KØBENHAVNS KOMMUNE Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen CF 3. kontor - Integration og Vækst NOTAT 4. april 2018 Indsamling og behandling af personoplysninger i regi af koordineringsenheden for anti-radikalisering En arbejdsgruppe bestående af repræsentanter fra BIF, SOF og SSP har set nærmere på koordineringsenhedens arbejdsform og hjemmelgrundlag for enhedens informationsudveksling. Arbejdsgruppen kommer på den baggrund med nogle anbefalinger, som vil sikre en mere stringent styring af informationsudvekslingen og dermed en bedre beskyttelse af borgernes personoplysninger. Sagsnr. 2017-0281976 Dokumentnr. 2017-0281976-3 Sagsbehandler Michelle Grambo Redden Nedenfor gennemgås hovedtrækkene i hjemmelsgrundlaget for koordineringsenheden. Hjemmelsgrundlaget er uddybende beskrevet i bilag 1. Under hvert emne er endvidere anført nogle anbefalinger fra arbejdsgruppen ift. tilpasning af koordineringsenhedens arbejdsgange. 1. Retsgrundlaget 1.1 Retsplejelovens 115 Informationsudvekslingen inden for koordineringsenheden har som udgangspunkt hjemmel i retsplejelovens 115. Efter retsplejelovens 115, stk. 2, jf. stk. 1, nr. 1, kan oplysninger om rent private forhold videregives til andre myndigheder, hvis det er nødvendigt af hensyn til det kriminalitetsforebyggende arbejde (SSPsamarbejdet). Henvisningen til SSP-samarbejdet betyder, at koordineringsenhedens informationsudveksling alene kan ske på baggrund af denne bestemmelse, når der er tale om børn og unge under 18 år eller unge under 25 år omfattet af en SSP+ indsats. Derudover finder 115 anvendelse i forhold til socialt udsatte personer inden for PSP-samarbejdet (stk. 1, nr. 2) og i forhold til tidligere afsonere inden for KSP-samarbejdet (stk. 1, nr. 3). Bestemmelsen finder kun anvendelse ift. de indledende tværfaglige drøftelser af, hvilke tiltag der skal iværksættes over for den konkrete borger. Herefter skal borgeren inddrages i samarbejdet, og yderligere informationsudveksling mellem myndighederne skal baseres på borgerens samtykke. Inden udvekslingen af personoplysninger i koordineringsenheden finder sted, skal det derfor afklares, om der er vil være tale om indsatser inden for SSP-, PSP- eller KSP-samarbejdet. CF 3. kontor - Integration og Vækst Bernstorffsgade 17 1577 København V EAN nummer 5798009710581
1.2 Persondataloven Hvis retsplejelovens 115 ikke finder anvendelse eller ikke længere finder anvendelse reguleres videregivelsen af oplysningerne af persondataloven og i et vist omfang forvaltningsloven. Det er herefter et grundlæggende princip, at myndighederne ikke må behandle flere oplysninger, end formålet tilsiger, og at myndighederne skal sikre sig, at oplysningerne ikke er urigtige eller vildledende, jf. persondatalovens 5, stk. 3. Videregivelse af oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold (følsomme personoplysninger) er reguleret i persondatalovens 7 og 8. Der skal altid foretages en konkret vurdering af den enkelte sag, om de pågældende oplysninger kan udveksles. Oplysninger om bl.a. religiøs overbevisning der ofte vil indgå i koordineringsenhedens oplysninger må som altovervejende udgangspunkt slet ikke behandles, jf. persondatalovens 7, stk. 1. Der er dog nogle undtagelser, bl.a. hvis videregivelsen er nødvendig for at kunne fastlægge retskrav, eller hvis behandlingen er nødvendig til varetagelse af opgaver på det strafferetlige område. De forskellige bestemmelser er uddybende beskrevet i bilag 1. Når myndigheder indsamler og udveksler personoplysninger om en borger, skal borgeren som udgangspunkt underrettes herom, jf. persondatalovens 28-29. Hvis der er nærliggende fare for, at underretningen vil skade det offentliges interesser væsentligt, kan underretningen udsættes indtil dette ikke længere gør sig gældende, jf. persondatalovens 30. Underretningen skal ske inden for 10 dage efter oplysningen er registreret hos myndigheden. Hvis oplysningerne er indsamlet til brug for videregivelse, skal underretningen gives senest, når oplysningerne videregives. Hvis myndigheden allerede på registreringstidspunktet ved, at der i løbet af ganske kort tid skal rettes henvendelse til borgeren, vil oplysningspligten som altovervejende hovedregel kunne opfyldes samtidig med denne henvendelse. Den 25. maj 2018 erstattes persondataloven af databeskyttelsesforordningen. Forordningen suppleres af databeskyttelsesloven, der på dette område i vid udstrækning indeholder regler der svarer til persondataloven. Med forordningen indføres der dog tillige specifik hjemmel til, at følsomme personoplysninger kan behandles, hvis behandlingen er nødvendig af hensyn til væsentlige samfundsmæssige interesser. Side 2 af 9
1.3 Generelt ift. behandling af personoplysninger Princippet om den kommunale enhedsforvaltning indebærer, at udveksling af oplysninger mellem BIF (VINK) og f.eks. SOF ikke anses som en videregivelse i persondatalovens forstand, idet de enkelte administrative enheder i en kommune udgør én samlet forvaltningsmyndighed, når de afleder deres kompetence fra kommunalbestyrelsen. De enkelte forvaltninger må dog desuagtet kun behandle oplysninger, der er relevante og tilstrækkelige til at behandle den konkrete sag, jf. persondatalovens 5, stk. 3. Uanset om informationsudveksling har hjemmel i retsplejelovens 115 eller persondatalovens 6-8, er det en betingelse for videregivelsen af personoplysninger til andre myndigheder, at dette er nødvendigt enten af hensyn til arbejdet med kriminalitetsforebyggelse (retsplejelovens 115) eller med henblik på varetagelse af private eller offentlige interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, der begrunder hemmeligholdelsen. Myndighederne må endvidere ikke behandle flere oplysninger, end formålet tilsiger. Det er derfor væsentligt, at der ikke gennem koordineringsenheden sker en unødig spredning af informationer vedr. borgere, enten ved at der sendes flere personoplysninger end nødvendigt, eller at disse oplysninger sendes til myndigheder, som de ikke er relevante for. Forud for enhver udveksling af personoplysninger i koordineringsenheden, skal det derfor overvejes, om det er nødvendigt at dele oplysninger om den pågældende person, om der er personoplysninger, som det ikke er nødvendigt at dele, om det er tilstrækkeligt at dele oplysningerne med udvalgte myndigheder. 1.4 Offentlighedsloven (journaliserings- og notatpligt) Efter offentlighedslovens 13, skal en myndighed, der mundtligt modtager oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, der er af betydning for sagens afgørelse, eller som på anden måde er bekendt med sådanne oplysninger, udarbejde notat om indholdet af oplysningerne. Bestemmelsen suppleres af en almindelig retsgrundsætning om, at alle væsentlige ekspeditioner i sager, hvor der ikke vil blive truffet afgørelse, skal skrives ned. Offentlige myndigheder har således pligt til at notere, at en telefonsamtale har fundet sted og udarbejde et notat om alle væsentlige oplysninger og sagsskridt i en sag mv. Det følger desuden af principperne for god forvaltningsskik, at kommunen skal sørge for, at der skabes et tillidsforhold mellem borgeren og kommunen. Dette kan bl.a. ske ved, at kommunen sikrer sig dokumentation for, hvad der er sagt og gjort i en sag. Hvis vi er i tvivl om, hvorvidt en ekspedition i en sag er væsentlig, bør vi tage et notat om Side 3 af 9
den pågældende ekspedition. Det, der afgør, om en oplysning skal noteres, er, om oplysningen bidrager til sagens bevismæssige grundlag eller skaber klarhed med hensyn til sagens faktiske omstændigheder. En myndighed kan ikke undlade at notere en oplysning, f.eks. en anmelders identitet for derved at undgå, at den kommer til at indgå i en aktindsigt. Heller ikke hvis en borger i forbindelse med en samtale fortryder at have oplyst sit navn, kan myndigheden undlade at notere denne. Oplysninger, der er kommet myndigheden til kendskab, kan ikke slettes igen, men kan i visse tilfælde undlades fra aktindsigt. Notatpligten omfatter endvidere generelle oplysninger, således at oplysningerne kan tids- og stedfæstes. Det drejer sig især om f.eks. navn på en borger, der henvender sig, dato for henvendelsen og eget navn. Hvis en borger, som har oplyst sit navn efterfølgende anmoder om anonymitet kan det ikke slettes fra underretningen, men ønsket om anonymitet skal noteres og respekteres i det omfang, det er muligt 2. Praksis i koordineringsenhedens 2.1 Nyhenvendelser VINK har det generelle ansvar for at sikre journalisering i edoc. Journalisering sker på sager, som er særligt afskærmet, som kun de relevante medarbejdere har adgang til. I overensstemmelse med enkeltsagsprincippet oprettes der er særskilt sag for hver henvendelse. VINK udarbejder og journaliserer telefonreferater af samtaler, når der er modtaget opkald via hotline eller direkte til en sagsbehandler. Telefonreferaterne udarbejdes i form af et standardiseret underretningsskema. Hvis en sag starter med kontakt til DKS, sender DKS en underretning til VINK, der opretter sagen i edoc og journaliserer DKS henvendelse ved at oprette et underretningsskema på sagen. Dette underretningsskema (telefonnotat) lukkes og ændres ikke efterfølgende. Herefter opretter VINK et underretningsskema med bemærkninger, som i den videre sagsbehandling udgør det centrale dokument i sagen. VINK opdaterer løbende skemaet med de oplysninger, der måtte komme frem, herunder i forbindelse med koordineringsenhedens drøftelse af henvendelsen. Skemaet opdateres tillige med eventuelle aftaler indgået i koordineringsenheden om opfølgning på henvendelsen. Det præciseres i skemaet, hvor oplysningerne kommer fra, men opdateringerne dateres ikke systematisk. Det er alene VINK, der tager noter i forbindelse med møderne i koordineringsenheden, hvor et aftaleskema udfyldes i fællesskab, således at der er enighed om den videre proces i hver enkelt sag. Side 4 af 9
VINK udsender efter mødet det opdaterede underretningsskema til de involverede repræsentanter, ligesom der udsendes et aftaleskema indeholdende en opsummering af de aftaler, der blev indgået på hvert møde. Aftaleskemaet vil ofte omfatte flere forskellige sager. 2.2 Inddragelse af koordineringsenheden I dag videreformidles alle henvendelser, der kommer til VINK eller DKS til koordineringsenheden til drøftelse, hvis henvenderen giver udtryk for at det drejer sig om radikalisering. Dette gælder uanset, om den modtagende medarbejder af samtalen i VINK eller DKS klart kan udlede, at det ikke reelt vedrører radikalisering, men at der kan være tale om andre typer bekymring, en ubegrundet bekymring eller måske chikane i forbindelse med f.eks. nabostrid eller skilsmisse. Denne arbejdsgang er valgt for at sikre, at alle sager får den samme grundige behandling, og der ikke er reelle radikaliseringsbekymringer, der overses, fordi den præsenteres på en uhensigtsmæssig måde, og VINK/DKS ikke er bekendt med forhold, som alligevel gør henvendelsen relevant, men at f.eks. SOF kunne have sådan viden. Bekymringer, der opstår i regi af SOF s enheder, tages derimod ikke automatisk videre. Hvis en forælder til en skoleelev er bekymret for en anden elev, og vælger at rette denne bekymring til klasselæreren, vil klasselæreren kun gå videre med bekymringen, hvis der vurderes at være et grundlag herfor. Hvis den pågældende forælder derimod ringer til hotline, tages sagen automatisk til koordineringsenheden. Følsomme personoplysninger kan alene udveksles mellem myndigheder, hvis dette er nødvendigt af hensyn til f.eks. kriminalitetsforebyggelse. Det er derfor vigtigt at overveje, om dette er tilfældet i den konkrete sag, inden personoplysningerne automatik videresendes. Hensynet til at borgeren ikke får spredt sine følsomme persondata, skal således vurderes imod risikoen for at overse reelle bekymringer. 2.3 Koordineringsenhedens sammensætning Koordineringsenheden består i dag af repræsentanter fra internt i KK (BIF, SOF og SUF) og fra eksterne (Københavns Politi og Kriminalforsorgen). Der er i dag ikke klare retningslinjer for, hvor mange repræsentanter de forskellige forvaltninger/enheder kan have i arbejdsgruppen. Samme myndighed kan således være repræsenteret ved flere forskellige enheder, uanset at det i den konkrete sag ikke er nødvendigt for samtlige enheder at forholde sig til den pågældende borger. Side 5 af 9
Der er endvidere ikke retningslinjer, som sikrer, at kun de repræsentanter, som er relevante for i forhold til en konkret borger, sidder med ved drøftelserne af den pågældende sag. Der foretages ikke konsekvent en sondring ift. den borger, der drøftes. BBU kan således også deltage i gennemgangen, når der er tale om en enlig voksen uden børn. Det er dog praksis, at Kriminalforsorgen høres om alle borgere, der modtages bekymringshenvendelse på, men at de kun deltager i drøftelserne, hvis de har input vedr. den konkrete borger. Hvis der er flere sager på dagsordenen kan det dog godt forekomme, at Kriminalforsorgen sidder med ved drøftelsen af de øvrige sager. Fordelene ved at alle sager drøftes i en bred kreds er, at det ikke på forhånd kan udelukkes, at der viser sig at være et aspekt i sagen, som er relevant for en myndighed, der ikke på forhånd havde en rolle i sagen. Denne fordel skal imidlertid opvejes mod hensynet til at begrænse unødig spredning af borgers personoplysninger. 2.4 Videregivelse til andre myndigheder/enheder Det forekommer, at en sag, der starter på baggrund af en henvendelse om potentielt radikalisering, giver anledning til opfølgning i forhold til andre forhold uden for radikaliseringsområdet, f.eks. bekymring for børns mistrivsel eller manglende skolegang, som der skal følges op på af den relevante forvaltning/enhed. I disse tilfælde vil retsplejelovens 115 sjældent være relevant, hvorfor videregivelse af oplysninger sker i henhold til persondataloven. Fordelingen af sager mellem kommunens forvaltninger sker i henhold til styrelsesvedtægten for Københavns Kommune, som i kapitel 6 ( 15-20) regulerer de opgaver, som de stående udvalg varetager. Der er ikke ensartede procedurer for, hvilke oplysninger der videregives. I nogle tilfælde er det underretningsskemaet vedrørende den pågældende borger, som er blevet videresendt. Det er i den forbindelse hensigtsmæssigt, at bekymringen videreformidles uden at blive knyttet sammen med den oprindelige henvendelse om radikalisering, når bekymringen herfor er blevet vurderet som ubegrundet af koordineringsenheden. 2.5 Underretning af borgeren I de sager hvor det vurderes relevant at tage kontakt til borgeren, vil borgeren blive orienteret om, hvilke oplysninger VINK og koordineringsheden har modtaget om den pågældende. Borgeren vil samtidig blive opfordret til at komme med bemærkninger hertil. Kontakten til borgeren vil typisk ske senest 3 uger efter modtagelsen af bekymringshenvendelsen. Side 6 af 9
Størstedelen af sagerne afsluttes imidlertid uden opsøgende kontakt til borgeren, idet koordineringsenden samlet vurderer, at bekymringshenvendelsen ikke giver anledning til yderligere opfølgning. I disse sager underrettes borgeren ikke om den sagsbehandling og informationsudveksling, der har fundet sted i anledning af bekymringshenvendelsen. 3. Arbejdsgruppens anbefalinger 3.1 Indledende screening For at undgå at følsomme personoplysninger i de ubegrundede sager deles unødigt, kan der indføres et minimumsniveau for sager, der skal fra VINK/DKS til koordineringsenheden. Arbejdsgruppen anbefaler, at VINK og DKS foretager en indledende screening af alle sager, således at disse to parter drøfter en henvendelse inden den sendes til koordineringsenheden. De henvendelser, som begge parter er enige i er ubegrundede, lukkes (eller videreformidles til relevant forvaltning udenom koordineringsenheden). Kun de sager, som af disse to parter vurderes som relevant for koordinationsenheden, tages videre. Hvis VINK og/eller DKS er i tvivl efter at have drøftet en henvendelse, skal sagen videre til koordinationsenheden. 3.2 Koordineringsenhedens sammensætning En måde at sikre, at alene de mest relevante myndigheder involveres er, at indføre begrænsning i deltagerkredsen tilpasset til den pågældende sag. Dette vil dels sikre, at oplysningerne i mindst mulig grad deles til sagsbehandlere, der ikke har en aktie i den pågældende borgers sag. Arbejdsgruppen anbefaler således, at koordineringsenheden sammensættes af én fast repræsentant med fast suppleant fra hver myndighed. Det vil samtidig være den pågældende repræsentants ansvar at følge op, når en opgave er fordelt til den pågældendes forvaltning/enhed. Suppleanten involveres kun, når den primære repræsentant er forhindret. Arbejdsgruppen anbefaler samtidig, at der indføres en fast procedure, som sikrer, at myndighedsrepræsentanterne alene deltager i gennemgangen af de sager, hvor deres input er nødvendigt, fordi sagen på forhånd er vurderet til at have en relevans for den myndighed de repræsenterer. 3.3 Journalisering Af hensyn til borgerens mulighed for at kunne få indsigt i forvaltningens indsamling af personoplysninger om den pågældende, er det vigtigt, at det fremgår tydeligt at sagen, hvilke oplysninger, der er blevet indsamlet, hvornår indsamlingen er sket, og hvor oplysningerne kommer fra. Den forvaltningsretlige begrundelsespligt tilsiger desuden, at Side 7 af 9
det fremgår tydeligt, hvad baggrunden er for de tiltag, der iværksættes, ligesom det tydeligt skal fremgå, hvornår en sag er blevet lukket og baggrunden herfor. Arbejdsgruppen anbefaler, at det anføres tydeligt i sagen, hvornår og hvorfra de forskellige personoplysninger kommer. Arbejdsgruppen anbefaler hertil, at VINK/koordineringsenheden udarbejder et notat på sagen, der beskriver baggrunden, når der iværksættes tiltag, og når en sag lukkes. Sager der lukkes efter indstilling fra DKS (PET + efterforskning vil ikke, at sagen føres videre) kan lukkes med en standardiseret begrundelse. Ved alle andre sager skal der anføres en konkret begrundelse for at sagen lukkes. Arbejdsgruppen anbefaler endvidere, at der udarbejdes særskilte notater for hver sag, der behandles i koordineringsenheden. Den nuværende model med aftaleskemaer, der indeholder oplysninger om flere forskellige sager, er uhensigtsmæssig idet der derved sker en sammenblanding af personoplysninger på de enkelte borgersager, hvorpå disse aftaleskemaer journaliseres. Arbejdsgruppen anbefaler hertil, at det undersøges, om materiale (f.eks. underretningsskemaer og aftaleskemaer) kan udsendes som links til edoc i stedet for som vedhæftede filer. Derved begrænses risikoen for ophobning af personoplysninger mailsystemerne. 3.4 Videregivelse af oplysninger til andre myndigheder/enheder De enkelte forvaltninger må kun behandle oplysninger, der er relevante og tilstrækkelige til at behandle den konkrete sag, uanset at kommunen er én enhed. Den relevante myndighedsrepræsentant i koordineringsenheden, som står for viderevisiteringen, bør derfor kun videregive oplysninger, som er relevante for den myndighed, som oplysningerne videregives til. Hvis bekymringshenvendelsen om radikalisering ikke vurderes at være begrundet, vil oplysninger om selve bekymringshenvendelsen sjældent være relevante, men der skal foretages en konkret vurdering. Det vil ligeledes afhænge af en konkret vurdering, om oplysninger om anmelders identitet er relevante for den modtagende myndighed. Dette vil f.eks. ikke være tilfældet, hvis de oplysninger, der har givet anledning til behovet for videre opfølgning, ikke stammer fra bekymringshenvendelsen, men derimod fra den informationsindsamling, der er sket i koordineringsenheden. Arbejdsgruppen anbefaler, at der altid udarbejdes et særskilt orienteringsnotat med de konkrete oplysninger, som er relevante for den pågældende myndighed/enhed. Underretningsskemaet bør ikke videresendes. Side 8 af 9
3.5 Underretning af borgeren Borgere har ret til underretning, når offentlige myndigheder behandler oplysninger om dem. Dette gælder uanset at det vurderes, at en henvendelse ikke giver anledning til at iværksætte tiltag ift. den pågældende. Arbejdsgruppen anbefaler at der indføres en standardorientering, som kan sendes til borgere, hvis sag ikke giver anledning til yderligere sagsbehandling. Orienteringen skal i overensstemmelse med persondatalovens 29, stk. 1, indeholde oplysninger om bl.a. formålet med indsamlingen af oplysningerne, typen af oplysninger og kategorierne af modtagere af oplysningerne, hvis disse er blevet videregivet. Side 9 af 9