Region Midtjylland Bilag til Underudvalget vedr. generelle sagers møde den 8. juni 2006 Punkt nr. 5
REGION MIDTJYLLAND Under dannelse Tingvej 15 8800 Viborg Dato: 24.05.06 Journalnr.: 1-00-6-06 Forslag til arbejdsgrundlag for de to underudvalg på sundhedsområdet Indledning Som led i forberedelsen af Region Midtjylland har Forberedelsesudvalget nedsat to underudvalg på sundhedsområdet: Underudvalget vedrørende service og kvalitet og plan og struktur og Underudvalget vedrørende primær sundhed. De to underudvalg har til opgave at kortlægge eksisterende aktiviteter og udfordringer samt at udarbejde redegørelser og analyser, der beskriver og sammenfatter regionens kommende udfordringer og muligheder indenfor sundhedsområdet, således det sikres, at Forberedelsesudvalget kan fastlægge sine politikker og strategier på et solidt og velunderbygget grundlag. De to underudvalget har drøftet et administrativt arbejdsgrundlag for udarbejdelse af organisationsplan for sundhedsområdet. De to underudvalg har taget udgangspunkt heri og vil med vedlagte tilkendegive arbejdsgrundlaget for arbejdet i de to underudvalg. Første afsnit beskriver ændringerne i rammevilkår og udfordringer for sundhedsområdet. Andet afsnit beskriver underudvalgenes bud på mission og vision for sundhedsområdet i Region Midtjylland. Tredje afsnit beskriver strategien for sundhedsvæsenet i Region Midtjylland. Afslutningsvist beskrives i afsnit fire konsekvenserne heraf i forhold til sundhedsvæsenets kerneydelser. 1. Ændringer i rammevilkår og nye udfordringer for sundhedsområdet Strukturreformen medfører en række ændringer i rammebetingelserne for varetagelsen af opgaverne på sundhedsområdet. Formålet med strukturreformen er på sundhedsområdet at skabe et forbedret grundlag for at sikre sammenhængende patientforløb på tværs af regionen og kommunerne samt at styrke det frie valg for patienterne. Derfor rummer reformen en række nye krav og forventninger til sundhedsvæsenet, bl.a. når det gælder kvalitet, effektivitet og sammenhæng i patientforløbene. Ud over etablering af større geografiske enheder indebærer reformen også en række ændringer i rollefordelingen mellem de forskellige aktører på sundhedsområdet samt en række ændringer i finansieringen af sundhedsvæsenet. Hertil kommer en række udviklingstendenser, som uafhængigt af strukturreformen har betydning for opgaveløsningen for sundhedsvæsenet.
Strukturreformen indebærer, at regionerne skal betjene et væsentligt større geografisk område end amterne har gjort. Det indebærer større geografiske afstande, forskelle i befolkningstæthed, kulturelle forskelle samt en væsentlig større personalemæssig organisation end amterne har i dag. Det indebærer også et væsentligt større befolkningsgrundlag og dermed mulighed for en mere hensigtsmæssig opgavetilrettelæggelse. Udfordringen bliver i den sammenhæng at balancere nærhed, kvalitet og effektivitet i en geografisk og personalemæssig større organisation med en række bæredygtige regionssygehuse og et universitetshospital. Kommunerne får med reformen et større medansvar for udviklingen og løsningen af opgaverne på sundhedsområdet. Den nye sundhedslov placerer således en række opgaver bl.a. vedrørende genoptræning i kommunerne. Desuden forpligter den generelt kommunerne og regionen til i fællesskab at løfte ansvaret for patientbehandlingen og det forebyggende og sundhedsfremmende arbejde. I forhold til de opgaver, amterne har varetaget på bl.a. det forebyggende og sundhedsfremmende område, er det en særlig udfordring, at kommunalfuldmagten ser ud til at bortfalde i forhold til regionerne samtidig med, at regionerne fortsat skal varetage opgaver som ressourcecenter for kommunerne. I Sundhedsloven lægges der op til en styrkelse af de centrale myndigheder med henblik på en øget statslig styring af udviklingen på sundhedsområdet. Desuden er det hensigten, at regionen og kommunerne i samspil med de statslige myndigheder skal sikre den løbende udvikling af kvaliteten og effektiviteten i det samlede sundhedsvæsen. Det bliver dermed en selvstændig udfordring for regionerne at kunne matche de centrale sundhedsmyndigheder og kommunerne i denne dialog. I forhold til borgerne lægger Sundhedsloven op til en større grad af gennemsigtighed i sundhedsydelserne og bedre sammenhæng i patientforløbene. Det indebærer krav om let og lige adgang til undersøgelse, behandling, pleje og rehabilitering samt forebyggelse på et højt fagligt niveau. Hvis disse krav skal indfries, er det nødvendigt i større omfang og på en mere systematisk måde at sikre dokumentation og formidling af oplysninger om f.eks. ventetider, befolkningens sundhedstilstand o. lign. Sundhedsloven lægger desuden op til at fremme kvalitet, effektivitet og faglig udvikling i sundhedsvæsenet. Samlet set indebærer det, at omdrejningspunktet i høj grad bliver at sikre sammenhængen i patientforløbene på tværs af sektorerne, og at kvalitetsområdet får øget betydning i den politiske prioritering. Den politiske organisering af regionerne adskiller sig på en række måder fra amterne, hvilket også stiller andre krav til den administrative betjening af det politiske system. Ændringerne i finansieringsstrukturen medfører bl.a., at regionerne ikke får selvstændig skatteudskrivningsret og, at der ikke er mulighed for at prioritere ressourcer på tværs af sektorerne i regionen. Samtidig får den aktivitetsbestemte finansiering nu en mere central placering, hvilket trækker i retning af et mere incitaments- og markedsbaseret sygehusvæsen, hvor konkurrence internt i det offentlige sygehusvæsen og i forhold til den private sektor får øget betydning. I modsætning til den private sektor er den offentlige sektor dog fortsat forpligtet til at behandle alle patienter, uanset om der er et positivt dækningsbidrag ved aktiviteten. Side 2
Sygehusvæsenet i den nye region vil således på den ene side befinde sig i en konkurrencesituation og på den anden side have fokus på styring, fællesskab og samarbejde for at opfylde målsætningerne om sammenhæng i sundhedsvæsenet. Samtidig indebærer det ændrede samspil øgede krav til standardiserede ydelser i sundhedsvæsenet med mere fokus på forhandlingsøkonomi. Uafhængigt af strukturreformen vil der være en række forhold, som har betydning for opgaveløsningen. Den ændrede demografiske sammensætning i befolkningen med en stigende andel af ældre vil være en særlig udfordring. Hertil kommer, at den behandlingsmæssige udvikling medfører, at et stigende antal kroniske patienter får mulighed for at leve længere med deres sygdom. Den teknologiske udvikling vil påvirke udviklingen på forskellige måder. Den medicinske/medico-tekniske udvikling vil på nogle områder øge det økonomiske pres på sundhedssektoren og trække i retning af en centralisering af funktioner. Samtidig vil udviklingen på andre områder gøre det muligt at decentralisere funktioner, i nogle til fælde helt ud i patientens eget hjem. Der er samtidig i samfundet en tendens til, at patienterne stiller større krav til sundhedsvæsenets ydelser, behandling, information og dialog. Medarbejderne stiller større krav til deres faglige og personlige udvikling, uddannelse og det tværfaglige samarbejde og ansvar i organisationen. Samtidig presses sundhedsvæsenet ressourcemæssigt og af en rekrutteringssituation, som kan vanskeliggøre en hensigtsmæssig udvikling af sundhedsvæsenet, specielt i regionens yderområder De ændrede rammevilkår i strukturreformen og sundhedsloven sætter sammen med ovennævnte tendenser dagsordenen for det sundhedsvæsen, der skal etableres i Region Midtjylland. 2. Mission og vision for sundhedsområdet i Region Midtjylland Med udgangspunkt i sundhedsloven har de to underudvalg på sundhedsområdet formuleret et foreløbigt bud på mission og visioner for sundhedsvæsenet i Region Midtjylland, som kan danne grundlag for det videre arbejde i to underudvalg. Mission Sundhedsvæsenet i Region Midtjylland har som overordnet mission at arbejde på at forbedre befolkningens sundhedstilstand og i samarbejde med de øvrige aktører på sundhedsområdet at levere de ydelser, som borgerne/patienterne har behov for, på en effektiv og sammenhængende måde. Sundhedsvæsenet i Region Midtjylland skal arbejde for, at regionen har et integreret og sammenhængende offentligt drevet sundhedsvæsen, der er kendetegnet ved effektivitet og kvalitet på alle niveauer og områder, og som kan imødekomme borgernes krav og forventninger til sundhedsområdet og sundhedsvæsenets ydelser. Visioner for udviklingen af sundhedsvæsenet i Region Midtjylland Med udgangspunkt i missionen for sundhedsvæsenet i Region Midtjylland er der nedenfor formuleret en række visioner for, hvordan de forskellige dele af sundhedsvæsenet skal bidrage til, at missionen opfyldes. Side 3
Region Midtjylland vil opretholde et decentraliseret, offentligt sundhedsvæsen, som er baseret på let, lige og fri adgang til sundhedsydelser med høj kvalitet samt størst mulig nærhed og valgfrihed i forhold til ydelserne. Et sundhedsvæsen, hvor der tænkes i samarbejde mellem sygehusenhederne og på tværs af sektorer med ydelser, som for den enkelte borger fremtræder sammenhængende og veltilrettelagte på tværs af sygehuse og sektorer. Samarbejdet mellem almen praksis, sygehus og kommune skal være et omdrejningspunkt for sikringen af sammenhængende patientforløb, faglig kvalitet, effektiv ressourceudnyttelse og korte ventetider i borgerens vej gennem sundhedsvæsenet. Praksissektoren skal fortsat varetage hovedparten af borgernes behov for sundhedsmæssig behandling. Det er derfor visionen, at praksissektorens indsats bliver endnu stærkere integreret i den øvrige del af sundhedsvæsenet, bl.a. for at understøtte en hensigtsmæssig arbejdsdeling mellem den primære sundhedstjeneste og de mere specialiserede tilbud. Kvaliteten skal være høj og dokumenteret med let adgang til relevant information for borgerne. Sygehusvæsenet skal være baseret på fremskudte funktioner og regionale sygehuse, som fagligt og driftsmæssigt er bæredygtige, og som varetager basisbehandlingen af borgerne i regionen i en hensigtsmæssig balance med universitetssygehuset. Forskning, uddannelse og udvikling bør udgøre en integreret del af den sundhedsfaglige virksomhed på alle niveauer. Det er visionen, at regionens universitetssygehus fortsat sikres og udvikles på højeste internationale standard. Det er endvidere visionen, at universitetssygehuset understøtter forskning og udvikling på de øvrige af regionens sygehuse. Det skal bl.a. ske ved udlægning af opgaver, så der kan opbygges spydspidsfunktioner, der dækker et større optageområde eller ved etablering af et ligeværdigt, forpligtende samarbejde på udvalgte områder. F.eks. gennem varetagelse af opgaver inden for det højt specialiserede område. Kommunerne får i den fremtidige kommunale struktur flere og større opgaver på sundhedsområdet. Det er visionen, at regionen i et ligeværdigt samarbejde er i stand til at bidrage positivt til kommunernes opgavevaretagelse ved at løse opgaver for kommunerne eller ved at stille specialiseret viden og kunnen til rådighed. Det skal bl.a. ske gennem sundhedsaftaler med kommunerne. Organisationen skal være fleksibel i forhold til at efterkomme de skiftende behov for sundhedsydelser. Patienternes efterspørgsel efter sundhedsydelser bliver en afgørende parameter i forhold til kapaciteten i sundhedsvæsenet i Region Midtjylland. Derfor indgår det i regionens mission, at patienterne skal opleve gennemsigtighed i mødet med sundhedsvæsenet. Regionens sundhedsvæsen skal således tilbyde patienterne dokumenteret høj patientsikkerhed, korte ventetider og let adgang til relevant information. Sundhedsydelserne skal leveres på den mest omkostningseffektive måde. Det indebærer, at opgaverne ikke løses på et mere specialiseret niveau end påkrævet. Samtidig er det for at sikre effektiviteten nødvendigt, at driftsenhederne (praksis/sygehuse) bliver bæredygtige. Der skal således ske en afvejning mellem økonomisk effektivitet og kvalitet i ydelserne. Såfremt der opstår konflikt mellem Side 4
hensynet om nærhed og hensynet til kvalitet/effektivitet, må kvalitet/effektivitet gå forud for nærhed. Sundhedsvæsenet har stor samfundsmæssig betydning. Regionens sundhedsvæsen skal derfor i sin organisering så vidt muligt medvirke til at skabe en platform for den samlede regionale udvikling. Dette er et element i ambitionen om, at sundhedsvæsenets organisering bidrager til at styrke og udvikle sammenhængskraften i hele Region Midtjylland. 3. Strategi for udviklingen af sundhedsvæsenet i Region Midtjylland På kort sigt er det strategien at bringe sundhedsvæsenet i de amter, der indgår i den kommende Region Midtjylland, ind i en ny regional struktur med fastholdelse af den nuværende kapacitet og effektivitet samtidig med, at kvaliteten udvikles og nye samarbejdsrelationer på sundhedsområdet opbygges. I forhold til driftsorganisationen indebærer det på kort sigt, at der kun sker ændringer i driftsorganisationen i det omfang, det er nødvendiggjort af strukturreformen eller som følge af ændringer i de øvrige rammebetingelser. Som udgangspunkt sker der heller ikke på kort sigt ændringer som følge af ændret grænsedragning ved regionernes etablering. Det indebærer, at opgavevaretagelsen på kort sigt vil fortsætte uændret, herunder ydelser på tværs af kommende regionsgrænser med mindre, der træffes eksplicit beslutning om andet. Den administrative organisation derimod må fra begyndelsen opbygges fra bunden. Det må ske på en måde, hvor der tages hensyn til de rammebetingelser, der fremover vil være gældende for sundhedsområdet, herunder ændringer i opgavefordeling og samarbejdsrelationer. Når der på kort sigt ikke lægges op til en mere grundlæggende ændring af driftsorganisationen i forhold til de ændringer i rammebetingelserne, der er beskrevet, skyldes det to ting. For det første, at det er vigtigt at fastholde fokus på, at sundhedsvæsenet i de nuværende amter frem til regionsdannelsen 1. januar 2007 stadig skal varetage de nuværende funktioner. For det andet, at en række af de rammebetingelser, der følger af strukturreformen, endnu ikke er endeligt fastlagt og i langt mindre omfang udmøntet i praksis. For det tredje forudsætter den endelige fastlæggelse af beslutningspræmisser og beslutninger inddragelse af bl.a. medarbejdere og faglig rådgivning samt ikke mindst politikerne i det nye Regionsråd. På lidt længere sigt er det strategien at udvikle organisationen i takt med, at virkningerne af strukturreformen udmøntes i praksis, og den administrative organisation er etableret. 4. De organisatoriske konsekvenser af ændrede rammevilkår, visionerne og den faseopdelte strategi for udviklingen af regionens sundhedsvæsen Når krav og forventninger skal omsættes til organisation, bliver det aktuelt at anlægge nogle principper for organiseringen. De to underudvalg har derfor formuleret nogle grundlæggende organiseringsprincipper, som vil være styrende for den fremtidige opgavevaretagelse på sundhedsområdet i Region Midtjylland. Side 5
Med udgangspunkt i visionerne for udviklingen af Region Midtjylland har de to underudvalg formuleret følgende grundlæggende organiseringsprincipper: Subsidiaritet (decentraliseringsprincippet) Dette udspringer af ønsket om, at opgaverne løses så decentralt som muligt. Decentralisering indebærer, at ansvar og kompetence flyttes nedad i organisationen. Afvigelser fra hovedreglen i retning af centralisering af opgaveløsningen vil typisk være begrundet i hensynet til sammenhæng eller bæredygtighed. Bæredygtighed Forudsætningen for det decentrale sundhedsvæsen er bæredygtighed. Den bæredygtige organisatoriske enhed er karakteriseret ved, at der er både faglige/kvalitetsmæssige, personalemæssige (rekruttering/uddannelse), teknologiske, udviklingsmæssige, organisatorisk-ledelsesmæssige og økonomiske forudsætninger til stede for, at opgaven kan løses. Effektivitet Sundhedsvæsenets aktiviteter skal være tilrettelagt således, at der på både kort og langt sigt sikres effektivitet. Effektivitetsbegrebet omfatter to dimensioner: Produktivitet, der handler om forholdet mellem præstationer og de omkostninger, der medgår til produktionen af disse præstationer. Kvalitet, der handler om de samlede egenskaber ved præstationen, der betinger i hvilken grad præstationen imødekommer specificerede eller alment underforståede behov og forventninger. Sammenhæng Organiseringen af sundhedsvæsenets aktiviteter bør understøtte sammenhæng og mulighed for koordinering af decentrale aktiviteter og aktiviteter, der går på tværs af enheder og/eller sektorer. Organiseringsprincipperne har fundet anvendelse på de områder, hvor det allerede på kort sigt er fundet nødvendigt at foretage tilpasninger af de ledelses- eller driftsmæssige rammer, dvs. før eller i forbindelse med regionens dannelse pr. 1. januar 2007. Tilsvarende foreslår de to underudvalg, at organiseringsprincipperne anvendes i forbindelse med gennemførelsen af de ændringer og tilpasninger af sundhedsområdet, som anbefales iværksat efter Region Midtjyllands dannelse pr. 1.1.07. Organiseringsprincipperne gælder således både for dannelsen af regionen og på længere sigt i forhold til den fremtidige drift og udvikling af regionens sundhedsvæsen. 4.1. Konsekvenser i forhold til organiseringen af sundhedsvæsenets kerneydelser Beskrivelsen af de konkrete organisatoriske konsekvenser af de ændrede rammebetingelser og de opstillede visioner vil i det følgende tage afsæt i den faseopdelte strategi. Som nævnt kan de påkrævede organisatoriske ændringer være: en direkte følge af strukturreformen, f.eks. ændrede lovgivningsmæssige rammer, herunder opgaver, der flytter sig som følge af skift i ansvaret og rollefordelingen i opgaveløsningen, en konsekvens af de visioner, der er opstillet for Region Midtjyllands sundhedsvæsen eller Side 6
en følge af mere eller mindre generelle udviklingstendenser. Sygehusene vil også fremover være et af de centrale operative elementer i tilvejebringelsen af ydelser på sundhedsområdet. De to underudvalg lægger meget vægt på, at organiseringen af det regionale sundhedsvæsen muliggør, at praksissektorens indsats kan blive endnu stærkere integreret i det øvrige sundhedsvæsen. Forudsætningen for dette er bl.a., at sygehusenes basisafdelinger på en række områder i højere grad skal understøtte opgavevaretagelsen i praksissektoren. Det gælder f.eks. i forhold til behandlingen af en række patienter med kroniske lidelser, som i øjeblikket følges ambulant på sygehusene. Kommunerne får samtidig flere og større opgaver på sundhedsområdet. Samspillet med kommunerne indebærer en forhandlings- og aftalebaseret kontaktform. Det er nødvendigt, at der allerede på kort sigt sættes fokus på, hvordan regionen på forskellige niveauer kan sikre de organisatoriske rammer for et ligeværdigt samarbejde, hvorigennem regionen bidrager positivt til kommunernes opgavevaretagelse. Et effektivt sundhedsvæsen forudsætter, at der på alle niveauer er fokus på at understøtte sundhedsfremme og forebyggelse. I forhold til samarbejdet med praksissektoren og kommunerne er det en udfordring, at regionen strækker sig over et ganske stort geografisk område. Såvel praktiske/logistiske forhold som kulturelle og sociale variationer mellem regionens egne tilsiger, at der til varetagelse af det daglige samarbejde med praksissektoren og kommunerne, etableres lokale enheder. Dette er samtidig i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet, sammenhængsprincippet og ønsket om at styrke kvaliteten i praksissektoren og skabe forudsætninger for en tæt dialog mellem praksis, kommuner og sygehus. Sundhedsvæsenet skal ifølge visionen bygge på fremskudte funktioner og en række regionale sygehuse, som fagligt og driftsmæssigt er bæredygtige, og som varetager basisbehandlingen af borgerne i regionen i en hensigtsmæssig balance med universitetssygehuset. De to underudvalg anbefaler, at der snarest muligt udarbejdes et oplæg til rammer for en overordnet perspektivplanlægning for sundhedsvæsenet i regionen, som kan forelægges Regionsrådet. Universitetssygehusets profil på nationalt og internationalt plan skal fastholdes og videreudvikles til gavn for borgerne i regionen og i den vestlige del af Danmark. Samtidig skal universitetssygehuset medvirke til at understøtte forskning og udvikling på de øvrige sygehuse i regionen bl.a. gennem fortsat udlægning af opgaver eller ved etablering af et ligeværdigt, forpligtende samarbejde inden for udvalgte områder, så der på regionssygehusene kan opbygges og videreudvikles spydspidsfunktioner, der dækker et større optageområde. Det kan også omfatte varetagelse af opgaver inden for det højtspecialiserede område, etablering af satellitfunktioner o.l. I den forbindelse er det vigtigt, at der på regionsygehusene opbygges lokale forskningsmiljøer, som kan medvirke til at understøtte udlægningen af opgaver fra universitetssygehuset. Strukturreformen synes at forstærke en udvikling væk fra rammestyringen og over mod et mere efterspørgselsstyret sundhedsvæsen baseret på et kompliceret takstsystem med mange finansieringskilder. Samtidig må det forventes, at der bliver større fokus på kvalitetsområdet. Dette stiller generelt store krav til organiseringen Side 7
af regionens økonomi- og kvalitetsfunktioner på alle niveauer. På driftsniveauet øger det endvidere kravene til fleksibilitet og omstillingsevne i forhold til ændringer i efterspørgslen og tilpasninger af kapaciteten. Dermed understreges behovet for, at beslutningskompetencen decentraliseres i organisationen, jf. subsidiaritetsprincippet. Som led i sikringen af sammenhæng i sundhedstilbuddene og en oplevelse hos borgeren af kontinuitet i kontakten til sundhedsvæsenet skal organiseringen understøtte den alment praktiserende læges rolle som både primær behandler og borgerens garant for, at patientens perspektiv fortsat nyder fremme i et mere konkurrencepræget sygehusvæsen. Endeligt er det væsentligt, at der i Region Midtjylland etableres et fagligt rådgivningssystem, hvor forskellige former for faglig rådgivning kombineres. Åben dialog om faglige spørgsmål og problemstillinger er en nødvendig forudsætning for, at den faglige indsigt kan indgå som en del af grundlaget for de beslutninger, der træffes. Side 8