Energiklagenævnet Journalnummer 1021-16-35 Dansk Gas Distribution www.danskgasdistribution.dk CVR-nr. 27 21 04 06 Bemærkninger til Sønderborg Kommunes bemærkninger til klage af 12. oktober 2016 Dansk Gas Distribution A/S (DGD) har den 17. november 2016 modtaget Sønderborg Kommunes bemærkninger til DGD s påklage af 12. oktober over Kommunens godkendelse af fjernvarmeprojekt for Nordborg-området. 30. maj 2017 Tlf. 2519 4504 Kommunens kommentarer til punkterne i DGD s påklage behandles nedenfor sammen med kravet om, at projektforslag skal være robuste indenfor hele det af Energistyrelsen udmeldte CO2-prisspænd. Kravet om robusthed indenfor CO2-prisspændet er påpeget i DGD s høringssvar af 24. juni 2016 og er nu dokumenteret i e-mail modtaget fra Energistyrelsen den 28. november og indgår som Bilag 1. Konverteringstakt Kommunen kommenterer, at Sonfor tilbyder en tilslutningspris på 45.125 kr. inkl. moms i modsætning til den dyrere pris på 75.000 kr. inkl. moms hos Sønderborg Fjernvarme. Kommunen vurderer, at prisforskellen fjerner en væsentlig barriere for tilslutningen. DGD har imidlertid i høringssvar af 3. juni 2016 oplyst om gennemsnitlige tilslutningspriser på 43.000 kr. inkl. moms i alle de projektforslag, der er godkendt i Sønderborg Kommune med mere end 25 gaskunder 1. Disse projektforslag oplyser også om en gennemsnitlig brugerøkonomisk besparelse ved fjernvarme frem for naturgas på 5.097 kr. inkl. moms. Alligevel er konverteringsforløbene i projektforslagene meget afdæmpet bortset fra det lille projekt for Spurvevænget. Blot 18 pct. af gaskunderne er overgået til fjernvarme indenfor tre år efter Kommunens godkendelse (Nordals-projektet som er trukket tilbage indgår ikke i denne statistik). Det er således ikke korrekt, at tilslutningspriserne i Nordborg-projektet er lavere end det generelle billede for de konverteringsprojekter, som DGD henviser til i høringssvaret. Priserne er på samme niveau. 1 Spurvevænget optræder dog med blot 16 gaskunder, da projektet som noget specielt opnåede 100 pct. konvertering i det første år efter Kommunens godkendelse. Side 1/9 Hovedkontor: Tonne Kjærsvej 65 7000 Fredericia, Danmark
Kommunen forklarer, at 60 pct. af varmegrundlaget tilsluttes i det første år ved overgang af Danbos tre centraler og Østerlund Varme. DGD vurderer derfor, at det er rimeligt at forudsætte en konvertering af netop disse 60 pct. og at begrænse fjernvarmeprojektet til denne kundegruppe. Det vil give mulighed for at reducere investeringerne og sikre økonomien for de nuværende fjernvarmekunder hos Danbo og Østerlund Varme. De nuværende kunder vil ved denne løsning blive beskyttet mod risikoen for ringe konverteringsforløb i resten af projektforslagets område og samfundsøkonomien i projektet vil forbedres. Et retvisende konverteringsforløb kan tage udgangspunkt i en konvertering af de ovenstående 60 pct. af kunderne med en tilgang af ikke mere end 15 pct. af kunderne om året i nye områder i de første fire år med en slutkonvertering på 60 pct. af gaskunderne. Der kan beregnes følsomheder på afvigelser herfra. Jf. i den forbindelse konverteringsforløb for tidligere godkendte projekter i Sønderborg Kommune som DGD har fremlagt i høringssvar af 20. april 2016 og 3. juni 2016, indsat nedenfor, der klart viser, at et konverteringsforløb kun i enkeltstående år kan nå op på 30-40 pct. og over en periode ikke overstiger 15 pct. om året. Projektforslagets forudsætning om en konvertering af 55 pct. af kunderne i det første år efter at fjernvarmeforsyningen når frem til det enkelte område og 90 pct. efter fem år er urealistisk i forhold til de hidtidige erfaringer i Sønderborg Kommune og i forhold til brugerøkonomien i det konkret projekt. Tabel 1: Konverteringsforløb i Sønderborg Kommune Sydvang, Solvang, Arnkilgade, m fl. Guldkysten Husbyvej og Helligbæk Energidistrikt 7 (Dybbøl Langebro) Fjernvarme Dybbøl Fjernvarme til Dybbøl Forsyning Vollerup Grundejerforening Bådsager Hørup Hav/Kirke Hørup FJV af energidistrikt 14 Ulsnæs Alnor Egernsund Adsbøl Teglværksvej Teglkrogen Højmarken Ringriddervej Nejsvej Kær og Lufthavnen nye og eks fjv omr Nordals Spurvevænget, Ulkebøl Gennemsnit Antal gaskunder omfattet 82 115 51 372 101 116 97 42 803 86 899 106 70 84 2115 16 2005 Godk. 2006 0% Godk. 2007 0% 18% Godk. 2008 40% 35% 43% Godk. Godk. Godk. Godk. Godk. Godk. 2009 4% 1% 2% 20% 0% 0% 7% 17% 0% Godk. 2010 4% 3% 4% 6% 16% 16% 20% 10% 0% 1% 2011 2% 1% 2% 3% 3% 3% 1% 14% 6% 10% Godk. 2012 6% 6% 6% 11% 2% 5% 3% 17% 20% 2% 0% Godk. Godk. Godk. Godk. 2013 2% 3% 0% 3% 4% 2% 4% 17% 4% 1% 4% 0% 1% 10% 0% 100% 2014 1% 3% 0% 3% 1% 2% 2% 2% 3% 5% 4% 2% 44% 31% 0% 0% 2015 0% 1% 0% 2% 0% 1% 2% 2% 7% 1% 8% 0% 4% 1% 0% 0% 2016 0% 0% 0% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 2% 1% 0% 0% 0% 0% Konverteret i alt 60% 70% 57% 49% 26% 29% 39% 79% 40% 22% 18% 3% 50% 42% 0% 100% Besparelse fjernvarme 3.498 8.680 6.310 10.958 5.113 4.625 7.123 3.500 4.990 1.911 1.911 2.048 4.600 7.795 3.400 5.097 Brugers investering fjernvarme 12.408 26.287 37.496 40.365 36.850 27.500 40.090 36.600 53.000 49.500 49.500 37.763 65.023 63.250 69.648 43.019 Side 2/9
Ovenstående tabel er af hensyn til læsbarheden også indsat som Bilag1. DGD har fremlagt konkrete og lokale data om konverteringsforløb for gaskunder i Sønderborg Kommune, som Kommunen ikke har inddraget i deres afgørelse. Energistyrelsen og Energiklagenævnet har tidligere vurderet, at konkrete og lokale data skal anvendes i det omfang, det er muligt. Jævnfør vejledende udtalelse fra Energistyrelsen af 8. april 2015, som Energiklagenævnet refererer til i deres afgørelse af 5. maj 2015 vedr. DGD s påklage af Næstved Kommunes godkendelse af biomassekedel (Afgørelse fra Energiklagenævnet vedlagt som Bilag 1 og Energistyrelsens vejledende udtalelse som Bilag 2). Beregningsforudsætningerne, vejledning og teknologikataloget skal på denne baggrund anvendes som en overordnet vejledning. Hvis der findes mere konkrete data, skal disse lægges til grund for den samfundsøkonomiske vurdering, Der er behov for en konkret vurdering med baggrund i de lokale forhold, som kan være meget forskellige. Derfor bør vurderingen af samfundsøkonomien så vidt muligt tage højde for lokale forhold. Brugerøkonomi Brugerøkonomien i et projektforslag skal underbygge konverteringstakten og har ikke selvstændig beslutningskraft. Det er samfundsøkonomien, der er afgørende for Kommunens eventuelle godkendelse, men brugerøkonomien er motoren for gaskundernes konvertering til fjernvarme. Uden god brugerøkonomi ingen konvertering og uden konvertering ingen brændselsbesparelse og ingen forrentning af investeringerne i det nye fjernvarmesystem. Det vil sige, at manglende brugerøkonomi i sidste ende medfører negativ samfundsøkonomi i et projektforslag. DGD har i høringssvar af 20. april 2016 opstillet brugerøkonomien for en gaskunde med medianforbruget på 1.216 m3/år (13,4 MWh) med anvendelse af projektforslagets forudsætninger om priser på gaskedler samt drift og vedligehold. En opstilling af brugerøkonomien med udgangspunkt i et medianforbrug er mere retvisende, da få kunder med stort forbrug trækker gennemsnitsforbruget op i området. I medianforbruget indgår 99 gaskunder med et forbrug under 500 m3/år. Medianen uden disse kunder kan opgøres til 1.251 m3/år, svarende til 13,8 MWh og er derfor stadig langt under projektforslagets forudsætning om et forbrug på 18,1 MWh/år. Det er sikkert korrekt, at mange småkunder som anført af Kommunen har en anden varmeforsyning også. Det kan være varmepumper eller træpillefyr. Derfor vil det også være tvivlsomt om disse kunder vil ønske at overgå til fjernvarme. Dette forhold vil også vanskeliggøre en realisering af projektforslagets konverteringsforløb. Da de fleste gaskunder har en velfungerende gaskedel skal der ikke indregnes omkostninger til en ny gaskedel i deres brugerøkonomi. Det er relevant at sammenligne et beløb på 10.822 kr. i årlig varmeudgift for en gaskunde med en Side 3/9
alternativ varmeudgift på 10.499 kr. om året ved et skifte til fjernvarme, hvis man tager udgangspunkt i projektforslagets forudsætninger, jf. s. 14 i Sonfors svarnotat af 19. maj. 2016. Det giver en ganske lille besparelse på 319 kr. for en mediankunde, der ikke motiverer til en konvertering fra gas til fjernvarme med det besvær, som det indebærer for den enkelte husholdning. Anvendelsen af medianen indebærer, at halvdelen af kunderne har et endnu lavere forbrug og dermed endnu ringere økonomi i at skifte til fjernvarme. DGD henviser i øvrigt til dokumentation for lavere kedelpriser og længere levetid for gaskedler end der indgår i Sonfors opstilling af brugerøkonomien, som DGD fremlagde i påklagen. En anvendelse af DGD s mere retvisende forudsætninger forbedrer bruger- og samfundsøkonomi i en fortsat naturgasforsyning. Halmkedler DGD henviser igen til, at omkostninger til investeringer samt drift og vedligehold af halmkedler er sat væsentligt lavere end omkostningsniveauet i Teknologikataloget uden nærmere dokumentation. Jf. blandt andet DGD s argument i påklagen om, at den anvendte investering skal afspejle, at der er tale om to anlæg og ikke et enkelt anlæg, der vil ligge i den lave ende af prisintervallet i Teknologikataloget. Kommunen skriver, at det ikke er usædvanligt med røggaskondensering på halmkedler, men nævner dog kun et eksempel i form af Høng Varmeværk. Kommunen finder ikke anledning til at revurdere virkningsgraden på halmkedlen. Af Høng Varmeværks årsrapport for 2015/2016 fremgår en virkningsgrad på 97 pct. for den kombinerede halm- og fliskedel, jf. s. 5 i årsrapporten på http://www.fjernvarmevaerk.dk/customerdata/files/folders/14- generalforsamling-2016/45_årsrapport-2015-16.pdf Når Kommunen ligger vægt på det konkrete eksempel i Høng bør Kommunen anvende den faktiske virkningsgrad i Høng på 97 pct. og ikke 102 pct. Stikledninger Sønderborg Kommune vurderer, at DGD s oplysninger om stikledningers længde ikke er af en sådan beskaffenhed, at det er tilstrækkeligt sandsynliggjort, at projektet hviler på urealistiske forudsætninger med hensyn hertil. Derfor baserer Kommunens afgørelse sig på en stikledningslængde på 15 meter. Som det fremgår af DGD s påklage, da har DGD konkret påvist, at stikledningerne ikke kan anlægges kortere end en gennemsnitlig længde på 18,5 meter for den stikprøve på 126 stikledninger som Rambøll har udtaget på Side 4/9
vegne af Sonfor. Der foreligger således konkrete data med udgangspunkt i de lokale forhold, som Kommunen (jf. citat ovenfor fra Energistyrelsens vejledende udtalelse). Kommunens vurdering af dette forhold er ikke i overensstemmelse med Energistyrelsens udtalelse og heller ikke med Energiklagenævnets praksis. Gadeledninger I projektforslaget anvendes en pris på gadeledninger på 1450 kr./m. DGD har i høringsprocessen fremlagt en mere realistisk pris på 2.000 kr./m. En opnormering af omkostningen til gadeledninger til 2.000 kr./m. øger de samfundsøkonomiske omkostninger ved gennemførelse af projektforslaget med 19 mio. kr., jf. notat fra Sweco af 03/06/2016. Levetid på fjernvarmeunits Den forudsatte levetid for fjernvarmeunits har ikke en afgørende betydning for samfundsøkonomien i projektforslaget. Men Sweco har faktisk dokumenteret en levetid på 20 år og alligevel vælger Kommunen at godkende Sonfors ikke dokumenterede forudsætning om en levetid på 30 år. Kommunens opstiller dermed et forudsætning for forudsætning positivt skønmaleri af en fjernvarmeforsyning overfor et omvendt negativt billede af en naturgasforsyning. Varmebehov Varmebehovet er opgjort for højt i projektforslaget i forhold til de seneste tre års graddagekorrigerede gasforbrug og referencen belastes derfor af for høje brændsels- og CO2-omkostninger. Det af DGD oplyste gasforbrug er dokumenterede og faktiske lokale afregningstal som Kommunen, jf. Næstved-afgørelsen, skal basere deres afgørelse på. Øget drift af gasmotoranlæg Driften af gasmotoranlæggene over den fremtidige 20 årige planperiode bør ikke baseres på blot et års drift. Det er mere relevant at betragte en længere historisk periode og gøre sig et skøn over elprisens udvikling over planperioden og ud fra dette vurdere en gennemsnitlig driftstid pr. år. Den samfundsøkonomiske analyse skal basere sig på Energistyrelsens brændselsprisforudsætninger herunder Energistyrelsens elprisprognose og det er derfor også den, der skal lægges til grund for de scenarier for drift af kraftvarmeanlægget, som opstilles. Energistyrelsens brændselsprisforudsætninger/-prognoser er ud fra DGD s viden de mest gennemarbejdede og pålidelige prognoser også til driftsøkonomiske analyser. Energistyrelsens elprisprognose viser en stigning fra 190 kr./mwh i 2016 til 567 kr./mwh i 2035 og der må derfor forventes en stadig bedre økonomi i elproduktion over planperioden, særligt da gasprisen an værk over samme Side 5/9
periode blot stiger fra 39,9 kr./gj til 64,7 kr./gj. Det vil sige en stigning i elprisen over perioden på 198 pct. mod en stigning i gasprisen på 62 pct. Gassen er input til elproduktionen på kraftvarmeanlægget og omkostningen til elproduktionen stiger altså i planperioden langt mindre end indtægten fra elsalg. Driftstiden har historisk været væsentligt over 500 timer om året og Energistyrelsen forventer over den 20 årige planperiode stigende elpriser. Det fremstår derfor ikke rimeligt, at driftstiden pludseligt reduceres markant i det reviderede projektforslag samtidig med, at der indregnes nye lavere naturgaspriser. Tværtimod vurderer DGD, at ændringen er foretaget netop for at modvirke de lavere naturgaspriser. DGD er ikke enig i, at incitamentet til yderligere elproduktion reduceres væsentligt med grundbeløbets allerede vedtagne bortfald i 2018. Driften af et kraftvarmeanlæg tilrettelægges efter de marginale produktionsomkostninger i forhold til elpriserne og de marginale produktionsomkostninger er ikke påvirket af grundbeløbets bortfald. Levetid gaskedler DGD har i påklagen konkret dokumenteret en levetid på 18 år af gaskedler. DGD bemærker, at selskabet er et rent distributionsselskab og derfor aldrig har haft en forsikringsordning for reservedele til gaskedler. En henvisning til reservedelsforsikringer er ikke en dokumentation for en levetid. Udskiftning af gaskedler Det er ikke korrekt, at der er en stor overvægt af ældre kedler i Nordborgområdet. Der er en mindre andel af kedler fra 1980 erne og 1990 erne som stadig fungerer ude hos kunderne og som må forventes udskiftet når de er nedslidte uden, at det giver anledning til mange samtidige udskiftninger i det første år af planperioden. Af nedenstående figur fremgår aldersfordelingen af 2.082 gaskedler i området. Det fremgår, at kedlerne har en stor aldersspredning men med en overvægt af nyere kedler. Det tilsiger, at ældre kedler skiftes med en andel om året og ikke i store ubegrundede portioner i starten af en planperiode. Projektforslagets indregning af en stor reinvestering i nye gaskedler i det første år i referencen er helt ubegrundet. Projektforslaget skal derfor korrigeres til en jævn udskiftning med 1/18 af kedlerne om året. Side 6/9
Figur 1: Fordeling af gaskedler på år for idriftsættelse CO2-priser I det korrigerede projektforslag af 19. maj 2016 udarbejdet af Rambøll er der blandt andet indregnet nye samfundsøkonomiske gaspriser og de tre nye niveauer for CO2-priser. På basis af projektforslagets forudsætninger i øvrigt beregner Rambøll, at projektforslaget er forbundet med et betydeligt samfundsøkonomisk underskud på 33 mio. kr. ved det lave CO2-prisniveau. Det betyder, at det vil være forbundet med et økonomisk tab for samfundet på 33 mio. kr., hvis projektet realiseres, og det faktisk viser sig, at det lave CO2-prisniveau kommer til at gælde i planperioden. Dette forhold bør føre til en udskydelse af projektet og til en ekstra stor forsigtighed i vurderingen af projektforslagets øvrige forudsætninger. Det samlede billede er, at projektforslaget ved anvendelse af DGD s mere realistiske forudsætninger er forbundet med et stort samfundsøkonomisk underskud på 65 mio. kr. selv ved en CO2-pris på 500 kr./ton. DGD påtalte derfor i høringssvar af 24. juni 2016, at en godkendelse af en ændret områdeafgrænsning skal basere sig på en robusthed ved både lavt og højt CO2-prisniveau som angivet af Energistyrelsen. Energistyrelsen bekræfter i e-mail af den 28. november 2016, at der er stor usikkerhed om fastsættelsen af CO2-priserne og at projekter derfor skal være robuste over en stor del af spændet mellem den lave og den høje CO2-pris. Følgende fremgår af Energistyrelsens e-mail: Der er stor usikkerhed om hvilken pris, der er mest retvisende for CO2- udledninger uden for kvotesektoren. Usikkerheden skyldes bl.a. at det endnu er uklart, hvordan fleksible mekanismer vil påvirke omkostningerne ved at leve op til forpligtelserne for reduktioner. Side 7/9
Intentionen med det brede interval for priserne er at vise, at prisansættelsen af CO2-emissioner udenfor kvotesektoren er belagt med stor usikkerhed. For at nye investeringsprojekter udviser robust samfundsøkonomi, skal det valgte projekt have et positiv samfundsøkonomisk resultat over en meget stor del af spændet mellem den lave og den høje pris for CO2-udledninger uden for kvotesektoren. Energistyrelsen kommer med opdateringer af CO2-prisen for ikkekvotesektoren, som også vil mindske usikkerhedsintervallet. Ved ikke robuste resultater vil det derfor være hensigtsmæssigt, at udskyde investeringsbeslutningen, indtil der er mere sikkerhed om CO2-prisen. Jf. ovenstående udmelding fra Energistyrelsen skal Kommunen på dette grundlag udskyde beslutningen om godkendelse af projektforslaget ind til Energistyrelsen opdaterer CO2-priserne for ikke-kvotesektoren. E-mail fra Energistyrelsen er vedlagt som Bilag 2. Afrunding Det er positivt, at Kommunen nu tager stilling til de fleste af DGD s kritikpunkter. Imidlertid vælger Kommunen slet ikke at inddrage DGD s forslag til ændrede forudsætninger på trods af, at de i modsætning til projektforslagets forudsætninger bygger på et dokumenteret grundlag. Energiklagenævnet har i den omtalte Næstved afgørelse understreget at konkrete og lokale data, som DGD fremlægger, skal lægges til grund for den samfundsøkonomiske vurdering. DGD har i høringssvar og i påklagen fremlagt en række tilfælde, hvor Kommunen baserer afgørelsen på urigtige og ikke dokumenterede forudsætninger selv om DGD har fremlagt konkret og dokumenterede forudsætninger, som Kommunen kunne basere deres afgørelse på. Det samlede billede er, at projektforslaget ved anvendelse af DGD s mere realistiske forudsætninger er forbundet med et stort samfundsøkonomisk underskud på 65 mio. kr. selv ved en CO2-pris på 500 kr./ton. Ved den lave CO2-pris er projektforslaget af Rambøll opgjort til et underskud på 33 mio. kr. selv om der anvendes forudsætninger i øvrigt, som DGD har dokumenteret ikke er realistiske. Det er særligt væsentligt, at et projektforslag er robust over en meget stor del af spændet mellem den lave og den høje CO2-pris. Det er ikke tilfældet for Nordborg-projektet og Energiklagenævnet skal derfor alene på dette grundlag ophæve Kommunens afgørelse. Side 8/9
Korrektion af øvrige forudsætninger samtidig med en fastholdelse af en CO2- pris på 500 kr./ton CO2 er tilstrækkeligt til, at Energiklagenævnet skal ophæve Kommunens godkendelse af Nordborg-projektet. Med venlig hilsen Dansk Gas Distribution Kristian Nielsen Side 9/9