university of copenhagen Københavns Universitet Notat om rammevilkår for vækst af det økologiske areal Tvedegaard, Niels Kjær Publication date: 2010 Document Version Også kaldet Forlagets PDF Citation for published version (APA): Tvedegaard, N. K., (2010). Notat om rammevilkår for vækst af det økologiske areal, 8 s., aug. 13, 2010. (FOI Udredning; Nr. 10, Vol. 2010). Download date: 07. Jan. 2016
Notat om rammevilkår for vækst af det økologiske areal Niels Tvedegaard 2010 / 10
FOI Udredning 2010 / 10 Notat om rammevilkår for vækst af det økologiske areal Forfatter: Niels Tvedegaard Fødevareøkonomisk Institut Københavns Universitet Rolighedsvej 25 1958 Frederiksberg www.foi.life.ku.dk
13. august 2010 J.nr. 22/1 02 Københavns Universitet LIFE Fødevareøkonomisk Institut Rolighedsvej 25 1958 Frederiksberg C Niels Tvedegaard Notat om rammevilkår for vækst af det økologiske areal 1. Baggrund Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri har ønsket en redegørelse for tiltag der kan fremme væksten af det økologiske areal, herunder en vægtning af tiltagenes potentiale baseret på omkostning og effekt. I forbindelse med "Grøn Vækst" er der fremsat et politisk mål om at det økologiske areal i Danmark skal fordobles frem mod år 2020 fra 2007 niveauet (Regeringen, 2009). Det vil sige en gennemsnitlig årlig tilvækst på ca. 11.000 ha. regnet fra år 2007. Det er potentielle virkemidler til at opnå denne vækst som søges belyst. 2. Mælkeproduktion og planteproduktion dominerer i Danmark Målt på andelen af det økologiske areal udgør ejendomme med mælke og planteproduktion langt den største del. I år 2008 udgør bedrifter med økologisk mælkeproduktion i alt ca. 65.600 hektar mens økologiske bedrifter primært med planteavl udgør ca. 62.500 hektar (Danmarks Statistik, 2009). Disse to driftsgrene driver i år 2008 ca. 94 pct. af det samlede økologiske areal i Danmark. Derfor er der i efterfølgende også valgt at fokusere på disse to driftsgrene. Andre produktionsgrene som fx. frugtproduktion, eller svineproduktion kunne også være behandlet. I disse tilfælde er der dog tale om produktioner som ofte er meget omkostningstunge at omlægge. På trods af det store omfang af konventionel svineproduktion i Danmark, så er den økologiske svineproduktion minimal. En omlægning af en gennemsnitlig konventionel svineproduktion betyder ofte at der er behov for et nyt produktionsapparat idet traditionelle svinestalde ikke opfylder kravene til økologisk produktion (Hermansen et al, 2008) 1
Nedenstående graf viser udviklingen af det samlede økologiske areal fra år 2002 til år 2008. I tallene indgår ikke arealer under omlægning. Kilde: Danmarks Statistik 3. Detailomsætningen Nedenstående tabel viser, at der i gennemsnit i årene 2003 til 2009, har været en høj vækst i forbruget af økologiske fødevarer. Målt på detailomsætningen har væksten i perioden været på i gennemsnit 16 pct. pr år. Selv i år 2009 hvor finanskrisen raser er forbruget målt på detailomsætningen steget i forhold til det foregående år. Dette kan tages som udtryk for, at der er tale om en robust tendens, mht. forbrugernes villighed til at vælge og betale for de økologiske produkter. Detailomsætningen af økologiske fødevarer, 1.000 kr. 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Omsætning i alt 2. 017.123 2. 040.319 2. 285.173 2. 701 330 3. 601.547 4. 628.805 4. 892.755 Kilde: Danmarks Statistik 2
Nedenstående tabel viser dog, at væksten i detailomsætningen i stigende grad er begrundet i øget import. Udenrigshandel med økologiske varer, 1.000 kr. 2003 2004 2005 2006 2007 2008 I ALT Import 303.301 314.996 411.140 587.094 822.194 1.382.694 Eksport 237.019 255.738 252.196 275.455 467.930 653.120 Kilde: Danmarks statistik I relation til ønsket om en kraftig udvidelse af det økologiske areal vil det være et nøglepunkt, at eksporten skal øges betydeligt. Det er næppe sandsynligt, at produktionen fra den ønskede udvidelse kan afsættes indenlands. Væksten i eksporten har været stigende men ligger noget under vækstraterne for importen. Fra år 2007 til år 2008 stiger importen fra 822 mil. kr. til 1.382 mil. kr. Det svarer til en stigning på 560 mil. kr. eller ca. 68 pct. Værdien af de importerede varer resulterer i en væsentlig større detailomsætning idet der skal beregnes forarbejdning af råvarer, pakning og avance til butikker mm. Stigningen i detailomsætningen fra 2007 til 2008 var på 1.027 mil. kr. Det er derfor realistisk at antage, at langt den største del af væksten i detailomsætningen er baseret på de importerede varer. Tallene vedrørende udenrigshandel med økologiske varer i år 2009 har desværre ikke været tilgængelige. I år 2008 eksporteres der for 653 mil. kr. og der importeres varer til en værdi af 1.383. mil. kr. Med denne forskel kan der argumenteres for, at der umiddelbart er plads til mere økologisk produktion i Danmark. Nogle af de importerede varer kan dog ikke produceres i Danmark pga. klimaet, fx. visse typer af frugt. Men andre varer kan produceres i Danmark. Det er vanskeligt at foreslå metoder som kan føre til større forbrug af danske råvarer uden at det ligner en grad af protektionisme. Mere synlighed omkring råvarernes oprindelsessted kan evt. øge forbruget af de danske økologiske råvarer i Danmark. 3.1. Ingen stigning i produktion men stor stigning i detailsalg Problemstillingen omkring vækst i importen af økologiske fødevarer er central i forhold til hvilke virkemidler der bør benyttes for at opnå en udvidelse af det økologiske areal i Danmark. Som udgangspunkt bør udvidelsen af det økologiske areal være markedsdrevet. Ved en markedsdrevet udvidelse af det økologiske areal, er det umiddelbart oplagt at rette fokus på afsætning og forbrug. Det viser sig dog, at øget forbrug af økologiske produkter i Danmark ikke har medført en øget animalsk produktion i Danmark. Nedenstående tabeller viser udviklingen af det økologiske areal samt dyreholdet i Danmark i perioden 2002 til 2008. 3
Økologiske dyr, antal 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Kvæg 144 977 133 278 125 200 122 760 132 147 136 873 141 893 Svin 79 786 73 791 58 361 53 541 82 328 134 016 182 449 Fjerkræ 1 349 471 1 179 147 980 797 979 241 966 512 933 212 1 077 361 Andre dyr 17 978 16 618 15 444 15 059 15 739 14 637 16 893 Kilde: Danmarks Statistik Fra år 2002 til 2008 har der kun været mindre ændringer i det økologiske dyrehold. Antallet af svin er steget men udgør fortsat en ubetydelig del af det samlede danske svinehold. Økologiske arealer, hektar 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Økologisk areal 146 789 147 354 147 224 137 060 130 667 131 430 136 329 Kilde: Danmarks Statistik Tabellen viser antal hektar som er fuldt omlagte. Fra år 2002 til år 2008 er det økologiske areal faldet fra 146.789 hektar til 136.329 hektar. I perioden år 2002 til år 2008 har det økologiske areal og det økologiske husdyrhold således været stort set konstant. Det vil sige, at det stigende forbrug i Danmark IKKE har medført stigende produktion af økologiske fødevarer i Danmark. Denne tendens er et centralt problem i forhold til ønsket om et større økologisk areal i Danmark. Fra år 2003 til år 2008 er detailomsætningen steget fra ca. 2 milliarder til 4,6 milliarder. En stigning på 150 procent! Denne forskel er argument for, at et stimuleret øget forbrug af økologiske varer (fx. omlægning af offentlige kantiner) ikke nødvendigvis betyder mere økologisk produktion i Danmark. Tallene taler igen for, at importerede økologiske varer har dannet grundlag for en stor del af væksten i detailomsætningen. En del af den øgede import består af eksotiske produkter som ikke er oplagte eller ikke kan produceres i Danmark (fx. vin). Men omfanget af de importerede varer indikerer også, at det danske økologiske landbrug på en række felter ikke er konkurrencedygtige. Udfordringen kan derfor være, at der skal produceres økologiske produkter med lavere omkostninger end i dag. Dette kan måske betyde større arealer pr bedrift og dermed større effektivitet. I dag er der fx. ikke mange store økologiske planteavlsbedrifter (arealer over 500 ha), da langt hovedparten er deltidsbedrifter (Jacobsen et al., 2005) 4. Regler for omlægning og tilskud De gældende regler for omlægning af landbrugsjord skønnes anno 2010 at være lempelige og udformet således, at omkostningerne ved omlægning er betydeligt nedbragt. Her skal nævnes muligheden for at 4
producere omlægningsfoder i omlægningsårene, muligheden for at producere økologisk korn til fremavl eller økologisk frøavl i omlægningsperioden samt afskaffelse af reglen om parallelavl på økologisk drevne arealer (plantedirektoratet, 2010). Det vurderes derfor, at der i de nuværende tilskudssatser til omlægning af økologiske arealer, ligger et pænt økonomisk incitamentstillæg, ved omlægning af en gennemsnitlig bedrift med mælkeproduktion eller planteavl. Sammenfattende kan det siges, at afgørende for størrelsen af den fremtidige økologiske produktion i Danmark vil være det økologiske landbrugs konkurrenceevne i forhold til konventionelt landbrug (Abildtrup, 2008). Et værktøj til at opnå bedre økonomisk konkurrenceevne vil være at forøge de økologiske tilskud. Med denne strategi, vil der dog være risiko for, at der opstår ubalancer mellem udbud og efterspørgsel. Et sådan tiltag vil dermed stride imod ønsket om, at en øget omlægning skal være markedsdrevet. Ønskes det at stimulere omlægningen med højere tilskudssatser, bør de rettes mod de produktionsgrene som er omkostningstunge at omlægge. Fx. svineproduktion eller frugt mm. Tilskudsordninger møntet på specifikke driftsgrene er dog tunge at administrere. Der kan argumenteres for, at "succes" i forhold til en større udbredelse af de omlægningstunge produktionsgrene, vil have mindre betydning, i forhold til ønsket om en fordobling af det samlede økologiske areal. Fx. vil en fordobling af den økologiske frugtproduktion kun betyde en minimal arealudvidelse. Dermed ikke sagt at det ikke kan være en god idé at støtte denne produktion, men når succes kriteriet er antal økologiske hektar, synes det ikke mest oplagt at sætte ind på dette eller lignende områder. 5. Omlægning af offentlige arealer Den danske stat, herunder kommunerne og Kirkeministeriet råder over betydelige landbrugsarealer. Disse arealer kan staten umiddelbart selv bestemme hvorledes de ønsker drevet. Arealerne egnet til landbrugsdrift er i dag typisk bortforpagtet. En bortforpagtning med krav om økologisk drift vil dog formentlig betyde at staten vil få en lavere forpagtningsafgift, dette alene ud fra en betragtning om, at der vil færre interesserede landmænd. Et skøn på omkostningen ved krav om økologisk drift vil være i størrelsesorden 500 1.000 kr. pr hektar. Hertil skal evt. ligges et beløb til kompensation af landmanden i det tilfælde hvor forpagtningen afbrydes og der af den grund opstår krav om tilbagebetaling af økologitilskud. Hvis staten har ønske om en større udbredelse af bortforpagtning til økologiske landmænd bør der i øvrigt være fokus på de økologiske tilskudsregler. Forpagtningens starttidspunkt og længde bør tilpasses reglerne for opnåelse af økologitilskuddene. For opnåelse af omlægningstilskuddet ved økologisk drift kræves der 5 års drift. Ofte udbydes forpagtningerne fra 1. januar mens det ad hensyn til økologitilskuddene er mere hensigtsmæssigt at starte en forpagtning lige efter høst. Det er således tale om små justeringer som kunne betyde at økologiske landmænd bedre kunne byde ind på de offentlige arealer. Det er næppe hensigtsmæssigt at "tvinge" en større omlægning i gang. Den danske økologisektor er karakteriseret ved, at der er nogenlunde balance mellem den animalske produktion og den vegetabilske produktion. Nedenstående tabel viser arealet som dyrkes med økologiske kornafgrøder. 5
Økologiske kornarealer, hektar 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Korn 45 617 45 980 47 592 39 061 34 260 35 987 39 870 Kilde: Danmarks Statistik Det synes oplagt, at ved en hurtig udvidelse af det økologiske areal (11.000 ha. pr år) uden en tilsvarende udvidelse af den animalske produktion, så vil dette rykke væsentligt på balancerne. Når der nævnes en fordobling af det økologiske areal bør der således optimalt være en tilsvarende udvidelse af den animalske produktion. Alternativt vil det kunne forventes at priserne på korn vil falde til de priser der tilbydes på eksportmarkederne. Dette vil stille yderligere krav til konkurrenceevnen hos de økologiske planteavlere mens de økologiske husdyrbrugere uden selvforsyning vil kunne få gevinst i form af en lavere foderpris. 6. Miljøgodkendelser En barriere som kan nævnes i forbindelse med omlægning er miljøgodkendelser. Et konventionelt planteavlsbrug anvender i høj grad kunstgødning mens der ved omlægning til økologisk drift skal anvendes husdyrgødning. Dette skifte kan kræve miljøgodkendelse af nye udbringningsarealer, hvilket kan være forbundet med omkostninger og ventetid. Det er tidligere omtalt, at den danske økologiske svineproduktion er minimal. Springet til økologisk produktion kan formentlig også synes stort, idet det kræver en ny miljøgodkendelse, da økologiske svin produceres i andre systemer. Endvidere kan landmanden ikke få sikkerhed for, at han evt. kan komme tilbage til den oprindelige konventionelle produktion, i det tilfælde, hvor den økologiske produktionsform ikke opfylder hans forventninger. Tilbagelægningen vil da igen kræve en miljøgodkendelse som landmanden ikke vil kende vilkårene for. Derfor er problematikken med miljøgodkendelser relevant i forbindelse med landmandens strategiske beslutningsproces "Tør vi det det her?". Dette "tilbagelægningsproblem" er meget mindre eller ikke eksisterende når det handler om omlægning af bedrifter med mælkeproduktion eller planteavl. Ved omlægning til økologisk mælkeproduktion er det ofte samme produktionsanlæg og samme antal dyr før og efter omlægningen. 7. Information Det er vist i flere undersøgelser, at holdningsmæssige forhold hos landmanden samt naboeffekter kan have betydning for beslutningen om at lægge om. Her kan uddannelse, rådgivning og informationskampagner have betydning for udfaldet i overvejelserne om en omlægning (Abildtrup, 2008). Det vurderes heller ikke, at der blandt landbrugsskoleelever er stor interesse for den økologiske driftsform. Her kunne det være relevant med obligatoriske fag omhandlende økologien samt bedriftsbesøg for at udbrede kendskabet til driftsformen samt nedbryde nogle af de fordomme som muligvis er udbredte blandt landbrugselever. Virkningen af et sådan tiltag skal ses i et mere langsigtet perspektiv. 6
8. Udfasning af konventionel husdyrgødning Der er opstillet et mål om, at brugen af konventionel gylle i økologisk drift skal udfases i årene 2015 til 2021. Dette skønnes at medføre en betydelig omkostning for især økologiske planteavlere. Det er beregnet at en udfasning kan koste en økologisk planteavlere i intervallet 1.200 2.600 kr. pr hektar forudsat en pris for økologisk korn på 2 kr. pr FE (Kyed, 2006). En dansk udfasning og deraf følgende lavere udbytter skønnes ikke, isoleret set, at medføre højere priser på økologisk korn. Det skyldes at prissætningen af økologisk korn primært sker med udgangspunkt i prisen på eksportmarkederne. Regnskabsstatistikken viser, at der stort set har været samme økonomiske resultater i konventionel og økologisk planteavl de seneste år (Fødevareøkonomisk institut 2004 2008). Det skønnes derfor realistisk, at udfasningen og det deraf følgende økonomiske tab, alt andet lige, vil betyde, at en del landmænd vil afholde sig fra at omlægge til økologisk produktion samtidig med at en del nuværende økologer ophører. Argumentet for at indføre udfasningen, er ønsket om at produktionen skal være mere bæredygtig eller uafhængig af den konventionelle husdyrproduktion. Her over for står den økonomiske omkostning og den deraf følgende mindre udbredelse af den økologiske produktionsform. Det er målet at udbredelsen af økologiske biogasanlæg skal løse nogle af problemerne i forbindelse med udfasningen af den konventionelle husdyrgødning. Det viser sig dog, at det er svært at få økonomi i biogasanlæggene. Det har endvidere vist sig svært at få biogasanlæggene til at fungere optimalt og endelig er det formentlig problematisk at finde placeringer til anlæggene (opnå miljøgodkendelser).der er opstillet tilskudsmuligheder ved opførelse af nye biogasanlæg, men disse er p.t. betinget af, at anlæggene bruger minimum 50 pct. husdyrgødning som "råvare". Dette er uhensigtsmæssigt i relation til økologisk jordbrug, idet det primært er planteavlere uden adgang til husdyrgødning som skal finde løsninger på gødningsproblematikken. Samlet skønnes det ikke sandsynligt, at biogas vil kunne neutralisere den økonomiske omkostning ved en udfasning af husdyrgødningen og dermed vil biogas næppe forhindre en nedgang af det økologiske areal som følge af den planlagte udfasning. 9. Konklusioner En fordobling af det økologiske areal i Danmark frem mod år 2020 er en stor opgave. Der kan formentlig sættes spørgsmålstegn ved, om det er et hensigtsmæssig mål. Det er også meget uklart hvilke virkemidler, der kan være hensigtsmæssige at anvende for at opnå en så stor udvidelse. Et nøgleord i udvidelsen bør være, at produktionen er markedsdrevet. Tal fra Danmarks statistik viser dog, at de seneste års kraftige stigninger i det økologiske detailsalg ikke har påvirket omfanget af økologisk drevne hektar i Danmark nævneværdigt. Det skyldes en stor import af økologiske varer. En omkostningstung stimulering af det økologiske forbrug kan derfor risikere kun at resultere i en mindre ændring af det økologiske areal i Danmark. En "Køb dansk økologi" kampagne kan evt. påvirke efterspørgslen og animere til større produktion i Danmark, men der skal meget store forbrugsændringer til, for at afsætte varer fra ekstra ca. 130.000 ha. Indenlandsk afsætning fra ekstra 130.000 økologiske hektar kan også anses som urealistisk. Derfor bør det prioriteres højt, at forbedre mulighederne for at øge eksporten af de økologiske landbrugsvarer. Statistikken viser, at værdien af de importerede økologiske varer er steget væsentlig mere end værdien af de eksporterede økologiske varer. I år 2008 er værdien af importen over dobbelt så stor 7
som værdien af eksporten. En del af denne forskel skyldes at der i større omfang forbruges eksotiske produkter som pga. klimaet ikke kan produceres i Danmark. Men den store forskel indikerer også, at danske økologiske landbrug ikke er konkurrencedygtige. Økologiske mælkeproducenter har dog haft en næsten konstant bedre indtjening i forhold til de konventionelle mælkeproducenter. Dette skyldes formentlig at tilgangen (udbuddet) af mælk har været styret af mejerierne. Dette er fortsat tilfældet og en udvidelse af den økologiske mælkeproduktion er således afhængig af, at mejerierne mener at de kan afsætte mere mælk. Den økologiske planteproduktion er primært karakteriseret ved mange deltidsbrug og økonomien har som gennemsnit ligget på niveau med sammenlignelige konventionelle planteavlsbedrifter. En evt. kraftig udvidelse af arealet med økologisk planteavl betyder sandsynligvis, at der skal produceres til eksportmarkederne hvor prisen vil være lavere pga. ekstra transportomkostninger. Rentabel økologisk planteavl, med lavere afsætningspriser, vil formentlig være betinget af, at der er tale om større og mere effektive bedrifter. Den nuværende gennemsnitlige økologiske planteavler vil altså, alt andet lige, blive ramt økonomisk hvis korn, efter markante arealudvidelser, skal afsættes på eksportmarkederne. Det er dog næppe sandsynligt, at der blandt store planteavlsbedrifter vil være stor interesse for at omlægge. Statistikken viser, at økonomien har været stort set ens i konventionel og økologisk planteavl. Samtidig vil det sandsynligvis indgå i overvejelserne om omlægning, at der er udsigt til udfasning af brugen af konventionel husdyrgødning, med deraf følgende betydelige udbyttefald og dermed økonomiske tab ved den økologiske produktionsform i forhold til i dag. 10. Litteratur Abildtrup, J. 2008. Udvikling, vækst og integritet i den danske økologisektor. Afsnit 6, s. 223 271. Økonomi og økologisk jordbrugsproduktion. Vidensyntese udgivet af ICROFS nov. 2008. Danmarks Statistik. 2009. Regnskabsstatistik for økologisk jordbrug 2008. Danmarks Statistik Fødevareøkonomisk Institut, 2003 2008. Regnskabsstatistik for økologisk jordbrug 2002 2007. Serie G nr.7 12. Fødevareøkonomisk Institut. Hermansen, J. E., Sørensen, J. T., Kristensen, T., Hammershøj, M., Oudshoorn, F. 2008.. Udvikling, vækst og integritet i den danske økologisektor. Afsnit 4, s. 153 186. Muligheder og barrierer i den økologiske husdyrproduktion. Vidensyntese udgivet af ICROFS nov. 2008. Jacobsen, B. H., Madsen, N. & Ørum, J. E. 2005. Organic farming a the farm level Scenarios for the future development. Fødevareøkonomisk Institut, rapport nr. 178. Kyed, S., Kristensen, I.S., Tvedegaard, N. 2006. Gødning og halm i økologisk Jordbrug. Økologisk Landsforening, Danmarks Jordbrugsforskning, Fødevareøkonomiske Institut. 2006 Plantedirektoratet. 2010. Vejledning om økologisk jordbrugsproduktion. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri. Plantedirektoratet. April 2010 Regeringen. 2009. Grøn Vækst. April 2009. udgivet af Økonomi og Erhvervsministeriet 8