Kommissorium: Opbremsning af udgiftsvækst på det specialiserede socialområde Forandring i Budget 2019 December 2018 Økonomistaben/Susanne Tilma
1. Baggrund for forandringen Der kan på landsplan fortsat konstateres en udgiftsvækst på handicap- og psykiatriområdet. Dette gælder også i Skanderborg Kommune. Derfor blev der medio 2018 indarbejdet en ny pulje til imødekommelse af forventet aktivitetsstigning på området i perioden 2019-2022. Der er således indarbejdet i alt 3,7 mio. kr. i 2019, stigende til i alt 21,0 mio. kr. i 2022. Midlerne skal dække tilgang af borgere i henholdsvis 85-støtte (Fagsekretariatet Beskæftigelse og Sundhed) og døgntilbud (Fagsekretariatet Ældre og Handicap). De indsatser, der bevilges inden for handicap- og psykiatriområdet, er for de 18+-årige organiseret under henholdsvis Fagsekretariatet Beskæftigelse og Sundhed (ikke-varigt forsørgelsesgrundlag) og Fagsekretariatet Ældre og Handicap (varigt forsørgelsesgrundlag). Budgetterne er på begge områder under et markant udgiftsmæssigt pres, og der er således store udfordringer forbundet med at opnå budgetbalance også i 2019 og frem. Der er imidlertid forskel på, hvad der generelt forårsager udgiftspresset i de to fagsekretariater, hvilket også afspejles i beregningen af aktivitetsstigningsmodellen: Fagsekretariatet Beskæftigelse og Sundhed er primært udfordret af en stigning i antal borgere, der er i målgruppen til en 85-støtteindsats. Borgerne har i altovervejende grad psykiatriske lidelser. Stigningen skal ses i lyset af en bevidst strategi, hvor en forstærket 85-indsats medfører en reduktion af antal borgere og udgifter under de markant mere udgiftstunge 107 midlertidige botilbud. Fagsekretariatet Ældre og Handicap er primært udfordret af en stigende gennemsnitsudgift pr./borger i døgntilbud samt udfordret på BPA-området, men har også en lille nettostigning i antal borgere i døgntilbud. Borgerne har enten psykiatriske lidelser eller fysiske handicap (eller begge dele). Det er vigtigt at pointere, at hele handicap- og psykiatriområdet i forvejen er udfordret i forhold til at overholde de eksisterende budgetrammer. Derfor arbejdes der i forvejen løbende på at tilvejebringe tiltag, som har til hensigt at reducere udgifterne på området. Byrådet vedtog i budgetforliget for 2019-2022 en forandring inden for den eksisterende budgetramme med overskriften Opbremsning af den stigende udgiftsvækst på handicap- og psykiatriområdet. Med forandringen/analysen skal der fokus på, hvordan udgiftsvæksten på området kan bremses. Forandringens ordlyd er følgende: Opbremsning af det stigende udgiftsvækst på handicap- og psykiatriområdet Der er med aktivitetsmodellen på handicap- og psykiatriområdet indarbejdet en betydelig stigende udgiftsvækst frem mod 2022. Der er således indarbejdet 3,7 mio. kr. i 2019 stigende til 21,0 mio. kr. i 2022. Forligsparterne er enige om, at der skal fokus på, hvordan udgiftsvæksten kan bremses. Der skal i den forbindelse arbejdes med anbefalingerne fra 17 stk. 4 udvalget. Endvidere skal der arbejdes på bedre løsninger og præcisering og skærpelse af serviceniveauet på hele området, herunder en afdækning af, hvordan man kan tilpasse servicen på området. Analysen skal være afsluttet før sommeren 2019, således at den kan indgå i budgetforhandlingerne for Budget 2020. Baggrund for forandringen 2
2. Formålet med forandringen samt afgrænsning af analysefelt Det overordnede formål med forandringen er at udarbejde en analyse af, hvordan den konstaterede og fremadrettet forventede udgiftsvækst på handicap- og psykiatriområdet kan bremses. Analysen, som primært omfatter fagsekretariaterne Beskæftigelse og Sundhed samt Ældre og Handicap og sekundært Fagsekretariatet Børn og Unge, kan opdeles i tre overordnede spor: Arbejde med kvalitetsstandarder og serviceniveau med udgangspunkt i Voksenudredningsmetoden (VUM) Arbejde med bedre løsninger (jf. forandringsteksten) Arbejde med anbefalinger fra 17, stk. 4-udvalget vedrørende psykiatri (herefter psykiatriudvalget). Der er udarbejdet en afdækning af, hvilke tiltag der er eller påtænkes igangsat på området med henblik på at få et overblik over omfanget af tiltag samt for at vise, at det er et område, der er genstand for et stort fokus både i forhold til udgiftsniveauet og i forhold til de indsatser, der etableres/er etableret på området. Afdækningen indgår som bilag til kommissoriet. Den stigning, der konstateres på området, er ikke ny tværtimod. At arbejde med at reducere udgifterne på området er derfor noget, der er foregået igennem en længere periode og til stadighed pågår. Således er der iværksat mange tiltag i forskellige regier, herunder bl.a. i psykiatriudvalget, i andre forandringer til budget 2019 og i regi af den handleplan, der primo 2018 blev iværksat på politikområdet Borgere med fysiske og psykiske handicap. I forhold til nærværende analyse vil tiltag, som er iværksat eller skal iværksættes i andre regier, derfor ikke blive genstand for yderligere analyse. Denne afgrænsning betyder, at der i nærværende analyse vil blive fokuseret på det spor, der vedrører arbejdet med kvalitetsstandarder og serviceniveau på handicap- og psykiatriområdet. Formålet med forandringen samt afgrænsning af analysefelt 3
3. Hvad skal analysen indeholde og resultere i? 3.1 Arbejde med kvalitetsstandarder og serviceniveau Som beskrevet i ovenstående afsnit 2 vil analysen koncentrere sig om arbejdet med kvalitetsstandarder og serviceniveau 1. Hensigten er, at kvalitetsstandarderne i Skanderborg Kommune skal anvendes som styringsredskab i forhold til visitation/serviceniveau og økonomi. Dette gælder bl.a. i forhold til følgende: At sikre, at det er politikerne, der gennem kvalitetsstandarderne fastlægger kommunens serviceniveau (og ikke de enkelte sagsbehandlere). At kommunen gennem de politisk vedtagne kvalitetsstandarder sikrer et ensartet serviceniveau for kommunens borgere. At sagsbehandlere og (interne) leverandører får en fælles ramme for de indsatser, der leveres til borgerne. At kvalitetsstandarderne formidler kommunens serviceniveau til borgerne, således at det er tydeligt for borgerne, hvad de kan forvente af indsatser, der er beskrevet i kvalitetsstandarderne. At kvalitetsstandarderne bidrager til et overblik over, hvorvidt kommunens serviceniveau kan leveres inden for budgetrammen (sammenhæng mellem økonomi og leverede ydelser) og hvad der evt. skal justeres for at dette kan lade sig gøre. De eksisterende kvalitetsstandarder skal gennemgås med henblik på en præcisering og skærpelse, således at serviceniveauet på handicap- og psykiatriområdet afspejles i kvalitetsstandarderne. Der skal endvidere udarbejdes kvalitetsstandarder på de dele af området, hvor der ikke er kvalitetsstandarder i dag med henblik på at fastsætte serviceniveau inden for disse foranstaltninger. Voksenudredningsmetoden (VUM) danner faglig baggrund for en vurdering af borgernes funktionsevne (herunder en vurdering af, hvorvidt borgerne er i målgruppen for en given indsats). Forslag til reviderede kvalitetsstandarder skal være udarbejdet i henhold til tidsrammen for analysearbejdet (se nedenstående afsnit 6). De udarbejdede/reviderede kvalitetsstandarder vil blive forelagt politisk behandling. Arbejdet med kvalitetsstandarderne vil foregå i et samarbejde mellem relevante ledere og medarbejdere fra Fagsekretariatet Beskæftigelse og Sundhed, Fagsekretariatet Ældre og Handicap samt Økonomistaben. Administrationen forventer ikke nødvendigvis, at der medio 2019 kan angives konkrete beløb for, hvad der eventuelt kan ske af udgiftsreduktion som følge af reviderede kvalitetsstandarder, fordi det kræver en revisitation af samtlige borgere efter de nye standarder. Såfremt der vil være tiltag, som vil kunne medføre en konkret udgiftsreduktion, vil disse blive præsenteret. 1 Hjælpemiddelområdet indgår ikke i arbejdet i nærværende analyse, idet dette ikke bevilges fra Specialrådgivningen, men i stedet af hjælpemiddelterapeuter. Hvad skal analysen indeholde og resultere i? 4
Derimod forventer administrationen, at der efter udarbejdelse af skærpede kvalitetsstandarder kan fastlægges et serviceniveau på området. Administrationen forventer endvidere, at visitation efter de skærpede kvalitetsstandarder kan betyde en reduktion i serviceniveau for nogle borgere. Det skal understreges, at visitation naturligvis altid sker med udgangspunkt i en konkret og individuel vurdering af den enkelte borgers behov. 3.2 Arbejde med bedre løsninger Ud over arbejdet med kvalitetsstandarder vil analysen indeholde to delanalyser, som indgår i arbejdet med bedre løsninger. Delanalyserne skal medvirke til at komme med anbefalinger til det videre arbejde med at imødekomme tilgang og tyngdeudvikling inden for området. Disse anbefalinger skal også være udarbejdet i henhold til tidsplanen for analysearbejdet (se nedenstående afsnit 6). 3.2.1 Flowanalyse Arbejdet med bedre løsninger omfatter udarbejdelsen af en flowanalyse af de borgere, der tilgår området. Det betyder, at der udarbejdes en analyse af, hvor borgerne kommer fra, når de tilgår henholdsvis Fagsekretariatet Beskæftigelse og Sundhed og Fagsekretariatet Ældre og Handicap, herunder tilgangen fra børn- og ungeområdet (myndighedsområdet og PPR). Udarbejdelse af en flowanalyse giver særligt mening i forhold til den tilgang, der har været, er og fortsat forventes at være inden for 85-området i Fagsekretariatet Beskæftigelse og Sundhed. 3.2.2 Tyngdeanalyse Herudover omfatter arbejdet med bedre løsninger udarbejdelsen af en tyngdeanalyse af de borgere, der er i botilbud med døgndækning. Det betyder, at der udarbejdes en analyse af, hvordan gennemsnitsudgiften pr. borger sig udvikler over tid, og hvad årsagerne hertil er. Udarbejdelse af en flowanalyse giver særligt mening i forhold til udvikling i gennemsnitsudgifter pr. borger inden for Fagsekretariatet Ældre og Handicap. Hvad skal analysen indeholde og resultere i? 5
4. Potentielle risici ved udarbejdelse af analysen Der er flere forhold, der skal tages i betragtning ved udarbejdelsen af analysen (samt i forhold til de øvrige tiltag, der er i gang eller planlagt igangsat inden for det specialiserede socialområde). Disse omfatter bl.a. følgende: Målgruppen af borgere, som er genstandsfelt for analysen, er i overvejende grad den samme som i de øvrige tiltag, der pågår eller forventes igangsat inden for området. Det betyder bl.a., at det vil være vanskeligt at forudsige hvor stor en økonomisk effekt eksempelvis skærpede kvalitetsstandarder vil have isoleret set, idet der potentielt også kan være effekter fra øvrige tiltag. Idet det specialiserede socialområde i meget høj grad er præget af dag-til-dag hændelser og individuelle forhold, vil man ofte opleve skiftende forudsætninger for opgørelse af økonomi på området. Det kan eksempelvis være i forhold til til- og fraflytning af borgere, pludseligt opståede ændrede behov osv. Når området er så dynamisk, som det er, betyder det, at udgangspunktet ofte kan skifte, og det vanskeliggør en præcis vurdering af økonomiske effekter inden for området. De mange tiltag, der er i gang, kræver deltagelse i styregrupper, arbejdsgrupper osv. Det er i høj grad de samme ledere og medarbejdere inden for det specialiserede socialområde, der arbejder med tiltagene. Det betyder, at disse personer i forvejen er nødt til at frigøre meget tid til at arbejde med forskelligartede løsningsforslag og udvikling inden for området. Der vil være grænser for, hvor meget tid disse personer har mulighed for at anvende i de forskellige projekter, når de også skal udføre deres almindelige arbejde, og det udgør en væsentlig risiko for analysens resultater. Det faktum, at der er meget fokus på at finde løsninger med henblik på at bremse udgiftsvæksten på området gør endvidere, at det er nødvendigt, at der skabes arbejdsro blandt ledere og medarbejdere, således at arbejdet med de enkelte tiltag og forslag på området kan få tid til at blive gennemarbejdet og til at virke. I forhold til implementeringen af de reviderede kvalitetsstandarder skal fagsekretariaterne Beskæftigelse og Sundhed og Ældre og Handicap sikre, at disse bliver implementeret og forankret i sagsbehandlergruppen og bliver en integreret del af sagsbehandlingen. Hvis ikke, vil man ikke kunne opnå de ønskede effekter vedrørende serviceniveau og ensartet sagsbehandlingspraksis. Potentielle risici ved udarbejdelse af analysen 6
5. Organisering Der nedsættes en styregruppe bestående af følgende personer: Jørgen Erlandsen, fagchef Beskæftigelse og Sundhed Lis Kaastrup, fagchef Ældre og Handicap Søren Aalund, fagchef Børn og Unge (deltager i det omfang, det vurderes nødvendigt) Eli Nørgaard, teamleder Økonomistaben Susanne Tilma, konsulent Økonomstaben. 5.1 Organisering af arbejde med kvalitetsstandarder Arbejdet med at udarbejde nye, skærpede kvalitetsstandarderne tager udgangspunkt i følgende organisering: 82 a gruppebaserede forløb 82 c sociale akuttilbud 85 støtte i eget hjem 107 midlertidigt F æ l l e botilbud 104 aktivitetsog samværstilbud s B & S 85 døgntilbudslign. tilbud 108 længerevarende botilbud 97 ledsageordning 103 beskyttet beskæftigelse 84 aflastning Specialundervisning til voksne (ny) o g Æ & H - H a n d 96 BPA i c a Æ p & H - b å d e Æ l d Som det fremgår ovenfor, afhænger udarbejdelsen af, hvilke foranstaltningsparagraffer der er tale om. De kvalitetsstandarder, der er fælles for fagsekretariaterne Beskæftigelse og Sundhed og Ældre og Handicap, udarbejdes af en nedsat projektgruppe bestående af ledere og medarbejdere i disse fagsekretariater samt medarbejder fra Økonomistaben. De kvalitetsstandarder, der alene gælder for politikområdet Borgere med fysiske og psykiske handicap, udarbejdes af en nedsat projektgruppe bestående af leder og medarbejdere inden for dette fagområde i Fagsekretariatet Ældre og Handicap samt medarbejder fra Økonomistaben. Den kvalitetsstandard, der gælder for både ældre- og handicapområdet (BPA), udarbejdes af en nedsat projektgruppe bestående af ledere og medarbejdere i begge fagområder i Fagsekretariatet Ældre og Handicap samt medarbejder fra Økonomistaben. Status og opfølgning vil løbende blive præsenteret styregruppen. Organisering 7
5.2 Organisering af arbejde med bedre løsninger Arbejdet med de to delanalyser (flowanalyse og tyngdeanalyse) forankres i Økonomistaben, da man her har de relevante data tilgængelig. Fagområderne vil blive inddraget i det omfang, det er nødvendigt. Når der er udarbejdet data og analyseresultater, præsenteres disse for styregruppen. Styregruppen skal på baggrund heraf vurdere, hvorvidt der med baggrund i dataindsamlingen skal iværksættes yderligere initiativer. Organisering 8
6. Tidsramme hvad skal være færdigt hvornår? Der vil blive fulgt op på fremdriften i arbejdet i forbindelse med 1. og 2. budgetopfølgning 2019 som følge af den almindelige politikkontrol i henholdsvis Kultur-, Sundheds- og Beskæftigelsesudvalget og Socialudvalget. Analysen skal være afsluttet før sommeren 2019, således at analysen kan indgå i budgetforhandlingerne til Budget 2020. Inden da skal analysen præsenteres på juni-møderne i henholdsvis Socialudvalget (6. juni), Kultur-, Sundheds- og Beskæftigelsesudvalget (12. juni) og Økonomiudvalget (19. juni). Kommissoriet forelægges ovenstående fagudvalg samt Økonomiudvalget på møderne i januar 2019. Tidsramme hvad skal være færdigt hvornår? 9