en faktuel og historisk oversigt Nærværende artikel giver en oversigt over udviklingen i landbrugets forbrug af pesticider og den hidtidige politik på området. Målt ved mængden af aktivt stof er landbrugets forbrug af pesticider stort set halveret siden midten af 80erne, mens behandlingshyppigheden kun er faldet svagt. Hovedvægten i regeringens oplæg til en ny pesticidhandlingsplan lægges derfor på nedbringelse af behandlingshyppigheden. En sådan regulering vanskeliggøres af, at der er tale om mange forskellige midler anvendt til bekæmpelse af ukrudt, svampesygdomme og insektangreb i plantedyrkningen. Hertil kommer, at behovet for anvendelse af pesticider varierer med valget af afgrøder og vejrforholdene, samt at skadevirkningen af pesticider ofte vil afhænge af de naturgivne forhold i området. Projektseniorforsker Aage Walter-Jørgensen, 1 Statens Jordbrugsog Fiskeriøkonomiske Institut Indledning Pesticider er en fællesbetegnelse for kemiske produkter, der anvendes til bekæmpelse af uønskede biologiske aktiviteter som fx ukrudt, sygdomme og skadedyr i landbrugets afgrøder. Under pesticider henregnes endvidere midler til regulering af planternes vækst (såkaldte vækstregulatorer), træbeskyttelsesmidler, der primært benyttes i industrien, giftstoffer anvendt til bekæmpelse af skadedyr i stalde og lageranlæg, samt midler til bekæmpelse af fluer, myrer mv. i husholdningerne. Ifølge Danmarks Statistik (1999) udgør plantebeskyttelsesmidlerne 92 pct. af pesticidforbruget, hvoraf landbruget står for omkring 84 pct. Indførelse af pesticider i landbrugets produktion har bidraget til at hæve produktiviteten i erhvervet betydeligt. Kemisk ukrudtsbekæmpelse har sparet arbejds- og maskintid til mekanisk ukrudtsbekæmpelse, og kemisk bekæmpelse af svampesygdomme og skadedyr har været med til at hæve udbytteniveauet betragteligt. Det samme gælder anvendelsen af vækstregulatorer, hvor fx brugen af stråforkortningsmidler har været med til at begrænse omfanget af lejesæd i korn og reduceret omkostningerne ved håndtering af halm. På grund af midlernes giftighed har anvendelsen af pesticider imidlertid skabt usikkerhed omkring skadevirkninger på grundvand og miljø samt faren for overførsel af pesticider til fødekæden. Et godt eksempel er DDT, som blev indført i landbrugets produktion kort efter 2. Verdenskrig, men som senere er blevet forbudt, da man fandt ud af, at reststoffer fra midlet ophobes i fødekæden til fare for menneskers og dyrs sundhed. Usikkerheden om pesticidernes skadevirkninger har medført skærpet kontrol med brugen af pesticider og krav om godkendelse, før midlerne frigives til brug i praksis. Endvidere er der taget skridt til begrænsning af forbruget gennem afgifter og forbud mod anvendelse af pesticider i miljøfølsomme områder. 5
Med Pesticidudvalgets arbejde er der lagt op til en stramning af reglerne for landbrugets anvendelse af pesticider. Konsekvenserne heraf belyses andet steds i publikationen, hvor også mulighederne for at regulere pesticidforbruget vurderes. Som baggrund for disse analyser ses der i det følgende lidt nærmere på målsætningen i politikken og udviklingen i landbrugets pesticidforbrug herunder hvilke afgrøder, der især er belastende for miljøet på grund af et stort forbrug af pesticider. Målsætning i politikken Foranlediget af et stigende forbrug af pesticider og bekymring i befolkningen omkring de mulige skadevirkninger, dette kunne medføre for mennesker, dyr og miljø, vedtog Folketinget i 1986 en handlingsplan for begrænsning af anvendelsen af pesticider (se omstående ramme). Handlingsplanen fastlagde en konkret målsætning om begrænsning af forbruget af pesticider, idet det blev præciseret, at forbruget inden for en tiårs periode skulle halveres i forhold til niveauet i 1981-85. Midlerne var en øget indsats omkring forskning, forsøg og uddannelse i brugen af pesticider samt stramning af godkendelsesprocedurerne for anvendte midler. Der blev indført forbud mod at benytte pesticider i miljøfølsomme områder samt inden for nærmere bestemte afstande fra søer, vandløb, hegn mv. Endelig blev der lagt 3 pct. afgift på omsætningen af pesticider i grossistleddet. Afgiften er siden forhøjet, først til 15 pct. i 1996 og igen i 1998 til omkring det dobbelte. I forlængelse af Pesticidudvalgets arbejde er der udarbejdet forslag til en ny handlingsplan (Pesticidhandlingsplan II), hvor målene er (Miljø- og Energiministeriet, 1999): at behandlingshyppigheden på behandlede arealer bliver så lille som mulig at der sker en beskyttelse af visse områder herunder en reduktion af pesticidanvendelsen på særligt følsomme arealer friholdelse af arealer langs målsatte vandløb og søer over 100 m 2 at arealer med økologisk produktion udvides, og at godkendelsesordningen revideres Målet for det førstnævnte punkt er, at behandlingshyppigheden skal bringes under 2,0 inden udgangen af 2002, hvor der vil blive fastlagt et nyt reduktionsmål for de efterfølgende tre år. For at opnå disse mål foreslås indsatsen omkring uddannelse, rådgivning og information øget. Der foreslås oprettet demonstrationsbrug, hvor virkningen af reduceret pesticidforbrug kan demonstreres, anvendelse af beslutningsstøtte- og varslingssystemer udbygges, der indføres måltal for pesticidanvendelsen i forskellige afgrøder, og rådgivning omkring planlægningen på den enkelte bedrift styrkes. Det overvejes endvidere at omlægge den nuværende værdiafgift til en afgift på behandlingshyppigheden. Hovedindholdet i Pesticidhandlingsplanen fra 1986 Mål: 1. Målt i forhold til 1981-85 skal det samlede forbrug af bekæmpelsesmidler nedbringes med mindst 25 pct. inden den 1. januar 1990 og yderligere med 25 pct. inden den 1. januar 1997. 2. Forbruget skal omlægges over mod mindre farlige midler. Midler: Øget rådgivning og forskning i anvendelse af pesticider og vurdering af effekterne af anvendelsen Stramning af godkendelsesordningen for pesticider, så de vurderes for både deres human- og økotoksikologiske effekter. Stramningen af godkendelsen indføres med tilbagevirkende kraft (revurdering) Krav om udarbejdelse af sprøjtejournaler for alle bedrifter på 10 ha og derover Indførelse af tekniske standarder for sprøjteudstyr Forbud mod pesticidanvendelse på miljøfølsomme områder (fx vådområder, levende hegn og diger) og tættere end 2 meter fra søer og vandløb Afgift på 3 pct. af grossitværdien Bichel-Udvalget (1999b). Det er planen at Pesticidhandlingsplan II skal evalueres ved udgangen af 2002, hvor muligheden for at supplere de ovennævnte tiltag med højere pesticidafgifter eller etablering af et kvotesystem vil blive vurderet, såfremt målet ikke er nået. Spørgsmålet om regulering af pesticidforbruget tages op senere i denne publikation. 6
Udvikling i forbruget af pesticider Anvendelse af pesticider i landbruget vandt indpas i produktionen efter 2. verdenskrig. I de første år var det bekæmpelse af skadedyr i afgrøderne, som havde størst betydning. Men med udvikling af nye kemiske midler og forbedret sprøjteudstyr blev den maskinelle og manuelle bekæmpelse af ukrudt i stigende grad afløst af kemisk bekæmpelse, ligesom det blev mere og mere almindeligt at bekæmpe svampesygdomme i afgrøderne med kemiske midler. Siden har også kemisk regulering af planternes vækst (fx. stråforkortning af korn) vundet indpas. Det egentlige opsving i brugen af pesticider begyndte i 50erne. Fra midten af 50erne til begyndelsen af 70erne steg forbruget af pesticider fem gange og nåede i 1973 et niveau svarende til ca. 6,7 mio. kg aktivt stof. Efter et fald i midten af 70erne steg forbruget atter til det hidtil højeste niveau (7,5 mio. kg aktivt stof) i 1984, hvorefter forbruget i gennemsnit er faldet 4,6 pct. om året til 3,6 mio. kg i 1998. Taget under ét blev forbruget næsten halveret fra 1981-85 til 1997, dvs. handlingsplanens målsætning fra 1986 blev stort set opfyldt, når det gælder forbruget af aktivt stof i pesticider. Denne udvikling skal dog ses i sammenhæng med, at midlernes effektivitet er steget over tid, hvilket betyder, at behandlingsindsatsen reelt er reduceret væsentligt mindre. Fra og med 1981 foreligger der statistik over pesticidforbruget sammensætning (figur 1). Det fremgår heraf, at der er tale om betydelige udsving fra år til år. Forbruget af midler til ukrudtsbekæmpelse (herbicider) er faldet ret jævnt med i gennemsnit 3,4 pct. om året siden midten af 80 erne. Anvendelsen af svampebekæmpelsesmidler (fungicider) toppede i 1984 for derefter at falde med 6-7 pct. om året til 770 mio. kg i 1998. Forbruget af midler mod insekter (insekticider) er faldet med godt 12 pct. om året fra 1985 til 1998, mens forbruget af vækstregulatorer (ikke vist i figuren) har varieret omkring 280 mio. kg om året med faldende tendens. Den registrerede stigning i forbruget i 1995 skyldes hamstring i forbindelse med forhøjelse af pesticidafgiften i 1996. Den tilsvarende statistik for behandlingshyppigheden viser, at antallet af sprøjtninger pr. ha har varieret mellem 2,5 og 3,5 pr. år siden begyndelsen af 80erne med tendens til fald i sidste del af perioden (figur 2). Behandlingshyppigheden i 1995-96 er påvirket af den ovennævnte hamstring, som slår igennem på behandlingshyppigheden jf. anmærkning til figur 2. Antallet af sprøjtninger med herbicider har ligget i intervallet 1-1,7 om året med svagt stigende tendens. Behandling med fungicider og insekticider har svinget omkring 0,6-0,7 om året med faldende tendens, mens behandlingshyppigheden med vækstregulatorer har ligget på gennemsnitligt 0,1 om året med faldende tendens siden midten af 80erne. Det må således konstateres, at pesticidpolitikkens sigte om halvering af forbruget af pesticider kun delvis er nået. Målet om halvering af forbruget Figur 1. Landbrugets forbrug af pesticider Kilde: Danmarks Statistik (1998 og 1999) 7
Figur 2. Behandlingshyppighed med pesticider Anm.: Ved behandlingshyppighed forstås det gennemsnitlige antal gange, landbrugsarealet kan pesticidbehandles med en standarddosering pr. år, når den solgte mængde pesticider lægges til grund. Kilde: Danmarks Statistik (1998 og 1999) af aktivt stof fra 1981-85 til 1997 er opfyldt, men målet om halvering af behandlingshyppigheden er ikke nået. Dette forklarer, at indsatsen i Pesticidhandlingsplan II koncentreres så stærkt om at få reduceret behandlingshyppigheden. Pesticidbehandling et komplekst område Et af problemerne ved begrænsning af landbrugets pesticidanvendelse er, at pesticider omfatter et stort antal forskellige produkter, som ofte er specifikt rettet mod bekæmpelse af skadevoldere eller ukrudt i bestemte afgrøder. Ifølge Danmarks Statistik (1999) blev der i 1998 markedsført 587 forskellige plantebeskyttelsesmidler, hvoraf halvdelen var ukrudtsmidler. Da midlernes miljøskadelige virkning varierer fra produkt til produkt er det vanskeligt alene af den grund at målrette reguleringen af pesticidforbruget. Tabel 1. Behandlingshyppigheden fordelt på afgrøder og pesticidgrupper, 1998 Herbicider Fungicider Insekticider Vækst- I alt regulatorer antal behandlinger pr. ha pr. år Vintersæd 1,53 0,86 0,23 0,21 2,83 Vårsæd inkl. helsæd 0,85 0,29 0,24 0,02 1,39 Vinterraps 0,65 0,17 0,44 1,25 Vårraps 0,84 0,01 0,60 1,44 Kartofler 1,25 8,32 0,25 9,82 Roer 2,08 0,07 1,06 3,21 Ærter o.a. bælgsæd 2,68 0,18 0,32 3,18 Majs til foder 1,21 0,06 1,27 Græs 0,02 0,02 0,04 Kilde: Danmarks Statistik (1999) 8
Problemstillingen vanskeliggøres yderligere af, at behovet for anvendelse af pesticider afhænger stærkt af afgrødens art samt af vejrforholdene. Som vist i tabel 1 blev kartoffelmarkerne i gennemsnit behandlet 9,8 gange i 1998, hvilket skyldtes kraftige angreb af kartoffelskimmel i forbindelse med regn i vækstperioden. Taget som gennemsnit over en årrække ligger behandlingshyppigheden i kartofler på 6-7 gange om året med stigende tendens. Hovedvægten i forbruget af pesticider ligger på fungicider. Den afgrødetype, der næst efter kartofler kræver flest behandlinger, er ærter og anden bælgsæd til modenhed, hvor behandlingshyppigheden lå på 3,2 i gennemsnit i 1998. Hovedvægten ligger her på ukrudtsbekæmpelse. Det samme gælder forbruget af pesticider i roer, hvor bekæmpelse af ukrudt tæller for totredjedele af behandlingerne. På grund af mindre forbrug af insekticider er behandlingshyppigheden i roer er faldende. For vintersæd (korn) lå behandlingshyppigheden i 1998 på 2,8, hvoraf godt halvdelen var ukrudtsbekæmpelse. Forbruget er også her faldende som følge af færre sprøjtninger mod insektangreb. Produktion af majs til foder kræver forholdsvis få behandlinger (ukrudtsbehandling), mens der stort set ikke anvendes pesticider til græs. Sammenfattende vurdering Målt ved mængden af aktivt stof har landbrugets forbrug af pesticider generelt været faldende siden midten af 80 erne. Faldet skal dog ses i sammenhæng med, at der er kommet mere effektive og ofte mere koncentrerede midler på markedet, og målt ved behandlingshyppigheden er pesticidanvendelsen kun faldet svagt siden forbruget toppede i midten af 80 erne. På denne baggrund satses der i den nye pesticidhandlingsplan på at koncentrere indsatsen om at få nedbragt behandlingshyppigheden. Opgaven kompliceres af, at der ikke er tale om ét, men mange forskellige midler anvendt til bekæmpelse af ukrudt, svampesygdomme og insektangreb i plantedyrkningen, at der ofte er tale om afgrødespecifikke midler, at behovet for anvendelse af pesticider vil variere fra år til år med vejrforholdene, samt at skadeseffekten ofte vil afhænge af de naturgivne forhold i området. Det er således en kompliceret proces at fastlægge den rette politik og vælge styringsinstrumenter til regulering af landbrugets pesticidforbrug. Disse spørgsmålet tages op i de efterfølgende artikler. Note 1. Statens Jordbrugs- og Fiskeriøkonomiske Institut, Gl. Køge Landevej 1-3, 2500 Valby Litteratur Bichel-Udvalget (1999a), Rapport fra Hovedudvalget, Udvalget til vurdering af de samlede konsekvenser af en hel eller delvis afvikling af pesticidanvendelsen. Bichel-Udvalget (1999b), Rapport fra underudvalget om Produktion, økonomi og beskæftigelse, Udvalget til vurdering af de samlede konsekvenser af en hel eller delvis afvikling af pesticidanvendelsen. Danmarks Statistik (1998), Statistisk Tiårsoversigt (flere årgange). Danmarks Statistik (1999), Miljø og Energi, Oktober 1999. Miljø- og Energiministeriet (1999), Udkast til Pesticidhandlingsplan II, 27. oktober 1999. SJFI (1998),»Pesticidregulering i landbruget«, Kapitel 4 i: Landbrugets Økonomi Efteråret 1998, Statens Jordbrugs- og Fiskeriøkonomiske Institut. 9