Tilsynsundersøgelse af erhvervsakademiernes organisering

4. november 2010/CL Tilsynsundersøgelse af erhvervsakademiernes organisering Med mail af 27. oktober har Undervisningsministeriet udsendt udkast til tilsynsundersøgelse af erhvervsakademierne. DE-L har læst undersøgelsen med interesse og har nedenstående bemærkninger til erhvervsakademiernes organisering og de generelle konklusioner i rapporten. Den fremadrettede proces med akademiernes organisering DE-L vil gerne medvirke konstruktivt til en styrkelse af erhvervsakademierne, og foreningen tager i den forbindelse til efterretning, at forligskredsen ønsker, at alle erhvervsakademier nu organiseres som classicinstitutioner. DE-L har allerede tidligere på året igangsat en proces, som skal fremme stærkere institutioner på erhvervsakademiområdet. Foreningen udformede i den anledning et politikpapir 1, som blandt andet har fokus på behovet for større institutioner, ændrede udpegningsregler til bestyrelserne (så inhabilitet undgås) og øget ledelsesrum til rektor. Det er DE-L s strategi at fortsætte det tætte samarbejde med arbejdsmarkedets parter om udvikling af erhvervsakademierne. Det gælder ikke mindst i forlængelse af LO s/di s møde om erhvervsakademierne den 1. november. DE-L planlægger således besøg på alle erhvervsakademierne for at drøfte, hvordan de bedst lever op til de politiske intentioner, og desuden er der allerede nu planlagt opfølgningsmøder for akademierne henholdsvis den 12. januar og 21. marts 2011. Overordnede bemærkninger til rapporten DE-L har valgt kun at kommentere tilsynsundersøgelsens generelle del, og der er således ingen bemærkninger til afsnittene om de enkelte akademier. Erhvervsskoler og light-akademier kritiseres på en række punkter meget markant, og DE-L medgiver, at der har været en række udfordinger i forbindelse med sektorens opstart. Imidlertid er DE-L af den klare opfattelse, at politikere, Undervisningsministeriet og skolerne har et fælles ansvar for en stor del af den nuværende situation. Det skyldes ikke mindst en uklar lovgivning på området jævnfør eksempelvis nedenfor om bestyrelsens inhabilitet og en uklar implementering af lovgivningen jævnfør nedenfor om light-modellen. Erhvervsakademierne blev etableret den 1. januar 2009, og tilsynsundersøgelsen bygger udelukkende på 2009-oplysningerne, hvilket DE-L vurderer som værende af stor betydning for det billede, der tegnes i rapporten af erhvervsakademisektoren. Erhvervsakademierne har således kun fået meget kort tid til at vise resultater, idet ministeriet valgte at konkludere på status allerede et år efter akademiernes etablering. 1 DE-L s politikpapir er præsenteret for ministeren, Folketingets uddannelsesudvalg og har været trykt i Altinget. 1

Desuden har mange erhvervsakademier rykket sig væsentligt i løbet af 2010, hvilket ikke fremgår af rapporten. DE-L er fortaler for output-/outcome-styring, og foreningen mener derfor, at tilsynsundersøgelsen burde have omfattet en status på, hvilke uddannelsesmæssige resultater erhvervsakademierne har opnået. På denne måde kunne man afgøre, om erhvervsakademisektoren har performet tilfredsstillende. Fx har erhvervsakademiernes funktion som vækstlag for udvikling af nye tekniske og merkantile professionsbacheloruddannelser og diplomuddannelser været en succes. Endvidere var afrapporteringen af udviklingskontrakten for 2009 særdeles fin, men dette nævnes slet ikke til trods for, at udviklingskontrakten indgår som et væsentligt styringsredskab i forholdet mellem ministerium og erhvervsakademi. Myndighedsopgaver Det fremgår af rapporten, at erhvervsakademiet har en række myndighedsopgaver, såsom elevoptag, eksamen mv., hvor ansvaret for opgaverne ikke kan overlades til andre institutioner (Side 10 nederst). I den forbindelse skal de studerende naturligvis være optaget på erhvervsakademiet, og deres eksamensbevis skal være fra erhvervsakademiet, men når det er sagt, så finder DE-L det overraskende, at opgaverne i forbindelse med optag og udstedelse af eksamensbevis ikke kan udlægges. Dette skal ses i lyset af gældende praksis på AMU-området, hvor Undervisningsministeriets egen AMU-vejledning 2 fastslår, at udlagt undervisning kan omfatte markedsføring, visitation og optag, tilrettelæggelse og gennemførelse, udstedelse af bevis og evaluering. På denne baggrund skal DE-L bede ministeriet uddybe, hvorfor opgaverne med optag og udstedelse af beviser ikke kan udlægges af erhvervsakademierne, når det er muligt at udlægge tilsvarende opgaver på AMU-området. Hybridkonstruktionen Tilsynsundersøgelsen siger blandt andet følgende om hybridmodellen: Modellen er ikke anvist i lovgivningen. En hybridmodel indebærer, at erhvervsskolerne virksomhedsoverdrager medarbejdere til erhvervsakademiet uden samtidig spaltning af aktiver. (Side 4 midt) DE-L vil gerne bede ministeriet forklare, hvorfor hybridmodellen ikke anses for at være lovmedholdelig, når ministeriet selv har beskrevet modellen som en variant af light-konstruktionen i et brev 3 til skolerne i oktober 2008 jævnfør følgende: Efter denne model sker der ingen eller kun en delvis udspaltning af aktiver og passiver fra de involverede skoler. Light-konstruktionen Af tilsynsrapporten fremgår det, at Den anvendte light-konstruktion harmonerer ikke med den bagvedliggende politiske aftales intentioner. (side 4 øverst). DE-L finder, at det harmonerer dårligt med Undervisningsministeriets rådgivning af skolerne dengang akademierne blev dannet. I ministeriets brev af 1. oktober 2008 om De økonomiske vilkår ved dannelsen pr. 1. januar 2009 af erhvervsakademierne beskrives light-modellen således som en mulig vej. DE-L finder det derfor uforståeligt, at ministeriet nu undsiger en model, som man selv tidligere har lanceret, hvilket venligst bedes forklaret. I forhold til spørgsmålet om ledelseskapacitet på light-akademierne er tilsynsrapporten spekulativ flere steder. Det gælder fx følgende formuleringer: 2 Vejledning til uddannelsesinstitutioner. Vejledning om udbud, tilrettelæggelse og gennemførelse af arbejdsmarkedsuddannelser og enkeltfag i fælles kompetencebeskrivelser af 10. marts 2010 (side 21 nederst samt side 37). 3 Brev til skolerne af 1. oktober 2008: De økonomiske vilkår ved dannelsen pr. 1. januar 2009 af erhvervsakademierne (der henvises til side 2 nederst). 2

På de erhvervsakademier, der er organiseret efter light-modellen, har bestyrelserne besluttet kun at ansætte få medarbejdere. På hovedparten af disse erhvervsakademier har de oftest mellem én til tre ansatte, herunder en rektor. Det betyder, at der er relativt lidt ledelses- og arbejdskraft på erhvervsakademierne. Erhvervs-akademierne har derfor sandsynligvis vanskeligt ved at løfte de opgaver, der er forbundet med at drive et erhvervsakademi efter dets formål. (Side 15 nederst) At der ofte på erhvervsakademiet kun er ansat en rektor og en til to medarbejdere. Det må antages at være et utilstrækkeligt antal medarbejdere i forhold til at varetage de ledelsesmæssige og administrative opgaver, der er forbundet med at drive en selvstændig uddannelsesinstitution. (Side 6 øverst). DE-L finder det uhensigtsmæssigt, at man antager, at ledelseskapaciteten på light-akademierne ikke er tilstrækkelig til at sikre en stærk sektor. I stedet burde ministeriet se på de konkrete resultater (fx øget optag), som light-akademierne har opnået med henblik på at sammenligne disse med classic-akademiernes resultater. Erhvervsakademiernes bestyrelser Tilsynsrapporten kommer med nogle alvorlige beskyldninger i forhold til en række af erhvervsakademiernes bestyrelser, idet der er indicier for, at det ikke er erhvervsakademiets interesser, bestyrelserne har varetaget (Side 6 øverst). Der skal i den forbindelse henvises til DE-L s bemærkninger under afsnittet om økonomi og pengestrømme. Desuden skal der ikke herske tvivl om, at DE-L ønsker en ændret udpegning til erhvervsakademiernes bestyrelser, så inhabilitet undgås. Til trods for dette finder DE-L, at tonen i tilsynsrapporten uheldig, hvilket blandt andet skal ses i lyset af, at erhvervsakademiloven 4 rent faktisk blåstempler inhabilitet. Dertil kommer, at formuleringerne i tilsynsrapporten heller ikke er specielt klare, hvad angår forventningerne til bestyrelsesmedlemmernes balancering af interesser jævnfør fx følgende: et bestyrelsesmedlem, som repræsenterer en institution for erhvervsrettet uddannelse, i sit virke dels skal varetage den udpegende institutions interesser, men samtidig skal støtte op om erhvervsakademiets formål og opgaver. (side 9 nederst og side 10 øverst) Det forekommer DE-L, at ministeriet undsiger den af Folketinget vedtagne lovgivning og sin egen rådgivning i forlængelse af samme, hvilket foreningen må udbede sig en forklaring på. Markedsføring Under punktet "ikke tilfredsstillende" anføres det, at der på erhvervsakademierne "kun er anvendt få økonomiske midler til udvikling og markedsføring m.v." (side 6 øverst) Ud af en statsfinansieret omsætning på 876 mio. kr. til erhvervsakademierne udgør posten markedsføring mv. 15,6 mio. kr. svarende til 1,8% af akademiernes samlede tilskud. Dette synes ikke umiddelbart at være en specielt lille andel, når man sammenligner med andre uddannelser. Her viser det sig på baggrund af Undervisningsministeriets regnskabstal fra 2009, at udgifterne til markedsføring ligger næst højst på erhvervsakademierne kun overgået af professionshøjskolerne. Udgifterne til markedsføring i regnskab 2009 er således: 4 Bekendtgørelse af lov om erhvervsakademier for videregående uddannelser: 14 stk. 2: Et medlem, der er udpeget efter stk. 3, repræsenterer den institution, som medlemmet er udpeget af. 3

Erhvervsakademier 1,78% - Handelsskoler 1,29% STX - almen gym 0,31% - Tekniske Skoler 1,45% VUC 1,17% - Kombinationsskoler 1,02% Professionshøjskoler 2,20% Medmindre ministeriet dokumenteret kan bestride disse oplysninger, må DE-L bede ministeriet forklare baggrunden for sine bemærkninger. Hybridmodellen, bygningstaxameter og dobbeltfinansiering mv. I forhold til hybridmodellen skriver ministeriet, at følgende ikke er helt tilfredsstillende: At erhvervsakademier er etableret som såkaldte hybrid-modeller, hvor der er virksomhedsoverdraget personale uden samtidig spaltning af aktiver i form af formue og bygninger fra erhvervsskoler. Disse aktiver går derved ikke til erhvervsakademierne, men beholdes på erhvervsskolerne. Erhvervsakademierne har ikke den økonomiske ballast og er sårbare ved konjunktursvingninger. (side 6 midt). Det er ikke DE-L s opfattelse, at en udspaltning af bygninger (inklusive gæld i bygningerne) automatisk udgør et værn mod konjunktursvingninger. Ved en nedgang i aktiviteten vil det typisk være lettere at tilpasse omkostningerne, hvis akademiet lejer bygninger frem for selv at eje dem. Endvidere stiller DE-L sig uforstående over for rapportens konklusion om dobbeltfinansiering i forbindelse med hybridmodellen, hvilket beskrives således: Igennem taxametrene har staten tidligere ydet bidrag til erhvervsskolernes formue, herunder de bygninger, som erhvervsskolerne har beholdt ved etableringen af erhvervsakademierne. Når erhvervsakademierne efterfølgende skal indgå lejekontrakter eller købe bygninger, resulterer det i en dobbeltfinansiering for staten, da den både yder tilskud til erhvervsakademiernes nuværende bygningsmæssige faciliteter samtidig med, at den tidligere har ydet bidrag til erhvervsskolernes bygninger. (Side 4 nederst) Beskrivelsen af dobbeltfinansieringsproblemet indikerer, at erhvervsskolerne har overskud på bygningstaxameteret, hvilket i tidens løb skulle være brugt til at gøre bygningerne gældfrie 5. Herefter argumenterer ministeriet for, at man ikke endnu en gang vil betale for at anvende erhvervsskolernes bygninger via bygningstaxameteret til erhvervsakademierne, som går til leje af erhvervsskolernes bygninger. Al bygningsanvendelse skal betales til enhver tid. Derfor får skolerne også et fast bygningstaxameter uanset om den enkelte skoles bygninger er gældfrie. Hvis man skulle følge logikken i ministeriets argumentation, så kunne man opstille et eksempel, hvor et akademi gratis får en gældfri bygning, der udspaltes fra en erhvervsskole. I givet fald skulle erhvervsakademiet så efterfølgende have et reduceret bygningstaxameter? Hvis denne måde at anskue tildeling af bygningstaxameter står til troende, vil det få væsentlige implikationer på alle uddannelserne under Undervisningsministeriet. DE-L s analyser viser, at bygningstaxameteret ikke giver overskud men heller ikke store underskud. Om erhvervsakademiet anvender det modtagne taxametertilskud til betaling af 1) egne prioritetsrenter, afskrivninger, ejendomsskat, ud- og indvendig vedligeholdelse mv., 2) husleje til en privat ejendomsinvestor eller 3) husleje til en erhvervsskole må efter DE-L s mening gå lige op. Set ud fra et samfundsmæssigt synspunkt finder DE-L det fornuftigt, at erhvervsakademiet lejer ledigblevne lokaler på en erhvervsskole i stedet for lokaler hos en privat udlejer. Som udgangspunkt tjener den udlejende erhvervsskole ikke på udlejningen, da bygningsrelaterede omkostninger svarer til bygningstaxameteret det giver ikke overskud. På denne baggrund vil DE-L gerne bede ministeriet uddybe, hvordan man kommer frem til konklusionen om dobbeltfinansiering. 5 50% af erhvervsskolernes bygningsværdi er finansieret med rentebærende gæld. 4

Økonomi og pengestrømme Ministeriet finder det ikke helt tilfredsstillende, at der ikke budgetteres med et større overskud i 2010 sammenholdt med resultatet for 2009. (side 6 midt). Ministeriet forholder sig ikke i denne forbindelse til, at den finansielle krise har medført en væsentlig aktivitetsstigning, som helt naturligt medfører et underskud, da en del af indtægterne først modtages i 2011. Imidlertid har de dårlige resultater ikke nødvendigvis noget med valget af fx en hybridmodel at gøre. Det skyldes snarere den valgte tilskudsmodel. Undervisningsministeriet finder det heller ikke tilfredsstillende, at erhvervsakademier viderefører 100 % eller næsten hele taxametertilskuddet til erhvervsskoler. (side 6 øverst). Det står uklart for DE-L, hvorfor dette ikke er tilfredsstillende, da det svarer til tankegangen i light-modellen, som ministeriet selv beskrev i brev af 1. oktober 2008 om De økonomiske vilkår ved dannelsen pr. 1. januar 2009 af erhvervsakademier. I brevet står der alene, at I de aftaler, som erhvervsakademiet indgår med de involverede erhvervsskoler om udlagt undervisning, fastsættes betalingen for de aktiviteter, som erhvervsskolerne udfører. Ministeriet vil fastsætte regler om, at betalingen ikke kan udgøre et større beløb end de af Undervisningsministeriet ydede taxametertilskud og eventuel deltagerbetaling. (Side 3 øverst) DE-L har således svært ved at se, hvilket grundlag ministeriet bygger beslutningen om ikke tilfredsstillende på, og det skal i den forbindelse pointeres, at erhvervsakademierne jo modtager en række modydelser for de videreførte taxametertilskud. Endelig påpeger tilsynsrapporten, at følgende ikke er helt tilfredsstillende: For erhvervsakademier uden væsentlig egenkapital vil det tage meget lang tid at oparbejde en egenkapital. (side 6 midt). Egenkapitalens størrelse bør efter DE-L s opfattelse sættes i forhold til den risiko, som de forskellige akademikonstruktioner indebærer, idet risikoen i light-konstruktionen ligger på erhvervsskolerne, hvilket gør det unødigt at opbygge en stor egenkapital. Efter DE-L s opfattelse er likviditet vigtigere end egenkapital, og likviditeten har efter foreningens oplysninger ikke givet anledning til problemer for erhvervsakademierne. Tilsynsrapportens færdiggørelse Sammenfattende skal DE-L henstille til, at rapporten nuanceres, så ansvaret for de nævnte problemer i erhvervsakademisektoren ikke udelukkende tilskrives erhvervsskolerne, men den/de part(er), der dokumenteret har ansvaret. 5