NOTATER Direktorat C Borgernes Rettigheder og Konstitutionelle Anliggender FORUM OM SAMARBEJDE OM CIVILRETLIGE SPØRGSMÅL: EN DEBAT MED DE NATIONALE PARLAMENTER 2. DECEMBER 2008 MØDE III KONTRAKTER OG CIVILRETLIGE RETSBRUD BAGGRUNDSNOTATER DV\752585.doc RETSUDVALGET PE415.242
DV\752585.doc 3/36 PE415.242
Generaldirektoratet for Interne Politikker Direktorat C Borgernes Rettigheder og Konstitutionelle Anliggender FORUM OM SAMARBEJDE OM CIVILRETLIGE SPØRGSMÅL: EN DEBAT MED DE NATIONALE PARLAMENTER 2. DECEMBER 2008 MØDE III KONTRAKTER OG CIVILRETLIGE RETSBRUD BAGGRUNDSNOTATER PE415.242 4/36 DV\752585.doc
Disse briefingnotater er foranlediget af Europa-Parlamentets Retsudvalg. Disse briefingnotater er udgivet på følgende sprog: BG, CS,, DE, EL, EN, ES, ET, FI, FR, HU, IT, LT, LV, NL, PL, PT, RO, SK, SL og SV Forfattere: Herbert Woopen, leder af Allianz European Affairs Office og leder af EU Liaison Dresdner Bank AG, Bruxelles; Philip Mead, praktiserende advokat, England og Wales, medlem af bestyrelsen for Pan European Organisation of Personal Injury Lawyers (PEOPIL), Birmingham Redaktionen afsluttet i november 2008. Eksemplarer kan bestilles på følgende adresse: Roberta Panizza Tlf.: +32 2 2831433 Fax: +32 2 2832365 E-mail: roberta.panizza@europarl.europa.eu Information om publikationer fra GD Ipol: http://www.ipolnet.ep.parl.union.eu/ipolnet/cms Europa-Parlamentet, Bruxelles De synspunkter, der gives udtryk for i disse dokumenter, er udelukkende forfatterens ansvar og afspejler ikke nødvendigvis Europa-Parlamentets officielle holdning. DV\752585.doc 5/36 PE415.242
PE415.242 6/36 DV\752585.doc
MØDE III KONTRAKTER OG CIVILRETLIGE RETSBRUD INDHOLDSFORTEGNELSE 1. Fastsættelse af den kompetente domstol og af hvilken lov, der finder anvendelse ved kontraktforhold: forbrugeraftaler - Herbert Woopen, leder af Allianz European Affairs Office og leder af EU Liaison Dresdner Bank AG, Bruxelles 2. Fastsættelse af den kompetente domstol og af hvilken lov, der finder anvendelse ved civilretlige retsbrud: trafikuheld i udlandet Philip Mead, praktiserende advokat, England og Wales og medlem af bestyrelsen for Pan European Organisation of Personal Injury Lawyers (PEOPIL), Birmingham DV\752585.doc 7/36 PE415.242
PE415.242 8/36 DV\752585.doc
FASTSÆTTELSE AF DEN KOMPETENTE DOMSTOL OG AF HVILKEN LOV, DER FINDER ANVENDELSE VED KONTRAKTFORHOLD: FORBRUGERAFTALER DR. IUR. HERBERT WOOPEN LEDER AF ALLIANZ SE EUROPEAN AFFAIRS OFFICE OG LEDER AF EU LIAISON DRESDNER BANK AG, BRUXELLES DV\752585.doc 9/36 PE415.242
Politik er fascinerende, men loven som sådan er det for manges vedkommende ikke. Ikke desto mindre er det, der set ud fra en advokats synspunkt bringer store samfund og økonomier fremad, klare `lovregler og solide institutioner, som sikrer, at disse regler bliver anvendt, og den pålidelighed og forudsigelighed, der følger heraf. Men selv om loven og det juridiske system set ud fra et teoretisk synspunkt har stor betydning, er det ikke en praktisk nødvendighed, og der er heller ikke tale om en obligatorisk rækkefølge i form af "først loven, derefter den økonomiske succes", tværtimod. Denne eneste gruppe af stater i verden, hvor det i nyere tid er set, at grundlæggende reformer af lovgivningen er gået forud for og har fremskyndet økonomisk vækst, er de nye EU-medlemsstater i Central- og Østeuropa - i andre lande er det ikke lovgivningen, der har været kilden til økonomisk udvikling, men den økonomiske udvikling, der har fostret det juridiske system 1. Dette er en nyttig observation, når det gælder den rette tilgang til Rom I, selv om det måske kan lyde lidt politisk ukorrekt i et Retsudvalg: Man skal ikke overvurdere lovens rolle med hensyn til at skabe vækst og velstand. På den anden side er det bestemt at foretrække at opfatte loven som en kilde til og som en befordrende faktor for socialt ansvarlig vækst og ikke som en hindring herfor 2. A) Fastsættelse af den kompetente domstol for forbrugeraftaler En veletableret regel i EU (artikel 15-17 i Rådets forordning nr. 44/2001 - Bruxelles I) sikrer, at forbrugere kun kan sagsøges i deres hjemland, og herfra kan de også anlægge sag mod modparten. Der kan være særlige tilfælde, hvor enekompetencen for domstolene i forbrugerens hjemland for sagsanlæg mod ham ikke er berettiget af den simple grund, at sagens usædvanlige omstændigheder ikke passer til den bagvedliggende begrundelse, at en forbruger ikke bør være tvunget til at forfølge eller forsvare sine rettigheder i et andet land end det, hvor han bor. I de tilfælde, hvor en forbruger bor i to lande, som de 15 millioner grænseoverskridende pendlere (mobile arbejdstagere, pensionister, som bor i andre lande end dem, de arbejdede i) i EU 3, kan det være begrundet at gøre en undtagelse fra den generelle regel, f.eks. hvis striden har en tæt forbindelse til den kontrakt, hvorunder en person arbejder i et andet land, f.eks. gruppeforsikringer, som betales af arbejdsgiveren eller af arbejdsgiveren og den ansatte i forening (uanset artikel 12 og artikel 13, stk. 3, i forordning (EF) nr. 44/2001). EU kan være stolt af, at man aldrig har åbnet for en vej væk fra ordinære, officielle domstole, som man - højst overraskende set fra et europæisk perspektiv - har det i USA. Her kan kompetencen ved en simpel klausul i enhver forbrugeraftale overføres til en voldgift. Denne 1 Hans-Bernd Schäfer, Rechtsstaatlichkeit und Wachstum, Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ), 19.07.2008, p. 11 (konclusion 2). Forfatteren underviser i Hamburg i økonomisk analyse af jura og var formand for European Association for Law and Economics indtil 2007. 2 Se Herbert Woopen, Banken und Versicherungen im Binnenmarkt will die EU ihren Bürgern die Märkte wirklich öffnen?, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht (EuZW) 2007, 495, 496 (1.), 497 (5.) og 498 (IV. - V.). 3 Kommissionen, Et indre marked for borgerne, KOM(2007)60, s. 11. PE415.242 10/36 DV\752585.doc
situation opfattes af mange i USA som uretfærdig og bidrager til at skabe et klima, hvor det føles rimeligt at løse konfliktsituationer med overdrevne modtræk som de amerikanske kollektive søgsmål. Det er imidlertid afgørende, at man løser mangler ved deres rod og ikke med overdrevne korrigerende foranstaltninger. Dette kan til gengæld også være den rette tilgang til de vanskeligheder, man oplever med at anvende udenlandsk lovgivning ved medlemslandenes domstole og i mæglingsmekanismer 4. Hvis det er vanskeligt for domstolene og mæglerne at anvende udenlandsk lovgivning, må løsningen være at skabe metoder og midler, som gør det lettere for dem, ikke at begrænse anvendelsen af udenlandsk lovgivning så meget som muligt. I en økonomi, som er afhængig af at bruge sin integration som en kilde til vækst, må opgaven være at sætte et tilstrækkeligt antal kompetente personer i stand til at klare disse udfordringer. Kun en sådan tilgang vil give de respektive organer den fornødne styrke til at håndtere globaliseringens udfordringer. Positive begyndelser er Det Europæiske Netværk af Forbrugercentre ECC-NET med clearingcenter i Kehl i Tyskland 5, eller det specialiserede netværk FIN-NET 6 for finansielle tjenester eller det europæiske retlige netværk (EJN), som blev oprettet i 1998 og primært behandler straffesager. Det består også af kontaktpunkter på nationalt niveau, som udveksler praktisk og juridisk information for at lette det retlige samarbejde. I en betænkning, som Europa- Parlamentet vedtog med overvældende flertal den 2. september 2008, hilser man et initiativ fra 14 medlemsstater velkommen, som foreslår en styrkelse af det europæiske retlige netværk for at tilpasse det til det aktuelle retlige samarbejde i civilsager i EU under opretholdelse af dets struktur 7. Kommunikationssystemet mellem kontaktpunkterne skal styrkes gennem et mere sikkert telekommunikationsnetværk. Europa-Parlamentet anmoder med rette om en skriftlig rapport til Parlamentets medlemmer hvert andet år om netværkets aktiviteter, for det er vigtigt for EU's evne til at høste yderligere fordele af integrationen, at sådanne systemer viser gode resultater. B) Hvilken lov finder anvendelse på forbrugeraftaler? Der findes flere teoretiske måder, hvorpå der kan opnås en bedre og mere konsistent lovgivning for EU's borgere. Den ideelle løsning ville naturligvis være en fælles civil- og procesret for EU (Uniform Civil and Procedural Law of the EU (UCPLEU)), som alle borgere i EU anerkender som deres velkendte, velgennemprøvede og retfærdige hjemlige lov. Medlemsstaterne føler sig imidlertid endnu ikke overflødige, og forventningerne hos EU's borgere er stadig forskellige i visse tilfælde som følge af forskellige retlige traditioner i deres hjemlande. At stræbe efter en fælles civilret er en god model at have i baghovedet, da den virker inspirerende og kræver, at man behersker kunsten at forvalte forventninger. Dette gælder i dobbelt forstand. På den ene side skal nogle borgere vænne sig til visse idéer, som hidtil har været ukendte for dem, men som er velkendte for andre store dele af EU's befolkninger - en opgave, som kræver, at man tænker i 4 Kommissionens arbejdsdokument, Impact Assessment on the Framework Directive on Consumer Contractual Rights, udateret, s. 43 og 44. 5 www.euroinfo-kehl.eu - en liste over ECC'er findes på http://www.eu-verbraucher.de/de/ecc-net/eccliste/ 6 http://ec.europa.eu/internal_market/fin-net/index_de.htm 7 http://www.europarl.europa.eu/oeil/findbyprocnum.do?lang=2&procnum=cns/2008/0802 DV\752585.doc 11/36 PE415.242
generationer snarere end i årtier. På den anden side er forventningerne hos idealistiske fortalere for europæisk integration blevet mildnet i en sådan grad af mødet med virkeligheden, at de kan omdannes til egentlig lovgivning. Det må derfor ikke opfattes som et "kneb", når man har U-C- PLEU i baghovedet som en del af ens vision på lang sigt. Uforbederlige, ubøjelige optimister med en pragmatisk indstilling mener, at det allerede i dag er muligt at skabe begrænsede områder af anvendelig lovgivning, som er fælles for alle EUborgere. Og faktisk er en frivillig europæisk ordning (Optional Pan -European Regime Approach, OPERA - også kaldet "Blue Button") allerede en realitet inden for flere lovgivningsområder såsom EF-varemærket (forordning (EF) nr. 40/1994), selskabslovgivningen (Societas Europaea - forordning (EF) nr. 2157/2001) Societas Cooperativa Europaea - forordning (EF) nr. 1435/2003), småkravsproceduren (forordning (EF) nr.861/2007) eller den europæiske betalingspåkravsprocedure (forordning (EF) nr. 1896/2006) 8. Dette koncept, som jeg har støttet varmt, også i et dokument fra European Financial Services Roundtable (EFR) om forbrugerlån 9, er blevet angrebet fra mange sider og har kun fået halvhjertet støtte fra Kommissionen. Det er sket på trods af, at man burde finde større tiltro til en europæisk fremtid blandt dem, som er de første til at tale for en sand europæisk løsning ved enhver given lejlighed. Men teologien har mange facetter, og det eskatologiske aspekt ved en frivillig ordning, som ved sin faktiske tilstedeværelse her og der er et af de første synlige elementer i en fuldt udfoldet fælles civil- og procesret i EU (UCPLEU), er tilsyneladende ikke en nødvendig del af troen på europæisk integration. Ikke desto mindre vokser mængden af støtter i faglige kredse, som opmuntrer Europa-Parlamentet til at fortsætte ad dette spor og fremme forskningen i civilret ved at skabe et europæisk juridisk institut (European Law Institute (ELI)). 10 En sådan ordning kunne opfylde et dobbelt formål: på den ene side kunne den yde umiddelbar afhjælpning, hvor der er et praktisk behov, og fjerne presset fra områder, som ikke er egnede til harmonisering 11, og på den anden side ville den være et benchmark for en fremtidig reduktion af nationale afgivelser fra den ("en asymptote for konvergens"). Så længe der ikke er egentlig udsigt til de nævnte løsninger, må lovens praktikere klare sig med de konventionelle løsninger inden for spørgsmål om lovvalg, dvs. med regler om anvendelig (national) lovgivning, lovvalg og ændringer hertil. Disse regler blev præciseret og offentliggjort 8 Selv om jeg i mine to doktorafhandlinger har talt for at begynde med tilnærmelse af lovgivninger også efter retssager - hvor loven må bevise, om den opfylder sine løfter, idet gennemførelsen er "selve lovens essens" (Hans Kelsen), havde jeg ikke forventet, at det ville blive virkelighed så hurtigt (Herbert Woopen, Zwangsvollstreckung und Arrest in Forderungen nach französischem Recht unter besonderer Berücksichtigung der Vollstreckung in Bankkonten, Köln 1989, s. 3-4, 7 og 276; Herbert Woopen, L exécution forcée en droit allemande et la réforme des voies d exécution en France, Clermont-Ferrand 1992, s. 20-29, 251-254). 9 EFR, Consumer Protection Consumer Choice, Deepening EFR s concept on consumer protection in retail financial services, January 2006, s. 33-34 tilgængelig på http://www.efr.be/members/upload/publications/8213923328efrcpwp-1.pdf. 10 Stefan Leible, Europäisches Privatweg am Scheideweg, Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 35/2008, s. 2558 (2561). 11 F.eks. på det vigtige område at lette kapitaldækningen til fremtidige pensionsordninger, som er designet til mobile arbejdstagere som foreslået af EFR, Pan European Pensions Plans From Concept to Action, juni 2007, http://www.efr.be/members/upload/publications/76309epp 2007.pdf. PE415.242 12/36 DV\752585.doc
for blot et år siden i Rom I-forordningen, som træder i kraft den 19. december 2009 12. Det siger sig selv, at man ikke kan forvente, at regeringer og politikere, som netop efter en langvarig, meget vanskelig og smertefuld procedure er blevet enige om en fælles løsning, vil blive begejstrede for forslag om, hvad de kunne have gjort bedre, eller hvad der skal gøres bedre næste gang. Det er imidlertid erhvervslivets, forskernes og Parlamentets opgave at gøre dette - et Parlament, som er bevidst om sin pligt til at stræbe efter at opnå det bedst mulige for Europas befolkning og for Europas erhvervsliv, som tjener befolkningen i form af produkter, jobs og konkurrenceevne i verden. Europas position i verden bygger ikke på og afhænger ikke i så høj grad af de traditionelle vækstfaktorer som befolkningstilvækst og akkumulering af kapital eller naturressourcer, måske ikke engang tekniske fremskridt. Europas særlige kilde til vækst har faktisk vist sig at være åbningen af de europæiske markeder og udnyttelse af fordelene ved den europæiske integration 13. En tidligere cheføkonom for en stor tysk bank, som i dag allerede er integreret til en sand europæisk bankgigant, mener, at hele 50 % af Europas vækst skyldes effekterne af den europæiske grænseoverskridende integration 14. Europæerne har altså al mulig grund til at forbedre den måde, de gør grænseoverskridende forretninger på. Emnet for dette notat skal derfor ikke være et tilbageblik på, hvordan den nuværende Rom I- forordning er blevet til, eller hvilke faldgruber den har undgået, men udelukkende potentialet for forbedringer, uden at det dog skal opfattes som manglende taknemmelighed for det, som er blevet opnået. Jeg vil derfor indledningsvis understrege, at når det gælder spørgsmålet om, hvilken lovgivning der skal gælde for forbrugeraftaler, skal de ansvarlige institutioner roses for til sidst at have fundet den bedste løsning for alle berørte parter, selv om Kommissionens oprindelige forslag gik i den forkerte retning. Den nuværende løsning er den bedste set netop i det perspektiv, som jeg nævnte indledningsvis, nemlig at den letter den økonomiske vækst og ikke står i vejen for den 15. Dette vil blive mere klart i løbet af de følgende overvejelser, fordi den vedtagne løsning giver mulighed for større fleksibilitet, og fordi den er et bedre udgangspunkt for yderligere forbedringer. Det må også konstateres, at ingen vil opfatte den dépeçage, som følger af artikel 6 i Rom I- forordningen, som nogen særlig god situation. Kommissionens konsekvensanalyse af rammedirektivet om forbrugeraftaler understreger virksomhedernes retlige og andre efterlevelsesomkostninger for at sikre, at de respekter niveauet for forbrugerbeskyttelse i mållandet 16 : "Som følge af opsplitningen og Rom I skal en handlende, som ønsker at gennemføre et grænseoverskridende salg til en anden medlemsstat, afholde retlige og andre efterlevelsesomkostninger for at sikre, at niveauet af forbrugerbeskyttelse i destinationslandet respekteres. Disse omkostninger mindsker incitamentet for virksomhederne til at drive grænseoverskridende handel, navnlig til forbrugere i små medlemsstater. Sådanne omkostninger 12 En kort præsentation af indholdet findes i Jochen Clausnitzer/Herbert Woopen, Internationale Vertragsgestaltung die neue EG-Verordnung für grenzüberschreitende Verträge (Rom I-VO), Betriebsberater (BB) 34/2008, s. 1798-1808. 13 Martin Hüfner, Europa Die Macht von morgen, 2006, s. 98, 125f. 14 Martin Hüfner, s. 98. 15 Se mere detaljeret Jochen Clausnitzer/Herbert Woopen, Internationale Vertragsgestaltung die neue EG-Verordnung für grenzüberschreitende Verträge (Rom I-VO), Betriebsberater (BB) 34/2008, s. 1798, 1801. 16 Kommissionens arbejdsdokument, udateret, s. 7. DV\752585.doc 13/36 PE415.242
gives i sidste ende videre til forbrugerne i form af højere priser, eller - hvad der er værre - virksomhederne nægter at sælge grænseoverskridende. I begge tilfælde ligger forbrugerens vilkår under det optimale niveau." Der er derfor enighed om, at det er et godt formål i sig selv at mindske anvendelsesområdet for dépeçage. Der skal blot sørges for, at kvaliteten af den lovregulerede forbrugerbeskyttelse ikke forringes i sidste ende, samtidig med at det gøres så let som muligt at anvende reglerne. 1) Enkeltstående forbedringer af artikel 6 i Rom I-forordningen med udgangspunkt i det nuværende paradigme I denne ånd - at begrænse anvendelsen af dépeçage, hvor det er rimeligt - er der nogle idéer, som faktisk melder sig af sig selv, samt en indledende teknisk forenkling. a) Forenkling af artikel 6, stk. 1, i Rom I-forordningen samt artikel 15 i forordning 44/2001 Artikel 6 kræver, at den erhvervsdrivende a) udøver sin erhvervsmæssige virksomhed i det land, hvor forbrugeren har sit sædvanlige opholdssted, eller b) på en hvilken som helst måde retter sådan virksomhed mod dette land eller mod flere lande, inklusive dette land. Det er svært at forestille sig en situation, hvor kravene i litra a) er opfyldt, uden at situationen samtidig opfylder kravene i litra b). Med mindre det modsatte bevises, omfatter litra b) fuldt ud litra a). Derfor kan litra a) ophæves, uden at det ændrer på resultatet. Dermed bliver formuleringen af stk. 1 noget mere spiselig, og den lyder så: Artikel 6, stk. 1: Med forbehold af artikel 5 og 7 er en aftale, som en fysisk person med henblik på brug, der må anses for at ligge uden for vedkommendes erhvervsmæssige virksomhed ("forbrugeren"), indgår med en anden person, der handler som led i sin erhvervsmæssige virksomhed ("den erhvervsdrivende"), underlagt loven i det land, hvor forbrugeren har sit sædvanlige opholdssted, forudsat at den erhvervsdrivende [... tekst udgår...] på en hvilken som helst måde retter sådan virksomhed mod dette land eller mod flere lande, inklusive dette land, og aftalen er omfattet af sådan virksomhed." Indtil det modsatte er bevist, kan det ligeledes antages, at den samme forenkling er mulig i artikel 15 i Bruxelles I-forordningen: "Artikel 15, stk. 1, litra c) i alle andre tilfælde, når aftalen er indgået med en person, der [...] på en hvilken som helst måde retter erhvervsmæssig virksomhed mod den medlemsstat, på hvis område forbrugeren har bopæl, eller mod flere stater inklusive denne medlemsstat, og aftalen er omfattet af den pågældende virksomhed." b) Lovvalg i henhold til forbrugerens nationalitet Med god grund giver artikel 7 i Rom I-forordningen mulighed for, at lovvalg for livsforsikringsaftaler ikke kun kan være loven i enhver medlemsstat, hvor risikoen er beliggende PE415.242 14/36 DV\752585.doc
på tidspunktet for aftalens indgåelse (artikel 7, stk. 3, litra a) eller loven i det land, hvor forsikringstageren har sit sædvanlige opholdssted (artikel 7, stk. 3, litra b), men også loven i den medlemsstat, hvori forsikringstageren er statsborger (artikel 7, stk. 3, litra c). En forbrugers tilknytning til loven i det land, hvor han er statsborger, er sædvanligvis tæt nok til at betragte hans valg som tilstrækkeligt velinformeret. Der er principielt ingen grund til at antage, at en forbruger behøver at blive beskyttet af yderligere bestemmelser i det land, hvor han har sit sædvanlige opholdssted, når han bestiller varer eller tjenester, som er baseret på lovgivningen i hans eget oprindelsesland. Der bør derfor føjes et par ord til artikel 6, stk. 2, i Rom I-forordningen: Artikel 6, stk. 2. Uanset stk. 1 kan parterne vælge den lov, der skal finde anvendelse på en aftale, der opfylder kravene i stk. 1, i overensstemmelse med artikel 3. Et sådant lovvalg må dog ikke medføre, at forbrugeren berøves den beskyttelse, der tilkommer ham i medfør af bestemmelser, som ikke kan fraviges ved aftale i henhold til den lov, som ville have fundet anvendelse efter stk. 1, såfremt parterne ikke havde aftalt lovvalg, med mindre den valgte lov er loven i det land, hvor forbrugeren er statsborger. En forbruger, som flytter fra Tyskland til Belgien, kunne derfor fortsat benytte sin tyske bankkonto, også mens han er bosat i Belgien, eller endda åbne en ny konto i en anden tysk bank, uden at banken eller forbrugeren behøver at tjekke den belgiske lovgivnings krav om forbrugerbeskyttelse for bankkunder 17. En sådan tilføjelse ville derfor bidrage væsentligt til at fremme EU's bestræbelser for at øge brugen af SEPA-produkter så meget som muligt. Vi skal huske på, at der er 15 millioner grænseoverskridende mobile arbejdere og pensionister i EU. c) Udelukkelse af anvendelse af strengere forbrugerbeskyttelsesstandarder i tredjelandes lovgivning I modsætning til DIHK's anbefalinger gælder formuleringen i artikel 6 i Rom I-forordningen også i situationer, hvor forbrugeren har sit sædvanlige opholdssted i et land uden for EU. Dette fører til det forvirrende resultat, at EU-lovgivningen beskytter kunder fra tredjelande uden for EU, f.eks. Rusland, i henhold til deres nationale standarder for forbrugerbeskyttelse. Man skulle tro, at grænsen for EU-lovgivningens opgave i tilfælde af en aftale under et tredjelands lovgivning (f.eks. russisk) gik ved beskyttelsen af EU borgere således, at en EU-forbruger ikke kan fratages den beskyttelse, som han ville have i henhold til de ufravigelige bestemmelser i dennes EU-hjemland. Den aktuelle formulering forlanger mere af EU's domstole, end hvad godt er. Det er udfordrende nok at udvide og forbedre det retlige samarbejde inden for EU i et i vidt omfang harmoniseret miljø bestående af 27 forskellige lovgivninger (27 + Skotland - Danmark). Det ville være hensigtsmæssigt at afhjælpe denne svaghed i den aktuelle formulering, og forslaget ser ud som følger 19 : 17 Samme eksempel anvendes af Jochen Clausnitzer/Herbert Woopen, Betriebsberater (BB) 34/2008, s. 1798, 1803 (a), med en anden idé, nemlig at skabe en undtagelse i artikel 6, stk. 4 - forslaget her er mere elegant. 18 Kommissionen, Et indre marked for borgerne, KOM(2007)60, s. 11. 19 Cf. Jochen Clausnitzer/Herbert Woopen, Betriebsberater (BB) 34/2008, s. 1798, 1803 (b); det er mere overbevisende at indsætte ændringen i artikel 6, stk. 2, 2. pkt., som gjort her. DV\752585.doc 15/36 PE415.242
Artikel 6, stk. 1: Med forbehold af artikel 5 og 7 er en aftale, som en fysisk person med henblik på brug, der må anses for at ligge uden for vedkommendes erhvervsmæssige virksomhed ("forbrugeren"), indgår med en anden person, der handler som led i sin erhvervsmæssige virksomhed ("den erhvervsdrivende"), underlagt loven i det land, hvor forbrugeren har sit sædvanlige opholdssted, forudsat at den erhvervsdrivende på en hvilken som helst måde retter sådan virksomhed mod dette land eller mod flere lande, heriblandt dette land, og at aftalen er indgået som led i denne erhvervsvirksomhed. Artikel 6, stk. 2. Uanset stk. 1 kan parterne vælge den lov, der skal finde anvendelse på en aftale, der opfylder kravene i stk. 1, i overensstemmelse med artikel 3. Et sådant lovvalg må dog ikke medføre, at forbrugeren berøves den beskyttelse, der tilkommer ham i medfør af bestemmelser, som ikke kan fraviges ved aftale i henhold til en medlemsstats lov, som ville have fundet anvendelse efter stk. 1, såfremt parterne ikke havde aftalt lovvalg, med mindre den valgte lov er loven i det land, hvor forbrugeren er statsborger." d) Begrænsning af den omhu, der kræves af den erhvervsdrivende, til et rimeligt omfang (levering til et andet land) Hvis en forbruger med sædvanligt opholdssted i Polen herfra via internettet bestiller varer fra en tysk hjemmeside til levering på hans sekundære bopæl i Tyskland, vil den erhvervsdrivende i de fleste tilfælde ikke kunne se, at han også skal sørge for, at han ikke ved at anvende tysk lov berøver forbrugeren den beskyttelse, som tilkommer ham i henhold til bestemmelser i polsk lov, som ikke kan fraviges ved aftale. For tjenesteydelser findes der en undtagelse i artikel 6, stk. 4, litra a, i Rom I-forordningen, såfremt disse udelukkende skal præsteres i et andet land end det, hvor forbrugeren har sit sædvanlige opholdssted. Der er ingen overbevisende begrundelse for at behandle varer anderledes. Undtagelsen bør derfor udvides, eller der bør indføjes endnu en undtagelse for varer, såfremt disse skal leveres til et andet land end det, hvor forbrugeren har sit sædvanlige opholdssted 20 : 4. Stk. 1 og 2 finder ikke anvendelse på: a) aftaler om levering af varer eller tjenesteydelser, såfremt varerne eller tjenesteydelserne udelukkende skal præsteres i et andet land end det, hvor forbrugeren har sit sædvanlige opholdssted;" eller alternativt: 4. Stk. 1 og 2 finder ikke anvendelse på: aa) aftaler om levering af varer, såfremt varerne skal leveres til et andet land end det, hvor forbrugeren har sit sædvanlige opholdssted; a) aftaler om levering af tjenesteydelser til forbrugere, såfremt disse udelukkende skal præsteres i et andet land end det, hvor forbrugeren har sit sædvanlige opholdssted;" 20 Jochen Clausnitzer/Herbert Woopen, Betriebsberater (BB) 34/2008, s. 1798, 1803 (c) formuleringen forbedret her. PE415.242 16/36 DV\752585.doc
Der kan være andre tilfælde, hvor den erhvervsdrivende vildledes med hensyn til forbrugerens sædvanlige opholdssted, enten utilsigtet som følge af omstændighederne eller med forbrugerens fulde overlæg, idet han giver urigtige oplysninger om sit sædvanlige opholdssted. Det forekommer uretfærdigt at kræve, at den erhvervsdrivende under sådanne omstændigheder skal sørge for, at han ikke ved at anvende den valgte lov fratager forbrugeren den beskyttelse, som han ville have i henhold til bestemmelser i loven i hans sædvanlige opholdsland, som ikke kan fraviges ved aftale. Det ville heller ikke være rimeligt at pålægge den erhvervsdrivende en pligt til at sætte spørgsmålstegn ved og verificere de omstændigheder, som er åbenlyse for ham. Der bør derfor indføres en ny litra f) som følger 21 : 4. Stk. 1 og 2 finder ikke anvendelse: (a) på aftaler... (b) på transportaftaler... (c) på aftaler... (d) på rettigheder og forpligtelser... (e) på aftaler... (f) hvis den erhvervsdrivende på grundlag af omstændighederne eller oplysninger fra forbrugeren havde grund til at antage, at varerne eller tjenesteydelserne ikke skulle leveres til et andet land." 2) Særlige forhold vedrørende forsikringsaftaler - artikel 7 i Rom I-forordningen Den nye artikel 7 i Rom I-forordningen er et stort fremskridt, ikke kun fordi den har bevaret muligheden for lovvalg, som eksisterede tidligere i de forskellige direktiver. Den har også medført en lille udvidelse og forenkling af valgmulighederne, idet det for "store risici" 22, ikke længere er nødvendigt at tjekke, om den medlemsstat, hvor den dækkede risiko ligger, er identisk med den medlemsstat, hvor forsikringstageren har sit sædvanlige opholdssted 23. Vigtigere er det, at artikel 7 i Rom I-forordningen har erstattet lovvalgsbestemmelserne i sektordirektiverne og udgør en selvstændig bestemmelse for forsikring (artikel 23 i Rom I- forordningen). I betragtning 32, 2. pkt., står der eksplicit: "Derfor bør artikel 6 ikke finde anvendelse på [forsikringsaftaler]". Som en sådan selvstændig bestemmelse forlanger artikel 7 ikke længere - som de tidligere bestemmelser - at de obligatoriske bestemmelser om forbrugerbeskyttelse i forsikringstagerens land skal overholdes 24. Denne løsning, som afviger fra den overordnede idé i artikel 6, er velbegrundet, idet bestemmelserne om forbrugerbeskyttelse på det meget strengt regulerede forsikringsmarked er blevet tilnærmet i tilstrækkelig grad i EU. I det omfang, de nuværende lovvalgsmuligheder omfatter forsikringsaftaler, er der derfor ikke længere noget behov for at behandle spidsfindighederne ved dépeçage. Artikel 7 indeholder derfor set ud fra et systematisk synspunkt en værdifuld indgang til de praktiske vanskeligheder med at anvende artikel 6 på markederne for andre varer og 21 Jochen Clausnitzer/Herbert Woopen, Betriebsberater (BB) 34/2008, s. 1798, 1803 (d). 22 Art. 7, stk. 3, i Rom I-forordningen: en anden type forsikringsaftale end den i stk. 2 omhandlede, idet stk. 2 henviser til "store risici" som defineret i artikel 5, litra d), i Rådets første direktiv 73/239/EØF. 23 Jochen Clausnitzer/Herbert Woopen, Betriebsberater (BB) 34/2008, s. 1798, 1804. 24 Jochen Clausnitzer/Herbert Woopen, Betriebsberater (BB) 34/2008, s. 1798, 1803 / 1804. DV\752585.doc 17/36 PE415.242
tjenesteydelser. Det viser, at det også vil være muligt for andre dele af det indre marked at forenkle de lovgivningsmæssige rammer yderligere, eventuelt ved at skabe en ny procedure som foreslået i afsnit 4 i dette notat. Ikke desto mindre vil behovene i praksis presse på for en yderligere udvidelse af det frie lovvalg for forsikringsaftaler, som i øjeblikket generelt er mere begrænset end det frie lovvalg for andre aftaler. Den overordnede tanke i artikel 7 er at give mulighed for at vælge enten loven i det land, hvor risikoen er beliggende, eller loven i det land, hvor forsikringstager har sit sædvanlige opholdssted. Dette dækker ikke en række praktiske behov, som uvægerligt vil vokse med den fortsatte integration af de europæiske markeder og den øgede mobilitet. Kunder ønsker f.eks., at deres indboforsikringer for hjemmet i deres sædvanlige opholdsland også skal omfatte indboet i deres feriebolig i et fremmed land. Artikel 7 giver ikke mulighed herfor, og på grund af artikel 7's egenskab af en selvstændig bestemmelse for forsikringsaftaler, kan bestemmelsen i artikel 6, stk. 4, litra a ikke anvendes, idet den ellers kunne fortolkes på en sådan måde, at aftalen om dækning for indboforsikring, som udelukkende skal præsteres til forbrugeren i det land, hvor hans feriebolig er beliggende, skal betragtes som en særskilt aftale i sig selv, som kan drage fordel af bestemmelserne i artikel 6, stk. 4, litra a. Et andet praktisk eksempel er gruppeforsikringer for alle ansatte i en virksomhed tæt på en indre EU-grænse. Virksomheder tilbyder ofte særlige pensionsordninger til deres ansatte, og begrænsningen af lovvalget til det land, hvor risikoen er beliggende, eller hvor forsikringstageren har sit sædvanlige opholdssted, eller hvori han er statsborger, udgør virkelig en alvorlig hindring for at medtage f.eks. franske ansatte, som bor i Frankrig, i sådanne gruppeforsikringsaftaler på en stor tysk fabrik i Rastatt tæt på den franske grænse. Der bør derfor være mulighed for at udvide lovvalgsmulighederne til sådanne tilfælde: "Art. 7, stk. 3, litra c) for så vidt angår livsforsikringsaftaler, loven i den medlemsstat, hvori forsikringstageren er statsborger, eller hvori han er ansat". Desuden kan særlige livsforsikringsaftaler, som endnu ikke er så udbredte i EU, muligvis kun være økonomisk interessante for en erhvervsdrivende, hvis der kan opnås stordriftsfordele ved at tilbyde dem i forskellige lande samtidig, f.eks. variable livrenter. Dette er i overensstemmelse med konklusionen i en undersøgelse, som Kommissionen havde bestilt, og ifølge hvilken den vigtigste hindring for grænseoverskridende fjernsalg skyldes, at det indtil videre ikke er muligt at udbyde et identisk produkt i hele EU, fordi forsikringsmarkedet er blevet udpeget som et udelukkende nationalt marked 25. Hvis dette skal ændres, vil det være en stor hjælp at kunne tilbyde et produkt, som bygger på samme lov, til forskellige lande uden at skulle tilpasse policerne til forbrugerens nationalitet eller sædvanlige opholdssted samt risikoens beliggenhed. 25 Cf. CIVIC Consulting-undersøgelse "Analysis of the Economic Impact of Directive 2002/65/EC concerning the distance marketing of consumer financial services on the conclusion of cross-border contracts for financial services between suppliers and consumers within the Internal Market Interim Report", 25. februar 2008, s. 37 og 57 (manglende harmonisering af national lovgivning og regulering i EU). PE415.242 18/36 DV\752585.doc
3) En klausul om det indre marked? I betragtning af, at tilnærmelsen af de nationale lovgivninger ved hjælp af harmoniseringen i EU har stået på i flere årtier, kunne man tro, at forskellene i beskyttelsesstandarder kun ville være et spørgsmål om ekstra beskyttelse ud over det mindsteniveau, der er sikret i alle EU-lande, som har gennemført de pågældende EU-direktiver. Navnlig når den mindsteharmonisering, der var fremherskende tidligere, i stigende grad erstattes af en fuld harmonisering som i det nylige forslag til direktiv om forbrugeraftaler 26, bliver det ganske tvivlsomt at anvende tanken bag den nuværende artikel 6, stk. 2, andet punktum, i Rom I-forordningen. Den var forståelig i en tid, hvor mindsteniveauerne for forbrugerbeskyttelse i vidt omfang var forskellige, men det iboende rationale i denne bestemmelse blegner i stigende grad. Det er derfor en hensigtsmæssig tilgang at overveje, hvordan man kan begrænse anvendelsen af artikel 6 i Rom I-forordningen til de tilfælde, hvor der i sagens natur stadig er grund til at anvende den. Erhvervslivet har under forberedelsen af forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om forbrugerrettigheder 27 foreslået at indføre en klausul om det indre marked i teksten vedrørende de aspekter, som endnu ikke er fuldt ud harmoniseret 28. Der blev foreslået f.eks. følgende formulering: "Medlemsstaterne må hverken begrænse friheden til at levere tjenesteydelser eller den frie bevægelighed for varer af grunde, der kan henføres til de områder, hvor der med dette direktiv sker en tilnærmelse." 29 I Kommissionens konsekvensvurdering af rammedirektivet om forbrugeraftaler blev det overvejet som en politisk option nr. 6 at indføre en sådan klausul om det indre marked, som dispenserer fra dépeçage 30. Det blev imidlertid forkastet, men argumenterne for det virker ikke særlig stærke, hvis ikke direkte forkerte. I henhold til konsekvensvurderingen ville en klausul om det indre marked "overføre problemet med juridisk usikkerhed til forbrugerne, hvilket ville have en negativ indflydelse på forbrugertilliden. Forbrugerne ville blive udsat for forskellige beskyttelsesniveauer, når de køber af udenlandske handlende. Denne mulighed ville skabe problemer for domstole og mæglere, som ville skulle anvende en udenlandsk lovgivning; det ville ikke forbedre lovgivningens kvalitet og ville ikke være i overensstemmelse med den model, der følges i Rom I-forordningen." 26 http://europa.eu/rapid/pressreleasesaction.do?reference=ip/08/1474 (dated 08.10.2008). 27 KOM(2008)0196. 28 Cf. også Jochen Clausnitzer/Herbert Woopen, Betriebsberater (BB) 34/2008, s. 1798, 1802-1803. 29 Art. 4 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/29/EF af 11. maj 2005 om virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne på det indre marked; en lignende formulering findes i artikel 3, stk. 2, i direktivet om elektronisk handel 2000/31/EF ( Medlemsstaterne må ikke af grunde, der henhører under det koordinerede område, begrænse adgangen til at levere informationssamfundstjenester fra en anden medlemsstat. ), selv om den eksplicit undsiges fra lovvalgsområdet i artikel 1, stk. 4, i samme direktiv ( Dette direktiv indfører ikke nye internationale privatretlige regler og berører ikke domstolenes kompetence ). 30 Se Kommissionens arbejdsdokument Impact Assessment on the Framework Directive on Consumer Contractual Rights, udateret, s. 3-4. DV\752585.doc 19/36 PE415.242
Hvis man detailanalyserer bilaget til konsekvensvurderingen, ser det ud til, at flere direkte forkerte antagelser har spillet en dominerende rolle. Afsnittet lyder således: "Negativ indvirkning [på offentlig forvaltning/gennemførelsesudgifter]. Et af målene med Rom I er at gøre det lettere at føre sag på tværs af grænserne navnlig ved at sikre, at nationale domstole, som har jurisdiktion over B2C-aftaler i overensstemmelse med Bruxelles I-forordningen (dvs. domstole hvor forbrugeren opholder sig), vil anvende deres egen lovgivning, som de er fortrolige med. Hvis man indfører en klausul om det indre marked, som ændrer artikel 6 i Rom I, ville de handlende få mulighed for selv at vælge, hvilken lovgivning de vil anvende, hvilket ville skabe store komplikationer for retssystemet. Nationale domstole og gennemførelsesorganer vil ofte skulle anvende en fremmed lovgivning, som de ikke er fortrolige med. Det samme er tilfældet for mæglere. Dette vil også skabe betydelige retsomkostninger for forbrugerne, hvis det kommer til en retssag." 31 Formålet med Bruxelles I-forordningen er bestemt ikke at sikre, at domstolene anvender deres egen nationale lovgivning. Formålet er simpelt hen at sørge for, at der findes en domstol inden for en rimelig rækkevidde for forbrugeren. Det er bestemmelserne i Rom I-forordningen, der afgør, hvilket lands privatret, der skal anvendes. Og de har netop fået bekræftet, at de også kan tillade, at man vælger den erhvervsdrivendes lovgivning. Det kan derfor ikke være en plausibel indvending mod en klausul om det indre marked, at Rom I-forordningen anser det for rimeligt, at domstole bør være i stand til at anvende udenlandsk lovgivning. Klausulen om det indre marked ville heller ikke "ændre artikel 6 i Rom I" med en sådan virkning. Effekten af klausulen om det indre marked ville snarere være, at der ikke længere ville være behov for at sammenligne, om beskyttelsesstandarden i den udenlandske lovgivning er bedre eller ringere end den beskyttelse, som ville have været gældende, hvis den lov, der anvendtes på aftalen, havde været lovgivningen i det land, hvor domstolen er beliggende. Hensigten med klausulen om det indre marked er at sætte artikel 6 ud af kraft for det tilnærmede område, og den ville dermed gøre det lettere for domstolene at anvende den udenlandske lovgivning, fordi der ikke ville skulle tages hensyn til dépeçage for det tilnærmede område. En anden misforståelse i konsekvensvurderingens grundlag synes at være, at man forudsætter, at nationale fuldbyrdelsesorganer vil være tvunget til at anvende udenlandsk lovgivning. Fuldbyrdelseslovgivningen er som en del af procesretten tæt knyttet til national lov og kan ikke erstattes af et andet lands procesret. Endelig er der erklæringen i konsekvensvurderingen om, at den juridiske usikkerhed for forbrugerne ville have en negativ indflydelse på forbrugertilliden, fordi forbrugerne ville være udsat for forskellige niveauer for beskyttelse, når de køber af udenlandske handlende. Dette virker ikke overbevisende i forbindelse med option 6, underoption 2, hvor de essentielle elementer ville være fuldt harmoniseret på de tilnærmede områder, fordi fuld harmonisering ikke giver mulighed for afvigelser mellem medlemsstaterne. Med hensyn til option 6, underoption 1, hvor man antager, at der kun foreligger en minimal harmonisering, ville forskellene - som er mulige i dette tilfælde - kun vedrøre beskyttelsesniveauet over det minimumsbeskyttelsesniveau, 31 Se EU -Kommissionwns arbejdsdokument, Impact Assessment on the Framework Directive on Consumer Contractual Rights, udateret, s. 43 og 44; s. 52 og 54 i bilag 5 på Kommissionens hjemmeside pr. oktober 2008. PE415.242 20/36 DV\752585.doc
som direktivet i forvejen giver, og de ville derfor ikke skade vigtige forventninger hos forbrugeren. Begrundelsen i konsekvensvurderingen må derfor betragtes som yderst mangelfuld. Som følge heraf bør forslaget om at indføre en klausul om det indre marked genovervejes grundigt. Hvis der er grunde til, at Kommissionen ikke bryder sig om idéen om en klausul om det indre marked, så må de findes andetsteds og kan muligvis ikke afvises så let som de grunde, der er nævnt her. Det medgives i dokumentet, at vurderingen af politisk option 6 ikke har været så grundig som for de øvrige politiske optioners vedkommende, af to forståelige grunde: a) Den offentlige høring om grønbogen viste, at der ville være stærk modstand mod denne option fra et stort flertal af medlemsstater og forbrugerorganisationer. b) Det ville også kræve en større politisk ændring kun få måneder efter, at medlovgiverne havde vedtaget Rom I-forordningen, som indeholder en revisionsklausul, der giver Kommissionen mulighed for at evaluere den praktiske anvendelse af forordningen. Så forståelige disse begrundelser er, så bør de ikke afholde medlovgiverne fra at tage konsekvensvurderingen af det aktuelle direktivforslag om forbrugeraftaler op igen. Det kan på den ene side være nyttigt at være opmærksom på, at erhvervslivet måske for hurtigt er nået til den konklusion, at man lige så godt kunne afskaffe artikel 6 helt, hvis man indførte en klausul om det indre marked. Denne idé viste sig at være overilet, fordi det nye direktivforslag kun dækker forbrugernes "grundlæggende" rettigheder. Dette betyder til gengæld, at for de tilnærmede områder af disse "grundlæggende rettigheder" gælder den argumentation fortsat, at der ikke længere ville være behov for at anvende artikel 6 i Rom I-forordningen. En anden indvending mod en klausul om det indre marked kan være, at dens juridiske karakter kan kritiseres for at være en mellemting mellem oprindelseslandets regler og gensidig anerkendelse. Mange mener, at oprindelseslandsprincippet, klausuler om det indre marked og princippet om gensidig anerkendelser er nogenlunde det samme eller i hvert fald så tæt på hinanden, at man ikke behøver skelne 33. Det er nok umagen værd at udvikle et lidt mere præcist syn på dette spørgsmål, da det kan bidrage til en bedre definition af de ønskede konsekvenser, f.eks.: Hvis man vælger gensidig anerkendelse for at fjerne begrænsningerne på varers og tjenesteydelsers frie bevægelighed, som skyldes offentlig ret, kan det betyde, at det alene er lovvalgsreglerne, som afgør, om det er loven i den erhvervsdrivendes eller i forbrugerens land, der gælder, eller sågar begge, som i tilfælde af artikel 6, stk. 2, i Rom I-forordningen. Som en mellemting kan en klausul om det indre marked være enten ikkeeksisterende, fordi den mangler klar betydning, eller den kan være effektiv på begge niveauer, offentlig og privat ret - med 32 Mere differentieret holdning end ijochen Clausnitzer/Herbert Woopen, Betriebsberater (BB) 34/2008, s. 1798, 1803 ( da det forventes, at der efter fuld harmonisering af alle vigtige bestemmelser om forbrugerbeskyttelse ikke længere vil eksistere relevante forskelle mellem medlemsstaternes beskyttelsesniveau" - denne antagelse er ikke længere mulig efter en mere grundig overvejelse af direktivets begrænsede anvendelsesområde). 33 Cf. Jochen Clausnitzer/Herbert Woopen, Betriebsberater (BB) 34/2008, s. 1798, 1802 fodnote 48 / 49 anvendelse af princippet om gensidig anerkeldelse på nationale bestemmelser, som ikke kan fraviges ved aftale, og som derfor udgør en hindring for varers og tjenesteydelsers frie bevægelighed. DV\752585.doc 21/36 PE415.242