ODDER KOMMUNE PRINCIPPER FOR ØKONOMISTYRING (Regulativ for Kasse- og regnskabsvæsen) docs.nr. 646861 Senest revideret januar 2005 Redaktionelt revideret september 2006
Indholdsfortegnelse Indledning... 3 De grundlæggende principper... 3 Ajourføring af regelsættet... 4 Styreformer og målsætninger... 4 Målsætninger... 4 Organisering... 4 Bevillingsniveau... 5 Kontrakter... 5 Budgetprocedure... 5 Generelt... 5 Bevillingskontrol... 5 Budgetansvar/budgetkontrol... 5 Anvisning... 6 Budgetoverførsel... 6 Regnskabsaflæggelsen... 6 Generelt... 6 Årsberetninger... 7 Bogføringsprocessen... 7 Generelt... 7 Hvem må bogføre... 7 Behandling af regnskabsbilag... 8 Interne kontroller... 8 Betalingsformidling... 8 Generelt... 8 Transporter... 9 Decentrale kasser... 9 Anvendelse af edb-systemer... 9 Begrebet dataejer... 9 Kvalitetskontroller... 10 Personer som er særligt udsatte over for kritik... 10 Kontroller mod svig... 10 Andre områder... 11 Sikring af kommunens aktiver... 11 Finansiel styring... 11 Opbevaring eller administration af værdier tilhørende andre... 11 Forsikringsforhold... 11 Indkøbspolitik... 11 BILAGSOVERSIGT... 11 2
Indledning Principper for økonomistyring er Odder Kommunes overordnede regelsæt for økonomistyring, jf. Styrelseslovens 42, stk. 6: Kommunalbestyrelsen fastsætter de nærmere regler for indretningen af kommunens kasse- og regnskabsvæsen i et regulativ, hvori der tillige optages forskrifter vedrørende forretningsgangen inden for kasse- og regnskabsvæsenet. Regulativet tilstilles den kommunale revision, som tillige skal underrettes om alle ændringer af regulativet, før de sættes i kraft. Formålet med Principper for økonomistyring er at sikre: tilstrækkelige værktøjer til styring af kommunens økonomi en korrekt administration af kommunens kasse- og regnskabsvæsen en præcisering af såvel budgetansvar som ledelsesansvar et internt kontrolniveau, som tager udgangspunkt i en afvejning mellem væsentlighed og risko Regelsættet skal også medvirke til at sikre økonomiudvalgets indsigt i kommunens økonomiske forhold. I relevant omfang suppleres regelsættet af bilag m.m., som beskriver de væsentligste forretningsgange. Gyldighedsområdet er hele kommunens virksomhed, herunder også de eksterne virksomheder eller institutioner, hvor kasse- og/eller regnskabsfunktionen varetages af kommunen. De grundlæggende principper I nærværende principper for økonomistyring er fokus rettet mod det strategiske niveau, hvor det primære mål er at fastholde det økonomiske overblik, frem for detaljeret kontrol uanset beløbsstørrelser og administrative omkostninger ved styring af den enkelte økonomiske transaktion. Med hensyn til økonomistyringen er der traditionelt blevet styret udelukkende på bevillingernes omfang, fokus har været på budgettering, budgetopfølgning, bogføring, kontrol, betaling og regnskabsaflæggelse. Nu er fokus i mindst lige så høj grad på ydelsernes indhold - hvad får man for pengene? Principperne sigter altså ikke efter kontrol for enhver pris, men lægger derimod op til en afvejning af de ressourcemæssige omkostninger ved at gennemføre en kontrol set i forhold til en vurdering af væsentlighed og risiko. Som eksempel kan nævnes at anvisningsbegrebet er integreret i den 3
økonomiske styring eller som led i ledelsestilsynet. Dette har afløst den traditionelle anvisning i form af lederens påtegning af de enkelte regnskabsbilag. Et hovedprincip er at så få personer som muligt skal involveres i selve bogføringsprocessen. Mindre kontrol kan medføre en øget risiko for fejl eller svig. Der ligger altså et element af risikovillighed i nærværende principper. Dette er et bevidst valg, en kalkuleret risiko, begrundet i erkendelsen af at en for detaljeret kontrol koster personaleressourcer og organisatorisk smidighed. Ajourføring af regelsættet Økonomichefen er ansvarlig for at vedligeholde reglerne og fremsætte begrundede forslag til ændringer heri. Ændringer til regelsættet skal forelægges byrådet til godkendelse. Redaktionelle ændringer og konsekvensrettelser, som ikke ændrer de grundlæggende principper i regelsættet, kan dog foretages af økonomichefen. Kommunens revision skal underrettes om ændringer af regelsættet, før disse træder i kraft. Styreformer og målsætninger Målsætninger Byrådet har ansvaret for, at der for de enkelte aktivitetsområder/institutioner: fastsættes politikker i form af overordnede målsætninger og delmål via direktøren for det pågældende område udpeges en person, som har det overordnede ledelsesmæssige, faglige og budgetmæssige ansvar indgås kontrakt med den enkelte institution vælges de styringsværktøjer som vurderes at være bedst egnede til opgaven, idet kommunens generelt valgte styringsprincipper skal respekteres Organisering Odder Kommune opererer med en række værktøjer til økonomisk styring og til styring af målopfyldelse. Et grundlæggende element heri er præcisering af ansvar og rammer. Det faglige og økonomiske ansvar er decentraliseret fra byrådet til fagudvalgene, der hver har ansvaret for de driftsområder der er anført i Styrelsesvedtægten for Odder Kommune. 4
Bevillingsniveau Bevillingsniveau og bevillingsbinding for aktivitetsområdernes økonomiske rammer fremgår af budgettet. Udvalgenes kompetencer inden for de økonomiske rammer er fastlagt i bevillingsbindingen. Kontrakter Der indgås 2-årige kontrakter mellem Byrådet og de enkelte institutioner. Kontrakterne indeholder mål for den enkelte institutions kerneydelser samt angivelse af metode til efterfølgende resultatvurdering. Kontrakter og budgetter sammenkæder målene for de enkelte aktiviteter med de økonomiske rammer for de enkelte driftsområder. Tilbagemeldingen på de mål der opstilles i kontrakten sker til byrådet i form af årsberetninger - en midtvejs tilbagemelding efter første kontraktår og en endelig tilbagemelding ved kontraktperiodens udløb efter to år. Budgetprocedure Generelt Indenrigsministeriet har i Budget- og regnskabssystem for kommuner og amtskommuner fastsat en række krav til kommunernes budgetlægning. Herudover har kommunen selv fastsat en række krav og forventninger til det enkelte års budgetprocedure. Økonomichefen er ansvarlig for, at der fremsættes forslag til en tids- og aktivitetsplan for det kommende års budgetlægning, målfastsættelser og kontraktudarbejdelse. Bevillingskontrol Budgetansvar/budgetkontrol I henhold til Styrelseslovens 40 er det vedtagne årsbudget den bindende regel for næste års kommunale forvaltning. I Styrelseslovens 40 defineres bl.a.: Bevillingsmyndigheden er hos kommunalbestyrelsen. 5
Foranstaltninger, der vil medføre indtægter eller udgifter, som ikke er bevilget i forbindelse med vedtagelsen af årsbudgettet, må ikke iværksættes, før kommunalbestyrelsen har meddelt den fornødne bevilling. Dog kan foranstaltninger, der er påbudt ved lov eller anden bindende retsforskrift om nødvendigt iværksættes uden kommunalbestyrelsens forudgående bevilling, men bevilling må da indhentes snarest muligt. Endvidere kan kommunalbestyrelsen bemyndige økonomiudvalget til at meddele tillægsbevillinger i tilfælde, hvor beløb fra en drifts- eller anlægsbevilling ønskes overført til en anden drifts- eller anlægsbevilling. Enhver tillægsbevilling skal angive, hvordan den bevilgede udgift skal dækkes. Bevillingsstyringen er en væsentlig forudsætning for styringen af de generelle politikker og målsætninger for hvert af kommunens aktivitetsområder. Alle budgetbeløb skal entydigt henføres til en person, som har det umiddelbare ansvar for at overholde budgettet og for at føre tilsyn med anvendelse af det. Borgmesteren har derfor bemyndiget kommuneledelsen til at udpege de ledende medarbejdere, der har det daglige budgetansvar. Den budgetansvarlige er, med mindre andet vedtages af kommuneledelsen, kontraktholderen for det pågældende område/institution. Institutionsservice vedligeholder en oversigt over budgetter og budget-ansvarlige. Anvisning I Odder Kommune foregår den traditionelle anvisning ikke ved en påtegning af det enkelte regnskabsbilag men som en integreret del af budgetkontrollen, suppleret med det almindelige ledelsestilsyn. Det forudsættes, at den budgetansvarlige har et tilstrækkeligt kendskab til områdets basale forretningsgange og løbende har indseende hermed. Den budgetansvarlige skal kunne sandsynliggøre eller dokumentere sit tilsyn. Institutionsservice yder vejledning heri. Budgetoverførsel Reglerne for budgetoverførsel fremgår af budgettet. Regnskabsaflæggelsen Generelt Indenrigsministeriet fastsætter kravene til kommunens regnskabsaflæggelse. 6
Økonomichefen har ansvaret for at udarbejde retningslinier og tidsplan for regnskabsaflæggelse. Årsberetninger Som et led i synliggørelsen af dialogen mellem det politiske niveau, administrationen og institutionerne skal der hvert år udarbejdes årsberetninger som opfølgning på de mål der er fastlagt i kontrakterne. Personen med det overordnede ledelsesmæssige og budgetmæssige ansvar for institutionen underskriver kontrakten og har samtidig ansvar for udarbejdelsen af årsberetninger. Den økonomiske afrapportering og opfølgning foregår i økonomioversigten jf. "Økonomi- og målopfølgning". Bogføringsprocessen Generelt Ud over at leve op til de lovmæssigt fastsatte krav skal kommunens regnskabsføring tilrettelægges ud fra et ønske om at synliggøre de faktiske omkostninger ved produktionen/leveringen af en given ydelse. Kommunens regnskabsføring skal ske løbende, dels af hensyn til mulighederne for effektiv budgetopfølgning og dels af hensyn til overholdelse af betalingsfrister mv. Et hovedprincip er at bogføringen søges integreret i selve indkøbsprocessen i det omfang det er muligt og skønnes hensigtsmæssigt. Hvem må bogføre De budgetansvarlige godkender den/de personer, der skal autoriseres til at bogføre regnskabsbilag, idet IT forestår selve oprettelsen i de relevante systemer. For at undgå afhængighed af enkeltpersoner forudsættes det, at mere end een person autoriseres til at bogføre inden for en institution eller et aktivitetsområde. Det forudsættes også, at disse personer forinden oprettelsen i systemerne i tilstrækkeligt omfang vejledes omkring forretningsgange, interne kontroller etc. De budgetansvarlige har ansvaret for, at denne instruktion finder sted. Institutionsservicefunktionen bistår om ønsket med vejledning. 7
Behandling af regnskabsbilag Kommunens regnskaber føres på grundlag af attesterede, originale regnskabsbilag. Bilagene behøver ikke nødvendigvis at være papirbaserede, idet elektroniske fakturaer etc. i forskellige former også kan accepteres. Med attestation menes sandsynliggørelse af, at: varen/ydelsen er leveret og svarer til det aftalte mængde, kvalitet og pris er som aftalt konteringen er korrekt eventuelle interne forskrifter er overholdt De elektroniske regnskabsbilag opbevares på en forsvarlig og systematisk måde, og kassation sker i overensstemmelse med kommunens arkivbestemmelser, dvs. normalt først efter 5 år. Interne kontroller Et hovedprincip er, at så få personer som muligt skal involveres i selve bogføringsprocessen. Interne kontroller skal derfor tilrettelægges ud fra en vurdering af væsentlighed og risiko. Undtaget herfra er følgende: Ingen må foretage udbetalinger til sig selv, uden at bilaget/udbetalingen forlods er godkendt af en anden person med ledelsesansvar. Institutionsservice er ansvarlig for at udarbejde generelle regler for bogføring af regnskabsbilag, herunder krav til interne kontroller omkring bogføringen, idet principperne for kontrol er følgende: Kontrollerne varetages altovervejende som et led i budgetkontrollen eller det almindelige ledelsestilsyn, dvs. af afdelingen/institutionen selv. For kontante ind- og udbetalinger tilrettelægges en kontrol af, at der foreligger bilag for de enkelte ind- og udbetalinger. Kontrollen med den øvrige bogføring kan som et led i det almindelige ledelsestilsyn foretages ved stikprøver. Denne kontrol udføres normalt to gange om året. Stikprøvevis kontrol af, at der foreligger dokumentation for bogføringen, herunder dokumentation for de konti, udbetalingerne foretages til. Udførte kontroller og resultatet heraf skal kunne dokumenteres eller sandsynliggøres. Betalingsformidling Generelt Institutionsservice er ansvarlig for kommunens betalingsformidling. Ingen person må have eneprokura til kommunens konti i pengeinstitutter eller til edb-systemer til betalingsformidling. Økonomichefen kan dispensere fra denne regel, hvis der alene er tale om konti med begrænset indestående, tilhørende kommunens institutioner. 8
Institutionsservice skal vedligeholde en oversigt over fuldmagtsforholdene. Alle ind- og udbetalinger skal bogføres forinden de effektueres. Uanset, at bogføringen foregår decentralt, skal betalingsformidlingen i størst muligt omfang centraliseres i institutionsservice. Betalingerne skal i videst muligt omfang foregå ved automatiske overførsler eller lignende, hvilket betyder at betalinger via forskudskasser og personlige udlæg skal minimeres mest muligt. Transporter Den enkelte afdeling eller institution er selv ansvarlig for korrekt håndtering af betalinger, hvis der er indgået aftale om transport af fordringen. Institutionsservice skal løbende orienteres om sådanne transporter og er ansvarlig for at vedligeholde en samlet oversigt over sådanne transporter. Decentrale kasser Oprettelse af decentrale kassefunktioner oprettes kun efter særskilt aftale med Institutionsservice, idet der samtidigt skal tilrettelægges et tilstrækkeligt internt kontrolniveau. For hver af sådanne kasser skal kontrollerne beskrives. For at mindske antallet af decentrale kasser kan Institutionsservice godkende, at der kan udbetales personlige forskud til dækning af småudlæg. Anvendelse af edb-systemer Begrebet dataejer Den væsentligste del af kommunens ind- og udbetalinger stammer fra edb-systemer, som understøtter opgaveløsningen inden for de forskellige områder. De budgetansvarlige har ansvaret for, at der for alle væsentlige systemer udpeges en dataejer. En oversigt over dataejere er et bilag til dette regelsæt. For fællessystemer, dvs. systemer som anvendes på tværs af aktivitetsområder, udpeger Institutionsservice dataejerne. Er der ikke udpeget en dataejer, indgår det indholdmæssige i dataejerskabet som en normal del af ledelsestilsynet for det pågældende område. Dataejerne har ansvaret for datakvaliteten og for at tilrettelægge forretningsgange for anvendelsen af systemerne, herunder tilstrækkelige dokumentationskontroller og kvalitetskontroller. De væsentligste forretningsgange - herunder interne kontroller - skal være beskrevet. Dataejerne har ansvaret herfor. 9
Kvalitetskontroller Dataejeren har ansvaret for datakvaliteten. Er opgaveløsningen decentraliseret, følger ansvaret for datakvaliteten med. Kvalitetskontrollen skal sikre den valgte kvalitet i systemerne. Der skal ikke nødvendigvis være etableret adskillelse mellem indberetnings- og kontrolfunktionen. Alle kontrollerne skal tilrettelægges ud fra en vurdering af væsentlighed og risiko. Hovedreglen er, at kontrollerne udføres ved stikprøver. Dataejeren skal have et dokumenteret overblik over datakvaliteten. Dette overblik kan tilvejebringes på forskellig vis, eksempelvis ved at notere registrerede fejl eller ved en systematisk, stikprøvevis efterkontrol. Dataejerne har ansvaret for, hvilke medarbejdere i kommunen, der skal have adgang til systemets forskellige funktioner. Personer som er særligt udsatte over for kritik Såfremt et edb-system håndterer ind- og udbetalinger vedrørende personer, som i fejlsituationer er særligt udsat for kritik, skal der omkring disse sager/personer tilrettelægges en mere omfattende kvalitetskontrol. Målgruppen er som minimum ansatte med indberetningsadgang til det pågældende system. Kommuneledelsen afgør, om også andre personer skal omfattes af kontrol, eksempelvis byrådsmedlemmer eller ægtefæller til medarbejdere med indberetningsadgang. Kontrollen kan ikke udføres af den enkelte selv. Den kan udmærket udføres periodisk, dog ikke længere end et år bagud. Udførte kontroller skal kunne dokumenteres. Kontroller mod svig Anvendelse af edb-systemer, som overvejende håndterer betalinger til enkeltpersoner, medfører risiko for svig. Der skal derfor tilrettelægges kontroller, som reducerer risikoen herfor, og som sikrer medarbejderne mod uberettiget mistanke. Disse kontroller - dokumentationskontroller - skal funktionsmæssigt være adskilt fra indberetningen. Det vil sige, at den der har foretaget en indberetning til edb-systemet, ikke kan udføre dokumentationskontrollen. Kontrollen skal normalt udføres for alle tilgange (nyoprettelser) og ved alle ændringer af pengestrømmens retning, dvs. typisk ved skift af bankkonto. Dokumentationskontrol kan udføres på flere måder - også ved stikprøver - såfremt den kædes sammen med andre handlinger og kontroller, som tilsammen giver en tilsvarende sikkerhed som en fuldstændig kontrol. Udførte kontroller og resultater heraf skal kunne dokumenteres. 10
Andre områder Sikring af kommunens aktiver Odder Kommune har valgt en aktiv politik for risikostyring i henhold til den af Økonomiudvalget vedtagne risikostyringspolitik. Finansiel styring Økonomiudvalget har ansvaret for, at der udarbejdes en politik for kommunens finansielle styring, og at politikken forelægges byrådet til godkendelse, jævnfør Finansiel styring og strategi. Opbevaring eller administration af værdier tilhørende andre Odder Kommune ønsker generelt at minimere administrationen af og ansvaret for værdier tilhørende andre. I det omfang man på den enkelte institution påtager sig sådanne opgaver, påhviler det den budgetansvarlige at udarbejde retningslinier for opbevaring og registrering heraf. Reglerne skal tage udgangspunkt i en vurdering af væsentlighed og risiko, og de skal udarbejdes af den enkelte institution i samarbejde med Institutionsservice. Forsikringsforhold Odder Kommune har valgt at forsikre sig i henhold til den af Økonomiudvalget vedtagne forsikringspolitik Indkøbspolitik Køb af varer og tjenesteydelser udgør en væsentlig del af kommunens samlede udgifter. Økonomiudvalget har ansvaret for, at der udarbejdes en indkøbspolitik, som ud over de politiske målsætninger fastsætter principperne for indkøb og indgåelse af indkøbsaftaler jævnfør den af byrådet vedtagne indkøbspolitik. De budgetansvarlige har ansvaret for den løbende overholdelse af kommunens indkøbspolitik. BILAGSOVERSIGT 1. Styrelsesvedtægt for Odder Kommune Dok.nr. 25785 2. Bevillingsbinding Optrykt i budgettet 3. Budgettet 4. Retningslinier og tidsplan for regnskabsaflæggelse Dok.nr. 738797 11
5. Økonomi- og målopfølgning Dok.nr. 340142 6. Oversigt over aktivitetsområder Dok.nr. 363566 7. Oversigt over dataejere Dok.nr. 414484 8. Risikostyringspolitik Dok.nr. 262570 9. Finansiel styring og strategi Optrykt i budgettet 10. Forsikringspolitik Dok.nr. 338888 11. Indkøbspolitik Dok.nr. 53785 12. Gældsportoføljepolitik Dok.nr. 387178 13. Afstemning af stautskonti Dok.nr. 31347 14. Adminsitrative afskrivninger Dok.nr. 31349 15. Opbevaring af midler Dok.nr. 31128 16. Personlige forskud Dok.nr. 31132 17. Repræsentationsudgifter Dok.nr. 223844 18. Interne kontroller vedrørende bogføring Dok.nr. 829704 12
Anvendelse af edb-systemer Paradigma til systemspecifik beskrivelse System Hvilket system er der tale om? - eksempelvis Dagpengesystemet Dataejer Hvem er dataejer? Det behøver ikke nødvendigvis at være et navn - en helt entydig stillingsangivelse kan også være tilstrækkelig, eksempelvis: lederen af dagpengekontoret Beskrivelse af væsentligste forretningsgange De væsentligste forretningsgange kan beskrives her (eller der kan henvises til eksisterende beskrivelser). Det vil normalt være tilstrækkelig med en forholdsvis kort beskrivelse, som alene har til formål at opridse grundprincipperne. Datakvalitet De grundlæggende valg mht. datakvalitet beskrives her. På hvilke områder kræves en meget høj datakvalitet, og på hvilke områder kan der godt accepteres en mindre høj kvalitet? Kvalitetskontrol Her beskrives forretningsgangen for kvalitetskontrol (eller der kan henvises til eksisterende beskrivelser). Under kvalitetskontrollen beskrives også, hvordan kvaliteten i databehandlingen skal måles. Hvis systemet anvendes decentralt, skal det fremgå, hvem der er ansvarlig for datakvaliteten for den decentrale del. Det kan eksempelvis være tilfældet for lønområdet, hvor nogle løndele kan dannes i ressourcestyringssystemer e. lign. Særligt sårbare personer Målgruppen defineres her. Det defineres også, hvem der er ansvarlig for at udføre kontrollen, og hvornår kontrollen skal finde sted. 13
Dokumentationskontrol Her beskrives grundlag og forretningsgang for dokumentationskontrol. Ajourføringsdato Hvornår har dataejer senest ajourført beskrivelsen. 14