FRA TRADITIONEL ERHVERVSSTØTTE TIL MODERNE ERHVERVSUDVIKLING Af erhvervspolitisk konsulent Henrik Keinicke, hke@danskbyggeri.dk Erhvervsstøtten koster samfundet mere end efterlønnen Permanent branchestøtte stadig betydelig Knap halvdelen af erhvervsstøtten er ikke vækstfremmende Erhvervsstøtten bør i højere grad medvirke til vækst i erhvervslivet En nyopdateret opgørelse af erhvervsstøtten fra Dansk Byggeri, viser at den samlede erhvervsstøtte efter vedtagelsen af Finansloven for 2011 beløber sig til i alt 22,4 mia. kr. Trods sanering af den traditionelle støtte til udvalgte brancher som har svært ved at klare sig på markedsvilkår, udgør permanent branchestøtte stadig 6,7 mia. kr. eller 30 % af den samlede erhvervsstøtte. Ikke-vækstfremmende støttekategorier -, Udviklingsstøtte til u- lande, Energi- og miljøstøtte samt en samlekategori med diverse almennyttige poster som forskellige myndighedskontrolordninger - er i det hele taget kommet til at udgøre 47 % af erhvervsstøtten eller over 10,5 mia. kr. Under en økonomisk krise som den nuværende er det afgørende med en grundig gennemgang af erhvervsstøttesystemet, og en vurdering af hvordan systemet kan indrettes mere hensigtsmæssigt med henblik på vækst og erhvervsudvikling. Det er formålet med denne analyse. Erhvervsstøttens historiske udvikling Erhvervsstøtten begyndte som starthjælp til at udvikle industrien Aktiv erhvervspolitik skabte gunstige rammevilkår for erhverv i udvikling Landbrugsstøtten udvikledes for at kompensere for protektionisme i EF Erhvervsstøtten blev med tiden til et statsligt service- og Under den tidlige industrialisering hjaip staten industrien og byerhvervene i gang gennem tildeling af monopoler eller koncessioner. Erhvervsstøtte i form af økonomiske tilskud fremkom først med Marshallplanen efter 2. verdenskrig, som stillede millionbeløb til rådighed for maskininvesteringer, strategiske råvarer og vidensoverførsel med det formål at udvikle industrien og styrke eksportsektoren. Med den aktive erhvervspolitik i slutningen af 1950'erne kom der struktur og formål over erhvervsstøtten gennem gunstige skattevilkår, uddannelsestiltag og finansieringsregulering, der skulle skabe vækst og modernisering i primært industrisektoren. Princippet var så at sige at hjælpe virksomhederne op over kantstenen, så de på sigt kunne klare sig på markedsvilkår. Samtidig blev arbejdsløsheden i landbruget årsag til massive økonomiske støtteordninger, som i en overgangsperiode skulle stimulere landbrugserhvervet i udkantsområderne, som var under pres fra protektionisme i de nye EF-lande. Ansporet af arbejdsløsheden i 1970'erne og 1980 erne forlod erhvervspolitikken den oprindelige hensigt om tidsbegrænset erhvervsstøtte og åbnede op for nye permanente branchestøtteordninger som f.eks. værftsstøtten. Det såkaldte erhvervsfremmesystem knopskød i alle mulige retninger og udviklede sig til en 1
subsidiesystem Fokus på innovation, samarbejde og netværk på tværs af sektorer Tre nuværende spor i erhvervsstøtten: Generelle rammevilkår for vækst og innovation Almennyttige støtteordninger statslig servicepolitik uden sammenhæng og egentligt vækstformål. I midten af 1980'erne tilførtes ressourcer til et nyt sideløbende spor med en programbaseret erhvervsudviklingspolitik med fokus på innovation, samarbejde og netværk på tværs af sektorer, der skulle stimulere en forskningsbaseret erhvervsudvikling. Denne politik medvirkede til en dansk erhvervsstruktur med mange mindre virksomheder, ligesom den vævede erhvervsfremmesystemet sammen med mange forskellige politikområder. Bl.a. miljø- og energipolitikken som i løbet af 1990'erne blev bundet tæt sammen med f.eks. subsidier til vedvarende energiproduktion. Den nuværende erhvervsstøtte rummer tre overordnede spor. Med et samlet budget på 6,7 mia. kr. i 2011 udgør permanent branchestøtte stadig en betydelig del af den samlede erhvervsstøtte - på trods af en nedskæring de sidste ti år, hvor bl.a. værtsstøtten er blevet afviklet. Et andet spor hvor regeringen skaber rammevilkår for overførsel af især forskningsbaseret vækst og innovation til erhvervslivet udgør i dag 32 % af den samlede erhvervsstøtte og drives af et formål om at stimulere vækst, innovation og forskning i erhvervslivet. Det gælder Forskning og udvikling samt innovation, Iværksættere samt små og mellemstore virksomheder, Regional udvikling samt Eksportfremme. Samt et tredje spor i form af almennyttige støtteordninger, som udgør 38 % af den samlede erhvervsstøtte, og som enten ikke har noget at gøre med erhvervslivet eller ikke har noget vækstformål. Det gælder Energi- og miljøstøtte, Udviklingsstøtte til u-lande samt Diverse/ikke kategoriserede poster. Figur 1: Fordelingen af erhvervsstøtte efter spor 6,7 Almennyttige støtteordninger 8,5 Enhed: mia. kr. Generelle rammevilkår 7,2 2
skævridning af erhvervsstruktur, konkurrenceevne og produktivitet skygger for erhvervsstøttens vækstdel Selvom der ofte gives udtryk for, at erhvervsstøtten skal øge væksten, innovationen og forskningen i erhvervslivet, så fordeler den danske erhvervsstøtte sig i dag på mange poster uden for dette formål. Det gælder især de permanente støtteordninger til enkeltbrancher, som med 6,7 mia. kr. eller knap 30 % udgør den absolut største samlepost indenfor erhvervsstøtten. Figur 2: Fordeling af den samlede erhvervsstøtte efter kategori Iværksættere Regional samt små og udvikling 5% mellemstore virksomheder 4% Udviklingsstøtte til u-lande 3% 30% Forskning og udvikling samt innovation 22% Diverse / ikke kategoriseret 3% Energi- og miljøstøtte 32% Eksportfremme 2% Erhvervsstøtte bør holdes på et minimumsniveau og målrettes markedsfejl Store dele af erhvervsstøtten går til traditionelle brancher i strukturproblemer Permanent branchestøtte medfører samfundsøkonomisk effektivitetstab For lidt konkurrence er i forvejen en stor barriere for vækst i Danmark. Derfor bør en hel branche ikke modtage permanent økonomisk støtte. Gode rammevilkår for erhvervslivet er grundlæggende en bedre samfundsøkonomisk investering, som bør holdes på et minimumsniveau og målrettes markedsfejl. De brancher som den danske erhvervsstøtte fremmer landbrug, fiskeri, rederivirksomhed, transport, taxaer, aviser og blade, kultur, film og vindmøller - er ikke nystartede brancher, men traditionelt betinget støtte til erhverv, som udgør en relativt lille del af den samlede produktion. For størstedelens vedkommende er der tale om historisk betinget støtte til brancher i strukturproblemer frem for fremtidens vækstbrancher. (Se bilag for enkeltposter) Konkurrence har stor betydning for produktivitetsudviklingen og dermed for væksten og velstanden i samfundet. Erhvervsstøtte der holder brancher, markedssegmenter og virksomheder kunstigt oppe er samfundsøkonomisk kontraproduktivt, bl.a. fordi det fjerner incitament til at optimere produkt og produktivitet. En svensk undersøgelse viser, at der opstår et samfundstab på 3 kr., hver gang der bruges 1 kr. på erhvervsstøtte. Til sammenligning giver direkte offent- 3
lige investeringer i f.eks. infrastruktur "kun" et værditab på 1 kr, mens der intet værditab er, når virksomheder og forbrugere selv foretager deres investeringer. 1 Almennyttige argumenter kan tale for branchestøtte Noget branchestøtte kan være relevant ud fra et almennyttigt rationale. Støtte til f.eks. teatre og film kan der for eksempel argumenteres med kulturpolitisk. Generelle rammevilkår utilstrækkeligt fokus på produktivitet Innovationsordningerne har ikke selvstændigt fokus på produktivitetsudvikling Danmark har et produktivitetsproblem Byggeriet og den private servicesektor har særligt lav produktivitet Støtte til forskningsbaseret teknologisk udvikling i iværksættervirksomheder og eksisterende virksomheder er et afgørende indsatsområde for den fremtidige konkurrenceevne og er med 5,75 mia. kr. eller 26 % af den samlede erhvervsstøtte, en ikke ubetydelig samlepost. Desværre eksisterer der ikke et lige målrettet fokus på produktivitet. Erhvervsstøtten i kategorierne Forskning, innovation og udvikling samt Iværksættere og små og mellemstore virksomheder retter sig stort set ikke mod produktivitetsudvikling. (Se bilag for enkeltposter) Produktivitet er et af Danmarks største samfundsøkonomiske problemer. Ifølge Økonomisk Råd og tænketanken FORA er hovedforklaringen, at erhvervslivet ikke har øget værdiskabelsen med samme ressourceindsats fra arbejdskraft og kapitalapparat - den såkaldte totalfaktorproduktivitet. Efterhånden som virksomhederne har indoptaget den nyeste teknologi, vil bidraget fra disse til produktivitetsvæksten være faldende, mens arbejdskraftsmæssig effektivisering bliver en vigtigere kilde til vækst, ikke mindst i takt med at arbejdsudbuddet bliver mindre. Der er et voksende behov for professionalisering af de arbejdskraftmæssige processer i virksomhederne, herunder de administrative og forretningsmæssige. Produktivitetsudviklingen er særligt svag i en række erhverv, herunder byggeriet, detailhandlen og øvrige private serviceerhverv, som tilsammen står for halvdelen af den samlede beskæftigelse. For at øge væksten i samfundet er det afgørende, at produktiviteten forbedres i disse sektorer. Figur 3: Beskæftigelse og værditilvækst i sektorer Andel, pct. Beskæftigelse Værditilvækst Varefremstilling 16 19 Byggeri 7 5 Private Serviceerhverv 42 47 - heraf handel mv. 15 12 Offentlige og personlige tjenester mv. 35 30 I alt 100 100 Anm.: Varefremstilling omfatter landbrug mv., råstofudvinding, industri og forsyningsvirksomhed. Beskæftigelse målt i timer 2009 Kilde: Vækstforum 1 Dette samfundstab kan henføres til mange forskellige faktorer, bl.a. adfærdsændringer og administrationsomkostninger. Åsa Hansson (2009): Vad kostar beskattning analys av den samhällsekonomiska kostnaden av beskattning. Expertrapport till Svensk Näringslivs skattekommission. Åsa Hansson er nationaløkonomisk lektor ved Lunds og Københavns universiteter og var medlem af den seneste danske skattekommission. 4
Svært at fremme produktivitet i praksis Små og mellemstore virksomheder udgør største produktivitetsudfordring og mangler ofte kompetencer til at optimere produktiviteten Erhvervsstøtte bør hjælpe virksomhederne op over kantstenen Produktivitetsudvikling i eksisterende virksomheder er svært at fremme i praksis. I dag kan GTS-institutter medvirke til at overføre akademisk viden fra forskningsinstitutioner til almindelige virksomheder i forbindelse med processerne omkring produktets tilblivelse. Indsatsen er dog i høj grad beroende på, at virksomhederne selv skal opdage og tage initiativ til samarbejdet. Samtidig oplever mange virksomheder ikke et behov for hjælp til innovation og produktivitet i deres dagligdag og er ikke selv opsøgende i forhold til hjælp. Mens knap 60 pct. af de store virksomheder er innovative, er det kun knap 30 pct. af virksomhederne med under 50 ansatte, der har introduceret nye produkter og/eller processer i perioden 2006-2008. Mindre virksomheder har ofte fokus på produktet frem for på processer omkring produktet eller administration og drives ofte af folk, som har arbejdet sig op med en faglig, teknisk eller håndværksmæssig baggrund og ikke nødvendigvis besidder relevante kompetencer til at effektivisere de praktiske og administrative arbejdsprocesser. I en moderne økonomi er der behov for starthjælp til virksomheder i forbindelse med både produkt- og produktivitetsudvikling. Markedet slår ikke automatisk til, når der skal udvikles og opfindes nye løsninger, som vi skal leve af i fremtiden. Midlertidig erhvervsstøtte kan være en god samfundsøkonomisk investering, hvis staten kan skabe gunstige rammevilkår for produktivitetsudvikling, der kan medvirke til, at virksomhederne på sigt bliver mere konkurrencedygtige. Almennyttige støtteordninger: manglende erhvervsfokus Almennyttige støtteordninger udgør det dominerende spor i erhvervsstøtten Energi- og miljøstøtten kan være vævet sammen med erhvervspolitik Men generelt er sporet ikke rettet mod at erhvervsudvikle Stigende fokus på at kombinere klima- og erhvervshensyn Almene støtteordninger udgår 8,5 mia. kr. eller 38 % af den samlede erhvervsstøtte og rummer kategorierne Energi- og miljøstøtte, Udviklingshjælp til u- lande samt en Diverse kategori med så forskellige ikke-kategoriserede poster som f.eks. finansiering af myndighedskontrol, lodsvirksomhed, hjemmeservice, havundersøgelser og Sydslesvigsk Forening. (Se bilag for enkeltposter) Energi- og miljøstøtten er anbragt i den almennyttige kategori pga. de klima- og miljøhensyn som ordningerne først og fremmest er drevet af. Som følge af sammenvævningen af politikområder i 1980 erne er denne støttekategori imidlertid ikke sjældent vævet sammen med erhvervspolitikken, f.eks. støtten til vindmøller. Kategorierne er imidlertid sorteret på baggrund af deres primære formål. Udover sådanne undtagelser er de almene støtteordninger ikke rettet mod at erhvervsudvikle. Der kan være gode politiske grunde til de enkelte poster, men de udspringer først og fremmest af almennyttige frem for erhvervspolitiske hensyn. De sidste år er der imidlertid kommet stigende politisk fokus på at skabe vækst og arbejdspladser gennem energi- og miljøpolitikken. En grundlæggende omlægning af for eksempel energiafgiftssystemet til i høje- 5
men et stykke vej til praktisk virkelighed re grad at skabe incitament til udvikling af klimavenlige løsninger med erhvervspotentiale har dog endnu ikke materialiseret sig. Forslag til omlægning af erhvervsstøtten her og nu Fra selektive subsidier til generelle rammevilkår Erhvervsstøtten bør gennemgås med tættekam og alle ordninger have udløbsdato Allerede i dag kan erhvervsstøtten gøres mere effektiv To indsatsområder Besparelser på brancherettede støtteordninger Halvdelen af den samlede erhvervsstøtte retter sig ikke mod at skabe vækst i erhvervslivet Provenu fra besparelser bør bruges vækstorienteret Dansk Byggeri foreslår et skift fra det gammeldags fokus på permanente og selektive erhvervsstøtteordninger. Erhvervsstøtten bør i højere grad være hjælp til selvhjælp, som kan hjælpe virksomhederne, hvor markedet ikke af sig selv tilvejebringer midler og støtte til udvikling og innovation, så virksomhederne fremover kan skabe vækst af sig selv. Erhvervsstøtten bør derfor udsættes for et gennemgribende analyse- og evalueringsarbejde, ligesom der bør udløbsdato på alle erhvervsstøtteordninger. Formålet er at komme fra permanent branchestøtte til midlertidigt understøttende rammevilkår. Det er et omfattende arbejde, som vil kræve medvirken fra mange ministerier. Vi behøver ikke vente på dette udrednings- og analysearbejde. Allerede i dag kan erhvervsstøtten gøres mere effektiv og formålstjenstlig i forhold til at fremme væksten i Danmark. Erhvervsstøtten vil blive en bedre investering for samfundet, hvis den ændres på to områder. For det første bør erhvervsstøtten reserveres områder, hvor markedsfejl forhindrer udvikling og innovation. Det indebærer en indskrænkning af de omfattende brancherettede permanente støtteordninger. Næsten halvdelen af den samlede erhvervsstøtte falder i dag udenfor formålet om vækst, innovation og forskning, og der kan peges på mange enkeltudgifter inden for branchestøtte, regional udvikling og diverse/ikke kategoriserede poster som tydeligt falder uden for et vækstmæssigt erhvervsstøttens formål, og med fordel kan afskaffes til fordel for bl.a. produktivitetsstøtte. Alene inden for branchestøtten på 6,7 mia. i 2011 blev de 5,03 mia. givet gennem skattefritagelse til få udvalgte brancher, som ifølge vismændene ikke har øget afkastet i tilsvarende grad. Provenuet fra besparelsen kommer statskassen til gode og står til rådighed for andre vigtige samfundsinvesteringer. 6
Figur 4: Fordelingen af ordninger inden for vækstformål Iværksættere samt små og mellemstore virksomheder 0,91 Regional udvikling 0,13 Eksportfremme 0,44 Forskning og udvikling samt innovation 4,82 Energi- og miljøstøtte 4,82 Enhed: mia. kr. 0,14 Figur 5: Fordelingen af ordninger uden for vækstformål Energi- og miljøstøtte 2,41 Iværksættere samt små og mellemstore virksomheder 0,02 Eksportfremme 0,00 Udviklingsstøtt e til u-lande 0,58 Diverse / ikke kategoriseret 0,73 Regional udvikling 0,28 6,52 Enhed: mia. kr. Produktivitetsudvikling i eksisterende virksomheder bør prioriteres For det andet bør erhvervsstøtten bredes ud til i langt højere grad at omfatte produktivitetsudvikling i eksisterende små og mellemstore virksomheder. Finansieringen bør komme fra besparelser på de permanente brancherettede støtteordninger uden at tage noget fra forskning udvikling inden for nye produkter og markedsområder. Udvikling af nye virksomheder og vækstmarkeder og 7
udvikling i eksisterende virksomheder og markeder er lige vigtigt. Der bør tilføres 1 mia. kr. til produktivitetsudvikling Fjernelse af innovationsog produktivitetshæmmende særskatter Iværksætter skatten medfører samfundstab på op til det femdobbelte af iværksætterstøtten Knap halvdelen af skatteindtægten fra multimedieskatten sluges af forringet produktivitet Afskaffelse er en god og billig vækstinvestering I alt anbefaler Dansk Byggeri at fordele sparede erhvervsstøttemidler for i alt en mia. kr. på en todelt opsøgende produktivitetsindsats i forbindelse med processer omkring produktets tilblivelse og administrative processer. Tildelingen af støtten bør regelmæssigt revurderes i forhold til, om virksomhederne har haft en indtjeningsfremgang svarende til væksten i markedet. For det tredje bør en del af provenuet fra besparelserne på branchestøtten overvejes målrettet fjernelse af byrder for erhvervslivet, som står i vejen for vækst og produktivitet. Det gælder for eksempel iværksætterskatten og multimedieskatten. De samfunds- og vækstmæssige tab ved begge skatter står i skarp kontrakt til det faktum, at de tilsammen blot indbringer statskassen et beskedent provenu på 960 mio. kr. Iværksætterskatten 430 mio. kr. og Multimedieskatten 530 mio. kr. årligt, begge i varigt provenu. Beregninger fra Den Danske Venture- og Kapitalfondsforening viser, at iværksætterskatten koster danske iværksættere mellem 4,4 og 14,5 mia. kroner i tabte investeringskroner over syv år, og kan medvirke til at gøre erhvervsstøttens midler til iværksættere på i alt knap 2,6 mia. kr. virkningsløse. Samtidig viser en undersøgelse foretaget af Dansk Byggeri, at multimedieskatten moderat anslået koster samfundet mindst 250 mio. i tabt produktivitet, pga. af den administrative belastning som administrationen af skatteordningen medfører for virksomhederne. At fjerne disse skatter med provenuet fra besparelser på erhvervsstøtten vil være en god investering der ligger helt inde for erhvervsstøttens formål om at skabe vækst. Forslag til omlægning af erhvervsstøtten på længere sigt Erhvervsstøttesystemet bør målrettes vækst og erhvervsudvikling Bestående forsknings-, udviklings- og virksomhedsordninger bør evalueres Stort finansieringspotentiale i uspecificerede poster Et dybdegående arbejde med at evaluere samtlige tilbageblevne poster på erhvervsstøtten på tværs af alle ministerområder, må forventes at tage længere tid og kræve relevante ministeriers aktive medvirken. En række samlekategorier inden for erhvervsstøtten bør særligt evalueres for at gøre erhvervsstøttesystemet så effektivt og målrettet vækst og som muligt. Indenfor erhvervsstøtteområder som Forskning, udvikling og innovation (4,8 mia. kr.), støtte til Iværksættere og små og mellemstore virksomheder (922 mio. kr.), bør hver enkelt nuværende ordningeudredes. Det gælder også kategorierne Regional udvikling (1,04 mia. kr.), som næsten kun indeholder støtteordninger, som falder ind under udvikling, innovation og iværksætteri, blot målrettet regionale områder, såvel som kategorien eksportstøtte (441,8 mio. kr.) Da der er tale om vitale erhvervsstøtteordninger, må besparelsespotentialet forventes at være begrænset, men det udelukker ikke en vækstrettet omlægning af bestemte ordninger. Kategorien Diverse (1,08 mia. kr.) rummer adskillige støtteordninger, som bør evalueres grundigt i forhold til deres bidrag til vækst, innovation og produktivitet. Det gælder f.eks. lempelig beskatning af aktieoptioner til medarbejdere, 8
individuel aktieløn, Fondes bundfradrag, fradrag for dagpenge og rejsegodtgørelser samt gratis værdipapirer. Poster som dog kan være fornuftige ud fra almene hensyn. Energi- og miljøstøtten bør gennemgås for konkurrenceforvridende effekter Fra erhvervsstøtte til erhvervsudvikling Energi- og miljøstøtte (7,2 mia. kr.) er en andet vital erhvervsstøttekategori som også bør udsættes for en grundig udredning og evaluering af deres effekter i forhold til vækstfremmende formål. Det er afgørende, at energiafgiftssystemet stimulerer til bæredygtig adfærd, ligesom det er problematisk gennem permanente skatterabatter at medvirke til konkurrenceforvridning på tværs af brancher. På denne måde kan erhvervsstøtten i højere grad skabe erhvervsudvikling i nye og eksisterende virksomheder, som på sigt kan bidrage til at skabe sunde markedsforhold, selvopretholdende vækst og generel økonomisk aktivitet. 9