26. januar 2009 41159-002 AK/jk 000001 ABEL & SKOVGÅRD LARSEN Notat vedrørende det juridiske ansvar forbundet med meddelelse af principiel godkendelse. 1. Problemstilling Reitan Ejendomsudvikling A/S ( Reitan ) har i oktober 2007 anmodet Fredensborg Kommune om principgodkendelse af etablering af et fremtidigt butiks- og udvalgsvarecenter på ejendommen Egevangen 4, 2980 Kokkedal ( Coloplast grunden ). Reitan har efterfølgende frafaldet den del af ansøgningen fra oktober 2007, som vedrører muligheden for etablering af butikker med salg af særlig pladskrævende varer i tilknytning til et kommende bydelscenter. Siden oktober 2007 er det blevet klarlagt, at Post Danmark er interesseret i at etablere et fuldservice posthus i tilknytning til et nyt bydelscenter. Reitan har herefter ved skrivelse af 23.1.2009 på ny anmodet Fredensborg Kommune om principiel godkendelse af 1) etablering af et nyt bydelscenter på Coloplast grunden på 5.000 m 2, og 2) at Fredensborg kommune fremmer udarbejdelsen af den for bydelscenteret nødvendige planlægning, således at lokalplan for arealet vil kunne forelægges byrådet til endelig vedtagelse samtidig med kommuneplanforslaget, inden kommunalvalget til november. Fredensborg Kommune har i skrivelse af 12.1.2009 oplyst, at byrådet i december 2007 godkendte indarbejdelse af det nye bydelscenter i planstrategi 08, at forslaget har været fremlagt i offentlig høring, og at det blev indarbejdet i byrådets planstrategi, som blev vedtaget i juni 2008. Der har i eftersommeren og efteråret 2008 været en dialog om projektet og projektets konsekvenser i sammenhæng med KPC projektforslaget. Teknisk direktør Thomas Barfoed anfører tillige i skrivelsen af 12.1.2009, at Økonomiudvalget, suppleret med relevante fagudvalg, i henhold til planerne vil foretage en temadrøftelse om kommuneplanforslaget i februar 2009, og at muligheden for et bydelscenter vil indgå heri. «Ansvarlig_titel» «Ansvarlig_navn» Sønder Allé 9, DK-8000 Århus C, Tlf. +45 89 31 90 00, Fax +45 89 31 90 01
Fredensborg Kommune har overfor Reitan udtrykt betænkelighed ved at meddele en principiel godkendelse af det ansøgte bydelscenter, særligt i relation til et muligt erstatningsansvar for Fredensborg Kommune, hvis principgodkendelsen ikke bliver fulgt op af en endelig tilladelse til det ansøgte projekt. Dette notat vil belyse retsvirkningerne af en forhåndsgodkendelse af projektet, herunder hvorvidt Fredensborg Kommune vil kunne pådrage sig et erstatningsansvar overfor Reitan eller andre erhververe af Coloplast grunden, såfremt forhåndsgodkendelsen ikke følges op af en tilladelse til det ansøgte projekt. 2. Konkret konklusion I denne sag vil Fredensborg Kommune kunne meddele en principiel godkendelse til det ansøgte projekt, der naturligvis er betinget af, at det fornødne plangrundlag kan tilvejebringes, og at andre myndigheder og anden lovgivning ikke hindrer dette. Reitan er som professionel ejendomsaktør bekendt med plansystemets opbygning. Fredensborg Kommune er dog, som ved enhver udøvelse af forvaltningsvirksomhed ansvarlig, hvis forvaltningen begår fejl eller udviser forsømmelser, men der påhviler ikke forvaltningen et objektivt ansvar for skuffede forventninger. Hvis Reitan skal kunne fremsætte et erstatningskrav mod Fredensborg Kommune, vil dette alene kunne omhandle de fremtidige udgifter Reitan afholder fra dato, idet Coloplast grunden er erhvervet, og de udgifter, der til dato er afholdt af Reitan, er afholdt før, der meddeles et forhåndstilsagn. Hvis Fredensborg kommune vil sikre sig bedst muligt mod et erstatningskrav for disse udgifter, kan det anbefales, at der indgås en udviklingsaftale i medfør af planlovens 21b. Det er således min vurdering, at meddelelse af et forhåndstilsagn/en principiel tilladelse, hvorefter der kan etableres et nyt bydelscenter på 5.000 m 2 på Coloplast grunden ikke vil kunne pådrage Fredensborg Kommune et muligt ansvar, medmindre kommunen handler retsstridigt/culpøst. Selv i den situation, at kommunen handler retsstridigt/culpøst vil størrelsen af det tab, der kan kræves erstattet være yderst beskedent. 3. Retsvirkninger af en principiel godkendelse I denne sag er Reitan som professionel ejendomsaktør bekendt med, at udarbejdelse af kommuneplan og lokalplan, der muliggør etablering af det nye bydelscenter er un- 2/6
derlagt forvaltningsrettens almindelige regler, planlovens regler om høring af planer, vetoret mod planforslagene fra henholdsvis det statslige miljøcenter og eventuelle andre statslige myndigheder med interesser i planforslaget indenfor sit ressortområde, nabokommunernes indsigelsesret samt de almindelige klageregler over planer fra de, der har retlig interesse i planen. Alle disse regler vil kunne bevirke, at det for udstedelse af en endelig tilladelse nødvendige plangrundlag ikke kan etableres. Fredensborg kommune forpligter sig ved meddelelse af forhåndsgodkendelse alene til at udarbejde det fornødne plangrundlag, og at det i den forbindelse sikres, at gældende regler, herunder de regler, der skal iagttages i henhold til anden lovgivning, er iagttaget. Fra retspraksis henvises der for eksempel til nedenstående afgørelse; Højesteret har i afgørelsen U1992.116H taget stilling til en myndigheds tilbagekaldelse af en meddelt tilladelse til udstykning som følge af støjproblemer i lokalplanområdet fra en lufthavn beliggende udenfor lokalplanområdet. Grundejeren påstod tilbagekaldelsen for uberettiget, men fik ikke medhold. Højesterets flertal fandt, at tilladelse oprindeligt burde have været nægtet, og tilkendte grundejeren en erstatning på kr. 100.000. Et mindretal i Højesteret udtaler imidlertid, at udstykningsprojektet efter reglerne i byplanloven skulle fremlægges til offentligt eftersyn og godkendes af Miljøministeriet. Grundejeren og hans rådgiver fandtes derfor ikke, uanset ordlyden af udstykningstilladelsen, med rette at have kunnet gå ud fra, at udstykningsprojektet kunne gennemføres uden godkendelse af byplanforslaget. Under de omstændigheder fandt mindretallet ikke, at der var grundlag for at yde erstatning. Reitan anerkender planprocessen, herunder risikoen for, at andre myndigheder nedlægger veto mod planforslagene, eller at planerne underkendes af Naturklagenævnet. Retsvirkningerne for Fredensborg Kommune af at meddele en principiel godkendelse af det ansøgte projekt er, at kommunen overfor Reitan forpligter sig til at udarbejde et tillæg til kommuneplanen eller indarbejde planforslaget i den kommende nye kommuneplan samt at udarbejde et lokalplanforslag, der muliggør etablering af det ansøgte bydelscenter. Fredensborg Kommune er efterfølgende afskåret fra, når plangrundlaget, der muliggør bydelscenteret er endeligt vedtaget, at nedlægge 14 forbud mod bebyggelse, da den bindende forhåndsbesked må sidestilles med en tilladelse til projektet, forudsat at plangrundlaget etableres og byggetilladelse meddeles. 3/6
4. Rammer for tilbagekaldelse af forhåndstilladelse Forvaltningsretligt er en forhåndstilladelse en begunstigende forvaltningsakt, og forvaltningsrettens almindelige regler om tilbagekaldelse af begunstigende forvaltningsakter er derfor gældende. Der findes i praksis flere afgørelser, der tager stilling til rammerne for tilbagekaldelse af en beguntigende forvaltningsakt. Der henvises til afgørelsen U1989.209H, hvor et amtsråd havde meddelt forhåndstilsagn til udlægning af sommerhusbebyggelse på et areal i 1962 og 1971. I årene efter 1971 blev der ved lov indført væsentlige begrænsninger i adgangen til sommerhusudstykning. Østre Landsret fandt, at da en udstykning af ejendommen i det pågældende område ikke var i overensstemmelse med den senere lovgivning og praksis, var myndigheden ikke bundet af sit under den tidligere retstilstand afgivne tilsagn, og myndigheden var derfor ikke bundet af tilsagnet. Højesteret fandt som landsretten ikke, at der var begået fejl af myndigheden, og der var ikke lidt noget tab for grundejeren, der kunne kræves erstattet efter dansk rets almindelige erstatningsregel, det vil sige et culpaansvar. Der henvises endvidere til den ovenfor nævnte afgørelse U1992.116H, hvor Højesteret tiltræder, at en tilladelse til udstykning kunne tilbagekaldes på grund af støjproblemer. I afgørelsen U1983.1000H havde en kommune meddelt tilladelse til opførelse af en benzinservicestation i et boligområde, hvilken tilladelse kommunen senere tilbagekaldte. Højesteret fandt, at tilladelsen var ulovlig og ugyldig, men at grundejeren havde føje til at gå ud fra, at der på ejendommen kunne etableres en benzinstation, og kommunen havde derfor pådraget sig et erstatningsansvar for det tab, som grundejeren led ved at ejendommen efterfølgende måtte afhændes med tab. Endelig har Naturklagenævnet i NKO nr. 171, 1998 taget stilling til, hvorvidt en kommune kunne tilbagekalde en principiel tilladelse til etablering af et benzintankanlæg. Tilladelsen blev tilbagekaldt under henvisning til, at projektet var i strid med den for området gældende lokalplan. 4/6
Tilbagekaldelsen skyldtes en kombination af retsvildfarelse hos kommunen om muligheden for at give tilladelsen efter en tidligere lokalplan, og hensynet til indsigelserne fra de omkringboende under den senere lokalplanprocedure. Naturklagenævnet fandt, at afvejningen af hensynet til grundejeren, der havde fået et tilsagn, og indrettet sig i tillid til kommunens tilsagn, blandt andet ved at fortsætte projekteringen samt hensynet til de omboende medførte, at kommunen ikke kunne tilbagekalde den meddelte tilladelse. Kommunen havde meddelt en godkendelse af et helt konkret byggeprojekt, der efter Naturklagenævnets opfattelse måtte sidestilles med en byggetilladelse. Tilbagekaldelsen blev derfor ophævet, og sagen hjemvist til kommunens fortsatte behandling. Sammenfattende kan det konkluderes, at Fredensborg Kommune ikke er bundet af forhåndstilsagnet/kan tilbagekalde forhåndstilladelsen, såfremt tilladelsen måtte vise sig at være i strid med efterfølgende lovgivning eller praksis, inden tilladelsen udnyttes. Endelig kan Fredensborg Kommune ikke forpligtes af forhåndstilsagnet, hvis andre myndigheders vetoret måtte hindre vedtagelse af planerne, eller planerne ændres som følge af omgørelse i klageinstansen eller ved domstolene. Hvorvidt der i denne situation kan opstå et erstatningsansvar for kommunen, vil blive behandlet i det følgende. 5. Erstatning Søren H. Mørup har i sin doktordisputats Berettigede forventninger i forvaltningsretten, 2005 vurderet ansvarsgrundlaget for skuffelse af berettigede forventninger i forvaltningsretten. Det er Søren H. Mørups vurdering, jfr. blandt andet bogen s. 982, at berettigede forventningerne beskyttes i kraft af de almindelige erstatningsretlige regler mod retsstridige indgreb under forudsætning af, at et eventuelt økonomisk tab er en kausal og adækvat følge af den retsstridige adfærd, og at der ikke undtagelsesvis er tale om undskyldelig retsstridig adfærd fra forvaltningens side. Retten til erstatning begrænses desuden af, om borgeren, på trods af sine berettigede forventninger, selv har handlet groft culpøst. Det anføres af Søren H. Mørup, at hvis forvaltningens handlinger er lovlige, vil den under normale omstændigheder ikke blive erstatningsansvarlig, selv om borgeren stilles ringere som følge af handlingen, end han ellers ville have været stillet, og selv om hans berettigede forventninger derved lades økonomisk ubeskyttet. 5/6
Det er vigtigt at fremhæve, at skuffede forventninger, det vil sige den omstændighed, at der ikke vedtages det fornødne plangrundlag for at Reitan kan realisere sit projekt, ikke i sig selv udløser en erstatningspligt for Fredensborg Kommune. Reitan skal kunne dokumenteres et økonomisk tab. I denne sag har Reitan allerede erhvervet Coloplast grunden, og Reitan vil ikke overfor Fredensborg Kommune kunne hævde, at et eventuelt tab ved videresalg af grunden, fordi der ikke er vedtaget kommune- og lokalplan, der muliggør det af Reitan påtænkte projekt, et tab, der kan kræves erstattet af Fredensborg kommune. De udgifter der eventuelt vil kunne kræves erstattet af Reitan er således alene udgifter, der afholdes fremadrettet til videreudvikling af projektet. Eksempelvis udgifter til det videre planarbejde, øvrig rådgiverbistand m.v. I afgørelsen U1992.116H blev grundejeren tilkendt en erstatning på kr. 100.000 til delvis dækning af udgifter, som var afholdt i tillid til en tilladelse, hvis udnyttelse blev umuliggjort ved nægtelse af vedtagelse af byplanvedtægt på grund af støjproblemer. Højesteret fandt, at forvaltningen havde begået fejl, og at grundejeren havde indrettet sig i tillid til, at byplanvedtægten ville blive vedtaget. Et mindretal af Højesterets dommere udtalte dog, at uanset at udstykningsprojektet var godkendt, burde grundejeren og hans rådgiver have gået ud fra, at udstykningsprojektet skulle godkendes med vedtagelse af en byplanvedtægt. Under de omstændigheder fandt mindretallet ikke, at der skulle tilkendes en erstatning. I afgørelsen U 1983.1000H blev en grundejer tilkendt erstatning for en ulovlig meddelt dispensation fra en byplanvedtægt. Grundejeren havde købt ejendommen i tillid til tilladelsen, og da tilladelsen blev tilbagekaldt, måtte han sælge ejendommen med tab, og dette tab blev erstattet. Der er således en restriktiv praksis for tilkendelse af erstatning for skuffede forventninger, og i denne sag vil de tab, der kan kræves erstattet være meget begrænsede. Århus, den 26.1.2009 Anette Kusk 6/6