CVR-nr. 29.18.84.75 Revisionsberetning af 13. august 2010 vedrørende årsregnskabet 2009 (side 1-32)
Indholdsfortegnelse 1. Generelt 1 2. er på den udførte revision 3 2.1 Revisorerklæring 3 2.2 Revisionens bemærkninger til årsregnskabet 4 2.3 Opfølgning på tidligere revisionsbemærkninger 6 3. Redegørelse for revisionen af kommunens forretningsgange, interne kontroller og it-anvendelse 7 3.1 Risikostyring, herunder interne kontroller 7 3.2 Revisionsmæssig gennemgang af it-sikkerheden 8 3.3 Kapacitet og kompetence 8 3.4 Gennemførelse af uanmeldte beholdningseftersyn 8 3.5 Kommentarer fra vores gennemgang af kommunens administrative processer og interne kontroller 9 3.6 9 4. Redegørelse for den udførte forvaltningsrevision 10 4.1 Vurdering af kommunens resultat og økonomiske stilling 10 4.2 Overordnet organisation og økonomistyring 11 4.3 Organisation og økonomistyring på udvalgte områder 12 4.4 Sparsommelighed 13 4.5 Produktivitet og produktivitetsmålinger 14 4.6 Effekt, fastsættelse af mål og evaluering 14 4.7 på den udførte forvaltningsrevision 14 5. Redegørelse for den udførte juridisk-kritiske revision 15 5.1 Lov om Kommunernes styrelse 15 5.2 Kommunalbestyrelsens/fagudvalgenes beslutninger 16 5.3 Bevillingsregler 16 5.4 Låneregler 18 5.5 Deponeringsregler 18 5.6 Anbringelse af kommunens likvide beholdninger 18 5.7 Statsrefusion 18 5.8 Politikker og medarbejderbeskatning 20 5.9 Momsregler 20 5.10 på revisionen af overholdelse af love og regler 21 6. Redegørelse for revisionen af årsregnskabet 22 6.1 Identifikation af det reviderede årsregnskab for 2009 22 6.2 Regnskabsskemaer, oversigter og afvigelsesforklaringer 22 6.3 Overholdelse af konteringsregler 23 6.4 Revision af resultatopgørelsens poster 23 6.5 Revision af balancens poster (mio. kr.) 27 6.6 Garantier, eventualrettigheder og forpligtelser 30 6.7 Andre oplysninger 30 6.8 på revisionen af årsregnskabet 30 7. Ledelsens regnskabserklæring 31 8. Revisionsberetninger afgivet til Faxe Byråd 31 9. Øvrige erklæringer 31 10. Lovpligtige oplysninger 32
1. Generelt Vi har i vores revisionsberetning om tiltrædelse som revisor pr. 1. januar 2007 redegjort for vores opfattelse af samarbejdet og for lovgivningens afgrænsning af henholdsvis ledelsens og revisionens opgaver og ansvar. Det er byrådets ansvar, at trufne dispositioner sker i overensstemmelse med gældende administrative love, regler og sædvanlig praksis. Det er revisors ansvar at planlægge og udføre revision og herunder gennemgå og vurdere, om ledelsen har opfyldt sine forpligtelser i forhold til ovenstående. Der udøves en fremadrettet revision, som understøtter byrådets og ledelsens bestræbelser på at udvikle og effektivisere den kommunale virksomhed. Revisionen udføres i tæt samarbejde med såvel kommunens ledelse som medarbejdere. Det tilstræbes at imødegå og rette eventuelle fejl og mangler inden regnskabsafslutningen, således at bemærkninger så vidt muligt undgås. Revisionen er udført efter bestemmelserne i kommunens revisionsregulativ, og er tilrettelagt under hensyntagen til reglerne i regulativet for kommunens kasse- og regnskabsvæsen. Det er den kommunale ledelses ansvar at sikre, at mål, strategier og handlingsplaner for kommunen foreligger, og at der foretages resultatopfølgning. I den forbindelse har ledelsen ansvaret for at aflægge regnskab for anvendelsen af midlerne. Ved forvaltningen er kommunens ledelse forpligtet til at sikre, at der tages skyldige økonomiske hensyn. Det er ledelsens ansvar at opbygge hensigtsmæssige administrative systemer og hensigtsmæssig intern kontrol, der bl.a. skal sikre en god styring af økonomien, samt at love og andre regler overholdes. Ledelsen tilrettelægger kommunens registreringssystemer, interne kontrolsystemer og procedurerne ved regnskabsaflæggelsen med henblik på at give et pålideligt grundlag for udarbejdelsen af regnskabet. Det indebærer, at der skal tilrettelægges en forvaltning, der omfatter de nødvendige økonomistyrings- og regnskabssystemer, herunder interne kontroller, så der kan aflægges et rigtigt regnskab (pålideligt), der dokumenterer, at midlerne er anvendt i overensstemmelse med forudsætningerne, og at de tilsigtede resultater er opnået inden for de udstukne rammer. Det er revisors ansvar at planlægge og udføre revision i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik samt danske revisionsstandarder og herunder gennemgå og vurdere, om ledelsen har opfyldt sine forpligtelser til at sikre, at der er taget skyldige økonomiske hensyn ved udførelse af byrådets beslutninger. Revisionen udføres ud fra en vurdering af væsentlighed og risiko samt på stikprøvebasis. Dette indebærer også at ikke alle økonomiske ansvarsenheder besøges hvert år. Revisionen giver således ikke en fuld sikkerhed for, at alle fejl og mangler opdages, men kun en høj grad af sikkerhed for at væsentlige fejl og mangler i forhold til regnskabets retvisende billede og overholdes af love, regler mv. opdages. 1
For så vidt angår forvaltningsrevisionen giver revisionen kun sikkerhed for, at vi på de forhold/områder, der er udvalgt til revision ikke har konstateret forhold, der afkræfter at forvaltningen har været udøvet under skyldig økonomisk hensyntagen. 2
2. er på den udførte revision 2.1 Revisorerklæring Erklæring Da vores revisionsbemærkninger hverken hver for sig eller tilsammen er så væsentlige, at de medfører forbehold eller supplerende oplysninger, kan vi afgive følgende erklæring om den udførte revision: Til byrådet i Vi har revideret årsregnskabet for for perioden 1. januar 31. december 2009 omfattende de regnskabsopstillinger, oversigter, regnskabsforklaringer og redegørelse for anvendt regnskabspraksis, der kræves i henhold til Indenrigs- og Sundhedsministeriets Budget- og Regnskabssystem for kommuner. Ledelsens ansvar for årsregnskabet Ledelsen har ansvaret for at udarbejde og aflægge et årsregnskab, der giver et retvisende billede i overensstemmelse med Indenrigsog Sundhedsministeriets Budget- og Regnskabssystem for Kommuner. Dette ansvar omfatter udformning, implementering og opretholdelse af interne kontroller, der er relevante for at udarbejde og aflægge et årsregnskab, der giver et retvisende billede uden væsentlig fejlinformation, uanset om fejlinformationen skyldes besvigelser eller fejl samt valg og anvendelse af en hensigtsmæssig regnskabspraksis og udøvelse af regnskabsmæssige skøn, som er rimelige efter omstændighederne. Herudover er det ledelsens ansvar, at de dispositioner, der er omfattet af årsregnskabet, er i overensstemmelse med meddelte bevillinger, love og andre forskrifter samt med indgåede aftaler og sædvanlig praksis. Revisors ansvar og den udførte revision Vores ansvar er at udtrykke en konklusion om årsregnskabet på grundlag af vores revision. Vi har udført vores revision i overensstemmelse med danske revisionsstandarder, god offentlig revisionsskik og kommunens revisionsregulativ. Disse standarder kræver, at vi lever op til etiske krav samt planlægger og udfører revisionen med henblik på at opnå høj grad af sikkerhed for, at årsregnskabet ikke indeholder væsentlig fejlinformation. En revision omfatter handlinger for at opnå revisionsbevis for de beløb og oplysninger, der er anført i årsregnskabet De valgte handlinger afhænger af revisors vurdering, herunder vurderingen af risikoen for væsentlig fejlinformation i årsregnskabet, uanset om fejlinformationen skyldes besvigelser eller fejl. Ved risikovurderingen overvejer revisor interne kontroller, der er relevante for kommunens udarbejdelse og aflæggelse af et årsregnskab, der giver et retvisende billede, med henblik på at udforme revisionshandlinger, der er passende efter omstændighederne, men ikke med det formål at udtrykke en konklusion om effektiviteten af kommunens interne kontrol. En revision omfatter endvidere stillingtagen til, om den af ledelsen anvendte regnskabspraksis er passende, om de af ledelsen udøvede regnskabsmæssige skøn er rimelige samt en vurdering af den samlede præsentation af årsregnskabet. Revisionen omfatter desuden en vurdering af, om de dispositioner, der er omfattet af regnskabet, er i overensstemmelse med meddelte bevillinger, love og andre forskrifter samt med indgåede aftaler og sædvanlig praksis. Det er vores opfattelse, at det opnåede revisionsbevis er tilstrækkeligt og egnet som grundlag for vores konklusion. Revisionen har ikke givet anledning til forbehold. Det er vores opfattelse, at årsregnskabet giver et retvisende billede af s aktiver, passiver og finansielle stilling pr. 31. december 2009 samt af resultatet af s aktiviteter for regnskabsperioden 1. januar 31. december 2009 opgjort efter såvel udgiftsbaserede som omkostningsbaserede regnskabsprincipper i overensstemmelse med Indenrigs- og Sundhedsministeriets Budget- og Regnskabssystem for Kommuner. Det er ligeledes vores opfattelse, at de dispositioner, der er omfattet af regnskabet, er i overensstemmelse med meddelte bevillinger, love og andre forskrifter samt med indgåede aftaler og sædvanlig praksis. Erklæring om udført forvaltningsrevision 3
I forbindelse med den finansielle revision af s årsregnskab for 2009 har vi foretaget en vurdering af, hvorvidt der for udvalgte områder er taget skyldige økonomiske hensyn ved forvaltningen af, og at oplysningerne i årsregnskabet om mål og resultater er dokumenterede og dækkende for s virksomhed i 2009. Ledelsens ansvar s ledelse har ansvaret for, at der etableres retningslinjer og procedurer, der sikrer, at der tages skyldige økonomiske hensyn ved kommunens forvaltning, og at oplysningerne i årsrapporten om mål og resultater er dokumenterede og dækkende for Faxe Kommunes virksomhed i2009. Revisors ansvar og den udførte forvaltningsrevision I overensstemmelse med god offentlig revisionsskik har vi for udvalgte forvaltningsområder undersøgt, om har etableret forretningsgange, der sikrer en økonomisk hensigtsmæssig forvaltning. Vi har endvidere stikprøvevist gennemgået oplysninger i årsrapporten om opfyldelse af resultatmålene for. Vores arbejde er udført med henblik på at opnå begrænset sikkerhed for, at forvaltningen på de udvalgte områder er varetaget på en økonomisk hensigtsmæssig måde, og at oplysningerne i årsrapporten om opfyldelse af resultatmålene er dokumenterede og dækkende for s virksomhed i 2009. Ved den udførte forvaltningsrevision er vi ikke blevet bekendt med forhold, der giver os anledning til at konkludere, at forvaltningen i 2009 på de områder, vi har undersøgt, ikke er varetaget på en økonomisk hensigtsmæssig måde, eller at oplysningerne i rapporteringen om mål og resultater ikke er dokumenterede og dækkende for s virksomhed i 2009. 2.2 Revisionens bemærkninger til årsregnskabet I henhold til bekendtgørelse om kommunernes budget, regnskab, revision mv. skal revisor afgive revisionsbemærkninger, hvis revisionen mener: at regnskabet ikke er rigtigt, at de dispositioner, der er omfattet af regnskabsaflæggelsen, ikke er i overensstemmelse med meddelte bevillinger, kommunalbestyrelsens øvrige beslutninger, love og andre forskrifter samt med indgåede aftaler og sædvanlig praksis, at udførelsen af kommunalbestyrelsens og udvalgenes beslutninger og den øvrige forvaltning af kommunens anliggender ikke er varetaget på en økonomisk hensigtsmæssig måde. Det er ofte en skønssag, hvorvidt et forhold er så væsentligt, at det medfører en revisionsbemærkning. For at vi afgiver en revisionsbemærkning, lægger vi derfor til grund, at forholdet ud fra vores professionelle vurdering, skal være af så væsentlig og/eller principiel karakter, at der kræves en politisk stillingtagen til forvaltningens respons på vores kritik. Vi har med afsæt heri valgt, at afgive følgende revisionsbemærkninger: 2.2.1 Afstemning af statuskonti Vi har ved revisionens udførelse noteret os, at der mangler afstemninger af statuskonti med åbenstående poster som er ældre end 2009. Det er manglende afstemninger af likvide beholdningskonti samt konti i betalingskontrol som vi har rettet vores fokus imod. På begge områder har vi konstateret fejl i kommunens registrerede saldi ultimo 2009. Vi er opmærksomme på, at der arbejdes med afstemning af disse konti. Vi er samtidig opmærksomme på, at årsagen til fejl i saldiene kan være forhold, som går tilbage i åbningsbalancen for den ny pr. 1/1 2007. 4
Vi skal henstille, at statuskonti afstemmes og samtidig henlede opmærksomheden på s egne regler i Principper for økonomistyring. 2.2.2 Støtte til køb af biler Vi har konstateret, at Støtte til køb af biler på funktion 05.32.35 er afløftet moms for 2008 og 2009 med i alt 1.263.686 mil. kr. Ifølge Indenrigs- og Sundhedsministeriets regler om Budget og regnskab for kommuner skal udgifterne konteres på art 5.2. Vi skal henstille, at det for meget modtaget momsbeløb berigtiges i 2010. 2.2.3 Forebyggende og anbringende foranstaltninger, jf. servicelovens 52, stk. 3-5 Vi har foretaget gennemgang af området for udgifter til forebyggende og anbringende foranstaltninger. Vi har konstateret fejl i en del af de gennemgåede bevillingssager, som alle er væsentlige i forhold til en hensigtsmæssig og lovmedholdelig administration af enkeltsagerne. Det er vores vurdering, at området ikke fuldt ud har været administreret hensigtsmæssigt og betryggende og ikke fuldt ud i overensstemmelse med gældende regelsæt. Vi har givet anbefalinger til forbedringer for de konstaterede forhold. Vi er bekendt med, at kommunen allerede har iværksat foranstaltninger til forbedring af sagsadministrationen på området. Vi vil anbefale, at kommunen fastholder opmærksomheden på forbedringer af sagsbehandlingens legalitet på området. 2.2.4 Tilskud til hjælp efter servicelovens 95 Vi har foretaget revision af området for ydelser efter Servicelovens 95 til støtte til hjælp, som ansøger selv ansætter. Vi har konstateret væsentlige fejl i de gennemgåede bevillingssager, som har haft betydning for administrationen af enkeltsagerne på området. På baggrund af de konstaterede forhold har vi givet anbefalinger til den fremtidige administration af det gennemgåede område, som vi har fået oplyst vil blive fulgt. Herudover er det oplyst, at der er iværksat arbejder med gennemgang og revurdering af alle sager med støtte efter servicelovens 95 og 96. Vi vil anbefale, at kommunen fastholder opmærksomheden på forbedringer af sagsbehandlingens legalitet på området. 2.2.5 Opgørelse af boliglån Vi kan konstatere, at der er fejl i opgørelsen vedrørende boliglån for regnskabsåret 2009. Det bevirker at vi ikke har revisionspåtegnet denne opgørelse i forhold til Socialministeriet. Vi skal samtidig gøre opmærksom på, at dette også gælder for regnskabsårene 2007 og 2008. Vi skal henstille at opgørelse for regnskabsårene 2007, 2008 og 2009 udarbejdes snarest. 5
2.3 Opfølgning på tidligere revisionsbemærkninger Den afsluttende revision har omfattet en opfølgning på eventuelle bemærkninger fra årsregnskabet 2008, herunder en gennemgang af kommunens afgørelser med hensyn til fremsatte bemærkninger og efterlevelse af eventuelle berigtigelser. I beretningen for 2008 er der bemærkning vedrørende afstemning af statuskonti. Forholdet er stadig ikke afklaret, jf. afsnit 2.2.1. Vi har kontrolleret, at der er foretaget berigtigelser i 2009 i forhold til de fremsatte bemærkninger. Bortset fra afsnit 2.2.1 Afstemning af statuskonti anser vi herefter punktet som afsluttet. 6
3. Redegørelse for revisionen af kommunens forretningsgange, interne kontroller og it-anvendelse Kommunen har ansvaret for, at der er etableret betryggende og hensigtsmæssige administrative processer og interne kontroller. Ifølge styrelsesloven påhviler det revisionen regelmæssigt, at foretage en kritisk gennemgang af kommunens regnskabsføring og de i forbindelse hermed etablerede kontrolforanstaltninger med henblik på at efterprøve, om disse er betryggende. Derudover er velfungerende administrative processer og interne kontroller det bedste værn mod såvel ubevidste som bevidste fejl og mangler i kommunens økonomiske forvaltning. Samtidig viser erfaringen, at ledelsens løbende fokus på risici og afdækning heraf og ikke mindst overholdelsen af interne regelsæt herom - er væsentligt for organisationens adfærd på området. 3.1 Risikostyring, herunder interne kontroller Kommunens tilrettelæggelse af de overordnede administrative processer og interne kontroller er beskrevet i kommunens Principper for økonomistyring med tilhørende bilag. 3.1.1 Definition af væsentlighed og risici i kommunen Det fremgår af Principper for økonomistyring at man decentralt skal etablere interne kontroller ud fra en vurdering af væsentlighed og risiko. Det er imidlertid ikke nærmere defineret, hvad man fra kommunens ledelse betragter som væsentligt og risikobehæftet. Derfor er det vanskeligt, at vurdere om man decentralt lever op til dette krav. Vi vil derfor anbefale, at kommunen mere præcist definerer, hvad man opfatter som væsentligt og risikobehæftet i kommunen. 3.1.2 Risikostyring - dokumentation af risikovurdering og interne kontroller Fejl og mangler i regnskabsføringen, i overholdelsen af love og regler mv. samt i den økonomiske forvaltning kan være en følge af både ubevidste handlinger (egentlige fejl) og bevidste handlinger (svig). Især i forhold til bevidste fejl og mangler (besvigelser) kan det være vanskeligt at imødegå. Dette skyldes, at disse begås med forsæt og at gerningsmanden tænker i svagheder i de tilrettelagte processer og kontroller. I forhold til ubevidste fejl og mangler, så opstår disse ofte i tilknytning til ændringer i organisationsstrukturer, systemer, regler og opgaver samt ved udskiftning af nøglepersoner. Det er næppe økonomisk hensigtsmæssigt, at etablere et kontrolniveau, der giver fuld sikkerhed mod, at sådanne situationer aktualiseres, men det er efter vores opfattelse vigtigt, at kommunens ledelse konkret forholder sig til risici, der vurderes som væsentlige samt til hvorledes - og i hvilket omfang risiciene skal imødegås - og dermed også, hvilke ressourcer, der skal bruges til dette. En sådan vurdering kan foretages på en systematisk og struktureret måde ved, at der udarbejdes oversigter over, hvad der kan gå galt i en given proces og at der derefter tages stilling til, om det er en risiko man ønsker at løbe eller man ønsker at bruge ressourcer på at undgå at en given fejlmulighed aktualiseres. 7
Oversigterne skal i fornødent omfang tilpasses ved ændringer i kommunens risikobillede. Kommunen udarbejder ikke i dag sådanne oversigter og det er derfor vanskeligt at vurdere, hvorvidt de alment anerkendte kontroller giver det ønskede sikkerhedsniveau, som kommunens ledelse forventer og ønsker. Det er dog vores vurdering, at kommunen har etableret almindeligt anerkendte kontroller som eksempelvis funktionsadskillelse, afstemninger og budgetkontroller. Vi er bekendt med, at p.t. arbejder med et oplæg til et internt team. Det er oplyst at teamet skal forestå sparring på økonomiområdet i forhold til det decentrale niveau. Endvidere er der p.t. nedsat en arbejdsgruppe som skal afdække og udarbejde oplæg til mindskelse af risici vedrørende anvisning, udbetalingskontrol og bankoverførsler. 3.2 Revisionsmæssig gennemgang af it-sikkerheden En række af kommunens administrative procedurer er baseret på informationsteknologi (it). En væsentlig del af vores revisionshandlinger er baseret på interne kontroller i forbindelse med disse forskellige systemer. Vi har derfor foretaget en vurdering af sikkerheden i de konkrete it-systemer, som påvirker regnskabet (som i givet fald kan være fejlbehæftet). som repræsenterer en væsentlig værdi (som kan gå tabt). som er af væsentlig betydning for opgaveløsningen (da manglende tilgængelighed kan resultere i, at opgaven ikke kan løses). Vi har ved revisionen fokuseret på den administrative it-anvendelse, herunder den teknologiske infrastruktur (lokalnet, kommunikation, servere osv.) samt centrale og decentrale systemer og programmer til løsning af konkrete opgaver. Vurderingen har dog ikke berørt de systemer, som driftsafvikles hos KMD. For så vidt angår disse systemer, har vi i lighed med tidligere indhentet revisorerklæring fra KMD s revisorer om de generelle kontroller i tilknytning til disse systemer. Bortset fra, at der ikke sker systematisk nedlæggelse af brugeradgange ved fratrædelser, har gennemgangen i al væsentlighed vist, at vi kan basere vores revision af på fungerende kontroller i og omkring de enkelte systemer. 3.3 Kapacitet og kompetence Efterlevelsen af de administrative processer og interne kontroller påvirkes af kapacitet og kompetence hos de ledere og medarbejdere, der skal udføre de konkrete handlinger. Der er givetvis særlig grund til at være opmærksom på dette i øjeblikket, hvor kommunen ønsker at reducere udgifterne og ikke mindst de administrative udgifter. Vi vil derfor anbefale, at kommunen ved fremtidige reduktioner i de administrative ressourcer overvejer mulige konsekvenser heraf for kommunens kontrolmiljø. 3.4 Gennemførelse af uanmeldte beholdningseftersyn Beholdningseftersynet har til formål at efterprøve, hvorvidt kommunens administration af likvide beholdninger og værdipapirer varetages i overensstemmelse med kommunens forretningsgange. 8
Beholdningseftersynet er i overensstemmelse med kommunens revisionsregulativ samt revisionsaftalen gennemført ved kommunens hovedkasse samt ved stikprøvevis besøg hos kommunens institutioner med egen likvidadministration. Det er herunder påset, at de likvide aktiver er undergivet en løbende afstemning, samt at endnu ikke bogførte likvidbevægelser er behørigt dokumenteret. Beholdningseftersynene har vist, at de likvide beholdninger og indeståender i pengeinstitutter var til stede på besøgstidspunktet, samt at berørte balanceposter var behørigt afstemt. Forretningsgangene i kasse- og bogføringsfunktionen vurderes ligeledes som værende betryggende. I 2009 har vi gennemført beholdningseftersyn på følgende områder: Ungdomsskolen Borgerservice i Faxe, Haslev og Rønnede 3.5 Kommentarer fra vores gennemgang af kommunens administrative processer og interne kontroller Kommunens risikostyring overlades i vid udstrækning til den enkelte leder eller medarbejder, idet Faxe Kommune har valgt en decentral ledelsesstrategi. Den daglige forvaltning af områderne er, udover gældende love og regler, reguleret i kommunens egne vedtagne regelsæt som Principper for økonomistyring og indkøbspolitik mv. Vedrørende administrative processer, har vi på få områder konstateret manglende egenkontrol, herunder udokumenteret ledelsestilsyn. Især for så vidt angår afstemninger, oprettelse af kontoplaner og aflæggelse af anlægsregnskaber savner vi, at materialet kontrolleres af en anden medarbejder end den, der har udarbejdet materialet (kollegial kontrol eller ledelseskontrol) samt ledelseskontrol af regeloverholdelse. Ud over en øget risiko for væsentlige fejl og mangler i kommunens administration har dette haft den konsekvens, at vi på disse områder ikke fuldt ud har kunnet basere vores revision på test af kontroller, og derfor har været nødt til at udvide revisionen, herunder udføre en mere tidskrævende detailtest (test af de enkelte handlinger/transaktioner). Vi kan eksempelvis oplyse at, i forbindelse med årsrevisionen modtog vi en del statusafstemninger. Disse afstemninger burde være foretaget inden udarbejdelse af årsregnskabet. 3.6 Det er vores overordnede vurdering, at kommunen har etableret almindeligt anerkendte kontroller i form af funktionsadskillelse, afstemninger og budgetkontroller mv. dog med de undtagelser hos udvalgte decentrale enheder, hvor begrænsninger i de administrative ressourcer ikke umiddelbart muliggør etableringen af sådanne kontroller. Uden at dette har karakter af revisionsbemærkninger så har vores gennemgang dog givet anledning til enkelte anbefalinger og forslag. 9
4. Redegørelse for den udførte forvaltningsrevision Forvaltningsrevisionen omfatter en vurdering af om udførelsen af kommunalbestyrelsens og udvalgenes beslutninger og den øvrige forvaltning af kommunens anliggender er varetaget på en økonomisk hensigtsmæssig måde. Forvaltningsrevisionen opdeles traditionelt i områderne: Område Vurdering (1) Udvikling Reference Økonomisk situation 4.1 Økonomistyring 4.3 Sparsommelighed 4.4 Produktivitet 4.5 Effektivitet 4.6 (1 Forvaltning under skyldig økonomisk hensyntagen er ikke et entydigt defineret begreb - og der er derfor heller ikke entydig referenceramme for, hvad kommunen skal leve op til. Derfor er en god vurdering kun udtryk for, at vi ved den udførte forvaltningsrevision ikke har konstateret forhold, der afkræfter at forvaltningen har handlet under skyldig økonomisk hensyntagen. 4.1 Vurdering af kommunens resultat og økonomiske stilling Vi har foretaget en vurdering af kommunens økonomi i forbindelse med den afsluttende revision af regnskabet for 2009. Vurderingen omfatter følgende områder Bæredygtig drift Er kommunen i stand til via driften at skabe et tilstrækkeligt resultat til planlagte anlægsinvesteringer og afdrag på lån? Overholder kommunen budgettet, så de budgetterede resultater opnås? Udviklingen i kommunens likviditet. Ved vurdering af bæredygtig drift foretages en vurdering af regnskabsårets resultat på det skattefinansierede område. 10
Tabel 1 Kilde: s regnskab 2009 (Beløb i mio. kr.) Regnskab 2009 Korrigeret budget 2009 Budget 2010 Indtægter i alt (skatter og tilskud) -1.732-1.731-1.860 - Driftsudgifter (ekskl. forsyning) 1.658 1.695 1.746 - Renter/kurstab 7 1 21 - Afdrag på lån (excl. omlægning) 30 34 34 Råderum (positivt) -37-1 -59 Som det fremgår af ovenstående tabel 1, er der i 2009 budgetteret med et positivt råderum på 1 mio. kr., hvor det faktiske resultat udviser et positivt råderum på 37 mio. kr. I budget 2010 er der et forventet råderum på 59 mio. kr. Der er i 2009 meddelt tillægsbevillinger til drift på 82,3 mio. kr. svarende til 5,1 % af det oprindelige budget for 2009. Det skattefinansierede område udviser et underskud på 2,6 mio. kr. mod oprindeligt forventet overskud på 37,1 mio. kr. ved budgetvedtagelsen. Kommunens kassebeholdning udviste primo 2009 34,6 mio. kr. og ultimo 2009 31,3 mio. kr. Der har således været et forbrug af kassebeholdningen på 3,3 mio. kr. mod et forventet kassetræk i forhold til det korrigerede budget på 86,6 mio. kr. Faxe kommune har gennem de seneste år opbygget sine likvide beholdninger, således den gennemsnitlige kassebeholdning i 2009 har udgjort 95,5 mio. kr. Det vurderes at en gennemsnitlig kassebeholdning i denne størrelse indebærer det nødvendige beredskab til imødegåelse af uforudsete udviklingstendenser (merforbrug). 4.1.1 vurdering af kommunens resultat og økonomiske stilling s økonomiske situation ultimo 2009 samt forudsætningerne i budget 2010, hvor der forventes en forøgelse af kassebeholdningen med 15,9 mio. kr., er efter vores opfattelse udtryk for en stabil økonomi. Vi finder imidlertid, at overførsel af uforbrugte bevillinger fra 2009 på i alt 49,3 mio. kr., heraf anlæg 44,5 mio. kr., vil føre til et stort pres på kommunens økonomi såfremt disse bliver realiseret. Endvidere vil der efter det oplyste komme endnu større pres på kommunens økonomi i 2011 som følge af tilbagebetaling af for meget udbetalt provenu vedrørende indkomstskatter for 2008. 4.2 Overordnet organisation og økonomistyring Kommunens økonomistyringspolitik er beskrevet i Principper for økonomistyring samt af bemærkningerne til kommunens budget. Kommunen er organiseret i 8 bevillingsområder samt i 5 finansielle bevillingsområder (skatter og tilskud, finansielle poster mv.) Ud over budgettet findes der på hvert bevillingsområde en aftale mellem det politiske niveau og det pågældende bevillingsområde om aktivitet, kvalitet og serviceniveau. 11
Der er tilrettelagt en proces, der sikrer en sammenhængende budgetudarbejdelse, budgetopfølgning og regnskabsaflæggelse, der i al væsentlighed svarer til, hvad der efter vores vurdering svarer til god skik i kommunerne. I forbindelse med konstaterede merforbrug på en række områder har vi assisteret kommunen med en vurdering af den økonomiske udvikling og styring på følgende udvalgsområder: Omsorgsudvalget Social- og Sundhedsudvalget Uddannelsesudvalget Børn og Familieudvalget Analyserne, som har været forelagt fagudvalgene, økonomiudvalget og byrådet, giver nogle generelle anbefalinger til s budgetudarbejdelse og budgetopfølgninger. Vores anbefalinger omfattede blandt andet bedre beskrivelse af budgetforudsætninger, herunder styrbare parametre. Dette vurderes at være nødvendigt for at kunne foretage en løbende økonomistyring på et gennemsigtigt og dokumenteret grundlag. Ved anvendelse af aktivitetsbaseret budgetmodel bør der sikres en bedre overensstemmelse mellem demografi og budget. Der henvises endvidere til afsnit 5.3. om overholdelse af bevillingsregler. 4.3 Organisation og økonomistyring på udvalgte områder I forbindelse med forvaltningsrevisionen har vi gennemgået udvalgte områder. Gennemgangen har omfattet følgende områder: 4.3.1 Dagtilbud til børn og unge Regnskabet for 2009 vedrørende dagtilbud til børn og unge udviser en mindre udgift på 2,1 mio. kr. i forhold til korrigeret budget på 177,1 mio. kr. Det er oplyst at en af årsagerne til mindre forbrug i 2009 er indkøbs- og ansættelsesstop. Vi har noteret os, at der i 2009 er modtaget netto 79 flere børn i dagpasningen i forhold til 2008. 4.3.2 Skole Vi har konstateret, at der ikke er overensstemmelse mellem faktiske budget- og regnskabstal og områdets oplysninger om samme. Vi har valgt at anvende regnskabets tal i det efterfølgende. Folkeskoleområdet udviser i 2009 et samlet merforbrug på 2,1 mio. kr. i forhold til den korrigerede budgetramme på 311,5 mio. kr. Der er i 2009 meddelt tillægsbevillinger på 10,9 mio. kr. Merforbruget skyldes blandt andet overførsel af merforbrug fra 2008 som skal afvikles over 3 år. Området for kommunale specialskoler (funktion 03.22.08) er i 2009 overskredet med 10,0 mio. kr. I årsberetningen side 13 er nævnt en overskridelse på 4,0 mio. kr. En årsag til overskridelsen er, at der i de 3 gamle kommuner ikke var afsat beløb til dette område. Idet budgetterne er videreført fra de tidligere kommuner i perioden 2007 2009 er udgifterne hidtil finansieret af midler tilført området vedrørende demografi. 12
4.3.3 Tilbud til børn og unge Vi har konstateret, at der ikke er overensstemmelse mellem faktiske budget- og regnskabstal og områdets oplysninger om samme. Vi har valgt at anvende regnskabets tal i det efterfølgende. Området tilbud til børn og unge (funktion 05.28) udviser et overskud på 2,7 mio. kr. af den korrigerede budgetramme for 2009 på 103,4 mio. kr. Der er meddelt tillægsbevillinger på 19,7 mio. kr. i 2009. Ifølge årsrapporten er angivet en merudgift på området på 18,9 mio. kr. 4.3.4 Beskæftigelse Beskæftigelsesudvalgets område udviser samlet en mindre udgift på 4,1 mio. kr. Der er i 2009 tilført 7,6 mio. kr. i tillægsbevilling og den korrigerede budgetramme udgør herefter 271,6 mio. kr. Udgifter til revalidering udviser i 2009 en merudgift på 3,1 mio. kr. hvilket kan henføres til merudgifterne til løntilskud. En del af disse merudgifter dækkes ind af et mindre forbrug til revalidering som følge af at forventningerne til 2009 ikke blev indfriet. 4.3.5 Sundhed Sundhedsområdet udviser en mindre udgift i 2009 på 3,8 mio. kr. Der er tilført området 6,4 mio. kr. i tillægsbevilling i forbindelse med budgetopfølgningen pr. 30/9 2009. Den korrigerede budgetramme i 2009 udgør 88,3 mio. kr. Der ville således reelt være tale om et merforbrug på 2,7 mio. kr. Vi har noteret os, at der i dette merforbrug er medtaget ca. 2,0 mio. kr. som vedrører uforbrugte projektmidler. Projektmidler skal anvendes til de projekter hvortil de er bevilget eller tilbagebetales til tilskudsgiver (ministerier, styrelser mv.) 4.3.6 Voksne med særlige behov Dette område udviser i 2009 en merudgift på 4,0 mio. kr. i forhold til en korrigeret budgetramme på 76,6 mio. kr. Der er tilført området 1,4 mio. kr. i tillægsbevilling. Merudgifterne i 2009 skyldes, efter vores opfattelse, især at der ikke er opnået den refusion der var forventet i 2009. Der er tale om en mindre indtægt på 2,7 mio. kr. 4.3.7 Ældreomsorg Ældreomsorg udviser en merudgift på 2,1 mio. kr. i forhold til den korrigerede ramme for 2009 på 234,3 mio. kr. Der er tilført området 14,2 mio. kr. i tillægsbevilling. Den væsentlige årsag til merudgiften skal efter vores opfattelse tilskrives det forhold, at der ikke har været solgt så mange ydelser til borgere fra andre kommuner. 4.4 Sparsommelighed Sparsommelighedsaspektet er udtryk for, hvorvidt kommunen anvender relevante ressourcer til løsningen af de kommunale opgaver, og hvorvidt kommunen fremskaffer disse efter en afvejning af pris og kvalitet. 4.4.1 Indkøb I har Byrådet i januar 2007 vedtaget en indkøbspolitik. Det overordnede formål med Faxe Kommunes indkøbspolitik er bl.a.: 13
at kan købe sine varer og tjenesteydelser på de mest fordelagtige betingelser. De mest fordelagtige betingelser er en vurdering af pris, service og kvalitet. Det er endvidere besluttet, at der vil blive lavet en samlet evaluering over administrative, kvalitative og økonomiske gevinster en gang om året med henblik på videndeling. Det er vores opfattelse, at den vedtagne indkøbspolitik vil understøtte kommunens bestræbelser på en rationel ressourcefremskaffelse. 4.4.2 Rejser, repræsentation og møder Direktionen har givet udtryk for, at der er meget stor fokus på, at ikke mindst kommunens administrative og politiske ledelse udviser sparsommelighed ved gennemførelse af rejser, udførelse af repræsentative opgaver og ved afholdelse af møder og seminarer. Vi har ved gennemgang af repræsentationsudgifter ikke konstateret ekstraordinære udgifter. 4.5 Produktivitet og produktivitetsmålinger Produktivitetsmålinger betragter vi som en sammenstilling af målet for en serviceaktivitet udtrykt i kvantitative enheder med en ensartet kvalitet i forhold til de ressourcer, der har frembragt serviceaktiviteten udtrykt i forbrugte udgifter. Der er efter det oplyste, ikke foretaget produktivitetsmålinger i 2009. 4.6 Effekt, fastsættelse af mål og evaluering Effektivitet betragter vi dels som evnen til at realisere opstillede mål for kommunens indsats, dels som arbejdet med at sikre en tilfredsstillende sammenhæng mellem indsats og faglige resultater (størst mulig samfundsnytteværdi for pengene). I forbindelse med budgetlægningen er der kun i begrænset omfang fastsat konkrete mål for de enkelte udvalgsområder. Vi finder såvel tilrettelæggelse som fastsættelsen af mål og evaluering som værdifulde i bestræbelserne for at fremme en effektiv ressourceanvendelse rettet mod de besluttede mål for aktiviteterne og anbefaler, at der i regnskabet foretages en mere detaljeret evaluering af fastsatte mål. 4.7 på den udførte forvaltningsrevision Det er vores overordnede konklusion, at forvaltningsrevisionen ikke på de områder vi har gennemgået har afkræftet, at kommunens forvaltning foregår under skyldig økonomisk hensyntagen. Uden at dette har karakter af en revisionsbemærkning, har vi dog noteret os følgende: Vi finder niveauet for tillægsbevillinger på driften for relativt højt (5,1 % af vedtaget budget). Det kan medføre, at resultatet af kommunens samlede økonomiopfølgning, herunder forudsætninger for kommende års budgetter, ikke er virkelighed på beslutningstidspunktet. Det giver efter vores opfattelse store udfordringer til økonomistyringen. 14
5. Redegørelse for den udførte juridisk-kritiske revision Vi har som et led i udførelsen af vores juridisk-kritiske revision bl.a. påset overholdelsen af følgende love og regler: Regelsæt Udvikling Reference Lov om Kommunernes styrelse Kommunalbestyrelsens/fagudvalgenes beslutninger 5.1 5.2 Bevillingsregler 5.3 Låneregler 5.4 Deponeringsregler 5.5 Anbringelse af likviditet 5.6 Statsrefusion 5.7 Politiker- og medarbejderbeskatning 5.8 Momsregler 5.9 5.1 Lov om Kommunernes styrelse Lov om kommunernes styrelse fastsætter regler for kommunalbestyrelsen og udvalgenes varetagelse af kommunens anliggender, den økonomiske forvaltning mv. Vi har ved gennemlæsning af kommunalbestyrelses beslutningsprotokol samt visse punkter i udvalgenes beslutningsprotokol kontrolleret overholdelse af den kommunale styrelseslov. Vi har endvidere i forbindelse med vores revision eksempelvis stikprøvevis kontrolleret vederlag til kommunalbestyrelsen. Gennemgangen har ikke givet anledning til bemærkninger. 15
5.2 Kommunalbestyrelsens/fagudvalgenes beslutninger I forbindelse med vores revision, eksempelvis lønrevision, årsrevision og forvaltningsrevision har vi stikprøvevis kontrolleret, at beslutninger fra kommunalbestyrelsen, økonomiudvalg og de stående udvalg er overholdt. Denne gennemgang har ikke givet anledning til bemærkninger. 5.3 Bevillingsregler Vi har indhentet kommunens bevillingsregler, der fremgår af henholdsvis kommunens Principper for økonomistyring samt af kommunens budget for året. 5.3.1 Drift Kommunen har 8 bevillingsområder. Korrigeret Regnskab Afvigelse budget 2009 2009 2009 Driftsudgifter mio. kr. Teknik og Miljø 62,7 53,9 8,8 Uddannelse 318,5 323,7-5,2 Børn og Familie 311,2 307,1 4,1 Erhverv og Kultur 48,1 40,3 7,8 Økonomi 266,7 239,4 27,3 Omsorg 93,8 105,2-11,4 Sundhed 322,6 320,9 1,7 Beskæftigelse 271,3 267,2 4,1 I alt 1.694,9 1.657,7 37,2 Bevillingerne er overholdt på alle bevillingsområder med undtagelse af følgende områder: Uddannelsesudvalget -5,2 mio. kr. Omsorgsudvalget -11,4 mio. kr. Vi har gennemgået kommunens redegørelse for overholdelsen af de meddelte bevillinger samt, forklaringer på afvigelser herfra. Samlet set har kommunen dog haft et mindreforbrug på 37,2 mio. kr. Som det fremgår af kommunens regnskab har der på Uddannelse og Omsorg område været et samlet merforbrug på 16,6 mio. kr. i forhold til den ajourførte, godkendte bevilling på. Dette på trods af, at kommunen i december måned 2009 gennemførte en ekstraordinær bevillingsopfølgning med henblik på at sikre den formelle overholdelse af styringslovens 40. Efter konstateringen af merforbruget bad kommunen os om, at assistere med en analyse af økonomistyringen på fire forvaltningsområder. Analyserne viste at der var forskellige udfordringer på de forskellige områder, men også at der generelt er behov for at styrke beskrivelsen af budgetforudsætningerne og følge tættere op på disse i løbet af året for derigennem at styrke prognosesikkerheden. En bedre beskrivelse af budgetforudsætningerne, herunder en kortlægning af styringsmulighederne på de enkelte områder, er samtidig nødvendigt for at kunne udarbejde realistiske handlingsplaner i forhold til 16
påvirkning af ressourceforbruget på de enkelte områder og dermed også mulighederne for at overholde afgivne bevillinger på kort sigt. Gennemgangen af årsregnskabet viser, at der på enkelte bevillingsområder netto er afholdt større udgifter end bevilget. Kommunen har imidlertid allerede iværksat en række initiativer til imødegåelse heraf i fremtiden. Vi har derfor valgt ikke at afgive en revisionsbemærkning om overholdelse af styrelseslovens 40 herom. Vi vil naturligvis følge op på den fortsatte udvikling i forbindelse med revisionen af årsregnskabet for 2010. 5.3.2 Anlæg I det oprindelige budget var der budgetteret med en netto udgift på 44,7 mio. kr., ekskl. forsyningsområdet vedrørende anlæg. I årets løb er der godkendt tillægsbevillinger på netto 61,6 mio. kr., således at det korrigerede budget udviser en udgift på 106,3 mio. kr. Den faktiske udgift vedrørende anlæg udgjorde i 2009 68,9 mio. kr., (ekskl. forsyningsvirksomhed). Vi har konstateret, at der for flere anlægsprojekter er afholdt udgifter som dels overstiger rådighedsbeløbet i 2009 samt den meddelte bevilling. Dette gælder for både afsluttede som igangværende projekter. Endvidere har vi konstateret, at det ikke af skemaerne fremgår om anlægsregnskaber over 2 mio. kr. er særskilt behandlet i fagudvalg og byråd. Vi skal henstille at regler for afgivelse af bevillinger, afsatte rådighedsbeløb samt aflæggelse af særskilte anlægsregnskaber overholdes. 5.3.3 Forsyningsvirksomheder På forsyningsområdet udviser regnskabet et samlet overskud på 1,8 mio. kr., inkl. anlæg. Dette resulterer i, at ultimo 2009 har en gæld til det brugerfinansierede område på 3,1 mio. kr. Det korrigerede budget udviser et overskud på 0,7 mio. kr. Forsyningsvirksomhederne skal hvile i sig selv, dvs., at indtægter og udgifter over en årrække skal balancere. Forsyningsvirksomhederne betragtes således som eksterne i forhold til de øvrige kommunale aktiviteter. Ovenstående indebærer, at årets resultat overføres til en særlig konto i kommunens balance, som løbende udtrykker mellemværendet med kommunen. Vi har ved revisionen påset, at der er sammenhæng mellem årets resultat af de enkelte forsyningsområder og forskydningen i mellemværendet i den finansielle status. Vi har konstateret, at årets resultater af de enkelte forsyningsvirksomheder er optaget korrekt i kommunens finansielle status. 17
5.4 Låneregler Kommunen har i året optaget lån for i alt 198,7 mio. kr. og betalt afdrag på i alt 135,6 mio. kr. Endvidere er indfrielse af banklån, i forbindelse med låneomlægning i 2008 bogføringsmæssigt berigtiget i 2009. Stigningen i Faxe kommunes gæld viser herefter 30,5 mio. kr. I låneoptagelse og afdrag er indeholdt en låneomlægning i 2009 på 105,6 mio. kr. Vi har i den sammenhæng indhentet oplysninger om afgivne kautioner og andre forhold, der er omfattet af lånebekendtgørelsens regler. Vi har gennemgået kommunens opgørelse af låneberettigede beløb, der primært kan henføres til anlægsaktiviteter og omlægning af eksisterende lån. Vi har påset at Indenrigs- og Sundhedsministeriets regler for låneoptagelse er overholdt. Dette har ikke givet anledning til bemærkninger. 5.5 Deponeringsregler har ultimo 2009 deponeret 3,1 mio. kr. Heraf vedrører 1,8 mio. kr. deponering af overskudslikviditet som er frigivet pr. 1/1 2010. Vi har påset at Indenrigs- og Sundhedsministeriets regler for deponering er overholdt. Dette har ikke givet anledning til bemærkninger. 5.6 Anbringelse af kommunens likvide beholdninger har ultimo 2009 en likvid beholdning på 31,3 mio. kr. Beholdningen er sammensat ved et overtræk på kommunens kassekredit med 90,0 mio. kr. samt en obligationsbeholdning på 121,3 mio. kr. s praksis med at have et stort træk på koncernkontoen i Nordea og anbringe disse midler i værdipapirer med en højere forrentning, har under de givne forudsætninger, givet et tilfredsstillende afkast for 2009. Midlerne er anbragt i papirer med værdipapirer med en lav investeringsrisiko. Sådanne arrangementer vil dog altid indeholde en vis risiko for kommunen eksempelvis ved en pludselig og markant rentestigning. Det er imidlertid vores vurdering, at arrangementet ligger indenfor grænserne af de kommunale regler for låntagning og anbringelse af likvide midler. Vi har kontrolleret at overholder Indenrigs- og Sundhedsministeriets regler for anbringelse af likvide midler. Dette har ikke givet anledning til bemærkninger. 5.7 Statsrefusion har i 2009 modtaget følgende i statsrefusion: 18