Notat BILAG 5 Den 1. september 2008 Århus Kommune Overvejelser om nye nøgletal til økonomisk styring Borgmesterens Afdeling I forbindelse med budgetlægningen for 2009 foreslås en ændring af den hidtil anvendte resultatopgørelse samt en ændret præsentation af de økonomiske nøgletal, som anvendes i den økonomiske styring i Århus Kommune. Magistraten tiltrådte forslaget i forbindelse med behandlingen af afdelingernes budgetbidrag den 16. juni 2008. Ændringerne sker på baggrund af et udredningsarbejde internt i Århus Kommune samt på baggrund af deltagelsen i en arbejdsgruppe om nøgletal i KL-regi. Forslaget taget udgangspunkt i de foreløbige drøftelser i KLarbejdsgruppen, og det forudsættes derfor, at de økonomiske nøgletal i Århus Kommune udover at dække behovet for overordnede økonomiske nøgletal i budgetlægningen m.v. også vil give bedre muligheder for fremover at sammenligne med andre kommuner. Borgmesterens Afdeling Rådhuset 8000 Århus C Sagsnummer M0/2008/02539 Sagsbehandler Anne Knudsen Telefon 8940 2000 Direkte telefon 8940 2140 Telefax 8940 2121 E-post borg@aarhus.dk E-post direkte ak@aarhus.dk Notatet gennemgår baggrunden for arbejdet, resultater fra KLarbejdsgruppen, diverse korrektioner af den hidtidige opgørelse samt forslag til nye nøgletal og ny resultatopgørelse. Det skal anbefales samtidig, at der igangsættes et analysearbejde af sammensætningen og finansieringen af de senere års anlægsinvesteringer, således at der kan tilvejebringes et grundlag for drøftelse af det ønskede investeringsniveau fremadrettet og dermed for måltallet for det skattefinansierede driftsoverskud. Baggrund: Der har af flere grunde vist sig et behov for at se nærmere på opgørelsen af de overordnede økonomiske nøgletal i Århus Kommune og Overvejelser om nye nøgletal til økonomisk styring
samtidig overveje, om det er muligt at forbedre de nøgletal, der anvendes i den overordnede økonomiske styring. Baggrunden for at overveje nøgletallene er bl.a.: Kommunens gældsbegreb er ikke længere optimalt. Overdragelsen af aktiver og passiver i forbindelse med strukturreformen, driftsfinansiering af større anlægsinvesteringer, store udsving i anlægsniveauet mellem årene m.v. har gjort det vanskeligt at bruge den finansielle egenkapital som styringsparameter. F.eks. er det blevet vanskeligt at svare på hvilket niveau, der skal styres efter. Man kan sige, at 0-punktet har flyttet sig, men til hvad? Kommunens overskudsbegreb har en tilsvarende svaghed. Igen betyder de store udsving i anlægsudgifterne, at det er vanskeligt direkte at aflæse, om der er balance mellem udgifter og indtægter. Hertil kommer betydningen af driftsfinansierede anlægsinvesteringer, der principielt betyder, at der burde der være et løbende overskud til at finansiere de investeringer, der allerede er gennemført. I forbindelse med en rutinemæssig gennemgang af nøgletallene har der vist sig en række unøjagtigheder, der bl.a. giver anledning til overvejelser om sammenhængen mellem nøgletallene i hhv. budget og regnskab. Vurderingen er, at både opgørelsen af nøgletallene og arbejdsprocessen omkring det kan forbedres. På den baggrund er der igangsat et udredningsarbejde af nøgletalsarbejdet i Borgmesterens Afdeling samtidig med, at der er taget til initiativ til drøftelser i 6-by- og KL-sammenhæng omkring udviklingen af nye nøgletal til brug i den overordnede økonomistyring i kommunerne. Foreløbige resultater af nøgletalsarbejdet i KL-regi: KL har nedsat en arbejdsgruppe med deltagelse fra en række kommuner herunder Århus med det formål at pege på nye økonomiske nøgletal. Det skal understreges, at arbejdsgruppen ikke har færdiggjort sit arbejde, og at nedenstående citater er taget fra den foreløbige udgave af arbejdsgruppens rapport fra maj 2008. 1 1 I det følgende omtales omkostningsreformen. Det er en reform, der overordnet set sigter på, at den offentlige sektors økonomistyring tilnærmes principperne i den private sektor. Der er mere fokus på vær- Overvejelser om nye nøgletal til økonomisk styring Side 2 af 7
Som baggrund for arbejdet peges der blandt andet på, at sammenlægningen af kommunerne til nye større enheder, overtagelsen af en lang række amtskommunale opgaver, aktiver og passiver samt gennemførelsen af omkostningsreformen gør det naturligt at foretage en revurdering af tidligere anvendte kommunaløkonomiske styrings- og formuebegreber. Der peges endvidere på, at Især gennemførelsen af omkostningsreformen på regnskabssiden samt en evt. kommende indførelse af omkostningsbaserede bevillinger 2 gør det naturligt, at kommende styringsnøgletal inddrager yderligere elementer foruden de rent udgiftsog finansieringsmæssige betragtninger. Således har både den kommunale aktiv- og passivmasse ændret karakter efter gennemførelsen af omkostningsreformen. Arbejdsgruppens drøftelser har med andre ord taget udgangspunkt i, at de nøgletal, der peges på, skal være fremtidssikrede forstået på den måde, at de skal kunne bruges i et omkostningsbaseret budgetog regnskabssystem eller være et skridt på vejen dertil. Denne overvejelse må anses for at være meget central, da det vurderes at være et spørgsmål om tid, før kommunerne bliver pålagt også at overgå til mere omkostningsbaserede principper i forbindelse med budgetlægningen. Arbejdsgruppen har defineret følgende helt overordnede målsætning for de kommunaløkonomiske nøgletal: Helt overordnet skal nøgletallene give kommunens politikere forståelse for kommunens økonomiske situation, samt skabe muligheder for sammenligninger mellem kommuner. Hertil peger arbejdsgruppen på nogle mere konkrete målsætninger, som nøgletallene bør kunne opfylde: De bør have et flerårigt sigte, de bør have fokus på det skattefinansierede område og de skal tage højde for omkostningsreformen. De to førstnævnte målsætninger har hidtil været opfyldt af de anvendte nøgletal i Århus Kommune, mens målsætningen omkring omkostningsreformen ikke er tilgodeset i vores nuværende nøgletal. dien af aktiver og passiver samt forpligtelser. Investeringer ses i forhold til deres levetid og ikke som hidtil som straksafskrivninger. 2 Hermed tænkes på, at også budgetterne fremadrettet er baseret på de omkostningsbaserede principper jf. note 1. Overvejelser om nye nøgletal til økonomisk styring Side 3 af 7
Arbejdsgruppen foreslår, at der udvælges 2-3 overordnede nøgletal, der kan anvendes af alle kommuner, eventuelt suppleret med 4-5 nøgletal, der kan anvendes efter det lokale behov i den enkelte kommune. Om de overordnede nøgletal har arbejdsgruppen formuleret følgende: Det foreslås, at de tre overordnede nøgletal kan dække behovet for et nyt overskudsbegreb, et nyt kommunalt egenkapitalbegreb samt behovet for at kende værdien af kommunens fysiske aktivmasse. Sidstnævnte hænger især sammen med, at der i de seneste år har været voldsom fokus på de kommunale bygninger og deres vedligeholdelsesbehov. De to førstnævnte nøgletal svarer i store træk til begreberne over- /underskud på det skattefinansierede område samt finansiel egenkapital, som hidtil har været anvendt Århus Kommune. Arbejdsgruppen anbefaler imidlertid nogle korrektioner af opgørelsen af overskuddet, men en del af disse overvejelser er desværre ikke færdiggjort pt. Der kan dog peges på korrektion for anlægsudgifter, hvorom arbejdsgruppen skriver: Den første korrektion, som skal foretages til det eksisterende nøgletal resultat af det skattefinansierede område, er i forlængelse af omkostningsreformen at investeringer i form af anlægsudgifter skal tages ud af opgørelsen. Det skyldes, at afskrivninger på fysiske aktiver fremadrettet vil indgå i nøgletallet som erstatning for kommunale anlægsudgifter. Således vil der i kommunen i en investeringsligevægt være overensstemmelse mellem afskrivninger og anlægsudgifter. Med henblik også at få et indtryk af kommunens aktuelle investeringsniveau foreslås det, at resultatet af skattefinansierede område suppleres af et nøgletal der anskueliggør investeringsomfanget. Arbejdsgruppen har en række forslag til omkostningsbaserede opgørelser over anlægsniveauet, som det imidlertid ikke vurderes at være muligt at anvende i kommunerne på nuværende tidspunkt, hvor omkostningsreformen ikke er gennemført på bevillingssiden. En korrektion i form af et overskudsbegreb, hvor anlægsudgifterne er trukket ud og behandlet for sig, kan imidlertid være et skridt på vejen til en omkostningsbaseret resultatopgørelse. Arbejdsgruppens øvrige overvejelser hvoraf en del følger allerede anvendte principper i Århus Kommune gengives ikke af hensyn til omfanget. Rapporten vil imidlertid blive offentliggjort, når arbejdsgruppen har færdiggjort sit arbejde. Overvejelser om nye nøgletal til økonomisk styring Side 4 af 7
Forslag til ændring af resultatopgørelsen og overskudsbegrebet i Århus Kommune: På baggrund af de foreløbige anbefalinger fra arbejdsgruppen i KL-regi foreslås det, at Århus Kommunes overskudsbegreb og dermed resultatopgørelsen ændres. Konkret foreslås det, at der opgøres et driftsoverskud på de skattefinansierede områder uden anlægsudgifter. Samtidig fastlægges et ønsket niveau for anlægsinvesteringer. Det løbende driftsoverskud skal så være tilstrækkeligt stort til at dække det fastlagte niveau for anlægsinvesteringer. Anlægsniveauet vil som udgangspunkt blive fastlagt som det årlige gennemsnitlige niveau, som hidtil har været optaget forlods i forbindelse med budgetlægningen. Dette gennemsnitlige anlægsniveau blev opgjort og anvendt i forbindelse med den 10-årige investeringsplan Investeringer i Fremtiden. En fremskrivning af dette anlægsniveau til 2009-priser og korrigeret for anlægsbeløb vedrørende strukturreformen udgør i størrelsesordenen 275 mio. kr. Måltallet for det årlige overskud på den skattefinansierede drift vil således fremover udgøre 275 mio. kr. (2009-priser). Måltallet skal fremskrives til løbende priser, idet det skal holdes op imod det driftsfinansierede overskud, der opgøres i løbende priser. Herudover er der i budgetperioden optaget anlægsbeløb vedrørende letbanen på i gennemsnit ca. 66 mio. kr. årligt i perioden 2008-2012. Dette beløb er forudsat finansieret indenfor det skattefinansierede område, hvilket forøger kravet til overskud på den skattefinansierede drift i budgetperioden med et tilsvarende beløb. Endelig er der i forbindelse med budgetforslaget optaget anlægsreserver finansieret via de Kvalitetsfondsmidler, der er overført til kommunernes bloktilskud. Dermed skal de nye anlægsbeløb også finansieres via driftsoverskuddet, og måltallet for perioden 2008-2012 forøges på den baggrund til 385 mio. kr. årligt i gennemsnit. Det hidtidige overskudsbegreb vil også fremover kunne ses i resultatopgørelsen. Fordelen ved at opdele resultatopgørelsen, så driftsoverskuddet fremgår for sig selv, er imidlertid, at store udsving i anlægsniveauet i de enkelte år ikke vil ødelægge overblikket over, om der er balance i økonomien. Overvejelser om nye nøgletal til økonomisk styring Side 5 af 7
Som det fremgår ovenfor, kan der imidlertid løbende være forhold, der ændrer måltallet for driftsoverskuddet. Hertil kommer, at der kan konstateres et stigende nettoanlægsniveau i regnskaberne, hvis der ses på de seneste 10 år. Det kan blandt andet skyldes, at anlægsinvesteringer finansieres af opsparing, hvilket ikke vil påvirke måltallet. Men det kan også skyldes, at anlægsinvesteringer finansieres af driftsreduktioner, hvilket principielt bør påvirke måltallet. Det er der ikke taget højde for i den nuværende opgørelse. Det skal derfor anbefales, at der igangsættes et analysearbejde af sammensætningen og finansieringen af de senere års anlægsinvesteringer, således at der kan tilvejebringes et grundlag for drøftelse af det ønskede investeringsniveau og dermed for måltallet for det skattefinansierede driftsoverskud. Ændringen af resultatopgørelsen kan ses som første skridt på vejen mod omkostningsbaserede nøgletal i budgetlægningen. Hvis omkostningsreformen som forventet gennemføres fuldt ud, vil resultatopgørelsen kunne ændres, således at anlæg suppleres med renter, afskrivninger og henlæggelser. Med den foreslåede ændring løses en del af de aktuelle problemstillinger omkring nøgletallene, men ikke alle. Det er fortsat vanskeligt at pege på det rigtige niveau for den finansielle egenkapital. Indtil omkostningsreformen er gennemført fuldt ud, vil der fortsat være behov for at se på udviklingen i den finansielle egenkapital korrigeret for særlige udsving i budgetperioden og i sammenhæng med de forventede nettorenteindtægter og det ønskede finansieringsbidrag herfra. Korrektioner i den nuværende nøgletalsopgørelse: Som nævnt er der ud over deltagelsen i nøgletalsarbejdet i KL-regi også foretaget en intern gennemgang og korrektion af nøgletalsopgørelserne i budget og regnskab. Korrektionerne vedrører indregningen af driftsresultatet for ældreboliger, indregningen af de decentraliserede områders forbrug af overskud, forbrug af anlæg, indregningen af det forudsatte tab på de budgetgaranterede udgifter (indtægten fra generelle tilskud), diverse regnskabskorrektioner (herunder momsudgifter og anlæg) m.v. Hertil kommer, at der er udarbejdet en ny beregningsmodel for renter af likvide aktiver. Beregningsmodellen indebærer en mere nuanceret Overvejelser om nye nøgletal til økonomisk styring Side 6 af 7
vurdering af nettorenteindtægterne, hvor kassebeholdningen opdeles/ suppleres med følgende elementer: Den del af kassebeholdningen, som er placeret på anfordringsvilkår i banken på Århus Kommunes generelt aftalte rentevilkår. Den del af kassebeholdningen, som er placeret i portefølgemanagementaftaler, hvor der forventes en positiv merrente som følge heraf. Den budgetterede kasseændring, som forrentes med halv virkning i regnskabsåret Den skønnede gennemsnitlige transaktionskasse, som forrentes med fuld virkning Den skønnede gennemsnitlige opsparing på de decentraliserede områder, som forrentes med fuld virkning Den skønnede udskydelse af skattefinansierede udgifter på anlægsområder, som forrentes med fuld virkning Øvrige forhold, som er rentebærende og som forrentes med fuld virkning En del af ovennævnte korrektioner indgår i regnskabet for 2007, mens de øvrige er indarbejdet i 2008-2011 i forbindelse med budgetlægningen for 2009. Korrektionerne i 2008-2011 reducerer samlet set den finansielle egenkapital ultimo 2011 med ca. 35 mio. kr. Med de nævnte korrektioner er nøgletalsopgørelsen i henholdsvis budget og regnskab metodemæssigt fuldt tilpasset. Der er i forlængelse af gennemgangen og revisionen af nøgletallene iværksat en udarbejdelse af nye procedurer og arbejdsgange, herunder beskrivelse af regnearksmodel, rentemodel, korrektioner, afstemninger og øvrig kvalitetssikring samt sammenhæng mellem nøgletal i hhv. budget og regnskab. Materialet er af teknisk karakter, og er derfor ikke vedlagt her. Overvejelser om nye nøgletal til økonomisk styring Side 7 af 7