Notat Opr.. nov. 1 (revideret september 1) Finansministeriets metode til beregning af strukturel saldo 1. Indledning Den strukturelle offentlige saldo har gennem en længere årrække indtaget en central rolle i forbindelse med planlægningen af finanspolitikken. 1 Med budgetloven er den strukturelle saldos rolle som styringsinstrument i tilrettelæggelsen af finanspolitikken blevet yderligere forstærket og formaliseret. Det skal ses i lyset af, at Danmarks deltagelse i EU s Finanspagt (Fiscal Compact) indebærer, at der skal indarbejdes en balanceregel for de offentlige finanser i den nationale lovgivning. I budgetloven er balancereglen operationaliseret ved, at den strukturelle saldo højst må udvise et underskud på ½ pct. af BNP med mindre der foreligger exceptionelle omstændigheder. Budgetlovens underskudsgrænse gælder i udgangspunktet ved fremlæggelsen af finanslovforslaget for et givet år. På baggrund af de hensyn, der ligger bag bestemmelserne i budgetloven, betyder det dog ikke, at der i perioden efter fremsættelsen af finanslovforslaget kan gennemføres tiltag med væsentlige negative konsekvenser for den strukturelle saldo for det pågældende finansår. Nedenfor gennemgås Finansministeriets metode til beregning af den strukturelle offentlige saldo. Beregningsmetoden og de bagvedliggende principper er i store træk uændret siden 5, hvor disse blev beskrevet i Beregning af den strukturelle offentlige saldo, jf. Finansministeriets arbejdspapir nr. 17. 3 Finansministeriet forventer frem mod foråret 15 at gennemføre et samlet eftersyn og opdatering af metoden til beregning af den strukturelle saldo herunder også metoden til beregning af konjunkturgab såsom outputgab og beskæftigelsesgab. Eftersynet skal blandt andet ses i lyset af den hovedrevision af nationalregnskab herunder de offentlige finanser som Danmarks Statistik forventes at offentliggøre i midten af september 1. Opdateringen og eventuelle metodeændringer vil blive beskrevet i kommende arbejdspapirer og publikationer fra Finansministeriet. 1 I den oprindelige 1-plan (offentliggjort i januar 1) blev der opstillet et såkaldt målinterval for den strukturelle saldo, ligesom der i 15- og -planen indgår mellemfristede mål for den strukturelle saldo. I forbindelse med Danmarks EUhenstilling har et af kravene været en strukturel forbedring af de offentlige finanser på 1½ pct. af BNP i 1113. Det bemærkes, at det er beregninger baseret på Finansministeriets metode, der skal lægges til grund for vurderinger af, om budgetlovens underskudsgrænse for den strukturelle saldo er overholdt. Det fremgår således af budgetlovens, at finansministeren kan fastsætte nærmere regler om metoden for opgørelsen af den strukturelle saldo. 3 De tilpasninger, der er gennemført af metoden til beregning af strukturel saldo siden 5, indebærer primært, at det konjunkturgab, der indgår i beregningen er ændret fra beskæftigelsesgabet til en sammenvejning af output- og beskæftigelsesgabet, jf. Økonomisk Redegørelse, august 9; at det strukturelle niveau for Nordsø-indtægterne løbende opdateres med ændringer i de varige Nordsø-indtægter, jf. Økonomisk Redegørelse, maj 8; samt at der korrigeres særskilt for udsving i registreringsafgiftsprovenuet, jf. Økonomisk Redegørelse, maj 9. Metoderne til beregning af outputgab, ledighedsgab mv., som indgår i opgørelsen af den strukturelle saldo, er beskrevet i forbindelse med Finansredegørelse, juni, og er overordnet uændret siden da. De strukturelle niveauer for registreringsafgiften og øvrig selskabsskat er genberegnet i forbindelse med Økonomisk Redegørelse, maj 1, jf. nedenfor og i de særskilte dokumentationsnotater på fm.dk om hhv. det strukturelle provenu fra registreringsafgift og fra øvrig selskabsskat.
Side af 16. Fra faktisk til strukturel offentlig saldo Den faktiske offentlige saldo har udvist store fluktuationer over de seneste år. De største overskud på omtrent 5 pct. af BNP blev registreret i årene 57, hvor dansk økonomi var kendetegnet ved et ekstraordinært højt aktivitetsniveau med høj beskæftigelse og historisk lav ledighed, mens det største underskud på knap 1 pct. af BNP forekom i 198, hvor dansk økonomi var karakteriseret ved minusvækst og forholdsvis høj og stigende ledighed, jf. figur 1 og. Skiftende konjunkturer er således en væsentlig årsag til, at den faktiske offentlige saldo varierer ganske meget over tid. I perioder med høj økonomisk aktivitet og høj beskæftigelse vil de offentlige indtægter fra skatter og afgifter normalt være relativt store, mens de offentlige udgifter til især indkomstoverførsler primært som følge af lav ledighed vil have en tendens til at være forholdsvis lave. I en højkonjunktur er forudsætningerne for overskud på den offentlige saldo dermed bedre end i en lavkonjunktur med lav beskæftigelse og høj ledighed. De offentlige finanser påvirkes imidlertid også af en række andre mere eller mindre midlertidige forhold herunder de ofte store udsving i de offentlige indtægter fra Nordsø-aktiviteterne og pensionsafkastskatten, der er afhængige af udviklingen i oliepriser, renter og aktiekurser. Hertil kommer, at deciderede engangsforhold også kan påvirke de offentlige indtægter og udgifter i særskilte år. Det gælder fx indtægterne knyttet til afgiften på SP-udbetalingerne i 9, udgifterne i forbindelse med muligheden for tilbagebetaling af efterlønsbidrag i 1 og engangsindtægterne i 13 og 1 som følge af omlægningen af beskatningen af eksisterende kapitalpensionsordninger. Figur 1 Faktisk offentlig saldo, 197115 Figur BNP-vækst og ledighed, 197115 6 6-6 -6-8 -8-1 -1-1 -1 71 76 81 86 91 96 1 6 11 Pct. Pct. af arbejdsstyrken 1 1 1 1 1 1 8 8 6 6-6 -6-8 -8 71 7 77 8 83 86 89 9 95 98 1 7 1 13 BNP-vækst Ledighed (h. akse) Anm.: Der foreligger ikke tal for de samlede offentlige finanser for årene før 1971. I figur er ledighedsprocenten baseret på den registrerede ledighed (nettoledigheden). Kilde: Danmarks Statistik og Økonomisk Redegørelse, maj 1. I Finansministeriets beregning af den strukturelle offentlige saldo søges der taget højde for både konjunkturernes og en række andre midlertidige forholds påvirkning af de offentlige finanser. Beregningen af den strukturelle saldo tager således udgangspunkt i den faktiske offentlige saldo, der korrigeres/renses for virkningen af konjunkturer mv.:
Side 3 af 16 (1) SS = FS KB ØK hvor SS er den strukturelle saldo, FS er den faktiske saldo, KB er konjunkturbidraget (også kaldet konjunkturrensningen) og ØK dækker over en række øvrige korrektioner vedr. fx pensionsafkastskat, Nordsø-indtægter mv. Den strukturelle saldo opgøres som hovedregel i pct. af BNP med én decimal. Det hænger blandt andet sammen med, at konjunkturbidraget KB som udgangspunkt beregnes som en andel af BNP, men skal også ses i lyset af den usikkerhed der knytter sig til beregningen af den strukturelle saldo, jf. nedenfor. Den strukturelle saldo i et givet år er dermed et skøn for, hvor stort det offentlige overskud eller underskud ville have været i en normal situation, dvs. en situation, hvor den økonomiske aktivitet hverken er særskilt høj eller lav, og hvor de offentlige finanser samtidig ikke er påvirket af andre midlertidige forhold. Den strukturelle saldo i et bestemt år er med andre ord et skøn for den underliggende stilling på den offentlige saldo forudsat en given finanspolitisk stramhedsgrad. Hvis finanspolitikken lempes i det pågældende år, så vil den strukturelle saldo således alt andet lige blive forværret. Diskretionære ændringer i finanspolitikken påvirker således den strukturelle saldo. Det gælder også, hvis politikændringerne er af midlertidig karakter. Fx indgår midlertidigt højere offentlige investeringer i den strukturelle saldo også selvom der er tale om fremrykkede investeringer, hvor den varige virkning på de offentlige finanser er nul (den såkaldte holdbarhedsvirkning). Princippet om, at politikændringer (herunder de midlertidige) påvirker opgørelsen af den strukturelle saldo gælder også for EU, OECD, IMF og DØRs beregninger. Den strukturelle saldo er dermed noget andet end finanspolitisk holdbarhed. Forskellen ligger især i tidsperspektivet. Holdbarhed siger noget om udviklingen i de offentlige finanser på længere sigt, mens den strukturelle saldo siger noget om situationen her og nu, hvis konjunkturerne mv. var normale. Beregningen af den strukturelle saldo er behæftet med usikkerhed. Usikkerheden gælder både konjunkturrensningen og korrektionen for de øvrige midlertidige forhold, jf. gennemgangen nedenfor. Umiddelbart vurderes det, at konjunkturrensningen, der foretages på forholdsvis aggregeret niveau, er behæftet med størst usikkerhed. Samtidig vurderes beregningerne af den strukturelle saldo for år, hvor der udelukkende foreligger skøn for den faktiske saldo (p.t. fra og med 1) at være behæftet med større usikkerhed end for de år, hvor den faktiske saldo er baseret på regnskabsoplysninger. Endelig gælder der, at ved kraftige omslag i økonomisk aktivitet, beskæftigelse, virksomhedsindtjening, aktiekurser og oliepriser vil beregningen af den strukturelle saldo være mere usikker end normalt. Overordnet er Finansministeriets metode til beregning af den strukturelle saldo en såkaldt top-down metode, hvilket skal ses i lyset af den forholdsvist aggregerede beregning af konjunkturbidraget. Metoden indeholder imidlertid også visse bottom-up Svarende til at det såkaldte konjunkturgab er nul, jf. nedenfor.
Side af 16 elemente, herunder beregningen af de øvrige korrektioner. I det følgende redegøres for de enkelte trin i Finansministeriets beregning af den strukturelle saldo. 3. Konjunkturbidrag/konjunkturrensning For at kunne beregne konjunkturernes bidrag til den offentlige saldo er der grundlæggende brug for at vurdere, hvor meget de aktuelle konjunkturer afviger fra en normal situation, og hvor følsomme de offentlige finanser er over for udsving i konjunkturerne. Konjunkturgabet Det første element i konjunkturrensningen indebærer, at der skal beregnes et såkaldt konjunkturgab. I forbindelse med Finansministeriets beregning af den strukturelle saldo anvendes et konjunkturgab, som er et sammenvejet gennemsnit af henholdsvis outputgabet og beskæftigelsesgabet: Outputgabet er givet ved forskellen mellem faktisk BVT og et beregnet potentielt/strukturelt BVT, hvor sidstnævnte grundlæggende er det niveau for BVT, som er foreneligt med en stabil udvikling i priser og lønninger. Det betyder, at hvis outputgabet er mærkbart positivt, så er økonomien karakteriseret ved ekstraordinært høj aktivitet svarende til en højkonjunktur. Beskæftigelsesgabet er på tilsvarende vis givet ved forskellen mellem den faktiske beskæftigelse (i hoveder) og den beregnede strukturelle beskæftigelse, dvs. det niveau for beskæftigelsen, som vurderes at være foreneligt med en stabil lønudvikling. Det betyder, at hvis beskæftigelsesgabet er mærkbart positivt, så er arbejdsmarkedet karakteriseret ved en høj grad af kapacitetsudnyttelse. Grunden til, at Finansministeriet anvender en sammenvejning af outputgabet og beskæftigelsesgabet, er, at nogle offentlige budgetposter er ret tæt knyttet til beskæftigelsen (fx indkomstskatter og arbejdsmarkedsbidrag), mens andre er tættere knyttet til efterspørgslen og produktionen (fx moms og afgifter). Vægtningen er fordelt med 55 pct. på outputgabet og 5 pct. på beskæftigelsesgabet, jf. boks 1. 5 5 Når omtrent halvdelen af konjunkturgabet tager udgangspunkt i beskæftigelsesgabet, betyder det samtidig, at fx et lavt skøn for den potentielle produktivitetsvækst i nogle år (som følge af fx lave investeringer eller lav totalfaktorproduktivitet) ikke medfører hurtigere indsnævring af denne del af konjunkturgabet.
Side 5 af 16 Boks 1 Konjunkturgab til beregningen af strukturel saldo Beregningen af konjunkturbidraget i forbindelse med opgørelsen af den strukturelle saldo tager udgangspunkt i et konjunkturgab, der er et sammenvejet gennemsnit af output- og beskæftigelsesgabet. Mens nogle offentlige indtægter således er knyttet ret direkte til beskæftigelsen, er andre tættere knyttet til udviklingen i efterspørgsel og produktion. Skat på arbejdsindkomst er fx hovedsagelig knyttet til beskæftigelsen, men en del af indkomstvariationerne er afledt af blandt andet antallet af arbejdstimer og indkomst som selvstændig. Variationerne i de indirekte skatter afledt af skift i efterspørgslen kan derimod som udgangspunkt ventes at være tættere knyttet til outputgabet end beskæftigelsesgabet. Ved skift i konjunkturerne ændres outputgabet typisk -3 kvartaler før beskæftigelsesgabet. I tabel a er vist den anvendte fordelingsnøgle for, hvor stor en andel af konjunkturvariationerne i hver indtægtspost, der antages at være knyttet til henholdsvis outputgabet og beskæftigelsesgabet. Antagelserne indebærer en vægtning på omtrent 55 pct. på outputgabet og 5 pct. på beskæftigelsesgabet. Tabel a Vægte til sammenvejet konjunkturgab Elasticitet Andel af basen Andel af budgetfaktor Outputgab Beskæft.gab Outputgab Beskæft.gab Indtægter Kildeskat ekskl. ejendomsværdiskat 1,56,,8,6, Arbejdsmarkedsbidrag 1,95,1,9,,7 Andre personlige indkomstskatter,,5,5,, Lønsumsafgift,38,1,9,,1 AER-bidrag,98,1,9,, Obl. bidrag til sociale ordninger,3, 1,,, Ejendomsværdiskat,53,9,1,, Grundskyld 1,5,9,1,1, Moms,36 1,,,, Punktafgifter 1,89 1,,,8, Vægtafgift, husholdninger,7,9,1,, Vægtafgift, erhverv, 1,,,, Andre produktionsskatter,,9,1,, Indtægter i alt,,33 Beregnede vægte,56, Anm.: De forskellige del-elasticiteter er baseret på Finansministeriets arbejdspapir nr. 17/5, Beregning af den strukturelle saldo. Det bemærkes, at Finansministeriets beregning af konjunkturbidraget tager udgangspunkt i, at konjunkturfølsomheden på den offentlige udgiftsside samlet set er ca. nul. Det hænger sammen med, at de generelt højere løn- og prisstigninger i forbindelse med en konjunkturdrevet fremgang i produktionen også gør sig gældende med hensyn til de offentlige lønninger og priser. Derfor har udgifterne til offentligt forbrug og investeringer alt andet lige en tendens til at være høje under en højkonjunktur, mens udgifterne til fx arbejdsløshedsdagpenge og kontanthjælp vil være lave, når ledigheden er lav, jf. Finansministeriets arbejdspapir nr. 17/5, Beregning af den strukturelle saldo, som kan findes på www.fm.dk. I forbindelse med det opsving, som tog fart i løbet af, blev et ret beskedent negativt konjunkturgab vendt til et ganske stort positivt konjunkturgab i 6-8, jf. figur 3, hvor dansk økonomi udviste en række tegn på overophedning heriblandt en historisk lav ledighed og relativt høje lønstigninger. I kølvandet på finanskrisen faldt konjunkturgabet forholdsvist brat og har efterfølgende været ka-
Side 6 af 16 rakteriseret ved betydelige negative konjunkturgab, som gradvist ventes indsnævret i takt med genopretningen af dansk økonomi. Gabudviklingen betyder, at konjunkturerne i væsentligt omfang bidrager negativt til den offentlige saldo i perioden 915, mens det omvendte var tilfældet i 68. Figur 3 Outputgab, beskæftigelsesgab og sammenvejet konjunkturgab, 19915 Pct. 3 1-1 -3 9 91 9 93 9 95 96 97 98 99 1 3 5 6 7 8 9 1 11 1 13 1 15 Pct. 3 1-1 -3 Outputgab Beskæftigelsesgab Sammenvejet konjunkturgab Anm.: Der henvises til det særskilte dokumentationsnotat på fm.dk om Finansministeriets beregning af gab og strukturelle provenuer for en gennemgang af Finansministeriets metode til gabberegninger. Kilde: Økonomisk Redegørelse, maj 1 De offentlige finansers konjunkturfølsomhed Det andet element i konjunkturrensningen indebærer, at der skal beregnes en såkaldt budgetelasticitet, som er et udtryk for de offentlige finansers samlede konjunkturfølsomhed. Den samlede budgetelasticitet (ε) beregnes med afsæt i en række del-elasticiteter for hver enkelt konjunkturfølsom budgetpost (ε i ) det kan fx være indkomst- /kildeskatter, arbejdsmarkedsbidrag, moms, punktafgifter og arbejdsløshedsdagpenge. Den samlede elasticitet (ε) beregnes herefter via en simpel sammenvejning af del-elasticiteterne (ε i ), hvor vægtningen er givet ved de forskellige konjunkturfølsomme indtægts- og udgiftsposters andel af BNP, som kan variere (lidt) fra år til år. Dermed kan den samlede budgetelasticitet også variere (lidt) fra år til år. De danske offentlige finanser er ret konjunkturfølsomme set i internationalt perspektiv. Det skal først og fremmest ses i lyset af det forholdsvis høje skattetryk i Danmark og de relativt høje arbejdsløshedsdagpenge mv. Finansministeriets beregninger indikerer en samlet budgetelasticitet på omtrent ¾. Det indebærer, at der som tommelfingerregel gælder, at hvis BVT og beskæftigelsen øges med 1 pct., så vurderes den (faktiske) offentlige saldo på gennemsnittet at blive forbedret med op mod ¾ pct. af BNP eller i størrelsesordenen 1-15 mia. kr. Hertil kommer eventuelle konjunkturrelaterede udsving i de budgetposter, som der korrigeres særskilt for i beregningen af den strukturelle saldo. 6 6 Den angivne budgetfølsomhed på ca. ¾ pct. af BNP er beregnet på baggrund af de poster, der i beregningen af den strukturelle saldo indgår i konjunkturrensningen (KB). Budgetfølsomheden for de samlede offentlige finanser (dvs. inkl. den konjunkturvariation, der set over længere perioder typisk indgår i øvrige korrektioner (ØK)) er i forbindelse med Finansredegørelse 1 beregnet til godt,9 pct.
Side 7 af 16 Finansministeriets beregning af de forskellige del-elasticiteter er baseret på den makroøkonomiske model ADAM, idet elasticiteterne angiver et gennemsnit af 1.- 3. års virkningen på de pågældende konjunkturfølsomme budgetposter ved en forøgelse af realt BVT (bruttoværditilvæksten) med 1 pct. Konjunkturbidraget/konjunkturrensningen Konjunkturernes samlede bidrag (KB) til den offentlige saldo dvs. konjunkturrensningen beregnes herefter som: () KB = ε*,5*q gab +ε*,55*y gab = ε*(,5*q gab +,55*Y gab ) hvor Q gab er beskæftigelsesgabet (målt i hoveder) og Y gab er outputgabet (målt ved BVT). Konjunkturerne har som nævnt bidraget mærkbart negativt til den offentlige saldo i de senere år. I perioden 115 skønnes konjunkturerne at forværre de offentlige finanser med mellem 1¼ pct. af BNP om året, hvilket afspejler betydelige negative konjunkturgab i samme periode, jf. figur 3. Dette forhold bidrager isoleret set til, at de faktiske offentlige underskud i disse år bliver større end de beregnede strukturelle underskud, jf. nedenfor.. Korrektion for andre midlertidige forhold Udover korrektionen for konjunkturernes påvirkning af de offentlige finanser tager Finansministeriets opgørelse af den strukturelle saldo som nævnt også højde for en række andre midlertidige forhold, der påvirker de offentlige finanser. Det drejer sig navnlig om korrektioner for udsving i en række særlige poster (1-6) samt korrektioner for deciderede engangsforhold, som fx udbetaling af efterlønsbidrag i 1. 7 Det overordnede formål med disse øvrige korrektioner at opnå en mere fortolkelig og retvisende udvikling i den beregnede strukturelle saldo. For nuværende omfatter korrektionerne for andre midlertidige forhold udsving i: 1. Provenuet fra pensionsafkastskatten.. Indtægterne fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen. 3. Provenuet fra øvrig selskabsskat.. Provenuet fra registreringsafgiften. 5. Offentlige rentebetalinger (netto). 6. Øvrige specielle budgetposter (netto). De øvrige korrektioner (ØK) udgøres generelt af forskellen mellem det faktiske niveau for de pågældende budgetposter i et givet år og et beregnet eller skønnet strukturelt/trendmæssigt niveau opgjort i pct. af BNP. (3) ØK i = ØK i,faktisk - ØK i,strukturelt/trend, idet ØK = Σ ØK i,, hvor i=1, 6 ovenfor. De særskilte korrektioner for udsving i de ovenfor nævnte poster afspejler, at disse poster vurderes at afvige fra deres strukturelle provenu på en måde, der ikke er 7 Engangsforhold med betydning for de offentlige finanser beskrives løbende i forbindelse med de økonomiske redegørelser.
Side 8 af 16 tæt knyttet det sammenvejede konjunkturgab. Det gælder eksempelvis de ofte store udsving i indtægterne fra Nordsøen og pensionsafkastskatten, som følger af udsving i oliepriser, renter og aktiekurser. Udsvingene i de faktiske provenuer fra registreringsafgiften og øvrig selskabsskat afspejler overvejende konjunkturvariation, men er ikke tidsmæssigt tæt knyttet det sammenvejede konjunkturgab. De beregnede strukturelle/trendmæssige niveauer for de seks nævnte budgetposter er beskrevet nedenfor: Pensionsafkastskat Det strukturelle niveau for pensionsafkastskatteindtægterne beregnes med afsæt i den skattepligtige del af pensionsformuen. Dernæst antages normalafkastet på formuen at udgøre,75 pct. svarende til det forudsatte langsigtede renteniveau i Finansministeriets fremskrivninger, som tillige danner grundlag for beregningerne af finanspolitisk holdbarhed. Herved fås et skattepligtigt afkast af pensionsformuen, der ganges med den relevante skattesats, som for nuværende udgør 15,3 pct. 8 På basis heraf skønnes normalniveauet (det strukturelle niveau) for indtægterne fra pensionsafkastskatten at udgøre,9-1, pct. af BNP i perioden 115 i forbindelse med Økonomisk Redegørelse, maj 1, jf. figur. Den svagt stigende tendens skal ses i lyset af, at pensionsformuen vokser lidt hurtigere end nominelt BNP. Figur Pensionsafkastskat Figur 5 Nordsø-indtægter,5,5,5,5,,,, 1,5 1,5 1,5 1,5 1, 1, 1, 1,,5,5,5,5, 9 9 9 96 98 6 8 1 1 1,, 9 9 9 96 98 6 8 1 1 1, Faktisk Strukturelt Faktisk Trend Anm.: I figur vedrører tal for 199-1999 den såkaldte realrenteafgift, som i blev omlagt til pensionsafkastskatten. Kilde: Økonomisk Redegørelse, maj 1 Nordsø-indtægter Det er ikke oplagt, hvilken metode, der principielt er mest velegnet til at foretage en retvisende beregning af de strukturelle Nordsø-indtægter. 9 I princippet kunne 8 Fra 199-1999 vedrører det strukturelle provenu den såkaldte realrenteafgift, som i blev omlagt til pensionsafkastskatten. I den periode er det strukturelle provenu beregnet på baggrund af et 7 årsglidende gennemsnit. Fra og med er det strukturelle provenu i år t beregnes med afsæt i pensionsformuen i år t-1, hvor den anvendte pensionsformue er udregnet som et 5-års glidende gennemsnit. Fra 111 udgør skattesatsen 15 pct., mens den med virkning fra 1 udgør 15,3 pct. af BNP. 9 Nordsø-indtægterne inkluderer selskabsskat af kulbrintevirksomhed, kulbrinteskat, olierørledningsafgift, overskudsdeling (tidligere koncessionsafgift) til og med 1 samt udbytter fra Nordsøfonden fra og med 1.
Side 9 af 16 en mulighed være, at der opstilles modeller til beregning af både strukturelle oliepriser og den strukturelle produktion af olie og gas i Nordsøen. Det må imidlertid antages, at beregningsusikkerheden vil være betydelig uanset hvor detaljerede modeller, der udvikles. Af simplificerende årsager er det i stedet valgt at beregne strukturelle/trendmæssige niveauer for Nordsø-indtægterne med afsæt i et 7-års glidende centreret gennemsnit af de faktiske/skønnede indtægter ifølge den seneste mellemfristede plan, som aktuelt er det forløb, der blev udarbejdet i forbindelse med Vækstplan DK, jf. Vækstplan DK Teknisk baggrundsrapport (13). Det betyder, at de beregnede trendmæssige Nordsø-indtægter i bund og grund er en udglatning af fluktuationerne i hhv. de faktiske (og skønnede) oliepriser og den faktiske (og skønnede) produktion af olie og gas, jf. figur 5. I de efterfølgende opdateringer i forbindelse med de økonomiske redegørelser, korrigeres de strukturelle Nordsø-provenuer for den varige virkning af ændrede skøn i forhold til det oprindelige planforløb. Dermed undgås det, at store udsving i de skønnede provenuer giver store udsving i beregningen af den strukturelle saldo i konjunkturårene. I de løbende opdateringer af de mellemfristede forløb genberegnes det strukturelle Nordsøprovenu ved planlægshorisontens udløb (aktuelt ) og indgår dermed i kravet om mindst strukturel balance i. I årene op til planlægningshorisontens udløb aktuelt 16 til 19 følger det strukturelle provenu som udgangspunkt en gradvis overgang til det prognosegrundlag, som provenuet i er beregnet på baggrund af. De betydelige udsving i de faktiske Nordsø-indtægter i løbet af de seneste 1-15 år skal blandt andet ses i lyset af fluktuationer i oliepriserne samt produktionen af olie og gas i Nordsøen og Nordsø-aftalen fra efteråret 3. På længere sigt forudsættes indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne at aftage i takt med, at olie- og gasressourcerne udtømmes. Øvrig selskabsskat Det strukturelle provenu for øvrig selskabsskat er beregnet på baggrund af et historisk gennemsnit af de faktiske indtægter korrigeret for udsving i tab og hensættelser i den finansielle sektor. 1 Gennemsnittet er baseret på den konjunkturneutrale periode fra 1 og er fastlagt som andel af BVT i selskaber ekskl. råstofindvinding. 11 Korrigeret for tab og hensættelser i den finanselle sektor, har de faktiske indtægter i denne periode gennemsnit udgjort,58 pct. af BVT i selskaber ekskl. råstofindvinding. I den historiske periode fra 1 er det strukturelle provenu fra øvrig selskabsskat lig gennemsnittet opgjort som andel af BVT i selskaber ekskl. råstofindvinding men omregnet til pct. af årets BNP. På den baggrund udgør det strukturelle provenu mellem,3 og, pct. af BNP i 1, jf. figur 6. 1 Øvrig selskabsskat omfatter indtægterne fra selskabsskat ekskl. selskabsskat af kulbrintevirksomhed og kulbrinteskat, som indgår i Nordsø-indtægterne. 11 Perioden vurderes at være konjunkturneutral i den forstand, at det sammenvejede konjunkturgab, som anvendes i beregningen af strukturel saldo, er omtrent nul i gennemsnit over perioden. Det historiske gennemsnit fastlægges som andel af BVT i selskaber ekskl. råstofindvinding i stedet for som andel af BNP, fordi BVT i selskaber ekskl. råstofindvinding vurderes at være en bedre approksimation for værdiskabelsen i de virksomheder, der betaler selskabsskat.
Side 1 af 16 Efter 1 korrigeres det årlige strukturelle niveau for virkningen af diskretionær lovgivning, der påvirker provenuet fra selskabsskatten. På den baggrund skønnes det strukturelle provenu fra øvrig selskabsskat at aftage fra ca., pct. af BNP i 13 til ca., pct. af BNP i, hvilket navnlig afspejler nedsættelsen af selskabsskattesatsen i forbindelse med Aftale om Vækstplan DK (13). Det strukturelle provenu fra øvrig selskabsskat blev genberegnet i forbindelse med Økonomisk Redegørelse, maj 1, hvilket førte til opjustering af det strukturelle provenu, jf. nærmere i særskilt dokumentationsnotat om det strukturelle provenu fra øvrig selskabsskat og i Økonomisk Redegørelse, maj 1. Figur 6 Øvrig selskabsskat Figur 7 Registreringsafgift 3,5 3,5 3, 3,,5,5,, 1,5 1,5 1, 1, 9 9 9 96 98 6 8 1 1 1 1,8 1,8 1,6 1,6 1, 1, 1, 1, 1, 1,,8,8,6,6,,,,,, 9 9 9 96 98 6 8 1 1 1 Faktisk Strukturelt Faktisk Strukturelt Anm.: Det strukturelle provenu fra registreringsafgiften til og med 7 var fastsat til 1, pct. af BNP, men er siden justeret til 1¼ pct. af BNP. Kilde: Økonomisk Redegørelse, maj 1 og egne beregninger. Registreringsafgiften De faktiske indtægter fra registreringsafgiften er karakteriseret ved relativt store og forholdsvist bratte udsving, jf. figur 7. Det gennemsnitlige provenu udgjorde over en længere årrække omkring 1¼ pct. af BNP. 1 I de senere år er der sket en forskydning mod mindre og mere brændstoføkonomiske biler, hvilket blandt andet skal ses i lyset af den teknologiske udvikling siden omlægningen af registreringsafgiften i 7, hvor der blev indført fradrag og tillæg til registreringsafgiften afhængig af bilens brændstofforbrug. Skiftet mod mere brændstoføkonomiske biler har bidraget til en reduktion af provenuet fra registreringsafgiften. På baggrund af ovenstående er det strukturelle provenu fra registreringsafgiften fastsat til 1¼ pct. af BNP til og med 7. Fra 1 og frem beregnes det strukturelle provenu ud fra en række forudsætninger med nybilsalget, bilernes størrelse og brændstoføkonomi, jf. nærmere i det særskilte dokumentationspapir om det strukturelle provenu fra registreringsafgiften, hvilket giver anledning til et strukturelt provenu på ca. 1, pct. af BNP i 1 og 15. Der antages en lineær tilpasning af det strukturelle provenu fra 1¼ pct. af BNP i 7 til 1, pct. af BNP i 1. Det strukturelle 1 Det gennemsnitlige årlige provenu fra registreringsafgiften udgør 1,5 pct. af BNP for perioden 1977, 1,5 pct. af BNP for perioden 1987 og 1,6 pct. af BNP for perioden 1997.
Side 11 af 16 provenu vurderes at være højere i 1 og 15 end i, idet bilernes brændstoføkonomi forbedres frem mod 1, hvor EU-kravene ventes opfyldt. Nettorentebetalinger Ligesom det er tilfældet med Nordsø-indtægterne er det vanskeligt at beregne et decideret strukturelt niveau for de offentlige nettorentebetalinger. 13 Derfor er der også her anvendt et 7-års glidende centreret gennemsnit til beregning af et trendmæssigt niveau for nettorentebetalingerne 1, jf. figur 8. Det bemærkes, at de faktiske nettorentebetalinger som oftest ligger forholdsvis tæt på det beregnede trendmæssige niveau. Det betyder, at korrektionerne for udsving i nettorenteudgifterne i forbindelse med opgørelsen af den strukturelle saldo typisk er ret beskedne. Den klare tendens til en forbedring af de offentlige nettorentebetalinger har imidlertid isoleret set bidraget til en markant forbedring af den strukturelle saldo siden begyndelsen af 199 erne og frem mod slutningen af erne. Det skal ses i lyset af en nedbringelse af den offentlige gæld og en generel tendens til lavere renter. I kølvandet på finanskrisen blev nettorentebetalingerne forværret en smule. Figur 8 Nettorentebetalinger Figur 9 Specielle budgetposter 1 1,5,5,, -1-1 -,5-1, -1,5 -,5-1, -1,5-3 -3,,,5,5-5 9 9 9 96 98 6 8 1 1 1-5 -3, 9 9 9 96 98 6 8 1 1 1-3, Faktisk Trend Faktisk Trend Anm.: I figur 8 indebærer en negativ værdi for nettorentebetalingerne, at de offentlige renteudgifter overstiger de offentlige renteindtægter. Kilde: Økonomisk Redegørelse, maj 1 Specielle budgetposter Ligesom det er tilfældet med Nordsø-indtægterne og de offentlige nettorentebetalinger er der række specielle budgetposter, som det er vanskeligt at beregne et decideret strukturelt niveau for. 15 Disse specielle budgetposter (netto) har fluktueret en del henover årene og har samtidig ikke udvist en entydig tendens de seneste to 13 De offentlige renteudgifter (netto) er givet ved forskellen mellem de offentlige renteudgifter og renteindtægter (inkl. udbytter af offentlige selskaber og overskud af Nationalbanken, men ekskl. udbytter fra Nordsøfonden, som indgår i Nordsøindtægterne). 1 Gennemsnittet indfases i endepunkterne (pt. 199 og 19) med henholdsvis et 1-, 3-, 5-års centreret gennemsnit. 15 På udgiftssiden udgøres de specielle budgetposter blandt andet af en række driftsudgifter til non-profit institutioner, Grønland (især bloktilskud), Færøerne (især bloktilskud), EU (primært EU-bidrag) og udland i øvrigt (primært udviklingsbistand) samt diverse kapitaludgifter såsom køb af jord og rettigheder (netto), investeringstilskud og kapitaloverførsler (herunder tilbagebetaling af efterlønsbidrag i 1). På indtægtssiden udgøres de specielle budgetposter af en række drifts- og kapitalindtægter blandt andet i form af overskud af offentlig virksomhed (også kaldet udtræk af indkomst fra kvasiselskaber), indtægter fra jord og rettigheder (ekskl. overskudsdeling vedr. Nordsø-aktiviteter), overførsler fra andre indenlandske sektorer og kapitalskatter (afgift af dødsboer og gaver).
Side 1 af 16 årtier, jf. figur 9. Derfor er der også her anvendt et 7-års glidende centreret gennemsnit til beregning af et trendmæssigt niveau for disse budgetposter. 16 Udsvingene i de specielle budgetposter er særskilt store de seneste 5-6 år, hvilket blandt andet hænger sammen med ekstraordinære forhold (engangsforhold). I 9 er de specielle budgetposter fx påvirket positivt af den afgift, der blev pålagt tilbagebetalingerne af SP-bidrag. I 1 er de specielle budgetposter derimod påvirket negativt af engangsudgifterne i forbindelse med tilbagebetalingen af efterlønsbidrag. Hertil kommer ekstraordinære kapitaludgifter i 8 og 1 knyttet til (primært administrative) omlægninger af pensionsafkastskatten. 17 5. Den strukturelle saldo i perioden 19915 Med afsæt i historiske tal for den faktiske offentlige saldo til og med 13 samt skøn for årene 115, jf. Økonomisk Redegørelse, maj 1, er den beregnede strukturelle saldo for perioden 19915 vist i figur 1. Det fremgår først og fremmest, at udsvingene i den strukturelle saldo er markant mindre end udsvingene i den faktiske offentlige saldo, hvilket også er selve grundtanken med at beregne en strukturel offentlig saldo. Den faktiske offentlige saldo svinger således i perioden 19915 mellem et overskud på ca. 5 pct. af BNP i 5/6 og et underskud på knap pct. af BNP i 1, mens den strukturelle offentlige saldo varierer mellem et beregnet overskud på knap ¼ pct. af BNP i 7/8 og et underskud på ca. ¾ pct. af BNP i 1996. Fluktuationerne i den strukturelle saldo er med andre ord omtrent halvt så store som udsvingene i den faktiske offentlige saldo set over perioden 19913 som helhed. Figur 1 Faktisk og strukturel saldo, 19915 6 6 5 5 3 3 1 1-1 -1-3 -3-5 -5 9 91 9 93 9 95 96 97 98 99 1 3 5 6 7 8 9 1 11 1 13 1 15 Faktisk saldo Strukturel saldo Kilde: Økonomisk Redegørelse, maj 1. Udviklingen i den strukturelle saldo i perioden 19913 kan groft sagt deles op i fire delperioder. 16 Gennemsnittet indfases i endepunkterne (pt. 199 og 19) med henholdsvis et 1-, 3-, 5-års centreret gennemsnit. 17 I beregningen af det trendmæssige niveau for de specielle budgetposter er det valgt at se bort fra disse exceptionelle forhold, idet disse vurderes at have en uhensigtsmæssig (ikke retvisende) virkning på det 7-års glidende gennemsnit.
Side 13 af 16 I årene frem mod midten af 199 erne blev den strukturelle saldo forværret, hvilket blandt andet skal ses i lyset af voksende strukturel ledighed og den finanspolitiske lempelse i forbindelse med kick starten i 1993/9. Fra midten af 199 erne og frem til 8 forbedredes den strukturelle saldo gradvist, hvilket blandt andet afspejler et mærkbart fald i den beregnede strukturelle ledighed (primært afledt af arbejdsmarkedsreformer), men også tendensen til større Nordsø-indtægter og lavere offentlige rentebetalinger (netto). Finanspolitikken i denne periode var overordnet set lempelig (målt ved de såkaldte direkte provenuvirkninger, som anvendes i forbindelse med beregningen af finanseffekten) og trak dermed isoleret set i retning af en forværring af den strukturelle saldo. Den markante lempelse af finanspolitikken i kølvandet på finanskrisen for at understøtte den økonomiske aktivitet og beskæftigelsen er den væsentligste årsag til, at den strukturelle saldo forværredes mærkbart i 9 og 1. Endelig afspejler den efterfølgende forbedring af den strukturelle saldo frem mod 13 den forudsatte konsolidering af de offentlige finanser blandt andet i lyset af Danmarks EU-henstilling. Styrkelsen af de offentlige finanser i 11-13 afspejler blandt andet initiativerne i Forårspakke., genopretningsaftalen med efterfølgende ændringer i finansloven for 1 og finanslovforslaget for 13 mv. Udviklingen i den strukturelle saldo fra 13 og frem til 15 er beskrevet mere indgående i afsnittet nedenfor om år til år ændringer i struktursaldoen. Tabel 1 viser mere detaljeret den konkrete beregning af den strukturelle saldo i 115. Beregningen tager som nævnt afsæt i den faktiske saldo (1), som korrigeres for konjunktursituationens skønnede påvirkning af de offentlige finanser () og de særlige posters afvigelse fra deres skønnede strukturelle niveauer (3-8). Eksempelvis beregnes det strukturelle underskud til, pct. af BNP i 15 med udgangspunkt i et skønnet faktisk underskud på 3, pct. af BNP, hvoraf ca. 1,6 pct. af det faktiske underskud vurderes at være konjunkturbetinget. Konjunkturbidraget i 15 er lavere end i 11, hvilket skyldes, at både beskæftigelse og produktion gradvist er i bedring og dermed gradvist bidrager mindre negativt til de offentlige finanser. Herudover korrigeres den faktiske offentlige saldo for udsving i de særlige poster, hvor fx Nordsø-indtægterne, pensionsafkastskatten og de offentlige nettorentebetalinger tilsammen vurderes at ligge ca.,8 pct. af BNP under det strukturelle niveau i 15.
Side 1 af 16 Tabel 1 Fra faktisk til strukturel saldo 1 11 1 13 1 15 1. Faktisk saldo,7, -3,9 -,9-1, -3, Heraf bidrag til den faktiske saldo fra:. Konjunkturgab -1, -1,,,1-1,8-1,6 3. Selskabsskat 1) -,5 -,7 -,5 -, -,1 -,1. Registreringsafgift -,3 -,3 -,3 -, -,1, 5. Pensionsafkastskat 1,1 1,1 1,3 -,1,1 -, 6. Nordsø-indtægter ) -,1,, -, -,3 -, 7. Nettorentebetalinger -,1 -,1,, -,1 -, 8. Specielle budgetposter 3),,1-1,7 1,7 1,6 -,1 9. Strukturel saldo (1-3-5-6-7-8) -1,7-1, -1, -, -,7 -, 1) Eksklusive indtægter fra kulbrinteskatten og selskabsskat fra Nordsø-produktionen. ) Det strukturelle niveau for indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne er beregnet som et 7-års glidende gennemsnit af faktiske og skønnede provenuer. Gennemsnittet er aktuelt baseret på de forudsatte indtægter i -planen (beskrevet i Vækstplan DK Teknisk baggrundsrapport) justeret for holdbarhedsvirkningen af ændringer i de fremtidige provenuer. Den varige virkning af de opdaterede provenuskøn er omtrent neutral i forhold til - forløbet. 3) Indeholder diverse drifts- og kapitaloverførsler (netto), herunder blandt andet offentlige overførsler til udlandet. Herudover indeholder posten korrektion for en række engangsforhold, som ikke påvirker den strukturelle saldo. I 1 korrigeres således for kapitaloverførsler vedrørende pensionsafkastskatten samt for nettovirkningen på den offentlige saldo af de provenumæssige tidsforskydninger, der netto skønnes at følge af udbetalinger af SP-midler og ændrede pensionsindbetalinger i forbindelse med Forårspakke. (netto,3 mia. kr. i 1). I 1 er der korrigeret for virkningen af tilbagebetalingen af efterlønsbidrag svarende til 8½ mia. kr. Endvidere er der korrigeret for engangsindtægter på 5 mia. kr. i 13 og 3 mia. kr. i 1 afledt af adgangen til at omlægge kapitalpensionsordninger. Afledt af skatterabatten vedrørende omlægning af eksisterende kapitalpensioner anslås de ordinære indtægter at være fremrykket med henholdsvis 5 mia. kr. i 13 og 3 mia. kr. i 1 fra perioden 15-19. Kilde: Økonomisk Redegørelse, maj 1 6. År til år ændring i den strukturelle saldo Niveauet for den strukturelle saldo i et givet år og dermed ændringen i den strukturelle saldo fra år til år er som nævnt behæftet med usikkerhed og skal tolkes med nogen forsigtighed. For at vurdere hvor retvisende (valide) beregningerne af den strukturelle saldo er, laves der en skønsmæssig dekomponering af år til år ændringerne i den strukturelle saldo. Denne dekomponering er baseret på deciderede bottom-up beregninger, der dog også er behæftet med en vis usikkerhed. Beregningerne bag dekomponeringen omfatter navnlig bidrag fra finanspolitikken (baseret på de direkte provenuer, der indgår i beregningen af den såkaldte finanseffekt) og ændringer i de beregnede strukturelle/trendmæssige niveauer vedr. pensionsafkastskat, Nordsø-indtægter, nettorentebetalinger og specielle budgetposter. Dekomponeringen er ikke udtømmende og der vil derfor være en (uforklaret) residual, som blandt andet kan afspejle ændringer i efterspørgselssammensætningen og andre forhold, som ikke opfanges i beregningen af den strukturelle saldo. En residual tæt på nul vil i givet fald indikere, at den bottom-up baserede dekompone-
Side 15 af 16 ring er nogenlunde forenelig med den mere top-down baserede beregning af den strukturelle saldo. Ændringen i den strukturelle saldo fra 1 til 15 kan skønsmæssig dekomponeres på baggrund af bidraget fra finanspolitikken målt ved de direkte provenuer, samt ændringer i en række strukturelle forhold, jf. tabel. Den strukturelle saldo forbedres med,8 pct. af BNP fra 1 til 13, hvilket kan henføres til konsolideringen af finanspolitikken med henblik på at efterleve stramningskravet i EU-henstillingen. Heri indgår et bidrag fra fremrykket provenu fra pensionsbeskatningen i forbindelse med Aftale om skattereform (1) på godt,3 pct. af BNP, som ikke påvirker den økonomiske aktivitet. Tabel År til år ændring af den strukturelle saldo 1 13 1 15 Strukturel saldo -1, -, -,7 -, Ændring i strukturel saldo,8 -,5,3 Bidrag til ændring: Provenuer fra finanspolitikken 1),9 -,6,5 Strukturel beskæftigelse,1,, Registreringsafgift,,, Pensionsafkastskat,,, Nordsø-indtægter,, -,1 Nettorentebetalinger,,, Specielle budgetposter,,, Strukturel produktivitetsvækst ) -, -,1 -,1 Andre forhold 3),,, 1) Baseret på de direkte provenuer til finanseffektberegningen, dog er de skattepligtige overførsler her opgjort efter skat. ) Provenuerne fra finanspolitikken er blandt andet opgjort i forhold til en forudsat produktivitetsvækst på 1¼ pct. af BNP årligt. I 13-15 er den underliggende produktivitetsvækst imidlertid lavere. Opgjort i forhold til den underliggende produktivitetsvækst svarer provenuvirkningerne af finanspolitikken til,7 pct. af BNP i 13, -,7 pct. af BNP i 1 og, pct. af BNP i 15. 3) Herunder blandt andet ændringer i efterspørgselssammensætningen, forskydninger i pensionsind- og udbetalinger samt husholdningernes nettokapitalindkomster mv. Kilde: Økonomisk Redegørelse, maj 1 Fra 13 til 1 reduceres den strukturelle saldo med,5 pct. af BNP, hvilket navnlig kan henføres til finanspolitikken målt ved de direkte provenuer. De direkte provenuer i 1 afspejler blandt andet skatte- og afgiftsnedsættelser i Vækstplan DK og de fremrykninger, der er aftalt med finansloven for 1. Hertil kommer en realvækst i det offentlige forbrug på 1, pct. baseret på de offentlige budgetter. Fra 1 til 15 forbedres den strukturelle saldo med,3 pct. af BNP, hvilket overvejende afspejler forudsætningerne finanspolitikken. Bidraget til forbedringen af den strukturelle saldo i 15 skal blandt andet ses i lyset af en gradvis
normalisering af det offentlige investeringsniveau i forhold til det høje niveau i 1. Hertil kommer fortsat lave pris- og lønstigninger i udgifterne til offentligt forbrug. Side 16 af 16