DEN SOCIALE KLAUSUL & EXPORT PROCESSING ZONES

DEN SOCIALE KLAUSUL & EXPORT PROCESSING ZONES En Vurdering af Den Sociale Klausuls effekt på Export Processing Zones Bachelorprojekt 2000 Geografisk Institut, Afleveres 12.05.2000 Københavns Universitet Studerende: Jonas C. Voss (100975) Vejleder: Jesper B. Jønsson

1. INDLEDNING...3 1.1 Emnepræsentation...3 1.2 Problemformulering...4 1.3 Opgavens opbygning...4 2. EXPORT PROCESSING ZONES...5 2.1 Historie, udbredelse og karakteristik...5 2.2 Arbejdernes betingelser...8 Arbejdsstyrkens sammensætning...8 Lønniveau og arbejdsvilkår...9 Fagforeningernes rolle...11 2.3 EPZernes effekt på værtsnationen succes eller fiasko?...12 3. SOCIALE KLAUSULER I INTERNATIONAL HANDEL...15 3.1 Historiskt overblik...15 3.2 Frihandel eller retfærdig handel?...17 3.3 Den sociale klausuls arkitektur, og dens effekt på EPZere...20 Den sociale klausuls arkitektur...20 Klausulens effekt på arbejdernes forhold i EPZere...21 Klausulens effekt på EPZeres konkurrencedygtighed...23 4. MULIGHEDER FOR HÅNDHÆVELSE...24 4.1 Institutionelle muligheder...24 4.2 Alternative muligheder...26 5. DISKUSSION OG KONKLUDERENDE BEMÆRKNINGER...28 REFERENCER...29 2

1. INDLEDNING 1.1 Emnepræsentation Siden WTO s ministerkonference i Singapore i 1996 har der været en øget debat omkring indførelsen af arbejdsstandarder i organisationens regelsæt. Debatten, der har eksisteret siden udfærdigelsen af Havana-dokumentet, drejer sig om hvordan arkitekturen af en sådan aftale skal være. Havana-dokumentet blev udfærdiget på en FN-konference i 1948, der havde til formål at danne et FN-agentur der skulle arbejde med internationalt økonomisk samarbejde. Dokumentet bestod bl.a. af en klausul der specifikt kædede økonomisk fremskridt og handelsliberalisering sammen med retfærdige arbejdsstandarder (ICFTU, 1999a). Det foreløbige forslag består i, at man som WTO-medlemsland skal opfylde nogle fundamentale konventioner dikteret af International Labour Organization (ILO). Konventionerne er som følger: Foreningsfrihed samt beskyttelse af retten til at organisere sig og føre kollektive forhandlinger (konvention 87 og 98). Afskaffelse af tvangsarbejde (konvention 29 og 105). Afskaffelse af forskelsbehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv (konvention 111). Konvention om lige løn til mandlige og kvindelige arbejdere for arbejde af samme værdi (konvention 100). Afskaffelse af børnearbejde (konvention 138 og 182). Ved at indføre dem i WTO, vil man kunne sanktionere lande der ikke på tilfredsstillende vis efterlever konventionerne. De lande der taler for internationale lovgivninger på området pointerer, at det er en nødvendighed for at sikre sig, at virksomheders profit kommer arbejderne til gode, i form af øget velfærd på arbejdspladsen. En anden af deres pointer er, at man igennem standardiserede arbejderlovgivninger opnår et marked, hvor alle konkurrerer på lige fod. Modstanderne mener, at indførelsen af en sådan lovgivning vil fratage udviklingslandene deres komparative fordele, som delvis består i en lavtlønnet og uorganiseret pulje af arbejdskraft og, at sanktionere lande der ikke efterlever dem kun vil efterlade arbejderne endnu dårligere stillet. Hvis denne lovgivning bliver gennemført i WTO vil det betyde, at den kun gælder for medlemslandenes eksportsektorer. Det betyder, at lande med mange Export Processing Zones (EPZ) højst sandsynligt vil blive ramt hårdt. 3

Udviklingslande forsøger på mange måder at tiltrække udenlandske direkte investeringer, for at fremme deres økonomiske udvikling. En af dem er ved at oprette EPZere i landet. Zonerne er områder med favorable investerings- og handelsmuligheder (f.eks. fritagelse fra bestemte love, gunstige infrastrukturforhold samt lave toldog skattesatser), og de henvender sig hovedsageligt til virksomheder der producerer med henblik på eksport. Deres funktioner er, at tiltrække udenlandske direkte investeringer, skabe arbejdspladser og fremme eksporten. Udviklingsmæssigt ses de som et redskab som skal medvirke til at udvikle den region de er lokaliseret i, ved f.eks. at etablere et net af lokale underleverandører, og derved stimulere lokale virksomheder. Arbejdsvilkårene i EPZerne er gentagne gange blevet kritiseret for at være for utilfredsstillende. Ofte får arbejderne (hvoraf størstedelen er kvinder) ingen overarbejdsbetaling, det er dem forbudt at melde sig ind i fagforeninger og de har ingen muligheder for at forhandle om deres lønninger. Endvidere ses det ofte at de manglende arbejderrettigheder i EPZerne er sikret igennem landets lovgivning, hvorfor det er endnu sværere for arbejderne at ændre disse forhold. For de fleste virksomheder (nationale såvel som transnationale) der vælger EPZere som investeringsmål, er det netop disse tilstande der gør det særligt attraktivt at lokalisere sig der, og kan derfor betragtes som komparative fordele. Opgaven her vil undersøge hvordan EPZere vil blive påvirket ved indførelsen af fundamentale arbejderrettigheder. Mere konkret vil jeg se på hvordan arbejdernes forhold vil blive påvirket, og derefter se på om disse påvirkninger vil have indflydelse på EPZernes konkurrencedygtighed. 1.2 Problemformulering Hvordan vil EPZere blive påvirket ved indførelsen af Internationale Fundamentale Arbejderrettigheder? Herunder vil følgende blive undersøgt: Hvordan vil indførelsen af en social klausul bestående af fundamentale arbejderrettigheder påvirke arbejdernes forhold i EPZere? Hvordan vil indførelsen af en social klausul bestående af fundamentale arbejderrettigheder påvirke EPZernes konkurrencefordele? 1.3 Opgavens opbygning Opgaven starter med at beskrive EPZere, herunder deres historie, udbredelse og karakteristik. Herefter vil afsnittet beskrive arbejdernes betingelser i EPZere, herun- 4

der lønniveau og arbejdsvilkår, samt fagforeningernes rolle i EPZerne. Afsnittet rundes af med en vurdering af EPZernes effekt på værtsnationen. Afsnit 3 starter med et historisk overblik over debatten om sociale klausuler i international handel. Herefter gøres der rede for hovedargumenterne for og imod en social klausul. Dernæst følger en nærmere definition af hvad der menes med en social klausul og afsnittet rundes af med en vurdering af en social klausuls effekt på henholdsvis arbejdernes forhold i EPZere, samt klausulens effekt på EPZernes konkurrencedygtighed. Afsnit 4 vil behandle forskellige institutionelle muligheder for at håndhæve en social klausul, samt de alternative forsøg der har været på at skabe respekt for arbejderes rettigheder. Til slut vil komme en diskussion og konkluderende bemærkninger. 2. EXPORT PROCESSING ZONES 2.1 Historie, udbredelse og karakteristik Handelspolitikken i udviklingslandene var op til 1960 erne kendetegnet ved importsubstituering, protektionisme og deraf følgende lukkede økonomier. På baggrund af forskellige dårlige erfaringer og begrænsninger i forbindelse med importsubstitutionsstrategien, blev der i løbet af 1960 erne gjort nogle forsøg blandt udviklingslande på, at forfølge en mere åben og eksportorienteret udviklingsstrategi, for derigennem at opnå økonomisk vækst. En af begrænsningerne ved importsubstituering, specielt gældende for de mindre udviklingsøkonomier var, at det var svært at afsætte varerne på hjemmemarkedet på grund af hjemmemarkedets ringe størrelse. En anden var et voksende underskud på betalingsbalancen forårsaget af import af produktionsmaskiner og andre kapitalgoder, der var nødvendige i industrialiseringen. Da de fleste udviklingslande ikke var i besiddelse af den nødvendige ekspertviden og kapital til at effektuere den eksportorienterede strategi, søgte man ved hjælp af forskellige handelspolitiske instrumenter, at tiltrække udenlandske investorer der var i besiddelse af disse. Et af disse instrumenter var Export Processing Zones (Warr, 1990; McIntyre et al., 1996; Dicken, 1998; Madani, 1998). Betegnelsen Export Processing Zones (EPZere) dækker over en bred vifte af forskellige slags handelszoner. I Mexico hedder EPZere således maquiladores, i Kina special economic zones og andre steder free trade zones. Selvom betegnelserne varierer efter national kontekst, er zonernes formål stort set de samme; nemlig at skabe arbejdspladser og indkomst til værtsnationen, tiltrække udenlandske direkte investeringer samt skabe en indtægt af udenlandsk valuta ved at fremme produktionen af 5

ikke-traditionelle eksportvarer. Oftest er zonerne geografisk afgrænsede områder indenfor et lands grænser, hvorfor de også omtales som eksportenklaver eller enklaveøkonomier. For at tiltrække investorer tilbydes der forskellige goder, til de virksomheder der lokaliserer sig i EPZerne 1. Generelt gives der visse former for skattelempelser, udvidet fysisk infrastruktur (over værtsnationens gennemsnitlige standard, Madani, 1998), toldfri import af råvarer og produktionsmaskiner samt mindre bureaukratiske administrative forhold, der bl.a. består i fritagelse fra, eller særlige forhold til, dele af den nationale lovgivning. Størstedelen af zonerne er offentligt finansierede, selvom der er en stigende tendens til privat finansierede zoner, specielt i Filippinerne (ILO, 1999). Den overvejende del af virksomheder i EPZerne er transnationale selskaber (TNSer) (McIntyre et al., 1996). I denne sammenhæng er det værd at bemærke, at TNSer fra udviklingslande står for mellem 16 og 22 procent af udenlandske investeringer i EPZere (ILO/UNCTC, 1988), hvilket vidner om at det ikke udelukkende er TNSer fra de industrialiserede lande der investerer i EPZere. Inspirationen til at etablere EPZere kom oprindeligt fra Irland, der ifølge Verdensbanken anlagde den første moderne EPZ ved siden af Shannon lufthavnen i 1959 (World Bank, 1992: 25). På grund af dens umiddelbare succes spredte idéen sig hurtigt til udviklingslandene, og Johansson (1994) peger på tre årsager, der ligger til grund for den hastige diffusion. For det første tillod zonernes enklavestruktur, at handelsreformer kunne gennemføres i et afsondret område af økonomien, hvorved det var muligt, at beskytte de importsubstituerende virksomheder, og derved opnå en blanding af importsubstitution og eksportorientering. For det andet var zonerne et middel, hvormed udviklingslande kunne omgå de initiale barrierer ved at efterstræbe en eksportorienteret handelspolitik 2. I stedet for gennemgribende reformer på nationalt plan, kunne man nøjes med at indføre dem i EPZerne. For det tredje kunne man ved udenlandsk deltagelse i form af udenlandske direkte investeringer, lindre de begrænsninger de lokale entreprenører stod overfor, såsom mangel på kapital, ekspertviden og eksportkapacitet (Johansson,1994: 389). I denne forbindelse skal også nævnes, at EPZere blev anset som mulige vækstmotorer for den nationale industrisektor. På længere sigt skulle virksomheder i EPZerne udvikle et samarbejde med den lokale industri, og derigennem opbygge et net af lokale underleverandører, en slags industriel multiplikatoreffekt. Dette samarbejde 1 Thailand, Barbados og Mauritius er undtagelser. De tildeler ens privilegier og status til eksportorienterede virksomheder, uanset om de ligger i en afgrænset zone eller ej (Romero, 1995). 2 Her forstået som ringe infrastruktur, dårlige institutionelle rammer samt et handelspolitisk milieu der i mange tilfælde direkte modvirker eksport. 6

skulle så resultere i overførsel af teknologi, videns spillovers og en demonstrationseffekt der skulle fungere som en katalysator for lokale erhvervsdrivende til at give sig af med produktionen af ikke-traditionelle produkter (Madani, 1998: 15). Den overvejende del af virksomhederne i EPZere kommer fra den arbejdsintensive del af industrien, hovedsageligt tekstil- og elektronikbranchen, og en zone domineres generelt af enten den ene eller den anden (Jenkins et al, 1998; Madani, 1998). Der synes også, at være en sammenhæng mellem værtsnationens BNP, og graden af industriel specialisering indenfor EPZere, således at jo højere BNP, desto lavere forekomst af tekstilindustri. EPZere i Asien domineres således af elektronikvirksomheder, mens EPZere i Mellem- og Sydamerika domineres af tekstilindustri (Jenkins et al., 1998). Antallet af EPZere på verdensplan afhænger af hvilke kilder man anvender. Dicken (1998) anslår således antallet af aktive EPZere til at være 200 på verdensplan, OECD (1996) anslår det til at være 500 zoner fordelt på 73 lande (Lloyd, 1995 i OECD, 1996: 10), International Confederation of Free Trade Unions (ICFTU) definerer 230 zoner fordelt på 70 lande (ICFTU, 1996), McIntyre et al. (1996) afgrænser det til 175, mens Verdensbanken opererer med 86 EPZere (World Bank, 1992). Madani (1998) påpeger at denne variation skyldes, at der ikke er general enighed omkring zonernes karakteristika. Organisationer, der har lavet undersøgelser omkring EPZere, støtter sig til forskellige definitioner af zonerne, og Verdensbanken begrænser det til an export processing zone is an industrial estate, usually a fenced-in area of 10 to 300 hectares, that specializes in manufacturing for export. It offers firms free trade conditions and a liberal regulatory environment (World Bank, 1992: 7). Anvendelsen af denne snævre definition udelukker zoner der ikke er indhegnede, hvilket bl.a. omfatter Kinas special economic zones, samt zoner i den Dominikanske Republik og Mexico, der har tilladelse til at sælge en del af deres produktion på hjemmemarkedet. Tabel 1 viser resultatet af en opgørelse foretaget af International Labour Organization (ILO) ud fra følgende definition EPZs are industrial zones with special incentives set up to attract foreign investors, in which imported materials undergo some degree of processing before being exported again (ILO, 1999). Den vigtigste forskel i de to definitioner er omkring zonernes rumlighed. I følge Verdensbanken (1992) er zonerne oftest indhegnede, og omfatter 10 til 300 hektar, imens ILO (1999) ikke stiller krav til zonernes rumlige udbredelse, og dermed heller ikke deres afgrænsning. ILOs definition synes at være mere tidssvarende, da de fleste nyetablerede zoner ikke nødvendigvis er indhegnede, og incitamenterne, der tidligere var forbeholdt virksomheder der etablerede sig inden for indhegninger, nu også gives til virksomheder udenfor (Romero, 1995a). Derfor vil opgaven her anvende ILOs (1999) definition. De mange zoner i USA (se ta- 7

bel 1) skyldes de såkaldte Foreign Trade Zones (FTZ). Disse vil ikke blive taget i betragtning, da aktiviteterne i FTZere rækker langt ud over fremstilling og eksport 3. Tabel 1: Regional fordeling af EPZere i 1997. Region Antal zoner Centrale lande Nordamerika 320 USA 213, Mexico 107 Asien 225 Kina - 124, Filippinerne 35, Indonesien 26 Europa 81 Bulgarien - 8, Slovenien 8 Caribien 51 Dominikanske Republik 35 Afrika 47 Kenya - 14, Ægypten 6 Centralamerika 41 Honduras - 15, Costa Rica 9 Sydamerika 41 Colombia - 11, Brasilien 8 Mellemøsten 39 Tyrkiet - 11, Jordan 7 Stillehavsregionen 2 Australien - 1, Fiji 1 Total 847 Kilde: World Export Processing Zones Association (WEPZA) og ILO (ILO,1999). Anvender man ILO s (1999) definition er der omkring 27 millioner mennesker beskæftiget i 847 EPZere verden over, mens Verdensbanken (1992) med deres noget snævrere definition, regner med godt 530.000 fordelt på 86 EPZere. EPZerne i Asien tegner sig for godt 64 procent af beskæftigelsen i EPZere på verdensplan, hvor Kina alene tegner sig for over 50 procent af beskæftigelsen på verdensplan (OECD, 1996: 99). 2.2 Arbejdernes betingelser Arbejdsstyrkens sammensætning Oftest udgøres halvdelen af arbejdskraften i zonerne af ufaglærte eller lavtuddannede unge kvinder. Nogle steder (Jamaica, Sydkorea, Mauritius, El Salvador og Sri Lanka) udgør kvinder på 17-24 år mellem 70 og 90 procent af arbejdskraften (Romero, 1995a). Kvindernes arbejdskraft er attraktiv af tre årsager. For det første fordi de ikke bliver på arbejdspladsen særlig længe (sjældent mere end to år), og dermed er 3 Se http://www.naftz.org/whatrftz.html for en nærmere definition af de amerikanske zoner, og http://www.naftz.org/zlist.html for det nuværende antal aktive Foreign Trade Zones i USA. 8

mindre tilbøjelige til at organisere sig i fagforeninger. For det andet hyrer driftsledere dem fremfor mænd, fordi de er mere omhyggelige og fingernemme og for det tredje fordi de kan betales lavere løn, op til 50 procent mindre, i forhold til deres mandlige kolleger (McIntyre et al. 1996: 441; Madani, 1998: 38). Dette betyder imidlertid ikke at mænd ikke bliver hyret til EPZere, men undersøgelser viser, at de mandlige arbejdere foretrækkes til lederstillinger, mens kvinderne generelt er at finde i stillinger direkte knyttet til produktionen (Madani, 1998; ILO, 1999). Jenkins et al. (1998: 4) finder, at andelen af kvinder i EPZere er omvendt proportionelt med zonernes alder, og er stærkt forbundet med hvilken type industri der dominerer zonerne. Udskiftningen i arbejdsstyrken er generelt høj, mellem 2 og 8 procent om måneden i de centralamerikanske EPZere, men ekstreme eksempler på, at 30 procent af arbejdsstyrken udskiftes om måneden er dokumenteret i Guatemala (Jenkins et al, 1998: 41; Romero, 1995b). Den høje udskiftning er betinget af, at nogle ansatte betragter deres job i EPZere som et springbræt til bedre beskæftigelse andre steder i økonomien 4, og derfor ikke bliver så længe (Romero, 1995a: 249). Hvad angår den kvindelige del af arbejdsstyrken forlader de generelt arbejdspladsen, fordi de enten bliver gift, eller får børn (Madani, 1998; Romero, 1995a). Lønniveau og arbejdsvilkår Meget af den akademiske litteratur omkring EPZere indeholder undersøgelser af lønforholdene i EPZere (Romero, 1995a; Maskus, 1997; Madani, 1998; ILO, 1999), og det viser sig, at det er et meget komplekst område. Generelt forholder det sig sådan, at EPZerne forpligter sig til at følge de minimumkrav der er gældende i det pågældende land, og oftest viser det sig, at de endog giver højere lønninger end tilsvarende industrier udenfor zonerne. Tabel 2 viser forholdet i nogle udvalgte mellemamerikanske stater, hvor dette ikke umiddelbart gør sig gældende. Det kan der være flere forklaringer på. En af dem er, at EPZ virksomhederne meget ofte opererer med akkordbaserede lønninger, hvilket hæver gennemsnitslønnen. Dette fremgår ikke af opgørelser over mindsteløn, hvilket gør det meget svært, at sammenligne lønninger i forskellige zoner i samme land såvel som forskellige lande. 4 Romero (1995) mener dette gælder den mandlige del af de ansatte i EPZere. 9

Tabel 2: Mindsteløn i EPZere og national mindsteløn i Central Amerika i $US i 1995. Land Minimum månedsløn i EPZere Minimum månedsløn (nationalt) Guatemala 88 84 Honduras 78 67 El Salvador 132 125 Nicaragua 85 N/A Costa Rica 195 208 Panama 135 180 Kilde: Madani (1998: 107). Der er syv forhold knyttet til de generelt højere lønninger (Romero, 1995a: 253; Maskus, 1997: 11; ILO, 1999): 1. Lønnens sammensætning. Forskellige bonusordninger og tillæg øger gennemsnitslønnen. 2. Virksomhedernes størrelse. Jo større virksomhederne er, jo bedre synes både lønniveau og arbejdsmiljø at være. 3. Virksomhedspolitik. Virksomheder med udenlandske ejere har ofte bedre lønog arbejdsforhold, da de gerne vil tiltrække halvuddannet personale de kan oplære. Samtidig kan virksomheder fra OECD-lande vælge at følge direktiver udstukket af OECD der specifikt dikterer at virksomhederne skal respektere de gældende lønrammer og arbejdsstandarder i EPZerens værtsnation. Derfor har disse virksomheder generelt bedre lønninger. 4. Efterspørgslen på arbejdskraft. I perioder med høj efterspørgsel på arbejdskraft stiger lønningerne hurtigere i EPZerne end i firmaerne uden for. 5. Minimere udskiftningen i arbejdsstyrken. Nogle steder sætter man mindstelønnen højere, i et forsøg på at få en mere stabil arbejdskraft. 6. Produktkvalitet. Virksomhederne i EPZerne producerer primært til eksport, og konkurrerer dermed på verdensmarkedet. Dette stiller høje krav til produkternes kvalitet, hvorfor man, for at tilskynde en vedvarende indsats hos arbejderne, giver højere lønninger. 7. Stigmatisering. Arbejdspladserne i EPZere er ofte forbundet med en stigmatisering af arbejderne, hvorfor virksomhederne bliver nød til at betale højere lønninger, for overhovedet at kunne hyre folk. Meget af kritikken af EPZere går på, at lønningerne er for lave og, at ansættelsesvilkårene er fuldstændig uacceptable (se bl.a. ICFTU, 1996 for en nærmere beskrivelse). En del af denne kritik er dog uberettiget, da sammenligningsgrundlaget ofte er 10

baseret på tilsvarende brancher i industrialiserede lande. Dette tegner selvklart et meget forvrænget billede af lønningerne, da disse jo afhænger af et lands økonomiske velstand. Sammenligner man derimod lønniveauet og ansættelsesvilkår i de samme brancher udenfor zonen i det pågældende land, så er lønningerne i EPZere ikke så utilfredsstillende (Warr, 1990: 143; ILO/UNCTC, 1988). Der er dog tilfælde hvor lønninger i EPZerne ligger under de af loven fastsatte minima. ICFTUs årlige rapport over brud på fagforeningsrettigheder, indeholder talrige eksempler på virksomheder i EPZere, hvis lønniveau ligger under det nationale minimum, og som ikke betaler tillæg for overarbejde (ICFTU, 1999b). Et af formålene med at etablere EPZere bliver dermed svækket, nemlig deres mulighed for at give et positivt bidrag til værtsnationens økonomiske og sociale udvikling (Romero, 1995a: 254). En af årsagerne til, at lønningerne ligger under minimum disse steder er, at de instanser der skal kontrollere, om lovgivningerne bliver overholdt, generelt er for svage og for få. Et eksempel er, at der på Costa Rica i 1996 kun var ansat tre arbejdsinspektører for at kontrollere, at lønninger og arbejdsvilkår for de godt 90.000 ansatte i EPZerne blev overholdt (ICFTU, 1999b: 69). En anden årsag er, at lønninger i EPZere synes at følge en livscyklus afhængig af zonens alder, således at nyligt anlagte EPZere betaler højere lønninger, end virksomheder udenfor zonen, og ældre EPZere (10-15 år gamle) betaler lavere lønninger (ILO/UNCTC, 1988). Hvad angår arbejdsforhold i EPZerne varierer de, ligesom lønningerne, afhængig af virksomhedernes politik, tilhørsforhold 5 og hvad de fremstiller. Her gælder det også, at ansatte i EPZere generelt har meget længere arbejdsdage end ansatte i de samme brancher i industrialiserede lande men, at de sammenlignet med arbejdere i samme branche uden for zonen i hjemlandet, har samme forhold eller bedre (ILO/UNCTC, 1988; Warr, 1990). Fagforeningernes rolle Da mange zoner forsøger at tiltrække udenlandske investorer ved at lokke med uorganiseret lavtlønnet arbejdskraft der ikke stiller krav, er fagforeninger ikke noget der tilstræbes. Dette gør sig gældende både for de lande hvor retten til at organisere sig er sikret igennem den nationale lovgivning, og for dem hvor det ikke er tilfældet 5 Også her er det gældende, at virksomheder fra OECD-lande jævnligt tilbyder bedre forhold end indenlandske virksomheder (Maskus, 1997). 11

(Maskus, 1997). I Bangladesh er fagforeninger forbudte ved lov, i Filippinerne er EPZerne stort set fagforeningsfrie 6, og i Colombia blev der i 1998 myrdet ikke færre end 90 arbejdere, fordi de var medlemmer af fagforeninger (ICFTU, 1999b). Ydermere er der meldinger om, at fagforeningsmedlemmer i Costa Rica, El Salvador og Nicaragua bliver nægtet adgang til EPZerne, og at ansatte der bliver medlemmer af fagforeninger afskediges, alene af den grund (ibid.). Antallet af arbejdere der er medlemmer af fagforeninger er derfor generelt meget lavt, og i Ecuador og Guatemala anvendes jævnligt mafialignende metoder såsom dødstrusler og dødspatruljer for at undgå, at de ansatte engagerer sig i fagforeningsarbejde (ibid.). 2.3 EPZernes effekt på værtsnationen succes eller fiasko? For at bedømme om EPZere er succeser eller fiaskoer, er det hensigtsmæssigt, at betragte det ud fra de målsætninger der ønskes opfyldt med etableringen af EPZeren. Nogle lande implementerer EPZere for at stimulere udviklingen i en bestemt region, mens andre implementerer dem i håbet om, at de vil løfte den nationaløkonomiske situation, samt øge den nationale velfærd. Generelt er de praktiske erfaringer med EPZere af meget svingende karakter, og der er store forskelle fra land til land (World Bank, 1992). Her skal blot nogle iøjefaldende eksempler nævnes og kommenteres med hensyn til beskæftigelse og teknologioverførsel. Beskæftigelsesmæssigt har EPZerne haft mærkbart positive effekter på en række lande, heriblandt Mexico, Den Dominikanske Republik og Mauritius. Beskæftigelsen i de Mexicanske maquiladores, havde i perioden 1983-1993 en gennemsnitlig årlig vækstrate på 13 procent, og de ca. 600.000 ansatte i zonerne i 1993 udgjorde omkring 18 procent af den totale beskæftigelse i den mexicanske fremstillingsindustri. Fra 1970 til 1994 voksede beskæftigelsen i EPZere i Den Dominikanske Republik fra 126 til 176.133. I december 1994 udgjorde de 82.200 beskæftigede i Mauritius EPZere en tredjedel af landets totale beskæftigelse, og 80 procent af alle beskæftigede i landets industrisektor (Romero, 1995b). Den store andel af kvindelig beskæftigelse i EPZerne har betydet, at kvindernes status i husholdningen, og i samfundet som helhed, er øget, da de som lønmodtagere er mindre afhængige. Undersøgelser i Guatemala har vist, at 45 procent af kvindelige ansatte i zonerne er enlige mødre, og at deres lønninger i Honduras, i knap 3 ud af fire tilfælde udgør halvdelen, eller derover, af husstandens samlede indtægt (ILO, 1999). I Den Dominikanske Republik anser man EPZere 6 De siges at føre en såkaldt no union, no strike - politik (ICFTU, 1999a: 150). 12

som den væsentligste årsag til, at landets andel af fattige kvinder i perioden 1986 til 1993 blev reduceret fra 22.6 procent til 15.8 procent (Madani, 1998: 39). Selvom disse tal er meget imponerende, og zonerne uden tvivl har spillet en stor rolle i at nedbringe arbejdsløsheden i den region de er anlagt, så afhjælper EPZerne sjældent den nationale arbejdsløshed i det lange løb. For det første fordi arbejdsstyrken i mange af værtslandene er så stor, og vokser så voldsomt, at den andel EPZerne beskæftiger er minimal. For eksempel udgjorde de beskæftigede i Filippinernes EPZere kun 0.59 procent af den samlede arbejdsstyrke i 1997 (Madani, 1998). På dette punkt er Den Dominikanske Republik og Mauritius to særtilfælde, EPZerne beskæftiger her henholdsvis knap 5 og 17 procent af den samlede arbejdsstyrke (ibid.). For det andet fordi man må skelne mellem den direkte beskæftigelse, og den indirekte beskæftigelse zonerne genererer. Den direkte beskæftigelse består af de mennesker der ansættes af virksomheder i zonen, mens den indirekte består af den beskæftigelse der genereres som følge af øget efterspørgsel på boliger, varer og service i nærheden af zonen. Også her er der væsentlige variationer imellem landene, og det estimeres således at der i Ægypten genereres ét indirekte job for hver direkte job, mens der i Taiwan genereres et indirekte job for hver fjerde direkte (Basile, 1984 i McIntyre et al. 1996). Den beskæftigelse zonerne genererer skal også ses i lyset af de omkostninger der har været forbundet med at anlægge zonerne. Disse omkostninger er generelt meget høje, og arbejdspladser i EPZere er derfor langt dyrere at skabe, end arbejdspladser i de mere traditionelle erhverv som landbrug eller små- og mellemstore virksomheder. Mazan EPZeren i Korea betalte således ca. US$5000 for hver af de 30.000 arbejdspladser der blev skabt mellem 1970 og 1982 (McIntyre et al., 1996: 449). Hvad angår teknologioverførsel, og zonernes rolle som katalysatorer for udbyggelsen af værtsnationens industrielle sektor, synes det at være yderst afhængig af zonernes sammensætning, og hvilket land zonen ligger i. Eksempler på etablering af lokale underleverandører forekommer, men generelt er forbindelser mellem EPZere og værtsnationens industrisektor dog ubetydelige (Romero, 1995b; Madani, 1998). En af årsagerne synes at ligge i selve konceptet omkring EPZerne. Da de oftest er en afsondret del af værtsnationen, og primært producerer til eksport, så er der ganske lidt, der ansporer dem til at konkurrere med den lokale industri. En anden årsag er, at forhåbningen om at EPZere gradvist ville øge deres indkøb af lokale råvarer til produktionen, ikke er blevet indfriet, da kvaliteten af de lokale råvarer generelt er for lave (Warr, 1990: 142). I denne forbindelse udgør Mauritius og Korea to særtilfælde. På Mauritius leverer lokale underleverandører 30 procent af de nødvendige input til tekstil- og beklædningsindustrien i landets EPZere, og i Sydkorea køber elektronik- 13

producenter i EPZere op til 50 procent af deres input på det koreanske marked (Romero, 1995b). Disse to eksempler illustrerer netop de scenarier der synes at virke positivt på teknologioverførsel imellem EPZere og værtsnationen. Madani (1998: 31) argumenterer for, at succesfulde kontakter til underleverandører i værtsnationen skabes under to omstændigheder. Enten hvis et land tidligt i sin udviklingsfase tiltrækker EPZere domineret af enkle produktionsmetoder, hvori lokale råstoffer kan indgå (Mauritius), eller hvis et land har en veludviklet national industrisektor, der kan producere konkurrencedygtige komponenter til f.eks. elektronikindustrien (Sydkorea). Da teknologioverførsler har meget forskellige implikationer for værtsnationen kan de med fordel deles op i to kategorier, fysiske og ikke-fysiske, for bedre at kunne vurdere deres effekt. Den fysiske kategori omfatter her spillovers såsom udviklingen af beslægtet og støttende industri, samt overførsel af kapitalgoder. Hvor vidt der kan drages gavn af disse, afhænger i høj grad af, hvor udviklet det pågældende lands industrielle sektor er. De lande, der forud for etableringen af EPZere, havde en veludviklet industriel sektor (f.eks. Taiwan og Sydkorea), synes at være dem der har draget størst nytte af spillovers, da de har haft de bedste forudsætninger for at absorbere dem. Den ikke-fysiske kategori omfatter overførsel af teknologiske færdigheder, og den er generelt meget lav, taget EPZernes arbejdsintensive og lavteknologiske fokus i betragtning (Warr, 1990; McIntyre et al., 1996). Dette er betinget af, at virksomheder fra industrialiserede lande med højt teknologisk stade, hovedsageligt flytter deres produktioner til EPZere i udviklingslande fordi den form for teknologi der anvendes i produktionen er overflødig i hjemlandet, eller fordi den ikke længere er lukrativ i hjemlandet, da den er forbundet med for høje arbejdsomkostninger (McIntyre et al., 1996: 451). Dette medvirker, at værtsnationen bliver fastholdt i en teknologisk catch-up -fase, da de hovedsageligt anvender udfaset teknologi (Narula, 1991 i McIntyre et al., 1996). Flere teoretikere mener dog at EPZernes egenskaber som katalysatorer er groft undervurderet (Johansson, 1994; Johansson & Nilsson, 1997; ILO, 1998; Madani, 1998), og at EPZerne udfylder en værdifuld rolle som katalysatorer for den nationale industri. Dette sker i kraft af learning by doing, og specielt tilegnelsen af arbejdsdisciplin og rutine. Hvad angår indtægter til værtsnationen, går de meget ofte glip af betydelige skatteindtægter, da incitamenterne der tilbydes virksomhederne i EPZerne oftest omfatter fritagelse fra forskellige beskatninger i en begrænset periode. Ydermere er det 14

muligt for TNSer at manipulere med deres regnskaber, ved hjælp af transfereringspriser 7 (McIntyre et al., 1996: 446). EPZernes andel af et lands eksport er meget forskellig, afhængig af hvordan man opgør det. Kigger man på deres andel af et lands totale eksport ligger denne oftest under 5 procent, mens EPZernes andel af eksporterede varer i fremstillingsindustrien generelt synes at være væsentlig højere. Her udgjorde Malaysias EPZere således en fjerdedel af eksporten i 1979. EPZerne kan også have en væsentlig indflydelse på et lands handelsbalance. I den forbindelse er Taiwan et exceptionelt eksempel. Her stod landets tre EPZere årligt inde for 48 procent af landets handelsoverskud, og repræsenterede 68.4 procent af landets akkumulerede handelsoverskud i perioden fra 1967 til 1979 (McIntyre et al., 1996: 446). Fælles for de fleste lande med EPZere er dog, at de fordelagtige investeringsforhold, der tilbydes virksomheder i zonerne, ofte tiltrækker flere investeringer end landets komparative fordele. De komparative fordele for de fleste lande der anlægger EPZere er en stor pulje af arbejdskraft, men mange lande er i besiddelse af denne ressource. Hvis værtsnationen ikke formår at udvikle særegne komparative fordele, så flytter investeringerne til et andet sted når incitamenterne ophører, eller når lokaliteter med bedre incitamenter tilbyder sig (ILO, 1998). Dette betyder, at forsøget på at tiltrække udenlandske direkte investeringer ofte bliver en kamp om, at tilbyde bedre økonomiske incitamenter, snarere end at føre sig frem i kraft af de komparative fordele. 3. SOCIALE KLAUSULER I INTERNATIONAL HANDEL 3.1 Historiskt overblik Debatten om hvorvidt man skal sammenkæde international handel med internationale arbejderrettigheder, er på ingen måde et nyt fænomen. Den har verseret siden de industrielle revolutioner i Europa, hvor den oprindeligt begyndte som en reaktion på arbejdsvilkår samt de gensidige afhængighedsforhold den internationale handel og konkurrence skabte landene imellem. Debattens deltagere var, indtil efter Anden Verdenskrig, hovedsageligt de industrialiserede europæiske nationer, primært fordi de lande der i dag betegnes udviklingslande enten var underlagt kolonimagter, eller 7 Transfereringspriser er de priser, en transnational virksomhed bruger når der foretages handler mellem moderkoncernen i hjemlandet og datterselskaber i udlandet, til ikke markedsbestemte priser. Ved hjælp af transfereringspriser er det muligt for de transnationale virksomheder at rykke rundt på virksomhedens overskud og få det beskattet i det land, hvor skatten er lavest (Kønig & Nielsen, 1998). 15

blot ikke var aktive deltagere på den internationale scene. I den sidste halvdel af 1800-tallet blev der gjort forskellige forsøg på, at foranstalte en international organisation der skulle føre tilsyn med internationale arbejderrettigheder 8, men det var ikke før grundlæggelsen af International Labour Organisation (ILO), som en del af Versaille-traktaten i 1919, at et sådant organ blev dannet (Leary, 1996). Organisationens stiftere bestod af ni lande: Belgien, Cuba, Tjekkoslovakiet, Frankrig, Italien, Japan, Polen, Storbritannien og USA. I perioden mellem første og anden verdenskrig var ILOs konventioner relaterede til arbejdsvilkår, og det var først efter Anden Verdenskrig, og dermed oprettelsen af De Forenede Nationer (FN), at konventionerne baseredes på menneskerettigheder. I perioden efter Anden Verdenskrig forfattede ILO således konventioner omhandlende forsamlingsfrihed, frihed til at føre fælles forhandlinger, afskaffelsen af tvungen arbejde, forskelsbehandling i ansættelse og lige løn for arbejde af lige værdi, uanset race, køn, religion og politisk overbevisning (Leary, 1996). Mellem 1946 og 1948 holdt det nyetablerede FN en konference omhandlende handel og beskæftigelse. Ved konferencen blev der blandt andet udformet det såkaldte Havanna-dokument, der skulle danne grundlag for en organisation, der sammen med Den Internationale Valutafond og Verdensbanken skulle sørge for den internationale økonomiske udvikling i efterkrigstiden. Denne tredje organisation skulle varetage arbejdernes rettigheder i international handel. Man mente det var af fælles interesse, at overholde retfærdige arbejdsstandarder. Denne organisation skulle hedde International Trade Organisation (ITO), men man måtte i 1950 opgive planerne om dens tilblivelse, da lovgivende forsamlinger fra flere forskellige lande, heriblandt USA, afviste at anerkende organisationen. Ved konferencen forhandlede 23 af de 50 deltagende lande sig frem til GATTaftalen 9. GATT-aftalen gik ud på at eliminere handelsbarrierer ved at sænke toldsatserne på bestemte eksportvarer. Aftalen indeholdt dog ikke noget afsnit om arbejderrettigheder, eller andre handelsrelaterede områder, da man på konferencens tidspunkt regnede med at dette skulle varetages af ITO. Da planerne om ITO smuldrede, forsvandt den umiddelbare mulighed for at skabe en forbindelse mellem handel og de sociale aspekter knyttet dertil. Dette betød ikke, at interessen for at implementere sådanne standarder forsvandt. I perioden 1919 til 1991 har Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling 8 Se Leary (1996: 184) for en detaljeret beskrivelse af disse forsøg. 9 General Agreement on Tariffs and Trade. 16

(OECD) registreret 66 forsøg på at skabe en forbindelse mellem handel og arbejdsstandarder (Hughes & Wilkinson, 1998). Sådanne forsøg er blandt andet blevet gjort ved Tokyo-runden (1973-79) og ved Uruguay-runden (1986-94) af GATTforhandlingerne. Ved ministerkonferencen i Verdenshandelsorganisationen WTO i Singapore i 1996 var klausulens fortalere, med USA i spidsen, klar med endnu et forslag til en social klausul, men man nåede aldrig frem til en løsning ved ministerkonferencen. Dels fordi det ikke var alle industrialiserede lande der bakkede op omkring USA s forslag, og dels fordi udviklingslandene udtrykte en kraftig modstand imod forslaget. I den ministerielle deklaration for konferencen i Singapore, blev der givet udtryk for, at organisationen troede på, at økonomisk vækst og udvikling, skabt af øget handel og yderligere liberalisering ville medvirke til at fremme internationale arbejderrettigheder. Deklarationen signalerede videre, at WTO s fremtidige rolle i spørgsmålet, ville være dedikeret til at fremme handel og lette dets liberalisering, og derigennem promovere arbejderrettigheder. I deklarationen stod også, at WTO mente, at ILO var den mest kompetente organisation til at håndtere denne sag og, at de derfor ville overlade spørgsmålet om en social klausul i deres hænder, og støtte dem i deres arbejde (WTO, 1996). Dette forhindrede dog ikke den sociale klausul i igen at være debatemne ved WTO s ministerkonference i Seattle i december 1999, men her kom man heller ikke nærmere en løsning af problemet, hovedsageligt fordi udviklingslandenes modstand stadig var meget udtalt (Bach, 1999). 3.2 Frihandel eller retfærdig handel? Der er meget stærke og varierede argumenter for og imod en social klausul. Listen med tilhængere af en social klausul består af neokeynesianske og neoinstitutionalistiske økonomer, TNSer der har udviklet etisk ansvarlige adfærdskodeks for deres underleverandører 10, nationale og internationale fagforeninger (bl.a. ICFTU), ILO, flere industrialiserede landes regeringer, f.eks. Clinton administrationen og den franske regering samt adskillige NGOere, heriblandt Amnesty International. Modstanderne tæller neoklassiske økonomer, udviklingsøkonomer, TNSer (givetvis dem der ikke har 10 Et jævnligt anvendt eksempel i denne forbindelse er den amerikanske tekstilvirksomhed Levi-Strauss. De har i The Levi Strauss & Co. Business Partner Terms of Engagement and Guidelines for Country Selection, opstillet nogle krav (bl.a. omkring arbejdsvilkår og børnearbejde) der skal være opfyldt af virksomheder, før de kan komme i betragtning som underleverandører. Nike og Reebok har udarbejdet lignende retningslinjer. Se også Romero (1995b), Tsogas (1999), Tay (1999) samt Sable et al. (2000). Der har imidlertid været uheldige eksempler på at virksomhederne ikke efterlevede disse retningslinjer. Se Rodrik (1996) og ICFTU (1999a). 17

udviklet etiske adfærdskodeks) og flere regeringer i udviklingslande (Tsogas, 1999). Entusiasmen for, at reglerne for handel på verdensmarkedet også skal omfatte arbejdsstandarder synes, at have flere årsager. I det følgende afsnit vil de mest benyttede argumenter for en social klausul fremlægges, og suppleres med modstandernes respons. For det første af altruistiske og etiske årsager. Ud fra den opfattelse, at der er visse grundlæggende menneskerettigheder, der er universelle, bør regeringer i alle lande opfordres, måske endda tvinges, argumenterer Brown et al. (1996), til at træffe de foranstaltninger der er nødvendige for, at sådanne rettigheder er tilgængelige for borgerne. Det etiske argument består i, at importører af varer bistår i udnyttelsen af arbejdere i eksporterende lande, hvis ikke de også presser disse lande til at indføre og respektere standarder for arbejderne (Van Liemt, 1994). Det indlysende modargument for modstanderne er her, at disse grundliggende menneskerettigheder er en vestlig opfindelse, og ikke reflekterer hvad der i andre dele af verden anses som menneskerettigheder. Der er ca. 190 nationer i verdenen, og hver nations definition af menneskelige rettigheder og etiske normer, afspejler nationens historiske erfaringer, dens kulturelle og religiøse sammensætning samt dens sociale mønstre (Nyerere, 1998). At tvinge udviklingslande til at følge normer funderet på vestlige værdier, synes at være baseret på kulturimperialisme (Bhagwati, 1995), og man kunne også tilføje etnocentrisme. Dette synspunkt hos modstanderne forstærkes yderligere af, at den amerikanske regering, som er en af de mest ivrige tilhængere af en social klausul, kun har ratificeret to af de otte konventioner der tiltænkes at omfattes af klausulen 11 (Leary, 1996: 188; ILO, 2000). For det andet argumenterer tilhængerne for, at frihandel uden homogene standarder for arbejdernes rettigheder på globalt plan, vil erodere det internationale handelssystem, og resultere i et kapløb mod bunden (race-to-the-bottom). Race-to-thebottom terminologien, er ifølge Bhagwati (1995), Brown et al. (1996), Rodrik (1996) og Martin & Maskus (1999), baseret på, at kapital bliver investeret hvor det giver mest afkast. Derfor vil kapital søge til de områder hvor der er de laveste produktionsomkostninger. Hvis der ikke er universelle standarder for arbejdsvilkår, vil det resultere i kapitalflugt til de lande med de laveste standarder, hvilket giver lande med højere standarder to muligheder. Enten kan de bibeholde deres høje standarder, og blot se til mens TNSer flytter deres arbejdspladser til udviklingslandene, og efterlader de indu- 11 Konvention 105 omhandlende tvungen arbejde og konvention 182 omhandlende børnearbejde (ILOLEX, 2000). 18

strialiserede lande med stigende arbejdsløshed og dalende lønninger eller, de kan sænke deres standarder for igen at tiltrække investeringer, på bekostning af arbejdernes vilkår (Bhagwati, 1995, 1996; Brown et al., 1996; Rodrik, 1996; Martin & Maskus, 1999). Uanset hvilken af de to muligheder de vælger, er det altså arbejderne der taber, og kapitalen der vinder. Opponenterne tager til genmæle, ved bl.a. at understrege, at der i undersøgelser af industriel migration, ikke findes nogle empiriske beviser på, at virksomheder flytter til lande med lavere standarder (Tay, 1999: 9). Nærmere teoretiske undersøgelser af postulatet, finder heller intet logisk grundlag for, at ens standarder mellem forskellige lande er et effektivt værktøj for frihandelens fremme, det kan ligeså vel vise sig at være et ineffektivt værktøj (Casella, 1996; Hudgins, 1997). For det tredje mener tilhængerne, at en social klausul er en nødvendig forudsætning for at handel kan foregå på lige vilkår. Dette argument er tæt forbundet med det ovenstående om kapløbet mod bunden. Kernen i dette argument er, at lande der undertrykker arbejdere for at bibeholde lave lønninger, opnår en uretfærdig konkurrencefordel, og derved forvrænger markedet. Rationalet består i, at forskelle i arbejdslovgivninger landene imellem forvrænger konkurrencevilkårene, og at komparative fordele der er baseret på disse forskelle derfor ikke kan betragtes som rigtige komparative fordele (Leebron, 1996: 60-61). En global harmonisering af arbejderrettigheder retfærdiggøres med, at alle derved vil konkurrere på lige fod. Modstanderne, specielt udviklingslandene, modsætter sig denne begrundelse, da de ser det som et forsøg på at undergrave deres komparative fordele, den billige arbejdskraft, på grundlag af retfærdighed defineret fra et vestligt synspunkt. De mener, at hvis de påtvinges at indføre og opretholde arbejderrettigheder på linie med vestlige lande, så vil deres arbejdsomkostninger stige, og udenlandske direkte investeringer vil falde, og afviser argumentet som værende slet skjult protektionisme (Nyerere, 1998; Bhagwati, 1999). Bag tilhængernes argumenter ligger troen på, at en global harmonisering af arbejdsrettigheder er en forudsætningen for at frihandel kan fuldføres og komme alle til gavn. Bag modstandernes argument ligger det modsatte; at frihandel er en forudsætning for, at arbejdere verden over kan nyde ens rettigheder og, at det er af afgørende betydning at udviklingslandene får adgang til de industrialiserede landes markeder. 19

3.3 Den sociale klausuls arkitektur, og dens effekt på EPZere Den sociale klausuls arkitektur De fleste forslag om en social klausul refererer til ILO s otte grundlæggende menneskerettighedskonventioner (ILO, 2000). Disse konventioner er som følger: Foreningsfrihed samt beskyttelse af retten til at organisere sig og føre kollektive forhandlinger (konvention 87 og 98). Afskaffelse af tvangsarbejde (konvention 29 og 105). Afskaffelse af forskelsbehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv (konvention 111). Konvention om lige løn til mandlige og kvindelige arbejdere for arbejde af samme værdi (konvention 100). Afskaffelse af børnearbejde (konvention 138 og 182). Tabel 3: Regional opgørelse over ratifikationer af ILO s kernekonventioner. Tallene i parentes angiver antal lande i hver region. Ratificerede konventioner Konvention nr. 87 98 29 105 100 111 138 182 Afrika (53) 39 49 46 46 44 42 20 4 Nord- og Sydamerika (35) 29 30 31 34 28 29 17 3 Asien (42) 16 23 33 25 29 28 13 1 Europa (45) 44 44 43 39 45 43 39 5 Total af 175 128 146 153 144 146 142 89 13 Kilde: ILOLEX (2000) Organisationen har i alt udfærdiget 180 konventioner, og 185 anbefalinger til opretholdelse og beskyttelse af arbejderes rettigheder, hvor de ovenstående otte, tilsammen udgør den generelle opfattelse af, hvad internationale arbejderrettigheder bør bestå af (ILO, 2000). De er internationale, da konventionerne udfærdiges på en sådan måde, at alle lande skal kunne ratificere dem, uanset hvilket socioøkonomisk niveau de befinder sig på, og uanset hvilket socialt og økonomisk system de anvender. Om de lever op til dette internationale sigte kan diskuteres, da ikke en enkelt af dem var ratificeret af alle 175 medlemslande, og blot 65 af disse havde ratificeret alle eksisterende konventioner i 1995 (OECD, 1996). 20