Statsforvaltningens udtalelse til boligforening 2015-4826 Dato: 08-07-2016 Henvendelse vedrørende Københavns Kommunes opkrævning af affaldsgebyrer for erhvervsdrivende i ejerforening X har den 18. januar 2015 rettet henvendelse til Statsforvaltningen, som i medfør af kommunestyrelseslovens 47 fører tilsynet med kommunerne. X har anmodet Statsforvaltningen om at tage stilling til lovligheden af kommunens praksisændring fra 2014 i forbindelse med opkrævning af affaldsgebyrer for erhvervsdrivende via ejendomsskattebilletten i ejerforeningen. Resumé Det er Statsforvaltningens opfattelse, at kommunens praksis for opkrævning af affaldsgebyrer for erhvervsdrivende i ejerforeningen ikke er i overensstemmelse med miljøbeskyttelseslovens 48, stk. 7 og affaldsbekendtgørelsens 53, stk. 4, idet det følger af lovteksten samt bemærkningerne hertil, at affaldsgebyrer for så vidt angår virksomheder skal opkræves hos den, der er registreret i CVR-registeret som ejer af virksomheden. Tilsynet Statsforvaltningen Storetorv 10 6200 Aabenraa Sagsnummer.: 2015-4826 SAGSBEHANDLER: Signe Pinnerup Mathiesen Telefon: 7256 7000 EAN-Nr. 5798000362222 skriv til os via borger.dk www.statsforvaltningen.dk ÅBNINGS- OG TELEFONTIDER findes på www.statsforvaltningen.dk/kontakt Statsforvaltningen har bedt Københavns Kommune om inden to måneder at oplyse, hvad Statsforvaltningens udtalelse giver kommunen anledning til. Statsforvaltningen skal beklage den lange sagsbehandlingstid. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund Det fremgår af ejerforeningens henvendelse til Statsforvaltningen af 18. januar 2015 vedlagt bilag, at ejerforeningen forgæves 1
har rettet henvendelse til Københavns Kommune, idet ejerforeningen mener, at kommunens ændrede praksis fra 2014 vedrørende inddrivelse af affaldsgebyrer for virksomheder via ejendomsskatten i ejerforeningen er i strid med miljøbeskyttelseslovens 48. Praksisændringen går ifølge det oplyste ud på, at Københavns Kommune med virkning fra 1. januar 2014 har opkrævet dagrenovationsgebyr for virksomheder via ejendomsskattebilletten hos ejerforeningen. Efter tidligere praksis fra 2010-2013 blev dagrenovationsgebyrer for virksomheder opkrævet direkte hos de registrerede ejere af virksomhederne. Det fremgår af sagens oplysninger, at den omhandlede ejerforening består af 22 boligenheder. Ejerforeningens omkostninger til affaldshåndtering er efter det oplyste steget med 41 % fra 2013 til 2014, således at de samlede omkostninger i 2014 udgør 77.354 kr., idet dagrenovationsgebyr for alle virksomheder, der er registreret i ejerforeningen, efter praksisændringen også opkræves hos ejerforeningen. Det er ejerforeningens opfattelse, at afgifter, der vedrører erhvervsvirksomheder, ikke kan opkræves hos ejerforeningen, som i henhold til vedtægterne skal fordele ejendommens løbende driftsomkostninger solidarisk mellem boligejerne i henhold til de tinglyste fordelingstal, hvorfor affaldsgebyrer vedrørende erhvervsvirksomheder alene kan opkræves hos virksomhedsejerne og ikke hos ejendomsforeningen. Ejerforeningen har oplyst, at foreningen ikke har kendskab til, hvilke virksomheder, der måtte være registreret på ejendommens adresse, og ejerforeningen har ingen mulighed for at inddrive disse omkostninger hos de pågældende virksomheder. Der foreligger ingen juridiske aftaler mellem ejerforeningen og erhvervsvirksomhederne i form af lejekontrakter eller andre aftaler, som berettiger ejerforeningen til at opkræve affaldsgebyrer hos disse virksomheder. Ejerforeningen har endvidere anført, at affaldsgebyrerne er belagt med moms. Ejerforeningen er ikke momsregistreret og kan dermed ikke viderefakturere disse udgifter med moms til de pågældende virksomhedsejere. Ejerforeningen finder det endvidere ikke acceptabelt at skulle hæfte for virksomheder, som enten ikke kan eller vil betale disse afgifter. Københavns Kommune har i skrivelse af 16. oktober 2014 til ejerforeningen oplyst, at stigningen i den pågældende ejerforenings udgifter til affaldshåndtering skyldes to forhold. For det første har Borgerrepræsentationen vedtaget en stigning i affaldsgebyrerne på ca. 8 % for 2014. For det andet er det vedtaget, at dagrenovationsgebyret for 2014 ændres fra et enhedsgebyr (fast beløb pr. husstand) til et volumengebyr (på skattebilletten benævnt renovationsgebyr). Dagrenovationsgebyret beregnes ud fra den på ejendommen opstillede beholdervolumen i forhold til den tilmeldte ugentlige tømningsfrekvens. Dagrenovationsgebyret beregnes alene ud fra den til puljeordningen opstillede beholdervolumen og tager ikke hensyn til, om ordningen benyttes af ejendommenes husstande eller af de virksomheder, der måtte være på ejendommene. De ejendomme, som har virksomheder, der bruger den kommunale dagrenovationsordning, har derfor oplevet en stigning i dagrenovationsgebyret, idet ejendommene opkræves gebyr for den fulde volumen til rådighed for den pågældende ejendom. 2
Københavns Kommune har i kommunens høringssvar af 7. maj 2015 til Statsforvaltningen blandt andet oplyst, at baggrunden for praksisændringen var, at erfaringen med at opkræve virksomheder dagrenovationsgebyr direkte på adressen for det registrerede erhverv viste, at incitamentet for virksomhederne til at reducere affaldsproduktionen var lav, idet virksomhederne betalte et fast gebyr på baggrund af objektivt observerbare kriterier. Overforbrug af den kommunale ordning var derfor en reel risiko, da grundejeren ikke var opmærksom på, om den tilmeldte beholdervolumen på ejendommen var passende. Princippet om, at forureneren betaler, vurderes derfor ikke tilfredsstillende opfyldt ved den tidligere opkrævningsform. Dertil kommer, at virksomhederne ofte har betalt dobbelt, idet udlejer ligeledes har afkrævet betaling for renovation via lejekontrakten. Københavns Kommune har på baggrund af ovenstående taget konsekvensen af disse erfaringer. Kommunen har undersøgt muligheden for at strukturere gebyrordningen på en mere hensigtsmæssig måde, som ifølge kommunen i højere grad lever op til forureneren-betalerprincippet, og det er kommunens vurdering, at miljøbeskyttelseslovens 48, stk. 7 i højere grad efterleves ved anvendelse af den nuværende ordning, eftersom bestemmelsens formål er, at sikre forureneren-betaler-princippet. Københavns Kommune har endvidere anført, at der er sammenfald mellem ejerforeningen som grundejer og foreningen som CVR-registreret erhvervsvirksomhed, hvorfor kommunen ikke mener, at opkrævningen af gebyret hos grundejeren er i strid med 48, stk. 7. Københavns Kommune har sluttelig anført, at den omhandlede ejendom er kategoriseret som en puljeejendom, hvilket betyder, at flere ejendomme er fælles om en samlet beholdervolumen, som passer til ejendommenes fælles behov. Betalingen for den samlede beholdervolumen i puljen fastsættes på samme måde som for ejendomme, der er alene om den tilmeldte beholdervolumen. Fordelingen af den samlede betaling til den enkelte puljedeltager (grundejer) er for 2014 opgjort på baggrund af det samlede antal boligenheder i henhold til BBR og erhvervsenheder registreret på ejendommen i henhold til CVR. Statsforvaltningens kompetence Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lovgivning, jf. kommunestyrelseslovens 48, stk. 1. Det tilsyn, som Statsforvaltningen udøver over for en kommune, er et retligt tilsyn, der kun omfatter spørgsmål om, hvorvidt kommunen har tilsidesat det retsgrundlag, der særligt gælder for offentlige myndigheder. Statsforvaltningen kan ikke tage stilling til spørgsmålet vedrørende skønsudøvelsen, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der følger af offentligretlig lovgivning og de offentligretlige retsgrundsætninger. Statsforvaltningen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser, jf. kommunestyrelseslovens 50. Retsgrundlag 3
Miljøbeskyttelsesloven, lovbekendtgørelse nr. 1317 af 19. november 2015, 48, stk. 1 og stk. 6 og stk. 7 (enslydende i dagældende lovbekendtgørelse nr. 879 af 26. juni 2010) har følgende ordlyd: 48. Kommunalbestyrelsen skal fastsætte gebyrer til dækning af udgifter, herunder udgifter efter stk. 8, til 1. planlægning, etablering, drift og administration af affaldsordninger, jf. dog 50 a, 2. indsamling og registrering af oplysninger, jf. 46 a, og 3. forskudsvis dækning af planlagte investeringer på affaldsområdet, jf. dog stk. 9 og 50 a. Stk. 6. Gebyrer efter stk. 1 skal, for så vidt angår husholdninger, opkræves hos den, der har tinglyst adkomst på ejendommen. Beløbene har samme fortrinsret i ejendommen som offentlige skatter og afgifter. Stk. 7. Gebyrer efter stk. 1 skal, for så vidt angår virksomheder, opkræves hos den i CVR-registeret registrerede ejer af virksomheden. Det fremgår af forslag til lov om ændring af lov om miljøbeskyttelse (ny organisering af affaldssektoren) af 26. februar 2009 under bemærkningerne til lovforslaget vedrørende 48, stk. 7: Den foreslåede bestemmelse er ny. Med bestemmelsen fastslås det, at gebyr for håndteringen af virksomheders affald skal opkræves hos den CVR-registrerede ejer af virksomheden. Hermed sikres i højere grad overensstemmelse med forureneren betaler princippet, idet gebyret for affaldsproducerende virksomheder skal opkræves hos virksomhedens ejer og ikke som tidligere hos ejer af ejendommen, hvor virksomheden er beliggende. Affaldsbekendtgørelsen, bekendtgørelse nr. 1309 af 18. december 2012, 53, stk. 1, 3 og 4 har følgende ordlyd: 53. Kommunalbestyrelsen skal i et gebyrblad fastsætte gebyrer for affaldsplanlægning, etablering, drift og administration af affaldsordninger, jf. lovens 48, stk. 1, jf. dog lovens 48, stk. 2. Gebyrbladet skal godkendes af kommunalbestyrelsen og offentliggøres på kommunens hjemmeside. Stk. 3. Gebyrer efter stk. 1 skal for så vidt angår husholdninger opkræves hos den, der har tinglyst adkomst på ejendommen, jf. lovens 48, stk. 6. Stk. 4. Gebyrer efter stk. 1 skal for så vidt angår virksomheder opkræves hos den i CVR-registret registrerede ejer af virksomheden, jf. lovens 48, stk. 7. Gebyret skal opkræves for hvert p-nummer, som er registreret, jf. dog 60, stk. 1-4. Af Miljøstyrelsens vejledende udtalelse om affaldsbekendtgørelsens gebyrbestemmelser af 17. februar 2010 fremsendt til alle landets kommuner fremgår endvidere vedrørende opkrævning af gebyrer på side 4: 4
Opkrævning af gebyrer Miljøbeskyttelseslovens 48, stk. 6, viderefører for så vidt angår husholdninger, at de kommunale affaldsgebyrer skal opkræves hos den, der har tinglyst adkomst på ejendommen. Det fastslås også, at beløbene har samme fortrinsret i ejendommen som offentlige skatter og afgifter. Bestemmelsen er gentaget i affaldsbekendtgørelsens 56, stk. 3 (nu tilsvarende i 53, stk. 3). For så vidt angår virksomheder skal de kommunale affaldsgebyrer imidlertid opkræves hos den i CVR-registret registrerede ejer af virksomheden fra den 1. januar 2010, jf. miljøbeskyttelseslovens 48, stk. 7. Dette gælder også dagrenovationslignende affald. Gebyrer for 2010 opkræves hos de virksomheder, som er beliggende i kommunen pr. 1. januar 2010, og kommunen skal på samme måde lægge de relevante oplysninger om antal ansatte, branchekode mv., som fremgår af CVR-registret pr. 1. januar 2010, til grund, jf. affaldsbekendtgørelsens 105 (nu tilsvarende i 53, stk. 5). På baggrund af en forespørgsel fra Statsforvaltningen har Energistyrelsen, der fra 2015 har overtaget administrationen af affaldsreguleringen fra Miljøstyrelsen, den 29. april 2016 oplyst følgende: Det er Energistyrelsens klare opfattelse, at erhvervsaffaldsgebyret ikke kan opkræves via ejendomsskatten i blandede bolig- og erhvervsejendomme. Udtalelsen af 17. februar 2010 står for så vidt stadig ved magt. Jeg har vedhæftet to svar fra Miljøstyrelsen til hhv. Vejle Kommune om et planlagt lovforslag indeholdende en muliggørelse af modellen var blevet opgivet, og senere til Københavns Kommune med afvisning af muligheden for opkrævelse over ejendomsskatten. Svaret til Københavns Kommune vedrører administrationsgebyret, men hensynene bagved og reglerne er de samme som for gebyret for dagrenovationslignende affald. Af ovennævnte svar fra Miljøstyrelsen til Vejle Kommune af 22. juli 2013 fremgår følgende: Vedrørende status for mulighed for opkrævning af erhvervsaffaldsgebyrer via BBR-registret i stedet for CVR-registret Økonomi- og Indenrigsministeriet orienterede jer tidligere om, at det planlagte lovforslag, som skulle tilvejebringe hjemmel til opkrævning af gebyr for dagrenovationslignende erhvervsaffald efter BBR i stedet for via CVR-registret, var opgivet for folketingssamlingen 2012-2013 på grund af EU-retlige problemer, og at Miljøstyrelsen arbejdede for at tilvejebringe en løsning hurtigst muligt. 5
Organiseringen af håndteringen af dagrenovationslignende erhvervsaffald indgår både som element i den kommende ressourcestrategi og i drøftelserne om modernisering af affaldsforbrændingssektoren. Arbejdet med at tilvejebringe en løsning på opkrævningsspørgsmålet er derfor sat i bero, men vil blive drøftet som en del af opfølgningen på ressourcestrategien og moderniseringen af affaldsforbrændingssektoren. Miljøstyrelsen skal i øvrigt gøre opmærksom på, at både ordninger for organisk affald udsorteret fra dagrenovationslignende affald fra erhverv og ordninger for kildesorteret genanvendeligt affald fra erhverv (beliggende i ejendomme med både husholdninger og virksomheder) alene er ordninger, som kan tilbydes virksomhederne, men som ikke kan pålægges virksomhederne at deltage i. En virksomheds deltagelse i sådanne ordninger må derfor forudsætte en direkte kontakt mellem kommunen og virksomheden om dennes eventuelle deltagelse i ordningen. Af ovennævnte svar fra Miljøstyrelsen til Københavns Kommune af 25. november 2013 fremgår følgende: Vedrørende ansøgning om udfordring af reglerne om opkrævning via CVR-nr. og Virksomhedernes brug af genbrugspladserne Miljøministeriet modtog den 30. september 2013 ansøgning fra Københavns Kommune om 1) at gå tilbage til de tidligere regler om opkrævning af affaldsadministrationsgebyr via grundejerne over ejendomsskattebilletten og 2) at gå tilbage til de tidligere regler, hvorefter alle virksomheder kunne opkræves et rådighedsgebyr over ejendomsskattebilletten for anvendelse af kommunens genbrugsstationer. Ad. 1. Opkrævning af affaldsadministrationsgebyr Affaldsadministrationsgebyret må alene dække kommunens omkostninger til administration Og må ikke omfatte omkostninger, som kan henføres til de enkelte affaldsordninger. Rammerne for gebyret er beskrevet i affaldsbekendtgørelsen nr. 1309/2012, 56, som lyder: Det er Miljøministeriets opfattelse, at disse omkostninger med rimelighed kan fordeles som et gennemsnitsgebyr, og at der således ikke er noget behov for differentiering af gebyret. Det eneste element af omkostningerne, som varierer mellem virksomhederne, er konkrete anvisninger om håndtering af affald, men der kan, efter den viden ministeriet har, ikke påvises en entydig sammenhæng mellem et årligt behov for konkret anvisning af affald og en given virksomheds kvadratmeterareal. Ydermere vil omkostningerne forbundet hermed være yderst begrænsede og ikke med rimelighed føre til et behov for differentiering af det samlede gebyr. 6
Ministeriet finder samtidig, at det er problematisk ved en opkrævning via udlejer, at der ikke er noget kendskab til, hvordan denne vælger at fordele omkostningerne på sine lejere eller for den sags skyld nogle regler, som sikrer en ensartet fordeling på tværs af alle lejemål i landet af en udgift som affaldsadministrationsgebyret. Der er dermed ingen sikkerhed for, at den enkelte virksomhed ikke kommer til at betale for den anden virksomheds udgifter eller at borgerne kommer til at betale for virksomhederne. Det kan derfor ikke lægges til grund, at en sådan opkrævning vil være mere retfærdig og mere i overensstemmelse med forureneren-betalerprincippet end den gældende ordning. Formålet med regelændringen, som kun er godt et par år gammel, var netop at målrette gebyret mod den enkelte affaldsproducent og dermed i større grad efterleve forureneren-betaler-princippet, samt at sikre mod krydssubsidiering mellem virksomheder og borgere, hvilket det forekommer svært at sikre sig mod med en generel opkrævning rettet til den samlede ejendom. Bemærkninger gældende begge ansøgninger Ministeriet har generelt svært ved at se, hvilke nye erfaringer et forsøg med en tilbagevenden til et tidligere regelsæt skulle skabe, som ikke allerede var kendte, da ændringen af regelsættet blev forhandlet og vedtaget. En ændring af begge ordninger vil kræve dels enighed herom i forligskredsen, dels vedtagelse af et lovforslag. Store dele af affaldsområdet er aktuelt under forandring. Regeringen forventer at fremsætte et lovforslag om modernisering af affaldsforbrændingssektoren til februar 2014, hvilket potentielt kan ændre grundlaget for nærværende opkrævninger. Af takstbladet Affaldsgebyrer 2014 fra Københavns Kommune fremgår vedrørende erhverv og puljeejendomme: Erhverv ERHVERV I BLANDEDE BOLIG/ERHVERVSEJENDOMME Erhverv opkræves ikke selvstændigt for dagrenovation fra 2014. Erhvervs brug af dagrenovationsordningen opkræves nu hos grundejeren over ejendomsskattebilletten. Erhverv kan benytte ejendommens beholdere til de genanvendelige fraktioner, hvis de har en affaldsmængde, der svarer til en husholdning. Erhvervs betaling for brug af dagrenovationsordningen er et anliggende mellem grundejeren/udlejeren og den enkelte virksomhed. Betalingen opkræves typisk af 7
udlejeren som en del af huslejen/driftsbidrag/fællesudgifter i overensstemmelse med, hvad der måtte være fastsat i ejendommens vedtægter eller lejeaftalen mellem virksomheden og hans udlejer eller lignende. Erhverv kan træffe aftale med en privat affaldsindsamler om afhentning af de forskellige typer genanvendeligt affald og/eller dagrenovation. Puljeejendomme For ejendomme med en fælles standplads (dele beholdere) fastsættes volumengebyret for den beholdervolumen, der er til rådighed på ejendommen. Gebyret fordeles mellem ejendommene efter antal boligenheder og erhvervsandele på den enkelte ejendom. En erhvervsandel svarer til en boligenhed. Ejendommens erhvervsandele er fastsat ud fra oplysningerne i Det centrale virksomhedsregister (CVR). Registrets oplysning om virksomhederne branchekode og antal ansatte er anvendt. Af Vestre Landsrets dom af 15. november 2012, U.2013.624V, er det fastlagt, at en kommune var berettiget til at opkræve renovationsgebyrer hos en ejerlejlighedsforening i stedet for hos de enkelte ejere af ejerlejligheder i medfør af miljøbeskyttelseslovens 48, stk. 6. Statsforvaltningens udtalelse Det er Statsforvaltningens opfattelse, at kommunen med hjemmel i miljøbeskyttelseslovens 48, stk. 6 kan opkræve affaldsgebyrer for så vidt angår husholdninger hos ejerforeningen. Det følger af miljøbeskyttelseslovens 48, stk. 7 og affaldsbekendtgørelsens 53, stk. 4, at gebyrer for så vidt angår virksomheder, opkræves hos den i CVR-registeret registrerede ejer af virksomheden. På denne baggrund er det Statsforvaltningens opfattelse, at der herefter ikke er hjemmel til at opkræve affaldsgebyr for virksomheder hos ejerforeningen. Statsforvaltningen har herved tillige lagt vægt på Miljøstyrelsens vejledende udtalelse om affaldsbekendtgørelsens gebyrbestemmelser af 17. februar 2010 til alle landets kommuner, som ifølge Energistyrelsen fortsat er gældende. Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Københavns Kommunes praksis for opkrævning af affaldsgebyrer for erhvervsdrivende i ejerforeningen ikke er i overensstemmelse med miljøbeskyttelseslovens 48, stk. 7 og affaldsbekendtgørelsens 53, stk. 4, idet det følger af lovteksten samt bemærkningerne hertil, at affaldsgebyrer for så vidt angår virksomheder, skal opkræves hos den, der er registreret i CVR-registeret som ejer af virksomheden. Statsforvaltningen har ikke herved taget stilling til lovligheden af kravets størrelse. Statsforvaltningen har bedt Københavns Kommune om inden to måneder at oplyse, hvad Statsforvaltningens udtalelse giver kommunen anledning til. 8
Statsforvaltningen har sendt en kopi af dette brev til Københavns Kommune. Udtalelsen vil blive offentliggjort på www.statsforvaltning.dk i anonymiseret form. Med venlig hilsen Hanne Villumsen kontorchef Signe Pinnerup Mathiesen 9