Rapport om en styrket indsats mod genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og

Rapport om en styrket indsats mod genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration Udarbejdet af den tværministerielle arbejdsgruppe vedrørende genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration Juni 2006

Rapport om en styrket indsats mod genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration Juni 2006

Titel: Rapport om en styrket indsats mod genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration Udgiver: Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration Holbergsgade 6 Tlf.: 33 92 33 80 Fax: 33 11 12 39 E-post inm@inm.dk Redaktion: Susanne Sehested Clausen Helle Stigaard Jensen Tanja Krabbe Redaktionen er afsluttet 12. juni 2006. Rapporten kan hentes på: www.nyidanmark.dk efter 1. august 2006 ISBN: 87-91850-19-3 Elektronisk ISBN: 87-91850-20-7 Pris: 20 kr. inkl. moms Oplag: 500 stk. 3

Indhold Kapitel 1: Indledning 7 1.1 Baggrund for nedsættelse af arbejdsgruppen 7 1.2 Kommissorium for arbejdsgruppen 7 1.3 Arbejdsgruppens sammensætning 8 Kapitel 2: Sammenfatning af arbejdsgruppens forslag 9 Kapitel 3: Regeringens allerede gennemførte initiativer 13 3.1 Lovgivning i relation til familiesammenføring med børn 13 3.2 Regulering over for familien i relation til økonomiske virkninger af længerevarende udlandsophold 13 3.3 Rådgivning og støtte 14 Kapitel 4: Problemets omfang og karakter, jf. Ankestyrelsens og NIRAS-konsulenternes rapporter 16 4.1 Kort om rapporternes undersøgelsesgrundlag 16 4.1.1 Ankestyrelsens rapport Ikke-vestlige børns længerevarende udlandsophold 16 4.1.2 NIRAS-konsulenternes rapport Undersøgelse af længerevarende udlandsophold blandt børn med ikke-vestlig baggrund 16 4.2 Antallet og varigheden af længerevarende udlandsophold 17 4.3 De forskellige typer af længerevarende udlandsophold 17 4.4 Udlandsopholdenes konsekvenser for børnene 17 Kapitel 5: Kommunernes anvendelse af de allerede gennemførte initiativer og kommunernes organisering af indsatsen mod længerevarende udlandsophold, jf. Ankestyrelsens rapport 20 5.1 Skolernes indberetningspligt og kommunernes reaktion på indberetninger 20 5.2 Kommunernes træk i diverse ydelser 20 Kapitel 6: De danske myndigheders håndtering af sager om genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration 22 6.1 Grundlaget for kommunernes håndtering af sager om genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration 22 4

Indhold 6.2 Grundlaget for den danske udenrigstjenestes håndtering af sager om genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration 25 6.3 Udlændingestyrelsens rolle i forbindelse med afklaringen af, om børn på genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold har et opholdsgrundlag i Danmark 26 6.4 Ansvarsfordelingen mellem de danske myndigheder i sager om genopdragelsesrejser og Andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration 27 Kapitel 7: Styrkelse af forældreansvaret 28 Kapitel 8: Indsatsen i Norge, Sverige og Finland mod genopdragelsesrejser og andre Længerevarende udlandsophold 30 8.1 Norge 30 8.2 Sverige 31 8.3 Finland 31 Kapitel 9: Arbejdsgruppens kontakt med fagfolk 32 Kapitel 10: Arbejdsgruppens vurdering af omfanget af genopdragelsesrejser og andre Længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration på baggrund af Ankestyrelsens og NIRAS-konsulenternes rapporter 33 Kapitel 11: NIRAS-konsulenternes anbefalinger 35 Kapitel 12: Arbejdsgruppens forslag til en styrket indsats mod genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration 39 12.1 Arbejdsgruppens forslag til en styrket indsats mod genopdragelsesrejser og andre Længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration 39 12.1.1 Præcisering af bekendtgørelse om elevers fravær fra undervisningen i folkeskolen 39 12.1.2 Indførelse af fast tidsmæssig grænse for, hvornår skoler, daginstitutioner m.v. senest skal foretage indberetning til kommunerne 40 12.1.3 Vejledning om frie grundskolers indberetninger til kommunalbestyrelsen 40 12.1.4 Præcisering af reglerne om træk i børnefamilieydelse og børnetilskud ved børns Længerevarende udlandsophold 41 12.1.5 Nedsættelse af boligstøtte under børns længerevarende udlandsophold 42 5

Indhold 12.1.6 Indberetningspligt for kommunerne til Udlændingestyrelsen om børns længerevarende udlandsophold 43 12.2 Styrkelse af kommunernes indsats 44 12.2.1 Redskaber i kommunernes indsats mod genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration 44 12.3 Styrkelse af de danske myndigheders hjælp til børn, der skal sendes, er sendt eller har været sendt på genopdragelsesrejser eller andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration 47 12.3.1 Information til kommunerne og ambassaderne 47 12.3.2 Hjemmel til afholdelse af udgifter til barnets rejse tilbage til Danmark 48 12.4 Bedre information til kommunerne, institutionerne, forældrene og børnene om, hvilke rettigheder og pligter de pågældende har i relation til genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration 48 12.4.1 Information til kommunerne 48 12.4.2 Information til skolerne/institutionerne 49 12.4.3 Information til forældrene 50 12.4.4 Information til børnene 51 12.4.5 Etablering af netværk og støttegrupper for drenge og piger ved konflikter i familien 52 12.5 Forbedret statistisk opfølgning på området 52 Bilag1: Oversigt over arbejdsgruppens forslag 54 Bilag2: Referater fra arbejdsgruppens drøftelser med diverse fagfolk 55 6

1. Indledning 1.1. Baggrund for nedsættelse af arbejdsgruppen Regeringen har tidligere gennemført en række initiativer, som skal modvirke genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration. I efteråret 2004 iværksatte regeringen to undersøgelser med henblik på at tilvejebringe nærmere oplysninger om omfanget og konsekvenserne af ikke-vestlige børns længerevarende udlandsophold, herunder genopdragelsesrejser, og om kommunernes og institutionernes anvendelse af de redskaber, som regeringen har tilvejebragt med henblik på at modvirke genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration. Undersøgelserne blev foretaget af Ankestyrelsen og NIRAS-konsulenterne. Undersøgelserne, der blev offentliggjort den 4. april 2005, viser, at 50 kommuner samlet har kendskab til 554 børn, der er eller har været på længerevarende udlandsophold siden 1. juli 2002 og frem til februar 2005. Der er især tale om forlængede ferieophold og kun i begrænset omfang om egentlige genopdragelsesrejser. Visse forlængede ferieophold er uproblematiske for børnene, andre udlandsophold har negativ betydning for børnenes skolefærdigheder og sociale liv. Der henvises til afsnit 4 og 5 i denne rapport, hvor centrale punkter fra undersøgelserne fremhæves. På grundlag af de nævnte undersøgelser og som opfølgning på punktet Forebyggelse af genopdragelsesrejser i regeringsgrundlaget for VK Regeringen II (februar 2005) har regeringen nedsat arbejdsgruppen vedrørende genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration. 1.2. Kommissorium for arbejdsgruppen Det fremgår af arbejdsgruppens kommissorium, at arbejdsgruppen skal fremkomme med forslag til en yderligere indsats mod genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration. Arbejdsgruppen skal i den forbindelse overveje behovet for yderligere lovgivningsmæssige redskaber, navnlig i forhold til betingelserne for udbetaling af offentlige ydelser, og eventuelt fremkomme med forslag herom, overveje behovet for at styrke kommunernes indsats mod genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration, og eventuelt fremkomme med forslag herom, fremkomme med forslag til, hvordan det med udgangspunkt i barnets tarv i højere grad end i dag sikres, at børn, der skal sendes, er sendt eller har været sendt på genopdragelsesrejser eller andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration, kan få hjælp fra myndighederne, og fremkomme med forslag til en bedre information af kommunerne, institutionerne, forældrene og børnene om, hvilke rettigheder og pligter de pågældende har i 7

relation til genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration. Arbejdsgruppen skal endvidere anvise forslag til en forbedret statistisk opfølgning på området fremover. Arbejdsgruppen skal som grundlag for sine forslag kort redegøre for de initiativer, der allerede er iværksat til modvirkning af genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration, og for de to undersøgelser af problemets omfang og karakter og af anvendelsen af de allerede iværksatte initiativer, som blev offentliggjort den 4. april 2005. Arbejdsgruppen skal endvidere indhente oplysninger om indsatsen mod genopdragelsesrejser i Norge, Sverige og Finland og kort redegøre herfor. Arbejdsgruppen skal samtænke forslagene med arbejdet i den tværministerielle arbejdsgruppe om forældreansvar. 1.3. Arbejdsgruppens sammensætning Arbejdsgruppen har haft følgende sammensætning: Kontorchef Susanne S. Clausen, Integrationsministeriet (formand) Specialkonsulent Jacob Hess, Integrationsministeriet Fuldmægtig Line Hoelgaard Møller Hansen, Integrationsministeriet Chefkonsulent, Lone Fruerskov Andersen, Udenrigsministeriet Fuldmægtig Jens Wamsler, Familie- og Forbrugerministeriet Fuldmægtig Stine West Dyhr, Undervisningsministeriet Fuldmægtig Ilkay Yüksel, Socialministeriet Konsulent Henrik Skovdal, Kommunernes Landsforening Fuldmægtig Helle Stigaard Jensen, Integrationsministeriet, har fungeret som sekretær for arbejdsgruppen. 8

2. Sammenfatning af arbejdsgruppens forslag Nedenfor sammenfattes arbejdsgruppens forslag til en styrket indsats mod genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration. For en uddybning af de enkelte forslag henvises til afsnit 12. Som baggrund for forslagene bemærkes det, at det er arbejdsgruppens vurdering, jf. afsnit 10, at et relativt lille antal børn med ikke-vestlig baggrund sendes på længerevarende udlandsophold med henblik på social, religiøs eller kulturel genopdragelse, hvorimod den overvejende del af længerevarende udlandsophold for børn med ikke-vestlig baggrund relaterer sig til ferie, familiebesøg eller identitetsafklaring. Arbejdsgruppen vurderer, at de egentlige genopdragelsesrejser uanset det relativt lave antal udgør et stort problem i hvert enkelt konkrete tilfælde. De egentlige genopdragelsesrejser kan således have meget alvorlige konsekvenser for det enkelte barn både under og efter opholdet. Derudover kan presseomtale af sådanne sager uanset det lave antal medvirke til at danne et mere generelt negativt syn i befolkningen på forældre med ikke-vestlig baggrund og deres opdragelsesmetoder over for børn. Det er endvidere arbejdsgruppens vurdering, at de længerevarende udlandsophold, der ikke har karakter af genopdragelse, også kan have visse alvorlige konsekvenser for børnene navnlig i forhold til deres skolegang, danskkundskaber og dermed faglige niveau samt i forhold til deres sociale netværk i Danmark. Arbejdsgruppens forslag retter sig på den baggrund både mod de egentlige genopdragelsesrejser og mod andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration. Arbejdsgruppens forslag forventes at være udgiftsneutrale. Forslagene er opdelt efter de i kommissoriet opregnede opgaver for arbejdsgruppen, jf. afsnit 1.2. Yderligere lovgivningsmæssige redskaber, jf. afsnit 12.1: Præcisering af bekendtgørelse om elevers fravær fra undervisningen i folkeskolen, jf. afsnit 12.1.1 Arbejdsgruppen foreslår, at bekendtgørelse nr. 822 af 26. juli 2004 om elevers fravær fra undervisningen i folkeskolen præciseres således, at det tydeligt fremgår, at når elever ikke er mødt i skole den første uge efter sommerferien, og når fraværet ikke skyldes sygdom eller, at skolelederen har givet tilladelse til ekstraordinær frihed, skal skolen straks indberette fraværet til kommunen. Indførelse af fast tidsmæssig grænse for, hvornår skoler, daginstitutioner m.v. senest skal foretage indberetning til kommunerne om udlandsophold, jf. afsnit 12.1.2. Arbejdsgruppens foreslår, at reglen om, hvornår skoler og institutioner skal give meddelelse om børns (formodede) udlandsophold til kommunen, ændres, således at skoler, daginstitutioner m.v. altid skal give meddelelse til kommunerne straks, når 9

de får oplysning om, eller der er formodning for, at et barn opholder sig i udlandet, og senest, når et barn har været fraværende i mere end en uge, og der ikke foreligger oplysninger om årsagen til fraværet. Vejledning om frie grundskolers indberetninger til kommunalbestyrelsen, jf. afsnit 12.1.3. Arbejdsgruppen foreslår, at der på friskoleområdet udfærdiges en vejledning, der tydeliggør skolelederens ansvar efter friskolelovens 6, stk. 2, om, at skolens leder påser, at de undervisningspligtige elever deltager i undervisningen og kan forlange, at forældrene giver skolen skriftlig oplysning om en elevs udeblivelse fra undervisningen, samt understreger skolernes forpligtelse til at indberette i henhold til 24 a i lov om børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag. Præcisering af reglerne om træk i børnefamilieydelse og børnetilskud ved børns længerevarende udlandsophold, jf. afsnit 12.1.4. Arbejdsgruppen foreslår, at reglerne om udbetaling af børnefamilieydelse og børnetilskud præciseres, således at det også bliver muligt at trække i børnefamilieydelsen og børnetilskuddet, når børn opholder sig i udlandet sammen med en eller begge sine forældre. Arbejdsgruppen foreslår endvidere, at det undersøges nærmere, om der kan udformes en bestemmelse, hvorefter kommunen kan træffe afgørelse om bortfald af børnefamilieydelser og børnetilskud, hvis barnet har fravær ud over, hvad skolelederen efter Undervisningsministeriets regler allerede har givet eleven særlig tilladelse til. Kommunens afgørelse træffes på baggrund af skolens indberetning om fraværet og efter partshøring af forældrene. Nedsættelse af boligstøtte under børns længerevarende udlandsophold, jf. afsnit 12.1.5. Arbejdsgruppen foreslår, at reglerne om udbetaling af boligstøtte ændres, således at der i tilfælde, hvor der træffes afgørelse om, at der ikke kan udbetales børnefamilieydelse som følge af et barns udlandsophold, tillige skal træffes afgørelse om, at det barn, der opholder sig i udlandet, ikke medregnes ved beregningen af boligstøttens omfang. Indberetningspligt for kommunerne til Udlændingestyrelsen om børns længerevarende udlandsophold, jf. afsnit 12.1.6. Arbejdsgruppen foreslår, at der i udlændingeloven indføres en bestemmelse, hvorefter kommunerne får pligt til at indberette sager til Udlændingestyrelsen, hvor der er kendskab til eller begrundet mistanke om, at et barn har opholdt sig i udlandet i mere end seks måneder med henblik på at sikre, at udlændingemyndighederne modtager oplysninger om børns længerevarende udlandsophold. Styrkelse af kommunernes indsats, jf. afsnit 12.2: Redskaber i kommunernes indsats mod genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration, jf. afsnit 12.2.1. 10

Det er arbejdsgruppens opfattelse, at sager, hvor der er begrundet mistanke om, at et barn sendes på længerevarende udlandsophold af negativ betydning for barnet, som udgangspunkt kan håndteres som andre typer af akutte, sociale sager, hvor man er bekymret for et barns trivsel og udvikling. Håndteringen af sager om genopdragelsesrejser kan derfor som udgangspunkt indgå som en naturlig del i de generelle retningslinjer for, hvorledes en kommune skal agere, når der er akut behov for hjælp eller støtte til barn med særlig behov herfor. Arbejdsgruppen angiver en række redskaber, der afhængig af den enkelte kommunes vurdering af behovet for at iværksætte konkrete initiativer kan være velegnede i kommunernes indsats mod genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold: Revision af de eksisterende akuthandleplaner, så de kan rumme denne type sager, organisatorisk placering af ansvaret for at forebygge genopdragelsesrejser, drøftelse af kommunens skolers fraværsliste i det kommunale skoleudvalg, hurtig kontakt til Udenrigsministeriet i tilfælde af kommunernes mistanke om genopdragelsesrejse eller andre længerevarende udlandsophold, forældreinformation ved institutionsstart, højere prioritering af underretninger til de sociale myndigheder, faglig netværksdannelse, fagfolkrådgivning og udbredelse af familierådslagning. Styrkelse af de danske myndigheders hjælp til børn, der skal sendes, er sendt eller har været sendt på genopdragelsesrejse eller andre længerevarende udlandsophold, jf. afsnit 12.3. Information til kommunerne og ambassaderne, jf. afsnit 12.3.1. Arbejdsgruppen anbefaler, at der udarbejdes information til kommunerne om, hvilke kompetencer ambassaderne har i sager om genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold. Arbejdsgruppen anbefaler endvidere, at der udarbejdes information til ambassaderne om, hvilke oplysninger kommunerne typisk har brug for til håndteringen af disse sager. Hjemmel til afholdelse af udgifter til barnets rejse tilbage til Danmark, jf. afsnit 12.3.2. Arbejdsgruppen anbefaler, at de relevante myndigheder, herunder Socialministeriet og Udenrigsministeriet, igangsætter et arbejde med henblik på at tilvejebringe klar hjemmel til afholdelse af udgifter til et barns rejse tilbage til Danmark, i tilfælde hvor barnets familie eller andre ikke selv har midlerne eller viljen hertil. Det bemærkes, at hjemlen ikke må kunne misbruges af forældre, der har midlerne, men ikke viljen til at betale. Det bør derfor overvejes, om der er mulighed for at indføre en tilbagebetalingsordning. Bedre information til kommunerne, institutionerne, forældrene og børnene om, hvilke rettigheder og pligter de pågældende har, jf. afsnit 12.4: Information til kommunerne, jf. afsnit 12.4.1. Arbejdsgruppen foreslår, at der udarbejdes informationsmateriale til kommunerne med henblik på, at kommunerne styrker indsatsen mod genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold og varetagelsen af kommunernes myndighedsopgave på området. 11

Information til skolerne/institutionerne, jf. afsnit 12.4.2. Arbejdsgruppen foreslår, at der udarbejdes informationsmateriale til skoler/institutioner med henblik på, at disse får et større kendskab til emnet og dermed bedre mulighed for at håndtere situationer, hvor børn står for at skulle sendes på genopdragelsesrejse eller andre længerevarende udlandsophold, og med henblik på, at skoler/institutioner i højere grad opfylder deres indberetningspligt til kommunerne. Information til forældrene, jf. afsnit 12.4.3. Arbejdsgruppen foreslår, at der udarbejdes skriftligt informationsmateriale til forældrene med henblik på, at forældrene får bedre kendskab til børns rettigheder, viden om, hvor de kan henvende sig, hvis de har problemer med deres børn, samt kendskab til mulige retlige konsekvenser ved at sende børn på genopdragelsesrejse eller andre længerevarende udlandsophold. Arbejdsgruppen foreslår endvidere, at der gives støtte til informationsmøder og til anonym telefonrådgivning til forældrene. Information til børnene, jf. afsnit 12.4.4. Arbejdsgruppen foreslår, at der udarbejdes informationsmateriale til børn med henblik på, at børnene får viden om deres grundlæggende rettigheder og om, hvor de kan søge rådgivning og hjælp. Etablering af netværk og støttegrupper for piger og drenge, jf. afsnit 12.4.5. Arbejdsgruppen foreslår, at der fra den bevilling til en styrket indsats over for kvinder og familier med etnisk minoritetsbaggrund, herunder til forebyggelse af genopdragelsesrejser og til oprettelse og/eller drift af behandlings- og botilbud, rådgivningsinstanser, hotlines eller andre tiltag rettet mod målgrupperne, som der er indgået aftale om ved satspuljeforhandlingerne for 2006, afsættes midler til etablering af netværk og støttegrupper for børn, som oplever konflikter i familien, herunder er i risiko for at blive sendt eller har været sendt på genopdragelsesrejser. Forbedret statistisk opfølgning på området, jf. afsnit 12.5. Arbejdsgruppen foreslår bl.a., at kommunerne skal indberette den 24 a underretning, som kommunerne modtager fra skoler/institutioner, til Familie- og Forbrugerministeriet for derigennem at tilvejebringe oplysninger om det samlede årlige antal tilfælde af børns længerevarende udlandsophold. 12

3. Regeringens allerede gennemførte initiativer Regeringen har tidligere gennemført en række initiativer med det formål at modvirke genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration. Regeringens initiativer er på lovgivningsområdet udmøntet i skærpede betingelser for familiesammenføring med børn og i økonomiske sanktioner i relation til modtagelse af visse økonomiske ydelser. 3.1. Lovgivning i relation til familiesammenføring med børn Ved lov nr. 427 af 9. juni 2004 om ændring af udlændingeloven og integrationsloven blev udlændingelovens regler om familiesammenføring med børn ændret. Nogle af disse ændringer havde bl.a. til formål at modvirke anvendelsen af genopdragelsesrejser: Nedsættelse af aldersgrænsen for mindreårige børns krav på familiesammenføring fra 18 år til 15 år, således at der som udgangspunkt alene gives opholdstilladelse til mindreårige børn under 15 år. Hensynet bag denne ændring er, at mindreårige udlændinge, der skal bo Danmark, efter regeringens opfattelse af hensyn til barnet og af integrationsmæssige årsager bør komme til Danmark så tidligt som muligt og få så stor en del af deres opvækst her i landet som muligt. Reglen blev gennemført med det formål dels at modvirke genopdragelsesrejser, dels at modvirke de tilfælde, hvor forældre bevidst vælger at lade et barn blive i hjemlandet, indtil barnet er næsten voksent. Begrænsning af kravet på familiesammenføring ved bortfald af tidligere opholdstilladelse som følge af barnets ophold i forældrenes hjemland til tilfælde, hvor barnets tarv taler derfor. Ændringen indebærer, at der i de tilfælde, hvor et barns opholdstilladelse er bortfaldet på grund af ophold uden for Danmark, kun kan meddeles opholdstilladelse på ny, hvis hensynet til barnets tarv taler herfor. Det gælder principielt, uanset om barnet er sendt til forældrenes hjemland eller et naboland hertil på genopdragelsesrejse uden forældrene, om forældrene er udrejst sammen med barnet, eller om familien har opgivet bopælen her i landet. Formålet med reglen er, at der sendes et klart signal til de forældre, der overvejer at sende et barn på genopdragelsesrejse, om, at en sådan praksis ikke accepteres af hensyn til barnet og barnets integration her i landet. Indførelse af muligheden for at meddele afslag på familiesammenføring, hvis det åbenbart vil stride mod barnets tarv. Bestemmelsen er navnlig relevant i de tilfælde, hvor den herboendes families forhold er af en sådan karakter, at der kan forudses alvorlige sociale problemer for barnet under barnets ophold her i landet. Lovændringerne trådte i kraft den 1. juli 2004. 3.2. Regulering over for familien i relation til økonomiske virkninger af længerevarende udlandsophold Ved lov nr. 363 af 6. juni 2002 blev lov om aktiv socialpolitik og integrationsloven ændret, således at modtagelse af forsørgertillæg og forsørgersats for henholdsvis kontanthjælps-, starthjælps- og introduktionsydelsesydelsesmodtagere er betinget af, at den pågældendes barn/børn opholder sig i Danmark eller i et andet EU/EØS-land. Det er den enkelte kommune, der træffer afgørelse om, hvorvidt betingelsen om barnets ophold er opfyldt for 13

at modtage kontanthjælp, starthjælp eller introduktionsydelsesydelse. Lovændringen trådte i kraft den 1. juli 2002. Ved lov nr. 1166 af 19. december 2003 blev lov om en børnefamilieydelse og lov om børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag ændret, således at det er en betingelse for at modtage børnefamilieydelse og børnetilskud, at den pågældendes barn/børn opholder sig her i landet. Dette gælder dog ikke, hvis barnet opholder sig midlertidigt i udlandet som led i et uddannelsesforløb, der sigter på at forbedre barnets muligheder for at klare sig under fortsat ophold her i landet. Der kan f.eks. være tale om, at barnet for at styrke dets sproglige færdigheder eller dets viden om internationale forhold i et år eller et semester følger en uddannelse i udlandet. Der skal i den forbindelse lægges vægt på, om opholdet kan betragtes som et supplement til et igangværende uddannelsesforløb i Danmark. Det er den enkelte kommune, der træffer afgørelse om, hvorvidt betingelsen om barnets ophold er opfyldt for at modtage børnefamilieydelse/børnetiiskud. I forbindelse med lovændringen blev som 24 a i lov om børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag indsat en bestemmelse, der giver bemyndigelse til at fastsætte regler om indberetninger fra institutioner og skoler, når et barns udeblivelse kan skyldes, at barnet opholder sig i udlandet. Lovændringen trådte i kraft den 1. januar 2004. Efter bekendtgørelse nr. 514 af 11. juni 2004 om meddelelser efter 24 a i lov om børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag skal daginstitutioner, folkeskoler, ungdomsskoler, statsskoler, gymnasier og andre skoler, der løbende har kontakt med børn under 18 år, give meddelelse til kommunalbestyrelsen, hvis de får oplysning om, at et barn opholder sig eller kan formodes at opholde sig i udlandet. Dette gælder dog ikke, hvis institutionen eller skolen har oplysninger om, at der er tale om et ophold i forbindelse med sygdomsbehandling eller et kortvarigt ferieophold eller lignende, eller hvis opholdet i udlandet er led i et uddannelsesforløb, som sigter på at forbedre barnets muligheder for at klare sig under forsat ophold her i landet. Skoler, institutioner m.v. skal i forbindelse med indberetningen ikke tage stilling til, hvilken type udlandsophold, der er tale om, men alene give meddelelse til kommunalbestyrelsen, hvis de får oplysning om, at et barn opholder sig eller kan formodes at opholde sig i udlandet. Det er den enkelte kommune, der træffer afgørelse om, hvorvidt barnets forældre skal trækkes i ydelser. Bekendtgørelsen trådte i kraft den 1. juli 2004. 3.3. Rådgivning og støtte Via satspuljemidlerne støtter Integrationsministeriet flere organisationer, der yder rådgivning og støtte i forbindelse med bl.a. tvangsægteskaber og genopdragelsesrejser. Integrationsministeriet støtter bl.a. en landsdækkende rådgivning, hvor unge anonymt kan få rådgivning. Ungerådgivningen er et tilbud om professionel hjælp til unge med minoritetsbaggrund, som oplever alvorlige familiekonflikter. Ungerådgivningen varetages af Landsorganisationen af Kvindekrisecentre (LOKK). Ungerådgivningen er åben 2x3 timer om ugen (tirsdag kl. 9-12 og torsdag kl. 19-22). Rådgivningen er som udgangspunkt en telefonrådgivning, men hvis den unge specifikt beder om det, har rådgiveren mulighed for at tage kontakt til myndigheder eller andre relevante personer eller instanser på vegne af den unge. Desuden er der mulighed for, at LOKK s sekretariats medarbejdere og de eksterne rådgivningskonsulenter kan inddrages i særligt alvorlige og omfattende sagskomplekser, der kommer til Ungerådgivningens kendskab. 14

LOKK tilbyder endvidere rådgivning og vejledning til fagfolk. Fagfolkrådgivningen er åben mandag-fredag kl. 9.30-15.00. Der er derudover udarbejdet en værktøjskasse på internettet på adressen www.lokk.dk, hvor sagsbehandlere kan få hjælp til behandling af sager vedrørende tvangsægteskaber m.m. Værktøjskassen, der opdateres løbende, indeholder oplysninger om lovgrundlag og praksis, sikkerhedsprocedurer samt henvisninger til krisehjælp og andre steder, hvor den unge kan modtage yderligere støtte. Der er samtidig udarbejdet en vejledning til kommunerne med udgangspunkt i værktøjskassen, som LOKK har sendt til kommunerne. LOKK har endvidere oprettet et etnisk konsulentteam, der er gratis for kommunerne at anvende. Kontakten til konsulentteamet, der er landsdækkende, går via LOKK s sekretariat. I forbindelse med satspuljeforhandlingerne for 2005 blev der specifikt afsat midler til oprettelse af en hotline-funktion (telefon og e-post), der kan rådgive unge med etnisk minoritetsbaggrund om generationskonflikter, genopdragelsesrejser, tvangsægteskaber m.v. Fra disse midler støtter Integrationsministeriet bl.a. Børns Vilkår, der har modtaget midler til opgradering af den eksisterende rådgivning Børnetelefonen, som er en anonym telefonrådgivning for børn og unge, hvor børn og unge kan få rådgivning af voksne, der har et godt kendskab til børn og deres problemer. Telefonrådgivningen er åben mandag-torsdag kl. 12-21 og fredag kl. 12-19. Opgraderingen består i, at der ansættes en projektmedarbejder med særlig indsigt i og viden om børn/unge med anden etnisk baggrund end dansk. Denne projektmedarbejder skal dels efteruddanne gruppen af frivillige rådgivere, dels stå til rådighed for direkte rådgivning og konkret sagsbehandling. Børns Vilkår har endvidere modtaget midler til opgradering af Skoletjenesten, som tilbyder skoler oplæg om bl.a. venskaber, mobning, skilsmisse, sorg og omsorgssvigt. Opgraderingen består i, at Skoletjenesten også skal omfatte projekter med fokus på børn og unge med anden etnisk baggrund end dansk. Primært drejer det sig om, at Børns Vilkår vil tilbyde oplæg til skoler, hvor indholdet kan omhandle ægteskabsproblematikker, ligestilling m.v. Skoletjenesten vil i løbet af den treårige projektperiode kunne tilbyde 400 oplæg samt rådgivning på danske skoler med en større frekvens af elever med anden etnisk baggrund end dansk. Ved satspuljeforhandlingerne for 2006 er der indgået aftale om en særlig bevilling, hvis formål er at styrke rådgivnings- og oplysningsarbejde og andre initiativer, der kan medvirke til integration af kvinder og familier med etnisk minoritetsbaggrund, samt at styrke indsatsen i forhold til integrationsproblemer af køns-, generations- og familiemæssig karakter. Der kan fra bevillingen bl.a. ydes støtte til projekter, der tager sigte på at forebygge familierelateret vold, genopdragelsesrejser og tvangsægteskaber. Støtte kan også ydes til bl.a. oprettelse og/eller drift af behandlings- og botilbud, rådgivningsinstanser, hotlines eller andre tiltag. 15

4. Problemets omfang og karakter, jf. Ankestyrelsens og NIRAS-konsulenternes rapporter Som anført i afsnit 1 iværksatte regeringen i efteråret 2004 to undersøgelser om ikkevestlige børns længerevarende udlandsophold. Undersøgelserne, der blev foretaget af Ankestyrelsen og NIRAS-konsulenterne, blev offentliggjort i rapportform den 4. april 2005. Nedenfor gengives kort begge rapporters undersøgelsesgrundlag samt rapporternes resultater for så vidt angår antallet og varigheden af udlandsopholdene, typer af udlandsophold samt udlandsopholdenes konsekvenser for børnene. Det bemærkes allerede her, at Ankestyrelsens undersøgelse af antallet af børns længerevarende udlandsophold kan dække over andre typer af længerevarende udlandsophold end genopdragelsesrejser, herunder f.eks. også udlandsophold i forbindelse med børnebortførelse. Det bemærkes endvidere, at de to undersøgelser blev iværksat kort tid efter, at reglerne om skolers og institutioners pligt til at give meddelelse til kommunalbestyrelsen, hvis skolerne/institutionerne får oplysning om, at børn opholder sig eller formodes at opholde sig i udlandet, trådte i kraft den 1. juli 2004 (bekendtgørelse nr. 514 af 11. juni 2005), jf. afsnit 3.2., hvorfor det må formodes, at der på undersøgelsestidspunktet endnu ikke har været etableret faste indberetningspraksisser hos alle skoler, daginstitutioner m.v. i kommunerne. For så vidt angår arbejdsgruppens vurdering af omfanget af genopdragelsesrejser og andre længerevarende udlandsophold af negativ betydning for herværende børns skolegang og integration henvises til afsnit 10. 4.1 Kort om rapporternes undersøgelsesgrundlag 4.1.1 Ankestyrelsens rapport Ikke-vestlige børns længerevarende udlandsophold Ankestyrelsen har på baggrund af spørgeskemaer udfyldt af de 50 kommuner i Danmark, der har flest børn under 18 år med ikke-vestlig oprindelse, samt interviews med 17 skoleledere undersøgt omfanget af herværende børns længerevarende udlandsophold, opholdenes karakter og børns og forældres karakteristika. Der henvises herved til afsnit 4.2. Ankestyrelsen har endvidere undersøgt skolers og institutioners indberetning af børns længerevarende udlandsophold og kontakt til kommunen. Endelig har Ankestyrelsen undersøgt omfanget af kommunale handleplaner samt, hvor mange indberetninger der har ført til, at kommunerne har trukket i diverse ydelser. Der henvises herved til afsnit 5. 4.1.2. NIRAS-konsulenternes rapport Undersøgelse af længerevarende udlandsophold blandt børn med ikke-vestlig baggrund NIRAS-konsulenterne har bl.a. på baggrund af interviews med 15 medarbejdere ved fem forskellige danske, hollandske og engelske diplomatiske repræsentationer, to medarbejdere i Udenrigsministeriets Borgerservice, 10 skoleledere og klubmedarbejdere fra Odense, København og Århus, otte kvindekrisecentre under Landsorganisationen af Kvindekrisecentre 16

(LOKK), 13 børn og unge, der har været på længerevarende udlandsophold, og fire forældre, der har sendt eller har overvejet at sende deres børn på længerevarende udlandsophold, samt et arbejdsseminar med 13 praktikere på området undersøgt baggrunden for og motiverne bag opholdene, forholdene under opholdene og opholdenes konsekvenser for børnenes selvforståelse og opfattelse af det danske samfund. Der henvises herved til afsnit 4.3 og 4.4. NIRAS-konsulenterne fremkommer i rapporten med en række anbefalinger til, hvordan indsatsen mod længerevarende udlandsophold kan forbedres. Der henvises herved til afsnit 11, hvor arbejdsgruppens vurdering af anbefalingerne også angives. 4.2. Antallet og varigheden af længerevarende udlandsophold Det fremgår af Ankestyrelsens rapport, at de 50 kommuner, der var med i undersøgelsen, havde kendskab til i alt 554 børn, der havde været på længerevarende udlandsophold. Det fremgår imidlertid, at der er en vis usikkerhed om talmaterialet, da kommunerne i dag ikke systematisk indsamler og registrerer disse oplysninger. Undersøgelsesperioden strækker sig fra 1. juli 2002, hvor reglerne om træk i ydelser ved børns længerevarende udlandsophold trådte i kraft, til februar 2005, hvor Ankestyrelsen afsluttede indhentelsen af oplysninger. Det fremgår endvidere af Ankestyrelsens rapport, at varigheden af de længerevarende udlandsophold blandt de 160 tilfælde, hvor kommunen gav oplysninger om opholdets varighed, fordeler sig således: 0-3 måneder: ca. 39 % 4-6 måneder: ca. 28 % 7-12 måneder: ca. 14 % Mere end 12 måneder: ca. 19 % 4.3. De forskellige typer af længerevarende udlandsophold NIRAS-konsulenternes rapport opererer med fire forskellige typer af længerevarende udlandsophold afhængig af baggrunden for og formålet med opholdet: Længerevarende udlandsophold med henblik på social genopdragelse som forældrenes reaktion på børnenes kriminalitet, stofmisbrug eller anden antisocial adfærd. Længerevarende udlandsophold med henblik på kulturel eller religiøs genopdragelse ofte som forældrenes reaktion på, at børnene er blevet for danske i deres adfærd, normer og værdier. Længerevarende udlandsophold som led i børnenes identitetsdannelse og afklaring af tilhørsforhold. Længerevarende udlandsophold i form af ferie eller familiebesøg i forbindelse med familiære begivenheder såsom bryllupper, sygdom eller dødsfald blandt familiemedlemmer i oprindelseslandet. 4.4. Udlandsopholdenes konsekvenser for børnene NIRAS-konsulenterne konkluderer i deres rapport, at længerevarende udlandsophold med henblik på kulturel, religiøs eller social genopdragelse oftest har alvorlige konsekvenser for børnenes selvværd, danskkundskaber, forhold til familien og integration i Danmark, idet 17

opholdene ofte forværrer et i forvejen konfliktfyldt forhold mellem barnet og forældrene og mellem barnet og det danske samfund. Det fremgår f.eks. vedrørende børn, der har været sendt på længerevarende udlandsophold med henblik på social genopdragelse, at problemerne ofte dukker op igen, når børnene kommer tilbage til Danmark og finder tilbage til den gamle vennekreds, og at mange børn ligeledes oplever, at beslutningen om at sende dem tilbage til slægtninge i oprindelseslandet er endnu et svigt eller et overgreb fra de voksnes side. I de fleste tilfælde er opholdet derfor med til at grave en dybere kløft mellem forældrene og børnene, og børnene vender derfor ofte tilbage til Danmark med en endnu lavere respekt for de voksne og for samfundet generelt. Nogle børn og unge oplever imidlertid, at de får en ny chance i oprindelseslandet, og at opholdet derfor giver anledning til en positiv adfærdsændring. Det afgørende er, at børnene ikke oplever, at forældrene svigter dem ved at sende dem afsted imod deres vilje. Det fremgår endvidere vedrørende børn, der har været sendt på længerevarende udlandsophold med henblik på kulturel eller religiøs genopdragelse, at disse rejser i langt de fleste tilfælde giver anledning til en grundlæggende mistillid til forældrene og en angst for, hvad forældrenes næste skridt vil være. Den grundlæggende mistillid fører ofte til, at pigerne opsøger krisecentre for at komme i sikkerhed for forældrene, og at pigerne ofte må bryde med deres familie og øvrige omgangskreds. For nogle piger betyder et udlandsophold med henblik på kulturel eller religiøs genopdragelse, at de tilpasser sig familiens forventninger og begynder at efterleve de kulturelle normer og værdier for god opførsel, der er herskende i oprindelseslandet. I disse tilfælde vender pigerne ofte tilbage til Danmark med den primære opgave at være en god hustru, og de lever ofte mere eller mindre afsondret fra det danske samfund. NIRAS-konsulenterne konkluderer i deres rapport endvidere, at længerevarende udlandsophold med henblik på identitetsdannelse og afklaring af tilhørsforhold samt længerevarende udlandsophold med henblik på ferie og familiebesøg er forholdsvis uproblematiske for børnene, og at de kan have positiv indflydelse på børnenes videre udvikling, identitet og integration, men at dette afhænger af børnenes sproglige og sociale udgangspunkt inden det længerevarende udlandsophold og af udlandsopholdets varighed. Det fremgår f.eks. vedrørende børn, der har været sendt på længerevarende udlandsophold med henblik på kulturforståelse og identitetsdannelse, at disse rejser ofte finder sted i de mere velintegrerede familier, og at det derfor typisk drejer sig om børn og unge, som har gode forudsætninger for at forholde sig til skiftet mellem to kulturer. Disse rejser giver nogle børn og unge en øget afklaring af deres tilhørsforhold, hvor nogle får en klar holdning til, at de helst vil bo i Danmark, mens andre finder ud af, at de helst vil bo i oprindelseslandet. Graden af afklaring af tilhørsforholdet afhænger af, hvor gamle børnene er, når de rejser afsted, fordi det kræver en vis modenhed at kunne håndtere de forskellige kulturelle indtryk og deraf følgende dilemmaer. Det fremgår endelig af rapporten vedrørende børn, der har været sendt på længerevarende udlandsophold med henblik på ferie og familiebesøg, at disse rejser for mange børn giver dem en mulighed for øget forståelse for deres kulturelle baggrund, ligesom det giver dem mulighed for at vedligeholde sproget i oprindelseslandet. Flere børn oplever derfor, at jævnlige sommerferier i oprindelseslandet er med til at gøre dem mere afklarede i forhold til deres tilknytning til henholdsvis Danmark og hjemlandet. Denne form for forlængede ferieophold er relativt uproblematiske, konkluderer NIRAS-konsulenterne. Nogle skoleledere 18

mener dog, at de forlængede sommerferier går ud over børnenes danskkundskaber. Dette skal ses i forhold til børnenes danskkundskaber forud for rejsen og børnenes forudsætninger for at indhente det tabte i skolen, når de vender tilbage, samt udlandsopholdets varighed. Rejserne er et væsentligt problem for de børn, der allerede modtager ekstraundervisning eller går i modtageklasser. 19

5. Kommunernes anvendelse af de allerede gennemførte initiativer og kommunernes organisering af indsatsen mod længerevarende udlandsophold, jf. Ankestyrelsens rapport Som anført i afsnit 4.1.1 har Ankestyrelsen undersøgt skolers og institutioners indberetning af børns længerevarende udlandsophold og kontakt til kommunen, samt omfanget af kommunale handleplaner, og i hvor høj grad kommunerne har trukket i ydelser, når kommunerne er bekendt med, at et barn er eller har været på længerevarende udlandsophold. 5.1. Skolernes indberetningspligt og kommunernes reaktion på indberetninger Som anført i afsnit 3.2 skal skoler og institutioner, der løbende har kontakt med børn under 18 år, give meddelelse til kommunalbestyrelsen, hvis de får oplysning om, at et barn opholder sig eller kan formodes at opholde sig i udlandet. Dette gælder dog ikke, hvis der er tale om et ophold i forbindelse med sygdomsbehandling eller et kortvarigt ferieophold eller lignende, eller hvis opholdet i udlandet er led i et uddannelsesforløb, som sigter på at forbedre barnets muligheder for at klare sig under fortsat ophold her i landet (bekendtgørelse om meddelelser efter 24 a i lov om børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag). Det fremgår ikke af bekendtgørelsen, hvor lang fraværsperioden skal være, før skolen skal foretage indberetning om fraværet til kommunen. Skolen skal således indberette fraværet fra første dag, skolen har formodning om udlandsopholdet. Det er den enkelte skoleleder, der vurderer, hvorvidt der er tale om et udlandsophold, der er omfattet af indberetningspligten. Det fremgår af Ankestyrelsens rapport, at i de 554 tilfælde af børns længerevarende udlandsophold, som de 50 kommuner har kendskab til i perioden fra den 1. juli 2002 til februar 2005, jf. herved afsnit 4.2, er det i 287 tilfælde skoler og børne- og ungdomsinstitutioner, som har foretaget indberetningen til kommunen. Det fremgår endvidere af Ankestyrelsens rapport, at varigheden af børnenes fravær, før der er foretaget indberetning fra skoler og børne- og ungdomsinstitutioner, blandt de 169 tilfælde, hvor kommunen har givet Ankestyrelsen oplysninger om herom, fordeler sig således: 0-3 måneder: ca. 75 % 4-6 måneder: ca. 15 % 7-12 måneder: ca. 7 % Mere end 12 måneder: ca. 3 % Det fremgår endvidere af Ankestyrelsens rapport, at 5 af de 50 kommuner har udarbejdet handleplaner om længerevarende udlandsophold. Disse handleplaner omfatter generelt retningslinjer for, hvornår der er tale om et længerevarende udlandsophold, samt procedure for indberetning til kommunen og procedure efter indberetning til kommunen. Ifølge handleplanerne skal skoler og institutioner som oftest foretage underretning til en bestemt forvaltningsafdeling i kommunen, og i flere af handleplanerne er der henvist til bestemte kontaktpersoner. Skolerne og institutionerne skal ved underretningen beskrive det 20