Kalvebod Brygge 31 1780 København V 3886 1070 www.ddl.org ddl@ddl.org 17. februar 2013 Debatindlæg af landinspektør, tidl. landsplanchef Niels Østergård Metaltræthed i planlægningen Metaltræthed går ikke over. Det kræver, at nedslidte dele udskiftes. Planlægning er en kombination af politik, visioner og juridiske spilleregler. Træthed skal her bekæmpes med nytænkning og modernisering af mål, regler og arbejdsprocesser. Den danske planlov og det danske plansystem er berømmet for at være et af verdens bedste. I kølvandet fra kommunalreformen i 1970 blev der skabt et system, som skabte sammenhæng i byudviklingen, og med zonelovgivningen holdt det åbne land fri for spredt og tilfældigt byggeri. Fingerplanen og den sektorkoordinerende regionplanlægning hører til den overordnede succes. I byerne blev indførelsen af lokalplanlægning i 1977 et afgørende skridt til en entydig sikring af grundejernes rettigheder. Offentlighedsprincippet med borgerdeltagelse fik dengang et tiltrængt løft. Med den anden kommunalreform i 2007 fik vi også en planlovreform, men desværre ikke baseret på en gennemtænkt opdatering af de efter 30 til 40 år gamle hovedprincipper i planlægningen. De nye og større kommuner arbejder i byerne mere og mere med at forbedre, fortætte og klimasikre de eksisterende byområder, men lovreglerne fokuserer stadigt på tidligere tiders udfordring med inddragelse af boligområder og erhvervsarealer. Kommuneplanernes konkrete bestemmelser med rammer for lokalplanlægningen er en forældet metode til tidens aktuelle udfordring med omdannelse af såvel byernes centrale dele som forstæderne. Med nedlæggelsen af amterne og Hovedstadens Udviklingsråd blev regionplanlægningen med et kirurgisk indgreb fjernet, og der blev ikke iværksat en genoptræning for at sikre helhedstænkningen i planlægningen. Miljøminister Ida Auken har i taler og gennem pressen efterlyst ideer til at forme fremtidens politik for en grøn omstilling i plan- og miljøpolitikken. Den fysiske planlægning med kommuneplaner, lokalplaner og ikke mindst landsplanlægningen er afgørende krumtapper i denne omstilling, men der er behov for reformer. Det handler dette debatindlæg om. Først behandles byernes planlægning og dernæst landsplanlægningen. Moderne regler for byernes planlægning De grundlæggende regler for byernes planlægning i planloven trænger til et serviceeftersyn. Målet med fysisk planlægning er, at alting placeres på rette plads, og at ændringer i omgivelserne opfattes som forbedringer. Det er en stor kunst at finde de rette lokale løsninger, når alle sektorhensyn fra klima over vand og natur til arkitektur og liv i byen og kvarteret skal samordnes i en bæredygtig og økonomisk gennemførlig helhedsløsning. I dag er det projekter og handling, som udfordrer. Forstæderne og fortætning med bl.a. genanvendelse af tidligere industri- og havnearealer har bremset for inddragelse af land- 1
brugsarealer til byvækst. Men planlovens regelsæt er stadig grundlæggende fra den tid, hvor udlæg af byzone var hovedemnet. Borgerne og flere og flere arbejdspladser flytter til byerne, og byernes puls og liv er under hastig forandring. Planlægningen må ikke størkne i forældede bureaukratiske rutiner. Lokalplanarbejdet er i alt for mange tilfælde stivnet i formelle rutiner. Plankulturen og reglerne må tilpasses tidens udfordringer, hvor blandede funktioner, moderne arkitektur, fortætning og grønne løsninger står på dagsordenen i nye samarbejder mellem det offentlige, bygherren og borgerne, men arvesølvet i planloven skal naturligvis fastholdes, som fx det efterhånden veludviklede katalog over emner, der kan reguleres i lokalplanerne. Fremtidens byer skal være rammen om fællesskab, nærhed og mangfoldighed. De skal sikre borgerne et godt liv og give plads til forskellighed, tryghed og kreativ udvikling af mennesker og ideer. Sådan lyder opdraget til den tænketank, som minister for by, bolig og landdistrikter netop har sat i søen. Tænketankens arbejde kan forhåbentlig blive en hjælp til modernisering af regler og traditioner i byplanlægningen. Plan09 afholdt for et par år siden sammen med Byggesocietetet en meget spændende konference om nye planlægningsprocesser i rapporten To verdener mødes. Formålet var at udvikle modeller for samarbejdet mellem kommuner og projektudviklere. De to verdener taler forskelligt sprog, fordi de har forskellige sæt af referencer og erfaringer, og fordi deres virkelighed har forskelligt fokus: Lokalpolitikernes varetagelse af helhedens interesser over for projektudviklerens individuelle interessevaretagelse og optimering af projektets økonomiske afkast. Det blev klart markeret, at der hersker mange ufrugtbare myter om hinanden, og at byggesektorens parter stort set ikke deltager i de offentlige planlægningsprocesser. Resultatet bliver derfor alt for ofte stressede projektforløb, når det er alvor med en udstykning eller et større byggeri. Til gengæld var der enighed om, at tidlig kontakt og tillid mellem parterne var vejen til gode løsninger. Det kan lade sig gøre. Det kræver smidighed i håndteringen af bl.a. reglerne i planloven, byggeloven, tinglysningsloven og ejerlejlighedsloven, men også af reglerne om offentligt udbud, når offentlige ejendomme indgår. Udfordringen er at tænke grønt og skabe arkitektoniske byrumsløsninger i fællesskab uden at fornægte borgerdeltagelsen. De sociale medier er her den nye mulighed. I dag er de positive projektforløb præget af omfattende indledende processer med kreative skitser for et byområdes fremtid, inden der tages skridt til den konkrete nedtælling med lokalplan og byggetilladelse. De af Realdania initierede og støttede projekter har i de seneste år inspireret til denne form for nytænkning. Det udfordrer samspillet mellem kommuneplanjusteringer, lokalplanarbejdet og udstedelse af byggetilladelser. Der bør indføres en sunset klausul, så uudnyttede lokalplaner ophæves efter en årrække. Kravet om rammer for alle byzonearealer i kommuneplanerne bør ophæves til fordel om bestemmelser om, at kommunen skal markere de områder i byzonen, hvor ændringer af gældende planer indgår. Det skal være en del af den officielle kommuneplanlægning, at kommunalbestyrelsen kan vedtage delplaner for omdannelse og udbygning i allerede bebyggede byområder og efter en offentlighedsprocedure give dem retskraft som de gamle rammer. Hermed kan tidspunktet for igangsættelse af lokalplanarbejdet bedre tilpasses 2
næste fase i bydelens omdannelse, og reglerne tilpasses den kreative del af moderne byplanlægning. Processen fra lokalplan til byggetilladelse bør med respekt for offentlighedsprincippet moderniseres, så detaljerede bebyggelsesplaner i de mere komplicerede byggeprojekter kan justeres i byggetilladelsesprocessen frem for at arbejde med for detaljerede regler i lokalplanerne - med fare for at lokalplanen skal justeres gennem en ny tidsrøvende lokalplanproces. Det vil skabe mindre planbureaukrati med de såkaldte projektlokalplaner, og det vil muliggøre projektforbedringer lige ind til byggetilladelsen udstedes, som vi kender det fra de sammenskrevne plan- og byggelove i flere af vores nabolande. Kort sagt: Planloven, byggeloven og byfornyelseslovgivningen bør samskrives. På den måde kan også anvendelsen af de forholdsvis nye regler i planloven om udbygningsaftaler og økonomisk medvirken fra bygherren til den lokale infrastruktur også blive lettere at aftale i praksis. En styrket landsplanlægning Landsplanlægning kræver politisk mod og aktivitet. Landsplanlægning kan ikke overlades alene til styrelser og embedsmænd. Planlægning er politik. Det er en gammel sandhed. Udfordringerne for den fysiske planlægning er båret af rationel tænkning, men med fraværet af et givet facit. Gennem landsplanlægningen skal miljøministeren overvåge kommunernes planlægning. Tidligere var det en væsentlig del af statens landsplanpolitik at bruge amternes regionplanlægning til at varetage og administrere nye planhensyn på natur- og miljøområdet. Det gjaldt naturligvis byudviklingen men også trafikanlæg, friluftsanlæg til turismen, vindmøller, råstoffer, skovrejsning, vandkvalitet i vandløb og grundvand. Man kan sige, at landets 12 regionplaner dermed tilsammen blev en slags landsplan. Dermed blev en tværgående koordinering mellem forskellige sektorhensyn afvejet. Med bortfaldet af regionplanlægningen skal kommunerne nu gennemføre planlægningen for det åbne land. I planloven blev det understreget, at kommunalreformen medførte en styrket landsplanlægning, hvor det nu er miljøministeren, der kan og i nogle tilfælde skal gribe ind, når en kommune udfordrer de landspolitiske mål og udmeldinger. Miljøministeriet fik i forbindelse tilført ressourcer fra amtsrådene og HUR til direkte at varetage denne overordnede opgave. Det er et politisk anliggende, og det er gennem enkeltsager, at ministeren ofte kan markere sin og regeringens aktuelle politik. Sådanne afvejninger bør ikke uddelegeres til direktionen i en styrelse, som samtidig varetager sektorinteresser. Det bliver mere og mere synligt, at helhedssynspunktet i dansk planlægning ikke koordineres særligt markant gennem miljøministerens landsplanlægning. Flere og flere ministerier varetager hver sin del af de beslutninger, som fører til fysiske ændringer i byerne såvel som på landet. Realdania og Mandag Morgen udgav i 2012 rapporten 2050 Der bli r et yndigt land med en række scenarier for Danmarks grønne fremtid baseret på workshops og interview med mere end 50 eksperter. Nogle har kaldt rapporten: Den alternative landsplanredegørelse. Det er fint nok, men ikke godt nok. De udfordringer, der i dag står højt på den politiske dagsorden, handler om klimaændringer, vandplanlægning og naturhensyn, udvikling kontra afvikling af yderområderne og 3
landdistrikterne, udbygningen af den kollektive trafik, turismens potentialer mv., og desværre i mindre grad om målene for den fremtidige byudvikling i det københavnske storbyområde og det østjyske vækstbånd. Sektorpolitikken for disse højtprioriterede emner sættes højest på dagsordenen, men set ud fra ønsket om at se helhedsorienteret på de mange fysiske og lokaliseringsmæssige konsekvenser snubler drømmen om en sammenfattende landsplanlægning i det landspolitiske dilemma med mange kokke. Ressortansvaret for forskellige fysiske planlægningsrelevante emner kan især henføres til Transportministeriet (S), Klima, Energi og Bygningsministeriet (RV), Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter (S), Erhvervs- og Vækstministeriet (RV), Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri (S) og Miljøministeriet (SF). Resultatet er blevet, at sektorplanlægningen igen bliver mere synlig med landsplanpolitiske, men ikke særligt velkoordinerede, udspil. Den statslige interesse i planlovgivningen har udviklet sig til først og fremmest at blive et værktøj i naturpolitikken. Det er et af tidens hovedspørgsmål. Måske er det et billede på tidsånden, men mere konkret bliver det på det fysiske planområde endnu vanskeligere at udvikle landsplandebatten og skabe en politisk og planfaglig koordinering mellem landsplanlægningen, kommunernes planstrategier og de regionale udviklingsplaner. Det kan ikke nytte, at visse planer juridisk bliver stærkere end de politisk vedtagne sammenfattende planer. Fingerplanen for hovedstadsområdet er i planloven blevet et landsplananliggende for miljøministeren. For den tredjedel af landets kommuner, som ligger i hovedstadsområdet er der altså fortsat en fysisk regionplan i form af Fingerplan 2006, som sætter rammer for kommune- og lokalplanlægningen. Hovedformålet er at undgå byspredning og at holde de store trafikmål som kontordomiciler og detailhandelskoncentrationer ved stationerne. Stationsnærhedsprincippet er derfor et af de meget betydningsfulde landsplanpolitiske virkemidler til at skabe en storby, hvor den kollektive transport sammen med cyklismen fremmes. Dette lovbestemte princip er der mange storbyregioner som misunder os for, når ønskerne om en grøn udvikling er på dagsordenen. Det burde også gælde for Jyllands østlige hovedstadsområde. Lokale UdviklingsPlaner Et område, der bør moderniseres, er lovreglerne for det åbne lands planlægning i kommuneplanerne. Det gav mening, at de tidlige regionplaner indeholdt retningslinjer for en halv snes konkrete emner efter planloven. Disse emner blev med ophøret af regionplanlægningen overført til kommuneplanlægningen. Behovet for nytænkning er størst for landkommunerne uden for hovedstadsområdet, hvor det vil være langt mere konstruktivt at arbejde med delplaner for de enkelte og ofte meget forskellige dele af kommunerne. Plantiltag for at støtte en ønskelig udvikling formuleres bedst i samarbejde med de lokaludvalg, der efterhånden er etableret i de fleste landkommuner. Lad mig give et eksempel. Vordingborg Kommune har opfordret de 17 etablerede lokalråd til at udarbejde lokale udviklingsplaner: LUPer. Målet med konceptet er at tage udgangspunkt i lokale ønsker og forudsætninger. LUPerne kan fungere som grundlag for lokalområdets dialog med kommunen og som markedsføring i forhold til potentielle tilflyttere, erhverv, investorer, fonde og puljer. Endelig er det tanken, at LUPerne skal bidrage til sammenhæng, koordinering og synergi mellem de lokale ønsker og kommunens planlægning. 4
Lokalrådene kan blive redningen for gode og konstruktive offentlighedsprocesser i planlægningen til at erstatte den betydelig større afstand, der i dag er mellem borger og kommunalpolitikker. Mange steder vil et lokalråd dække samme område, som de gamle sogneråd før 1970. Sognegrænserne udenfor byerne er jo ofte naturligt afgrænset i terrænet og samtidigt en ramme for det lokale liv. Det gælder også i dag, selv om skolen og butikkerne er lukket, og der ofte kun er kirken tilbage. Det kræver skræddersyede bestemmelser i kommuneplanen for de enkelte dele af kommunen. Retningslinjer for det åbne land bør kun anvendes, når samme regel er hensigtsmæssig for hele kommunen. De andre hensyn i arven fra regionplanlægningen bør derimod udformes som en slags planlægningsbestemte rammer eller hensigter for, hvad kommunen agter at iværksætte og give landzonetilladelse til i hvert enkelt lokalområde. Nytænkning og modernisering Sammenfattende vil jeg understrege, at det er vigtigt at værne om de mange forskellige grundlæggende værdier, der er skabt gennem planlægningen, som fx zonelovgivningen, beskyttelsen af natur-, miljø- og kulturmiljøinteresserne samt investeringssikkerhed for grundejerne. Alligevel kan man mere grundlæggende efterspørge en gennemgang af de bypolitiske virkemidler omkring planlægning, udstykning og byggeri med henblik på opdatering af reglerne for planlægningen og administrationen i kommunerne, regionerne og staten. Den tværministerielle koordinering af ressortansvaret for relevante landsplanspørgsmål skal naturligvis også indgå. Kommunalreformen har sat sine klare sprog i den danske kommunale virkelighed. Tiden har derfor modnet ønskerne om en opfølgning. Vi må genvinde troen på den fysiske planlægnings betydning. Derfor er der behov for en reform med nytænkning - ikke gennem små løbende justeringer, men via et grundigt forberedende arbejde om den fysiske planlægning og helhedsløsninger, hvor sammenskrivning af love og ressortgrænser mellem ministerierne ikke er en hindring. Planlægningens slutresultat er udstykninger og byggeri med bestemmelser om anvendelse af de enkelte ejendomme. Derfor bør sammenhængen mellem planlægning og den øvrige lovgivning om ejendomsdannelse som fx udstykningsloven, ejerlejlighedsloven, tinglysningsloven og reglerne for fremtidens geodata følges op. Styrelsesansvaret for landsplanlægningen og planloven bør på grund af det helhedsorienterede ansvar organiseres uafhængig af sektorinteresser i modsætning til i dag. Det bør indgå i arbejdet for den bypolitiske tænketank, som byministeren netop har nedsat, og tænk hvis en alsidigt sammensat planlægningskommission med en neutral formand derefter fik den opgave at analysere udfordringerne og foreslå en fremtidsorienteret organisering af planlægningen for de fysiske ændringer af vores omgivelser i by og på land uden at være bundet af ministeriernes ressortgrænser. Det kunne Danmark fortjene. 5
Planlægningens labyrint efter kommunalreformen