Carsten Henrichsen Offentlig forvaltning Grundbog i forvaltningslære 3. udgave
Indholdsoversigt Forord, indhold, forkortelser 5 1. del: Indledning til studiet af offentlig forvaltning 17 1. Studiet af den offentlige forvaltning 19 2. Teorier om den offentlige forvaltning 61 3. Afgrænsning af den offentlige forvaltning 95 4. Udviklingen af den offentlige forvaltning 135 5. Reformer af den offentlige forvaltning 161 2. del: Statsadministrationen: Organisation og politisk placering 213 6. Det parlamentariske regeringsstyre 215 7. Ledelsesforhold i centraladministrationen 253 8. Centraladministrationens organisation 287 9. Det administrative personale 359 10. Ministerielle samspilsrelationer 395 3. del: Kommunalforvaltningen: Organisation og statslig styring 459 11. Det kommunale selvstyre 461 12. Kommunernes inddeling og styrelse 499 13. Kommunernes opgaver og økonomi 559 14. Kommunernes styring og kontrol 613 15. Kommunedemokrati og borgerdeltagelse 659 Litteratur, kilder og stikordsregister 683 7
Indhold Læs mere om udgivelsen på www.karnovgroup.dk Forord 5 Indholdsoversigt 7 Forkortelser 15 1. del: Indledning til studiet af offentlig forvaltning Kapitel 1. Studiet af den offentlige forvaltning 19 1.1. Forvaltningslærens placering 19 1.1.1. Forvaltningslæren som redskabsfag 19 1.1.2. Forvaltningslæren som kundskabsfag 20 1.1.3. Forvaltningslæren som samfundsvidenskabelig disciplin 21 1.2. Forvaltningslærens opgave 22 1.2.1. Studiet af administrativ adfærd 22 1.2.2. Studiet af administrative organisationer 23 1.2.3. Studiet af administrativ effektivitet 24 1.3. Forvaltningslærens problemstillinger 26 1.3.1. Den klassiske organisationsskole 26 1.3.2. Den bureaukratiske organisationsskole 28 1.3.3. Den systemteoretiske organisationsskole 29 1.4. Forvaltningslære og organisationsteori 30 1.4.1. Hovedtyper af organisationer 31 1.4.2. Forskelle mellem offentlig og privat virksomhed 32 1.4.3. Tilnærmelser mellem offentlig og privat virksomhed 35 1.4.4. Organisationsteoriens anvendelsesmuligheder 38 1.4.5. Teoretiske skoler i nyere forvaltningsforskning 41 1.5. Offentlig forvaltning som»bureaukrati«47 1.5.1. Det oprindelige bureaukratibegreb 47 1.5.2. Den folkelige bureaukratiopfattelse 48 1.5.3. Den klassiske weberske bureaukratimodel 50 8
1.5.4. Den moderne forvaltningsteoretiske bureaukratiopfattelse 52 1.5.5. Bureaukratiopfattelsen i moderne politisk økonomi 55 Kapitel 2. Teorier om den offentlige forvaltning 61 2.1. Teoriudviklingens formål og problemer 61 2.1.1. Generelt om teoriudvikling i samfundsvidenskaberne 61 2.1.2. Sociale systemer som indeterministiske systemer 62 2.2. Systemtankegangen i moderne samfundsvidenskab 63 2.2.1. Om studiet af åbne, sociale systemer. Systemfilosofien 63 2.2.2. Styring af sociale systemer. Systemteorien 66 2.2.3. Beskrivelse af sociale systemer. Systemanalysen 69 2.2.4. Fremstillingens principielle sigte. Sammenfatning 75 2.3. Grundbegreberne i den administrative systemanalyse 77 2.3.1. Stabilitet, effektivitet og rationalitet 77 2.3.2. Bureaukrati, teknokrati og adhocrati 81 2.3.3. Myter og realiteter om offentlig forvaltning 88 Kapitel 3. Afgrænsning af den offentlige forvaltning 95 3.1. Den offentlige virksomhed 95 3.1.1. Offentlige udgifter og personale 95 3.1.2. Målsætninger for offentlig virksomhed 98 3.1.3. Forklaringer på offentlig vækst 101 3.2. Begrebet»offentlig forvaltning«104 3.2.1. Begrebsfastlæggelsens praktiske betydning 104 3.2.2. Afgrænsninger af den offentlige forvaltning 106 3.2.3. Udskillelse af»den tredje sektors«blandingsvirksomhed 110 3.2.4. Offentlig forvaltning som beslutningstagning 113 3.3. Forvaltningen i det politiske system 117 3.3.1. Forvaltningen som beslutningstager i politiske anliggender 117 3.3.2. Forvaltningen som samfundets administrative værktøj 119 3.3.3. Forvaltningen som selvstændig politisk aktør 121 3.4. Forvaltningens organisation 122 3.4.1. Forvaltningsorganers definitoriske kendetegn 122 9
Indhold Læs mere om udgivelsen på www.karnovgroup.dk 10 3.4.2. Typologi for klassifikation af forvaltningsorganer 123 3.4.3. Afgrænsning af organtyper i forvaltningen 125 3.4.4. Retlige og faktiske relationer 133 Kapitel 4. Udviklingen af den offentlige forvaltning 135 4.1. Hovedlinjer i forvaltningens udvikling 135 4.2. Centraladministrationens udvikling 137 4.2.1. Enevældens kollegialsystem 137 4.2.2. Folkestyrets ministerialsystem 139 4.2.3. Senere udviklingstendenser 141 4.3. Lokaladministrationens udvikling 145 4.3.1. Den lokale statsadministration 146 4.3.2. Det kommunale selvstyre 149 4.3.3. Senere udviklingstendenser 155 Kapitel 5. Reformer af den offentlige forvaltning 161 5.1. Efterkrigstidens reformarbejde 161 5.1.1. Baggrunden for de administrative reformer 161 5.1.2. Hovedlinjer i reformarbejdet 163 5.2. 1970 ernes administrationsreformer 167 5.2.1. Reformarbejdets målsætninger 167 5.2.2. Reformarbejdets resultater 169 5.2.3. Vurderinger af»den nye offentlige forvaltning«175 5.3. Modernisering af den offentlige forvaltning 180 5.3.1. Fra strukturel tilpasning til udvikling og fornyelse 180 5.3.2. Moderniseringsarbejdet under 80 ernes borgerlige regeringer 183 5.3.3. Det fortsatte fornyelsesarbejde i 1990 erne 189 5.3.4. Relancering af moderniseringsprogrammet i 2000-tallet 192 5.3.5. Vurderinger af det hidtidige moderniseringsarbejde 195 2. del: Statsadministrationen: Organisation og politisk placering Kapitel 6. Det parlamentariske regeringsstyre 215 6.1. Kompetenceforholdene på forvaltningsområdet 215 6.1.1. Magtfordelingsprincippet efter grundlovens 3 215
Indhold 6.1.2. Folketingets supremati i nutidens statsstyre 217 6.1.3. Særligt om regeringsprærogativer 222 6.2. Magtrelationerne mellem Folketing og regering 224 6.2.1. Parlamentarismens indførelse 225 6.2.2. Regeringens magt- og indflydelsesmuligheder 228 6.2.3. Delegation af lovgivningsmagt 230 6.3. Normative vurderinger af styrkeforholdet 233 6.3.1. Det pluralistiske forhandlingssystem 233 6.3.2.»Det stærke parlament«. 1970 ernes reformforslag 236 6.3.3.»Den stærke regering«. 2000-tallets realiteter 239 6.3.4. De nordiske magtudredninger 243 Kapitel 7. Ledelsesforhold i centraladministrationen 253 7.1. Den øverste politiske ledelse 253 7.1.1. De politiske ledelsesorganer 253 7.1.2. Regeringen som ledelseselement 257 7.1.3. Regeringsarbejdets organisation 259 7.2. Ministerialsystemet og ministerstyret 263 7.2.1. Opdelingen i ministerier. Ministerialsystemet 263 7.2.2. Ledelsen af ministerierne. Ministerstyret 270 7.2.3. Kontrollen med ministrene. Ministeransvaret 274 7.3. Effektivisering af ledelsesforholdene 276 7.3.1. Effektivisering af ministerfunktionen 277 7.3.2. Effektivisering af sekretariatsfunktionen 280 7.3.3. Vurderinger af de alternative løsningsmodeller 283 Kapitel 8. Centraladministrationens organisation 287 8.1. Departement og direktorat 287 8.1.1. Det centraladministrative hierarkis organer 287 8.1.2. Departement-direktoratsmodellen 288 8.1.3. Vurderinger af departement-direktoratsmodellen 295 8.2. Råd og nævn 304 8.2.1. Den kollegiale organisationsform 304 8.2.2. Hovedtyper af råd og nævn 311 8.2.3. Vurderinger af den kollegiale administrationsform 323 8.3. Statslige driftsorganisationer 330 8.3.1. Organisering af offentlig driftsvirksomhed 330 8.3.2. Selvstændige statsinstitutioner 332 8.3.3. Selvejende statsinstitutioner 338 8.3.4. Statslige selskaber 345 11
Indhold Læs mere om udgivelsen på www.karnovgroup.dk Kapitel 9. Det administrative personale 359 9.1. Forvaltningspersonalets rekruttering og placering 359 9.1.1. Embedsmandssystemets udvikling 359 9.1.2. Den offentlige personalepolitik 363 9.1.3. Magt- og indflydelsesrelationer 366 9.2. Normer for forvaltningspersonalets virksomhed 369 9.2.1. Retsstaten og den offentlige etos 369 9.2.2. Normkonflikter som rammevilkår 376 9.2.3. Den offentlige leders tryghedsnarkomani 379 9.3. Den samspilsramte embedsmand 381 9.3.1. Formelle og uformelle samspilsrelationer 381 9.3.2. Forvaltningskulturen som normbærer 383 9.3.3. Rollekonflikter ved markedsgørelse 390 Kapitel 10. Ministerielle samspilsrelationer 395 10.1. Den interministerielle koordination 395 10.1.1. Samordningsbehov og koordinationsmekanismer 396 10.1.2. Koordination på regeringsplan 402 10.1.3. Koordination på ministerplan 409 10.1.4. Koordination på embedsmandsplan 419 10.1.5. Effektivisering af den interministerielle koordination 420 10.2. Samspillet med de politiske omgivelser 424 10.2.1. Aspekter af samspillet med omgivelserne 425 10.2.2. Samspillet med Folketinget 429 10.2.3. Samspillet med interesseorganisationerne 434 10.2.4. Samspillet med internationale aktører 442 10.2.5. Demokratisering af samspilsrelationerne 451 3. del: Kommunalforvaltningen: Organisation og statslig styring Kapitel 11. Det kommunale selvstyre 461 11.1. Grundtræk af det kommunale selvstyre 461 11.1.1. Det kommunale selvstyre i retlig belysning 461 11.1.2. Omfanget af det kommunale selvstyre 465 11.2. Formålet med det kommunale selvstyre 472 11.2.1. Politiske formål 473 11.2.2. Økonomiske formål 481 11.3. Grænser for det kommunale selvstyre 489 12
Indhold 11.3.1. Principielle modhensyn 489 11.3.2. Faktiske vilkår for kommunestyret 494 Kapitel 12. Kommunernes inddeling og styrelse 499 12.1. Den kommunale inddeling 499 12.1.1. Kommunen som selvstændigt forvaltningsorgan 499 12.1.2. 1970 ernes inddelingsreformer 500 12.1.3. Genovervejelse af de kommunale inddelinger 502 12.1.4. Den nye inddeling i kommuner og regioner 506 12.2. De kommunale styrelsesordninger 520 12.2.1. Principperne for kommunernes styrelse 520 12.2.2. Styrelsesforholdene i udvalgsstyrede kommuner 525 12.2.3. Magtfordelingen i den udvalgsstyrede kommune 542 12.2.4. Alternativer til det kommunale udvalgsstyre 545 12.3. De kommunale organisationer 553 Kapitel 13. Kommunernes opgaver og økonomi 559 13.1. Kommunernes opgaver 559 13.1.1. Lovbestemte opgaver fordelingen mellem stat og kommuner 560 13.1.2. Ulovbestemte opgaver kommunalfuldmagten 573 13.1.3. Alternativ opgavevaretagelse udlicitering mv. 579 13.2. Kommunernes økonomi 585 13.2.1. De kommunale indtægtskilder 585 13.2.2. Kommunale egenindtægter ved skatter og takster 587 13.2.3. Statstilskud og mellemkommunal udligning 594 Kapitel 14. Kommunernes styring og kontrol 613 14.1. Styringen af kommunernes virksomhed 613 14.1.1. Generelle udviklingstendenser 613 14.1.2. Omrids af styringssystemet 617 14.1.3. Budgetsamarbejdet mellem stat og kommuner 625 14.2. Kontrollen med kommunernes virksomhed 633 14.2.1. Det kommunale frihedsrum klarhedsprincippet 633 14.2.2. Tilsynet med kommunerne 635 14.2.3. Administrative rekursordninger 641 14.3. Kommunale styrings- og kontrolproblemer 644 14.3.1. Kommunalpolitisk magt og afmagt 644 14.3.2. Kommunestyrets problemer 647 14.3.3. Kommunal omstilling og fornyelse 650 13
Indhold Læs mere om udgivelsen på www.karnovgroup.dk Kapitel 15. Kommunedemokrati og borgerdeltagelse 659 15.1. Det repræsentative kommunedemokrati 659 15.1.1. Kommunedemokratiets udvikling 659 15.1.2. Vurderinger af kommunedemokratiet 662 15.2. Det kommunale nærdemokrati 667 15.2.1. Udviklingen af det kommunale nærdemokrati 667 15.2.2. Vurderinger af det kommunale nærdemokrati 677 Litteratur 683 Kilder 699 Stikordsregister 705 14