FORVALTNINGSRET Opgaver Hjemmel Organisation

Transkript

1 Bent Christensen FORVALTNINGSRET Opgaver Hjemmel Organisation Jurist- og Økonomforbundets Forlag

2 FORVALTNINGSRET Opgaver Hjemmel Organisation ISBN

3 Bent Christensen Forvaltningsret Opgaver Hjemmel Organisation Jurist- og Økonomforbundets Forlag 1997

4 Forvaltningsret. Opgaver. Hjemmel. Organisation 2. udgave, 4. oplag 1997 by Jurist- og Økonomforbundets Forlag Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, fotografisk eller anden gengivelse eller mangfoldiggørelse af denne bog eller dele heraf er uden forlagets skriftlige samtykke ikke tilladt ifølge gældende dansk lov om ophavsret. Tryk: Narayana Press, Gylling Indbinding: Damm s Forlagsbogbinderi, Randers Printed in Denmark 2003 ISBN E-bog Jurist- og Økonomforbundets Forlag Lyngbyvej 17 Postboks København Ø Telefon: Telefax: fl@djoef.dk Homepage:

5 Forord I denne 2. udgave har jeg søgt at beskrive de ændringer i faktiske forhold og gældende ret, der er sket siden 1. udgaven fra 1991 indenfor de områder af forvaltningsretten, som denne bog dækker. På nogle områder er de registrerede ændringer små, på andre ganske store. Der er grund til at fremhæve 2 af disse områder. På grænsen mellem den utvivlsomme offentlige forvaltning og den private sektor er sket store forandringer, som stadig er igang. Kap. VIII søger at give en fornemmelse heraf. EU-retten er godt på vej til at påvirke også de dele af forvaltningsretten, som denne bog omhandler. Det har jeg søgt at tage højde for især i Kap. IX. Men det sker på et generelt plan. En detailleret beskrivelse af fællesskabsrettens krav til dansk forvaltningsret må vente, til der foreligger en undersøgelse foretaget af en, der har et mere dybtgående kendskab til EU-retten, end jeg har kunnet skaffe mig. Kap. XIII. A.3. om Skøn under regel er omredigeret for at gøre fremstillingen klarere. Niels Fenger har hjulpet mig med EU-retten. Konsul Georg Jorck og Hustru Emma Jorck s Fond har bevilget kr. til renskrift af manuskriptet. Siv Sandberg har igen klaret renskrivningen. Jeg takker for hjælp og støtte. Bent Christensen V

6

7 Indholdsfortegnelse 1. DEL BESKRIVELSE Forvaltningens opgaver i virkemidler og organisation KAPITEL I. Indledning. Fremstillingens tilrettelæggelse... 3 KAPITEL II. Forvaltningens opgaver... 5 A. Systematisering efter samfundsmæssige formål... 5 B. Systematisering efter forvaltningsvirksomhedens slutprodukt Indledning Ydre virksomhed Ydelser Pengeydelser Varer og transportydelser Fysiske indretninger Tjenesteydelser Klientbehandling Rådgivning Tekniske ydelser Andre tjenesteydelser Kombinationer Opkrævning Retlig regulering Indledning Variabler Generel/konkret Varierende grad af præcision Gennemtvingelse Yderpunkter og mellemformer Nogle typer Generelle regler, hvis overholdelse påses efterfølgende Generelle regler, hvis overholdelse påses forudgående...24 VII

8 Løbende tilladelser Undtagelser (dispensationer) Konkrete forbud/påbud Anden ydre virksomhed Indre virksomhed Intendantur Forberedelse Styring Organisering...33 KAPITEL III. Forvaltningens virkemidler Systematiseringens grundlag Retsakter/uforbindende udsagn/faktiske handlinger Generelt/konkret Formulerede/ikke-formulerede regler Slutprodukt/forberedelse Ydre/indre Forskellige virkemidler Anordninger eller bekendtgørelser Forvaltningsakter Aftaler Tjenestebefalinger og særligt hjemlede ordrer Planer Uforbindende udsagn Forberedende udsagn Andre virkemidler. Faktiske handlinger Interne regler...46 KAPITEL IV. Virksomhed og virkemidler holdt sammen...49 KAPITEL V. Forvaltningens organisation. Begreber Forvaltningsstilling Forvaltningsorgan Stillingsbeskrivelse. Organbeskrivelse...54 KAPITEL VI. Forvaltningsorganerne. Beskrivelse...57 A. Indledning...57 B. Statsforvaltningen Centraladministrationen Inddeling og sprogbrug...59 VIII

9 1.2. Departementer Direktorater Nævn Andre typer organer Den lokale statsforvaltning Lokal statsforvaltning og kommunalforvaltning De dominerende lokale statsforvaltningsorganer...67 C. Kommunalforvaltningen Almindelig karakteristik Kommunetyper, antal og størrelse Kommunalforvaltningens opgaver Det kommunale forvaltningsapparat Indledende karakteristik Forvaltningsorganer beklædt af politikere Udvalgsstyre Kommunalbestyrelsen Økonomiudvalget De stående udvalg Borgmesteren Andre styreformer Lokaludvalg og bydelsråd Forvaltningsorganer beklædt af ansatte...78 D. Andre lokale forvaltningsorganer...78 KAPITEL VII. Forvaltningspersonellet. Beskrivelse Politikere Ansatte Repræsentanter Interesserepræsentanter Lægmænd Brugerrepræsentanter Neutrale og sagkyndige...86 KAPITEL VIII. Indretninger på grænsen mellem den offentlige forvaltning og den private sektor Indledning. Om offentlig og privat sektor Oversigt Selvejende institutioner Selskaber m.v Andre organer på grænsen...93 IX

10 3. I hvilket omfang gælder den almindelige forvaltningsrets regler og retsgrundsætninger DEL NOGLE FUNDAMENTER KAPITEL IX. Nogle fundamenter Indholdet af resten af denne bog Forvaltningens retlige stilling i statsstyrelsen Indledning En forenklet formulering Nytten af den forenklede formulering Almindelige retsgrundsætninger EU Forvaltning på grundlag af regler, der stammer fra EU Forvaltningens anvendelse af EU-regler i øvrigt Regelkonflikt Afslutning Grundloven Andre traktater Folketingets udtalelser Anordninger eller bekendtgørelser Ministrene som forvaltningens ledere Konklusion Nogle retskildeproblemer Grundlaget for fremstillingen Forskelle i retskildematerialet for forskellige retsanvendere DEL HJEMMELSSPØRGSMÅL 1. Afsnit Forvaltningsakter udstedt på grundlag af lov eller anordning KAPITEL X. En beslutningsmodel Udgangspunktet Faktum/jus Lovens eller anordningens beskrivelse af retsfaktum og/eller retsfølge er utilstrækkelig X

11 Forvaltningsretligt skøn KAPITEL XI. Indledning Emne og opstilling Kriterium Retsfaktum KAPITEL XII. Fastlæggelse af kredsen af lovlige kriterier Den lov eller anordning, der danner grundlag for forvaltningsakten Forarbejder og Folketingsudtalelser Interne regler Organisation og proces Formålsbetragtninger. Magtfordrejning Indledning Hvordan finder man det lovlige formål? Formålsparagraffer Forarbejder og sammenhænge i regelkomplekset Specialitetsprincipperne Indhold Retspraksis Nærmere analyse af specialitetsprincipperne Bedømmelse af specialitetsprincipperne Hvordan bedømmer man, om et kriterium er egnet til at realisere formålet? Lighedsbetragtninger Indledning Specielle lighedsgrundsætninger og fastlæggelsen af kredsen af lovlige kriterier Konsekvensbetragtninger Almene kriterier Retsbeskyttelseskriterier Andre almene kriterier Afslutning. Modsætningsslutninger? KAPITEL XIII. Afvejningen A. Kriteriers vægt Udgangspunktet Andre regler om kriteriers vægt end de interne Skøn under regel. Interne regler om kriteriers vægt Hvad kan interne regler om kriteriers vægt gå ud på? XI

12 Afvejningen afskæres Afvejningen begrænses Prioriteringsregler Hovedregler Hvilke slags interne regler kan indeholde bestemmelser om kriteriers vægt? Formulerede regler Administrativ praksis Planer Hvad får forvaltningen til at opstille interne regler om kriteriers vægt? Hvorfor er lovens eller anordningens beskrivelse af retsfaktum manglende eller meget upræcis? Hvorfor dannes der interne regler om afvejningen? Hvornår er interne regler om kriteriers vægt lovlige? Nogle utvivlsomme udsagn Om lovligheden af interne regler om kriteriers vægt i almindelighed Antal sager Forholdene er ikke ens på alle forvaltningsområder Der er forskel på forskellige slags afvejningsregler En konklusion B. Hvilke lovlige kriterier inddrages? Indledning Hvilke af de lovlige kriterier har forvaltningsorganet pligt til at inddrage? Kriterier, der er beskrevet i regler Formålsbetragtninger og almene kriterier Kriterier, der bringes ind udefra Hvilken virkning har tilvejebragte fakta på inddragelsen af kriterier i afvejningen? C. Lighedsbetragtninger Afvejningen er lovligt afskåret eller begrænset Vilkårlig afvigelse fra interne regler Specielle lighedsgrundsætninger En almindelig lighedsgrundsætning Konkurrencesituationen Sammenligningssituationen Ulovlige kriterier XII

13 Et tidligere anvendt kriterium bestemmer afvejningens udfald Mindre vidtgående følger Retsfølgen KAPITEL XIV. Retsfølgen Indledning Behov for supplering? Vilkår, retsfaktum og retsfølgen i øvrigt Indledning Vilkår og retsfaktum Vilkår og resten af retsfølgen Konklusion Almindelige regler om suppleringen af lovens eller anordningens beskrivelse af retsfølgen Indledning Anvendelse af tankerækkerne i kapitel XII og XIII Procesfordrejning Proportionalitetsprincippet Uegnethed Bestemthed Særlig om vilkår Hjemmel? Vilkår, som er udtryk for ulovlige kriterier Kan nærheden mellem vilkåret og resten af retsfølgen hjælpe til at fastlægge kredsen af lovlige kriterier? Gælder der særlige begrænsninger for suppleringen med vilkår? Samtykke Fortolkning og mellemtilfælde KAPITEL XV. Fortolkning af lov eller anordning Indledning Behovet for fortolkning Om fortolkning i almindelighed Rammen om en undersøgelse af forvaltningsorganernes fortolkning af love og anordninger Indledning Indskrænkende fortolkning. Udvidende fortolkning. Subjektiv fortolkning og formålsfortolkning XIII