Indlæg til seminar om hvide certifikater hos Dansk Energi, 22. marts 2007 ELSPAREFONDEN Amagerfælledvej 56 Dk-2300 København S Tlf.: +45 33 95 58 00 Fax: +45 33 13 30 54 www.elsparefonden.dk Er hvide certifikater og energisparebeviser effektive midler til at fremme de energi- og miljøpolitiske målsætninger? Af Göran Wilke, Sekretariatschef Elsparefonden I Danmark er det lovligt at spare elektricitet uden offentlige tilskud. Dette var den mest brugte formulering i Elsparefondens første år, dengang sidst i 90 erne. En række forbrugere henvendte sig til fonden for at gøre opmærksom på, at de overvejede at gennemføre elbesparelser, og forventede tilskud fra det offentlige. Den psykologiske tankegang var ligetil. Hvis jeg skal gøre noget for samfundet, skal jeg have en belønning. At de fleste tiltag i sig selv var privatøkonomisk attraktive var i denne sammenhæng irrelevant. Det handlede om forbrugernes retmæssige og rimelige krav på betaling for en samfundsgavnlig indsats. Energi- og miljø-udfordringerne var samfundets problem ikke forbrugerens. Et hurtigt regnestykke viste imidlertid, at hvis den fremtidige elspareindsats skulle baseres på traditionelle tilskud, ville effekten være begrænset, medmindre de samlede tilskudsbevillinger var i milliardklassen. Udfordringen for fonden var at bruge den årlige bevilling på 90 mill. kr. til en selektiv, målrettet og effektiv indsats. Ikke hvide tilskud som gives med bred hånd, uden skelen til nytteværdi, free riders eller krav til markedet om medspil og modydelser. Rent mentalt var der behov for at komme væk fra en kultur, hvor de gode handlinger skulle være på offentlig støtte. Tilsvarende var der behov for at betragte fondens bevilling på en ny måde. Det handlede ikke om tilskudskroner men virkemiddelkroner. Fondens midler var ikke øremærket til forbrugerne, men rettet mod alle markedets aktører, med det klare mål at ændre udbud, prissætning og forbrugeradfærd. Den nye måde at anskue markedet afspejler den kendsgerning, at forbrugerne frit kunne vælge mellem de mange varer på butikkens hylder, men at købmanden bestemte hvilke varer, der skal udbydes og til hvilke priser.
Hvis Elsparefondens energisparemål skulle nås, måtte virkemiddelkronerne netop ikke grønthøstes væk, men målrettes mod udvalgte områder, hvor en selektiv og tidsbegrænset indsats kunne fjerne de reelle barrierer og give store og varige ændringer i markedet. I denne strategi benyttede fonden sig af kickstart-kampagner, hvor nye produkter blev markedsintroduceret i tæt samspil med producenter og forhandlere. Formålet med disse kampagner, der typisk havde en varighed af nogle få måneder, var at markedsintroducere særligt energieffektivt udstyr og koncepter. Der fokuseredes her på effekten efter kampagnerne, hvor de nye produkter, i kraft af stigende markedsandele og appel hos forbrugerne, skulle gøres konkurrencedygtige, uden offentlige subsidiær. Et særligt krav var, at eventuelle tilskud skulle geares. Dette betød, at forbrugerne skulle opnå en økonomisk besparelse, der var større end selve tilskuddet. I forbindelse med skift fra elvarme til fjernvarme blev dette sikret ved, at tilskuddet blev gjort betinget af, at fjernvarmeværker og VVSinstallatører - der nød godt af ordningerne - indgik rammeaftaler om lave tilslutningsafgifter og priser på VVS-arbejder. Resultat: forbrugerne fik en samlet økonomisk besparelse, der var to til tre gange større end tilskuddet! Det nye aftalekoncept var en reaktion på de gamle boligpakke -ordninger fra 90 erne. Her havde tilskudsordningerne den utilsigtede effekt, at bygge- og håndværkerpriserne steg. Dette betød, at forbrugerne reelt kun fik udbetalt dele af boligpakke -tilskuddet. Resten endte i håndværksfirmaernes lommer, der kunne høste en dobbeltgevinst, med markante stigninger i både opgavemængder og priser. Elsparefondens eksterne og uafhængige evaluering fra 2004 (se www.elsparefonden.dk/publikationer) konkluderede, at fonden havde overopfyldt det satte energisparemål og givet forbrugerne store økonomiske besparelser. Forklaringen skyldes netop, at fonden - som ikke-kommerciel operatør - udnyttede markedets aktører og dynamik, og fokuserede på udvalgte markeder og produkter samt de ovenfor nævnte tilskudskoncepter. I dag har Elsparefonden afskaffet alle sine tilskudsordninger, og opprioriteret frivillige aftaler med producenter og forhandlere af energieffektivt udstyr. En selektiv indsats med fokus mod markeder i forandring, rummer ifølge fonden langt større perspektiver for økonomisk effektive markedsændringer. Strategiskiftet afspejler, at de fleste elbesparelser har en god økonomi, hvor de reelle barrierer ligger andre steder. Denne kendsgerning er central i en omkostningseffektiv prioritering og forvaltning af de midler, som opkræves hos forbrugerne. Selv om ovenstående referer til en udvikling gennem 10 år, forekommer Elsparefondens erfaringer relevante i den aktuelle diskussion om hvide certifikater og energisparebeviser. Grønne og hvide certifikater Grønne og hvide certifikater er lanceret som det nye bud på omkostningseffektive virkemidler i energipolitikken. De grønne certifikater skal fremme udbredelsen af miljøvenlig energi og de hvide skal sætte skub i energibesparelser. Den grundlæggende idé med de grønne og de hvide certifikater er at give energileverandører, større industrier eller andre centrale markedsaktører en direkte forpligtelse til at fremme udbredelsen af
henholdsvis miljøvenlig energi og energibesparelser. Forpligtelsen udformes som pålæg til de pågældende selskaber, hvor de skal være i besiddelse af certifikater, som dokumenterer, at der er produceret en given mængde miljøvenlig strøm (grønne certifikater) eller er gennemført dokumenterede energibesparelser (hvide certifikater). I forbindelse med udmøntningen af 10. juni 2005-aftalen har el-, naturgas- og olieselskaberne forpligtet sig til at spare godt 2 PJ/år i perioden 2006-2013. Dette er en form for hvide certifikater, hvor energiselskaberne er pålagt en forpligtelse, og hvor selskaberne står frit til at vælge, hvordan forpligtelsen skal realiseres og hvem, der skal udføre den i praksis. Konceptet med hvide certifikater er styringsmæssigt interessant, da dette er en blanding af to kendte systemer et monetært system/værdipapirsystem og en tilskudsordning. Nedenfor betragtes de hvide certifikater og energisparebeviser ud fra de kriterier, som normalt anvendes til at vurdere forslag om monetære systemer og tilskudsordninger. Hvide certifikater og energisparebeviser - betragtet som et monetært system Hvide certifikater og energisparebeviser er ret beset et monetært system eller et værdipapir-marked. Beviserne udstedes i forbindelse med afslutning af konkrete energispareaktiviteter og afleveres én gang årligt til energimyndighederne, der fører tilsyn med hele systemet. Retningslinierne for sparebeviser opstilles centralt, men udstedelsen sker lokalt. Der er fra energimyndighedernes side opstillet beregningsforudsætninger samt standardværdier for en række konkrete spareaktiviteter. Møntfod Et monetært system forudsætter en veldefineret møntfod grundstenen for hele systemet. I forbindelse med energiselskabernes aftaler er møntfoden defineret som det første års energibesparelse, uanset energiart og levetid. Det er et problem, at denne møntfod ikke er éntydig. Energibesparelser defineres som forskellen mellem faktisk energiforbrug hhv. med og uden sparetiltag. Det første kan måles efter projektets gennemførelse. Energiforbruget uden sparetiltag er derimod mere uklar, og følgelig genstand for forskellige fortolkninger. Især når dette skøn er direkte afgørende for værdien af det pågældende sparebevis. Her har de grønne beviser en oplagt fordel, da der blot kan sættes en energimåler på, f.eks. vindmøllen. Det næste forhold vedrører den manglende kobling mellem møntfoden og de samfundshensyn, som certifikaterne skal fremme. Energisparelovens formålsparagraf fastlægger, at energisparetiltag skal prioriteres ud fra miljøhensyn, klimaforpligtelser og samfunds-økonomiske målsætninger. Lignende hensyn er indskrevet i 10.juni-aftalen. Energispare-bevisernes eneste formål er netop, at markedsgøre og være den operationelle og økonomiske udmøntning af de politisk fastsatte mål og prioriteringer på området.
Som det fremgår af nedenstående tabel har elektricitet en ækvivalent CO 2 -udledning, brændselsforbrug og samfundsøkonomisk pris, der er 2 4 gange større end for andre energiformer. Dette til trods er de alle tillagt den samme værdi i aftalerne! Effekt af at spare 1 kwh i slutforbruget Fjernvarme Olie Naturgas El Brændselsforbrug pr. kwh i 0,78 1,00 1,00 2,30 slutforbruget, kwh CO2-udslip pr. kwh, kg 0,12 0,27 0,21 0,52 Samfundsøkonomisk 0,24 0,33 0,20 0,58/0,64* besparelse i slutforbruget, kr. pr. kwh Forbrugerøkonomisk besparelse. kr. pr. kwh husholdninger 0,76 0,4/0,76* 0,17/0,73*0,51/1,71** I lyset af de klare energipolitiske målsætninger forekommer det både uhensigtsmæssigt og problematisk, at introducere en møntfod, der er begrundet med energi- og miljøpolitiske mål, men som rent faktisk ikke afspejler de gældende prioriteringer. Her adskiller det danske aftalesystem sig fra EU's regneregler og det nye bygningsreglement, hvor elforbrug vægtes med en faktor 2,5, netop ud fra en miljø- og ressourcebetragtning. Også på et andet centralt punkt er der en manglende parallelitet mellem de energipolitiske mål og møntfodens definition. De politiske målsætninger i f.eks. 10. juni-aftalen fastlægger, at det samlede energiforbrug skal falde i perioden frem til 2013. Møntfodens fokus på første års energibesparelse gør imidlertid møntfoden blind i forhold til projekternes samlede effekt over tid, og derved uegnet til at fremme projekter med en samlet stor energibesparelse over tid. Her adskiller det danske aftalesystem sig fra EU's regneregler, hvor besparelser, der klinger ud før 2013 ikke tæller fuldt med. Her forlanges supplerende tiltag, der kan sikre målet for perioden som helhed. Kombinationen af, at møntfoden har ens værdiansættelse for forskellige brændsler og projekt-levetider giver nogle besynderlige effekter. Et projekt, der sparer 1 kwh naturgas i tre år vurderes således økonomisk ligeværdig med at spare 1 kwh el i ti år. Den samlede brændselsbesparelse, samfundsøkonomi og ækvivalent CO 2 -reduktion er alle ti gange større i elspareprojektet. Eksemplet illustrerer, at den valgte møntfod ikke synes egnet til at omsætte de energipolitiske prioriteringer til et økonomisk styringsmiddel. Styring af samlet pengemængde Et monetært system kendetegnes normalt ved, at der er en central myndighed en nationalbank som står for udstedelse af værdipapir, fører kontrol, og via forskellige markedsreguleringer, styrer den samlede pengemængde og afbøder udsving i markedet. Markedet for hvide certifikater adskiller sig herfra, ved at udstedelsen sker lokalt. Uden central styring af den samlede pengemængde, og uden mulighed for central markedsintervention risikerer markedet for
energisparebeviser at blive prismæssigt ustabilt. Her kan der trækkes nogle paralleller til CO 2 -markedet, som - på trods af stærkere nationalbanks -funktioner - har oplevet meget kraftige prisudsving. Et særligt usikkerhedsmoment er de såkaldte gratister,- dvs. forbrugere og virksomheder, der under alle omstændigheder vælger at gennemføre energieffektive tiltag, men som følge af de nye lempelige regler kan høste en direkte økonomisk ekstragevinst. I forhold til de aktuelle aftaler med energiselskaberne betyder tilstedeværelsen af gratister, at energiselskaberne kan erhverve og godskrive energisparebeviser, som ikke giver nye nettobesparelser (mere herom i efterfølgende afsnit om tilskud). Et stort udbud af energisparebeviser fra gratisterne risikerer at slå prisen ud af markedet og opsluge hele den økonomiske gulerod, der skulle stimulere en samlet vækst indenfor området. Et tredje problem er, at energisparebeviserne først bliver autoriserede når de forlader markedet og afleveres til staten. Dette introducerer en grundlæggende usikkerhed om bevisernes gyldighed i markedet. De risikerer at blive betragtet som prospekter eller optioner, hvis endelige gyldighed og værdi er usikker. Dette svækker konceptet og kan føre til etableringen af et særligt marked for privat certificering af energisparebeviser, hvilket vil påføre systemet yderligere omkostninger. Endelig svækkes markedet for energisparebeviser af overlaps -problematikken, dvs. det forhold, at ejerskabet til en faktisk energibesparelse efterfølgende skal deles mellem indehaveren af et bevis og centrale aktører, der har gennemført landsdækkende kampagneaktiviteter rettet mod de samme kunder. Denne form for nedskrivning af energisparebeviset vil i sig selv reducere den økonomiske motivation og yderligere understrege konstruktionens kompleksitet. Markedets størrelse Hvis samtlige midler som energiselskaberne bruger på energisparetiltag omsættes til energisparebeviser, vil den samlede værdi af dette marked udgøre ca. 0,3 mia. kr. Dette er kun 2 pct. af provenuet for de samlede energiafgifter, der udgør 14 milliarder kr. Hvis alle hvide certifikater blev rettet imod husholdningsmarkedet svarer dette til 60 kr. pr. person! Den mulige volumen for energisparebeviser er således meget begrænset, hvilket - i kombination med ordningens kompleksibilitet, med regneregler og værdier for de enkelte sparetiltag - må forventes at betyde, at en betydelig andel af de samlede omkostninger vil gå til administration og kontrol. Det skal dog bemærkes, at der findes monetære systemer og værdipapir-markeder, der er relativt beskedne hvad angår økonomisk værdi. Her gælder dog, at de typisk har enkle spilleregler og/eller er knyttet til, eller er kompatible med, stærkere valutaer. Med hensyn til sidstnævnte, har de danske hvide certifikater og energisparebeviser den ulempe, at den valgte møntfod hverken har en direkte sammenhæng med de danske energiafgifter eller den måde som energibesparelser opgøres på i EU. Energiafgifterne og EU tager - i modsætning til energisparebeviserne - højde for, at der er forskel på el og fossile brændsler med hensyn til miljøbelastninger og levetider.
Opsummering Konklusionen på ovenstående er, at hvide certifikater og energisparebeviser, som koncept, har meget svært ved at honorere basale krav til monetære systemer og markeder for værdipapirer. Møntfoden er ikke éntydigt defineret, og afspejler langt fra de samfundshensyn og prioriteringer, som den skulle formidle til markedet. Hertil kommer, at mulighederne for at styre og stabilisere dette markedet er meget beskedne. Endelig er de administrative udfordringer og omkostninger til at verificere energibesparelser og opgørelsesmetoder ganske betydelige og uforholdsmæssigt store, set i forhold til det begrænsede marked, som de skal styre. I lyset af, at hvide certifikater og energibesparelsesbeviser blot er et generelt økonomisk incitament - fordelt med spredehagl til at reducere energiforbruget, forekommer det at have en større adfærdseffekt, og langt mere omkostningseffektivt, blot at justere det eksisterende energiafgiftssystem../. Til illustration er der vedlagt et forslag til justering af den gældende elafgift, som vil forøge det økonomiske incitament til at gennemføre elbesparelser i husholdningerne uden, at det samlede afgiftsprovenu ændres. Effekten svarer til at elafgiften blev hævet med 2 mia. kr. Til sammenligning udgør markedet for hvide certifikater og energisparebeviser 0,3 mia. kr. Hvide certifikater betragtet som et tilskudssystem De hvide certifikater og de foreslåede energisparebeviser er i sin grundstruktur samtidig en tilskudsordning. Der ydes et tilskud til erhvervsliv, offentlige institutioner og forbrugere, der har gennemført en tilskudsberettiget energibesparelse. Det lidt specielle er blot, at midlerne opkræves af energiselskaberne uden om finansloven. Dette til trods, er det en obligatorisk ordning, hvor der påhviler selskaberne en generel forpligtelse, og hvor det er forbrugerne, der betaler. I forbindelse med beslutninger om at etablere nye tilskudsordninger, stilles der almindeligvis krav om, at disse kan leve op til krav om omkostningseffektivitet, undgå utilsigtet prispåvirkning samt sikre effektiv og billig administration. Nedenfor vurderes hvide certifikater og energisparebeviser ud fra disse hensyn. Omkostningseffektivitet Tilskud er et økonomisk virkemiddel, der skal stimulere forbrugere til at gennemføre en handling, som samfundet ønsker, og som vedkommende ikke havde gennemført uden tilskud. Tilskudsordningens effektivitet afhænger, dels af hvor stor en betaling, der skal til for at ændre forbrugernes faktiske adfærd, og dels af i hvor høj grad, der kan undgås at gives tilskud til forbrugere, der alligevel vil gennemføre de pågældende projekter ( free riders ). Det er svært at argumentere for tilskud til energisparetiltag, der i sig selv er rentable. Dette gælder et stort antal energisparetiltag, ikke mindst i relation til elbesparelser. Når økonomisk rentable projekter ikke har succes, skyldes det andre barrierer end økonomiske. Hindringer, der skal bearbejdes med egnede virkemidler - ikke overstimuleres økonomisk.
I den aktuelle aftale om energispareaktiviteter arbejdes der alene med generelle tilskud, uden kobling til andre virkemidler og betingelser. I den danske variant af hvide certifikater er der opstillet regneregler, der fastlægger hvilke tiltag, der kan indgå i opfyldelsen af energiselskabernes besparelsesforpligtelser. Det gældende regelsæt lægger op til, at energiselskaberne kan medregne et meget stort antal projekter, som i dag gennemføres uden tilskud. Rent teknisk betyder dette, at summen af hvide certifikater og energisparebeviser vil være væsentligt større end de faktiske nettobesparelser, som kommer til udtryk i energistatistikken. Det vigtigste argument for at afvise potentielle tilskudsordninger er netop høje tilskud, målt i forhold til den afledte effekt, og ordninger, der ikke evner at begrænse andelen af tilskud, der går til free riders forbrugere, der handler rigtigt uden tilskud. Sammenfattende må det konkluderes, at hvide certifikater og energisparebeviser i den danske udgave, i kraft af manglende fokusering mod områder med reelt behov for tilskud og en forventet meget stor andel free riders, fremstår som økonomisk ineffektive. Prispåvirkning på markedet Alle tilskud risikerer at påvirke markedspriserne i negativ retning, medmindre der laves særlige aftaler eller betingelser herfor. Når der introduceres tilskud, forbedres økonomien i energisparetiltag, og udbyderne vil forsøge at udnytte denne situation til at hæve priserne på energispareudstyr og tjenester. Dette gælder især i situationer, hvor økonomien uden tilskud er attraktiv for energibesparelser. I konceptet for hvide certifikater og energisparebeviser er der ingen mekanismer eller vilkår til at begrænse denne negative prispåvirkning. Følgelig må det forventes, at de hvide certifikater og energisparebeviser vil medvirke til at hæve priserne på en række produkter og tjenester. Prisstigninger, der bliver pålagt forbrugerne, og som påvirker hele markedet for de pågældende udstyr og tjenester. I lighed med problematikken omkring free riders er dette ensbetydende med, at dele af de opkrævede midler ikke kommer retur til forbrugerne, men ender i de forkerte lommer. Den administrative udformning Hvide certifikater og energisparebeviser vil som følge af detailstyring, med regneregler for de forskellige projekttyper, godkendelse af de enkelte projekter samt handel i forbindelse med energisparebeviser, fremstå som administrativt meget tunge. Markedets aktører vil konsekvent udfordre regneregler og forfølge godkendelsen af de enkelte projekter. Dette har en direkte økonomisk konsekvens for de pågældende aktører og vil ikke mindst skabe præcedens i forhold til fremtidige projekter. På dette punkt er konceptet på kant med de generelle anbefalinger om, at tilskudsordninger skal tilrettelægges således, at administrationen bliver enkel, økonomisk effektiv, gennemskuelig og uomtvistelig. Et forslag om grønne beviser er tidligere afvist, bl.a. med henvisning til høje de administrative omkostninger. For de hvide certifikater og energisparebeviser synes udfordringerne langt større.
De hvide certifikater i 2007 skønnes at have en værdi af 300 mill. kr. Hvis samtlige af disse midler rettes mod energisparebeviser i husholdningerne, svarer dette marked til 60 kr. pr. forbruger. Det forekommer at være en meget stor udfordring at etablere et administrativt system, der ikke vil beslaglægge en stor andel af dette beløb. Det er et sundt, gammelt princip for tilskudsordninger, at det skal være enkelt at etablere et tilskudssystem, men også enkelt at afvikle. Med et system, hvor brugerne bliver vænnet til at få tilskud hver gang de gennemfører en energirigtig handling - uanset at økonomien er god uden tilskud - kan det blive vanskeligt på et senere tidspunkt at argumentere for en afvikling af ordningen. Forbrugerne har en tendens til at blive vænnet til offentlige ydelser, som hurtigt betragtes som velerhvervede rettigheder. Dem giver forbrugerne ikke automatisk afkald på. Opsummering Som tilskudssystem lever hvide certifikater og energisparebeviser ikke op til de basale krav, der almindeligvis stilles til tilskudssystemer. Ordningernes meget brede allokering af tilskud sikrer ikke omkostningseffektivitet, og risikerer at medføre tilskud til et meget stort antal free riders -projekter. Hertil kommer, at ordningen rummer særdeles store administrative udfordringer. Endelig synes en isoleret økonomisk tilgang at være en primitiv og dyr måde at håndtere de barrierer, der ikke er af økonomisk art. Et system, hvor borgerne kan gøre krav på økonomisk betaling for blot at udvise rationel økonomisk adfærd, synes at være i modstrid med den generelle udvikling væk fra offentligt styrede, subsidiær i retning mod et større personligt ansvar, herunder for miljøet. Hvis målsætningen med hvide certifikater og energibesparelsesbeviser blot er et generelt økonomisk incitament - fordelt med spredehagl til at reducere energiforbruget, forekommer det langt mere rationelt at justere det eksisterende afgiftssystem. Der henvises til det vedlagte forslag til justering af den gældende elafgift med uændret provenu. Hvordan skal markedet inddrages? Konklusionen på ovenstående er, at hvide certifikater og energisparebeviser ikke lever op til generelle krav, der normalt stilles til monetære systemer og tilskudsordninger. I de hvide certifikater, herunder udmøntningen af de danske energiselskabernes frivillige aftaler, står selskaberne frit til at vælge, hvordan forpligtelsen skal realiseres og hvem der skal udføre den i praksis. Selskabernes prioritering vil følgelig tilrettelægges ud fra et ønske om at minimere egne omkostninger, og ikke efter hvilken samlet indsats, der giver de største fordele og synergi for samfundet. Ved fastlæggelsen af energiselskabernes forpligtelser har ønsket om stor metodefrihed for selskaberne vejet tungt, og langt tungere end sammenhænget til de overordnede energipolitiske mål, og koordineringen til nationale tiltag vedrørende klima og markedsudvikling. Denne udformning af de frivillige aftaler betyder, at de enkelte energiselskaber, der administrerer forbrugernes midler til energibesparelser, ikke behøver prioritere sparetiltag,
der understøtter en samlet national besparelsesstrategi, herunder områder med særlige markedsmæssige og udviklingsmæssige potentialer, der spiller sammen med andre selskabers projekter eller baner vej for fremtidige tiltag, der giver særligt store gevinster for klima, miljø eller fossile brændsler pr. kwh, eller har lange levetider, dvs. giver samfundet gevinster i mange år i stedet for kun ét. Den danske udgave af hvide certifikater er, sammenlignet med et symfoniorkester, uden dirigent. Staten har smidt dirigentstokken væk og kan blot håbe at bidragene fra de enkelte energiselskaber spiller smukt sammen. Selskabernes aktiviteter indgår ikke i et koordineret og dynamisk samspil; selskaberne er frie kunstnere, der blot skal levere individuelle og valgfrie præstationer af en given minimumskvalitet. En anden måde at anskue og inddrage markedets aktører på Det interessante er, at Danmark i disse år introducerer og benytter sig af helt andre koncepter for at udnytte markedets dynamik og fremme strukturændringer. Tiltag, der rummer store samfundsmæssige udfordringer og klare politiske mål om markedsændringer. I de senere år er således forskning, demonstration og markedsintroduktion af ny teknologi på bl.a. andet energiområdet - stimuleret med prioriterede og selektive tiltag ud fra en samlet national strategi. I stedet for at skyde med spredehagl har samfundet her udpeget nationale aktører, der via målrettede og økonomisk tunge skyts skal påvirke særligt egnede klynger, nicher og vækstområder. Denne proaktive markedstilgang er grundlaget for institutioner som f.eks. Vækstfonden, Højteknologifonden, Elsparefonden og nu senest det aktuelle lovforslag om et Energiteknologisk Udviklings- og Demonstrationsprogram (EUDP). Den økonomiske rationale er her, at samfundet kan få langt mere for de offentlige midler, hvis disse målrettes mod særlige vækstområder, hvor de samfundsmæssige muligheder på kort og/eller lang sigt er særligt store. Udgangspunktet er, at de ovennævnte operatører forventes at være i stand til at udpege vækstområder samt at udvikle og implementere strategier, der giver en langt større samfundsværdi end passive ordninger baseret på spredehagl - og tag-selv -koncepter. Hvor de frivillige aftaler påtvinger markeds aktører et bierhverv - som fylder lidt i forhold til energiselskabernes primære opgaver - lægger den proaktive strategi op til aktører, der har markedsudvikling m.v. som sin primære opgave. I et markeds- og udviklingsperspektiv rummer sidstnævnte konstruktion den klare fordel, at de pågældende institutioner har klare forpligtelser til at behandle markedets aktører ens. Forskellen mellem den proaktive tilgang, beskrevet ovenfor, og de hvide certifikater og energisparebeviser handler i høj grad om, hvem der har initiativretten og -forpligtelsen til at sikre, at Danmark som nation udnytter de store energimæssige og økonomiske muligheder, der findes i relation til energibesparelser.
Som fremhævet i en række sammenhænge er energibesparelser særligt interessante, da disse kan give flere dividender umiddelbare økonomiske gevinster for forbrugerne og samfundet, en billig og langsigtet måde at sikre klima og miljømål samt store erhvervsmæssige potentialer. Et eksempel på strategiovervejelser er den aktuelle diskussion om, hvordan målsætningen om varmebesparelser i eksisterende bygninger skal føres ud i livet. Her har byggeerhvervene, forskningsinstitutioner og senest Ingeniørforeningen peget på behovet for en målrettet national strategi. De pågældende aktører har samtidig understreget, at de mener at rumme de nødvendige kompetencer til at sikre en selektiv og omkostningseffektiv indsats, der vil give en langt større effekt end de nuværende ukoordinerede aktiviteter, hvor energiselskaber hver især - og uden koordinering - opfylder sine besparelsesforpligtelser. Det principielle og politiske spørgsmål er, om udfordringerne skal gribes an med en offensiv strategi, som foreslået at byggeriets parter og som praktiseres i forbindelse med forsknings, udvikling og demonstration eller om initiativet overlades til markedets aktører decentralt, uden en påtvungen samlet strategi og koordinering. Hvis målsætningen med hvide certifikater og energibesparelsesbeviser blot er et generelt økonomisk incitament - fordelt med spredehagl til at reducere energiforbruget, forekommer det langt mere rationelt at justere det eksisterende afgiftssystem. Det vil være langt mere omkostningseffektivt, og må forventes at have en større adfærdspåvirkning, end etablering af et særligt marked for hvide certifikater og energisparebeviser. Det er muligt at forøge den økonomiske motivation til energibesparelser i det gældende elafgiftssystem for husholdningerne med 50 pct., ved blot at lave mindre justeringer, uden at forhøje det samlede afgiftsprovenu, uden væsentlige forskydninger i afgiftsbelastningen mellem husholdningerne, og uden større administrative omkostninger. Hvis den samme effekt skal opnås ved en generel forhøjelse af husholdningernes elafgift, skal afgiftsbelastningen forøges med ca.1,9 mia. kr. årligt, ekskl. moms. Til sammenligning er der afsat ca. 0,3 mia. kr. til hvide certifikater og energisparebeviser.