Europa-Parlamentet 2014-2019 Udvalget for Andragender 27.1.2016 MEDDELELSE TIL MEDLEMMERNE Om: Andragende nr. 2484/2014 af L.A., ungarsk statsborger, om de ungarske myndigheders påståede manglende overholdelse af den europæiske lovgivning om forbrugerbeskyttelse 1. Sammendrag Andrageren oplyser, at han i 2011 kontaktede forbrugertilsynet og indgav en klage angående en telefonservice på tværs af landegrænser, der angik virtuelle møder. De administrative procedurer blev indledt i juni 2011. Andrageren klager over, at de ungarske myndigheder ikke har efterforsket sagen tilstrækkeligt, og mener, at de dermed hverken har taget hensyn til EU- Domstolens retspraksis eller bestemmelserne i direktiv nr. 2005/29/EF om virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne på det indre marked og i direktiv nr. 2009/22/EF om søgsmål med påstand om forbud på området beskyttelse af forbrugernes interesser. Andrageren stiller mange konkrete spørgsmål angående gennemførelsen af EU-lovgivningen vedrørende forbrugerbeskyttelse. 2. Opfyldelse af betingelserne for behandling Andragendet opfylder betingelserne for behandling (fastslået den 20. juli 2015). Kommissionen anmodet om oplysninger (forretningsordenens artikel 216, stk. 6). 3. Kommissionens svar, modtaget den 27. januar 2016 Andrageren oplyser, at han i 2011 kontaktede det nationale forbrugertilsyn og indgav en klage mod et firma, som udbyder en telefonsærtjeneste med overtaksering på tværs af landegrænser vedrørende chats med potentielle (seksuelle) partnere. Serviceudbyderens kommercielle natur var uklar og forledte andrageren til at indgå en kontrakt med serviceudbyderen, som afkrævede ham gebyrer på 1 728 000 HUF (cirka 6 000 EUR). Dette fandt sted i 2007, og da han og serviceudbyderen ikke var i stand til at afgøre sagen i mindelighed, indledte han CM\1085218.doc PE573.754v01-00 Forenet i mangfoldighed
administrative procedurer i juni 2011. Andrageren klager i sit andragende over, at de ungarske myndigheder ikke har efterforsket sagen tilstrækkeligt, og mener, at de dermed har tilsidesat traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, chartret om grundlæggende rettigheder, direktiv nr. 2005/29/EF om virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne på det indre marked, direktiv nr. 2009/22/EF om søgsmål med påstand om forbud på området beskyttelse af forbrugernes interesser og EU-Domstolens retspraksis. Andrageren stiller nogle spørgsmål vedrørende gennemførelsen af EU-lovgivningen på området for forbrugerbeskyttelse og adskillige spørgsmål med henblik på at påvise, at han muligvis er blevet forskelsbehandlet i forhold til borgere fra andre lande, som har været lige så uheldige som han. Kommissionens bemærkninger Kommissionens tjenestegrene har allerede modtaget klager fra denne andrager. I sine svar af 17. december 2013, 28. marts 2014, 21. april 2015 og 30. juni 2015 har Kommissionen forklaret, at den ikke har fået kendskab til detaljer, der kunne antyde, at den ungarske regering i denne sag ikke har levet op til sine forpligtelser i henhold til EU-lovgivningen. Dette andragende tilføjer ingen nye detaljer, som kunne give anledning til at ændre ved den konklusion. a) Direktiv 2005/29/EF (direktivet om urimelig handelspraksis) Andrageren rejser først to spørgsmål i forbindelse med direktiv 2005/29/EF om virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne. Han påstår for det første, at Ungarn ikke har gennemført direktiv nr. 2005/29/EF korrekt i sin nationale lovgivning ved ikke at gennemføre betragtning 17 i direktivets præambel. I betragtning 17 henvises der til bilag I til direktivet, som indeholder en liste med 31 konkrete former for handelspraksis, som i sig selv er forbudt. Klageren hævder, at Ungarn ved at undlade at gennemføre denne betragtning korrekt også har undladt at gennemføre punkt 22 i bilag I til direktivet, hvori det blandt andet forbydes "i modstrid med sandheden at udgive sig for at være forbruger". Hvad dette angår, bør det bemærkes, at en medlemsstat ikke nødvendigvis er forpligtet til at gennemføre betragtninger i præambler i den nationale lovgivning. Ifølge EU-Domstolens faste retspraksis tillader ordlyden i artikel 288, stk. 3, i TEUF medlemsstaterne at vælge den form og de midler for gennemførelsen af direktiver, som er mest formålstjenlig med henblik på at opnå det tilsigtede mål med direktivet, så det sikres, at det er fuldt ud effektivt (se afgørelse af 19. maj 2011 i de forenede sager C-256/10 og C-261/10, David Barcenilla Fernández og Pedro Antonio Macedo Lozano mod Gerardo García, punkt 41 og den deri citerede retspraksis). Når hensigten med et direktiv er at skabe rettigheder for enkeltpersoner, skal gennemførelsen også sikre, at de af direktivet omfattede personer sættes i stand til at få fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald til at håndhæve disse rettigheder ved en national domstol (afgørelse af 30. maj 1991 i sag C-361/88, Kommissionen mod Tyskland, punkt 15). Betragtning 17 i direktiv 2005/29/EF giver ingen rettigheder til enkeltpersoner, og den fulde virkning af den liste over forbudt handelsmæssig praksis, som den henviser til, kan sikres på anden måder end ved at gennemføre denne betragtning i national lovgivning. Hvad angår Ungarn, følger det af afsnit 3.4 i national lov nr. XLVII af 2008 om forbud mod PE573.754v01-00 2/2 CM\1085218.doc
virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne, at "skemaet indeholder en liste over former for handelspraksis, som under alle omstændigheder skal anses for urimelige". Dermed gennemfører punkt 22 i skemaet, der som bilag er vedføjet lov nr. XLVII af 2008, rent faktisk ordret punkt 22 i bilag I til direktivet. Det følger heraf, at skønt Ungarn ikke har gennemført betragtning 17 i præamblen til direktivet, har det på korrekt vis gennemført forbuddet mod "i modstrid med sandheden at udgive sig for at være forbruger", som er fastsat i direktivet. For det andet påstår klageren, at det ungarske forbrugertilsyn ikke på korrekt vis vurderede den pågældende handelsmæssige praksis på grundlag af kravene i direktivet. Hans første argument i denne henseende skal ses i lyset af hans påstand om, at Ungarn ikke havde gennemført forbuddet mod "i modstrid med sandheden at udgive sig for at være forbruger". Som det fremgår af det ovenfor anførte, forholder det sig tydeligvis ikke sådan. Hans andet argument er knyttet til påstanden om, at udbyderen af telefonsærtjenesten med overtaksering, som var hjemmehørende i en anden medlemsstat, ikke leverede de oplysninger, som det ungarske forbrugertilsyn anmodede om. Han hævder, at dette er i strid med artikel 12 i direktivet, hvori medlemsstaterne forpligtes til at tillægge domstolene eller de administrative myndigheder beføjelse til blandt andet "at kræve, at den erhvervsdrivende fremlægger beviser for rigtigheden af de faktiske forhold, der gøres gældende i forbindelse med en handelspraksis, hvis et sådant krav, under hensyn til de legitime interesser hos den erhvervsdrivende og enhver anden part i sagen, forekommer relevant under hensyn til omstændighederne i det pågældende tilfælde". Det bør bemærkes, at Ungarn har gennemført direktivets artikel 12 korrekt ved afsnit 14 i lov nr. XLVII af 2008 om forbud mod virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne, hvori det blandt andet fastsættes, at "virksomheden på den kompetente myndigheds anmodning skal fremlægge bevis for rigtigheden af enhver enkelthed, som vedrører dens forretningspraksis". Forbrugertilsynets påståede forgæves anmodning til den erhvervsdrivende i denne sag om at fremlægge beviser forekommer dermed ikke at være forbundet med en ukorrekt gennemførelse af direktivet. Europa-Kommissionen har desuden ikke kendskab til nogen beviser for strukturelle fejl hos de ungarske myndigheder med hensyn til håndhævelsen af artikel 12 i direktivet ved ikke at anmode erhvervsdrivende om at fremlægge beviser for rigtigheden af deres forretningspraksis. Dette andragende indeholder ikke nye beviser, som peger på en sådan strukturel fejl. Europa-Kommissionen anser derfor ikke, at der er belæg for at skride ind over for Ungarn på dette grundlag. b) Direktiv 2009/22/EF (forbudsdirektivet) Andrageren rejser adskillige spørgsmål i tilknytning til direktiv nr. 2009/22/EF om søgsmål med påstand om forbud på området beskyttelse af forbrugernes interesser (herefter forbudsdirektivet). Andrageren stiller for det første adskillige spørgsmål om fortolkningen af forbudsdirektivet, navnlig artikel 5 og betragtning 5 heri. Det skal bemærkes, at kun EU-Domstolen kan foretage autoritative fortolkninger af EU-lovgivningen. For det andet hævder andrageren, at det ungarske forbrugertilsyn burde have angivet, i hvilken udgave af EU-Tidende de ungarske bestemmelser om forudgående konsultation i CM\1085218.doc 3/3 PE573.754v01-00
henhold til artikel 5 i forbudsdirektivet er offentliggjort. Det bør i den forbindelse anføres, at Ungarn ifølge de oplysninger, som er offentliggjort i EU-Tidende (EUT C 181 af 4.8.2009, s. 6-37), ikke har benyttet muligheden for at indføre en obligatorisk forudgående konsultation som omhandlet i artikel 5 i forbudsdirektivet. For det tredje med hensyn til andragerens spørgsmål vedrørende gennemførelsen af forbudsdirektivet i ungarsk lovgivning meddeler Europa-Kommissionen, at den relevante nationale lovgivning kan findes på følgende søgeside: http://eur-lex.europa.eu/advancedsearch-form.html?locale=hu. c) Grænseoverskridende håndhævelse af EU-forbrugerlovgivningen Andrageren spørger også, om det ungarske forbrugertilsyn ikke burde have anmodet andre EU-myndigheder om hjælp, eftersom den erhvervsdrivende var hjemmehørende i en anden medlemsstat. Han spørger også om, hvordan de ungarske myndigheder henviser grænseoverskridende sager til det europæiske forbrugercenter i Ungarn. Forordning (EF) nr. 2006/2004 fastsætter rammerne for samarbejde mellem nationale håndhævelsesmyndigheder. Det bør understreges, at forordningen kun dækker situationer, hvor kollektive forbrugerinteresser (som fastsat i artikel 3, litra k), i forordningen) er på spil. Om der i en konkret sag foreligger sådanne kollektive forbrugerinteresser, hænger sammen med sagens omstændigheder. Andrageren spørger også, hvorvidt en klage, som var blevet indgivet af en borger i en anden medlemsstat til myndighederne i det land, hvor denne person er bosiddende, og som drejede sig om en erhvervsdrivende i et andet EU-land, ville være blevet behandlet anderledes af disse myndigheder. Selv om de anvender forordning (EF) nr. 2006/2004, kan medlemsstaterne nyde godt af princippet om national procesautonomi. Dette indebærer, at de nationale procedurer for klagebehandling kan være forskellige fra én medlemsstat til en anden, når blot de er i overensstemmelse med EU-lovgivningen. Endelig stiller andrageren spørgsmålstegn ved Det Europæiske Netværk af Forbrugercentre. Dette netværk giver ikke klageadgang for forbrugerne og indgår ikke i medlemsstaternes retslige eller administrative systemer. Det yder forbrugerne gratis bistand, så de forstår deres rettigheder og sammen med de erhvervsdrivende kan finde frem til løsninger. Netværket er afhængigt af de erhvervsdrivendes frivillige samarbejde, som dog ikke altid kan opnås. d) Grundlæggende rettigheder Andrageren rejser derudover nogle spørgsmål med hensyn til grundlæggende rettigheder. Han hævder for det første, at andeninstansafdelingen ved domstolen i Gyula har overtrådt artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (chartret), som garanterer retten til effektive retsmidler og en upartisk domstol, eftersom domstolen i Gyula i sin vurdering af den foreliggende sag ikke tog hensyn til punkt 41 i EU-Domstolens afgørelse i sag C-428/11. Med hensyn til anvendeligheden af chartrets artikel 47 i den foreliggende sag finder denne artikel anvendelse på EU s og medlemsstaternes institutioner, når de gennemfører EUlovgivning, og det gælder alle rettigheder, som er garanteret i EU-lovgivningen, det vil sige også rettigheder i henhold til direktiv nr. 2005/29/EF og direktiv nr. 2009/22/EF. I sager, som falder ind under EU-lovgivningens anvendelsesområde, ville nationale PE573.754v01-00 4/4 CM\1085218.doc
myndigheder, herunder retslige myndigheder, ganske rigtigt være forpligtede til at fortolke alle relevante bestemmelser om til rådighed stående retsmidler i overensstemmelse med de standarder, der er fastsat i chartrets artikel 47 og til at sikre, at relaterede sager også foregår i overensstemmelse med disse standarder. Det er i den forbindelse de nationale domstoles primære ansvar at vurdere, om eksisterende begrænsninger i de rettigheder, som er fastlagt i artikel 47, og som kan hidrøre fra nationale bestemmelser eller deres anvendelse, er nødvendige og forholdsmæssige for forfølgelsen af et formål af almen interesse og ikke fører til en underminering af centrale dele af disse rettigheder 1. Når det er sagt, skal retsmidler til brug ved påståede krænkelser i individuelle sager søges under national ret og kan kun bringes i anvendelse ved nationale domstole, som i hovedreglen også er de eneste myndigheder, der er kompetente til at tildele erstatning for tab. Hvis andrageren mener, at hans rettigheder i henhold til chartrets artikel 47 er blevet krænket af domstolen i Gyula, kan han derfor overveje at klage på nationalt plan ved at appellere den anfægtede afgørelse. Den omstændighed, at en enkelt dommer eventuelt ikke har taget hensyn til EU-Domstolens retspraksis ved sin vurdering af en individuel sag, er snarere et spørgsmål om EU-lovgivningens forrang som kan henvises til EU-Domstolen i tilfælde af, at appelretten også er i tvivl om dens relevans i den foreliggende sag end om krænkelse af retten til effektive retsmidler og en upartisk domstol. For det andet hævder andrageren, at det ungarske forbrugertilsyn har overtrådt chartrets artikel 51, da den "ikke anvendte EU-lovgivningen korrekt i [andragerens sag] i 2011". Eftersom andrageren ikke har fremlagt det ungarske forbrugertilsyns afgørelse fra 2011, er Kommissionen ude af stand til at vurdere, om det ungarske forbrugertilsyn fortolkede chartrets artikel 51 korrekt i sin afgørelse. For det tredje påstår andrageren, at chartrets artikel 41 er blevet overtrådt af det ungarske forbrugertilsyn, eftersom det ikke begrundede sin afgørelse fra 2011 tilstrækkeligt, idet der ikke heri blev henvist til EU-Domstolens afgørelser eller EU-lovgivningen. Kommissionen bemærker, at chartrets artikel 41 kun finder anvendelse på EU s institutioner, organer, kontorer og agenturer. Den er baseret på eksistensen af Unionen som et retsfællesskab, der er opstået via den retspraksis, der bl.a. har stadfæstet god forvaltning som et overordnet retsprincip (se bl.a. Domstolens dom af 31. marts 1992 i sag C-255/90 P, Burban (Sml. I, s. 2253), samt dommene afsagt af Retten i Første Instans den 18. september 1995 i sag T- 167/94, Nölle (Sml. II, s. 2589), og den 9. juli 1999 i sag T-231/97, New Europe Consulting m.fl. (Sml. II, s. 2403). Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt det ungarske forbrugertilsyn ved ikke at henvise til EU-Domstolens afgørelser eller EU-lovgivningen har overtrådt det generelle retsprincip om god forvaltning, bør det bemærkes, at dette generelle princip indebærer en forpligtelse for forvaltningen til at begrunde sine afgørelser. Dette retlige spørgsmål adskiller sig fra spørgsmålet om, hvorvidt forvaltningen har fortolket EU- Domstolens afgørelser eller EU-lovgivningen korrekt. Andrageren hævder for det fjerde, at den regionale domstol i Gyula tilsidesatte chartrets artikel 47, idet den fastsatte frister og proceduremæssige begrænsninger for anvendelsen af EU-lovgivningen, herunder gebyrer på 46 200 HUF (omkring 130 EUR). Det er korrekt, at retten til adgang til domstolsprøvelse i henhold til retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i Strasbourg skal være "praktisk og effektiv". Den praktiske og 1 Jf. artikel 52, stk. 1, i chartret. CM\1085218.doc 5/5 PE573.754v01-00
effektive udøvelse af denne rettighed kan under de særlige omstændigheder i en sag være begrænset, for eksempel på grund af retssagens uoverkommeligt høje pris i forhold til den enkelte borgers økonomiske formåen. Imidlertid virker det på grundlag af de oplysninger, som andrageren har fremlagt, ikke, som om et retsgebyr på 46 000 HUF (omkring 130 EUR) er så uforholdsmæssigt højt, at det kan forhindre retten til adgang til domstolsprøvelse i at være praktisk og effektiv. For det femte påstår andrageren, at chartrets artikel 54 er blevet overtrådt, idet det ungarske forbrugertilsyn i retssagen ved domstolen i Gyula forsætligt skal have ageret på en måde, så de rettigheder, der er nedfældet i chartret, i væsentlig grad blev begrænset. I stedet for at fremføre relevante argumenter skal forbrugertilsynet ved den ungarske domstol udelukkende have henvist til civile retsplejeregler. Artikel 54 i chartret fastsætter, at "Intet i dette charter må fortolkes, som om det medførte ret til at indlade sig på en aktivitet eller udføre en handling med sigte på at tilintetgøre de rettigheder og friheder, der er anerkendt i dette charter, eller at begrænse disse rettigheder og friheder i videre omfang, end der er hjemmel for i dette charter". Denne bestemmelse omhandler to slags sager, der ligner hinanden. Den første type omfatter tilfælde, hvor stater forsøger at begrænse en grundlæggende rettighed. Den anden typer omfatter tilfælde, hvor andre personer ved udøvelsen af en grundlæggende rettighed agerer med henblik på at underminere andre grundlæggende rettigheder. Den kendsgerning, at det ungarske forbrugertilsyn i forbindelse med retssagen ved domstolen i Gyula måske har ageret på en sådan måde, at rettighederne i chartret blev begrænset, dækkes ikke af begrebet "misbrug af rettigheder" i henhold til chartrets artikel 54, eftersom tilsynet ikke påberåbte sig nogen grundlæggende rettighed som grundlag for sin handlemåde. Desuden er det endnu usikkert, om det ungarske forbrugertilsyns ageren og undladelser rent faktisk har begrænset andragerens rettigheder i henhold til chartret. På grundlag af de oplysninger, som andrageren har fremlagt, virker det ikke, som om det ungarske forbrugertilsyn agerede med henblik på at underminere grundlæggende rettigheder. Endelig hævder andrageren, at chartrets artikel 38, som sikrer en høj grad af forbrugerbeskyttelse, er blevet overtrådt. Det bør bemærkes, at der med artikel 38 ikke er tale om en rettighed, men kun et princip. Chartrets artikel 52, stk. 5, fastsætter, at "De bestemmelser i dette charter, der indeholder principper, kan gennemføres ved lovgivningsmæssige retsakter og gennemførelsesretsakter vedtaget af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer og ved retsakter vedtaget af medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten, under udøvelse af deres respektive kompetencer. De kan kun påberåbes over for en domstol i forbindelse med fortolkning af sådanne retsakter og kontrol af disses lovmedholdelighed". I artikel 52, stk. 5, præciseres sondringen mellem "rettigheder" og "principper" i chartret. Ifølge denne sondring skal subjektive rettigheder respekteres, mens principper skal iagttages (artikel 51, stk. 1). Principper kan gennemføres ved lovgivningsmæssige retsakter eller gennemførelsesretsakter (der vedtages af Unionen i overensstemmelse med dens beføjelser og af medlemsstaterne, når de gennemfører EU-ret); de får derfor kun betydning for domstolene, når sådanne retsakter skal fortolkes eller ændres. De giver derimod ikke anledning til direkte krav på aktiv handling fra EU-institutionernes eller medlemsstaternes myndigheders side. Konklusioner PE573.754v01-00 6/6 CM\1085218.doc
Europa-Kommissionen havde allerede taget stilling til tidligere klager fra andrageren, der hvilede på samme grundlag som dette andragende. Klagerne har ikke påvist, at den ungarske regering ikke har levet op til sine forpligtelser i henhold til EU-lovgivningen. Dette andragende har ikke tilføjet nye detaljer, som kunne få Europa-Kommissionen til at nå frem til en anden konklusion. Hvad angår genstanden for klagen, er Europa-Kommissionen uenig i klagerens påstand om, at Ungarn ikke har gennemført betragtning 17 i præamblen og punkt 22 i bilag I til direktiv nr. 2005/29/EF om urimelig handelsmæssig praksis korrekt. Europa-Kommissionen har endvidere ikke kendskab til beviser, der peger på strukturelle fejl hos det ungarske forbrugertilsyn med hensyn til at sikre korrekt gennemførelse af direktiv nr. 2005/29/EF. Det kan også meddeles andrageren, at Ungarn har gennemført direktiv nr. 2009/22/EF (forbudsdirektivet) korrekt, og at det ikke er hensigten, at forordning (EF) nr. 2006/2004 (forordningen om forbrugerbeskyttelsessamarbejde) skal anvendes, hvis der ikke foreligger nogen fare eller nogen sandsynlig fare for, at forbrugernes kollektive interesser er truet. Sluttelig bør andrageren tilskyndes til at klage på nationalt plan ved at appellere den anfægtede afgørelse, hvis han mener, at hans rettigheder i henhold til artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder er blevet krænket af domstolen i Gyula. CM\1085218.doc 7/7 PE573.754v01-00