APPELLANTERNES P STANDSDOKUMENT OG SAMMENFATTENDE PROCESSKRIFT

14. december 2012 Lett Advokatfirma R dhuspladsen 4 1550 Kłbenhavn V Tlf. 33 34 0000 Fax 33 34 0001 Adv. Karen Dyekj r J.nr. 276053-PAl-I APPELLANTERNES P STANDSDOKUMENT OG SAMMENFATTENDE PROCESSKRIFT I Hłjesteretssag nr. 199/2012 Niels Hausgaard Hans Henningsen Annelise Ebbe Andreas bling Petersen Sven Skovmand Hedvig Vestergaard Helge Rłrtoft-Madsen Hanne Jakobsen Erik Bach Knud Bjerre Engsnap Anette Nilsson Jens Frederik Dahl Schelde Drude Dahlerup Klavs Lorenzen Jłrgen Raffnsłe Uffe Geertsen John Holten-Andersen Finn Słrensen Karen Horsens Christian B. Karstoft Poul Erik Andreasen Elisabeth Bergsłe Bo Jeppesen Karen Margrethe Hansen Villy Klit-Johansen Finn Hermann

Thorkil Sohn Hanne Reintoft Christian Juhl og Ole Krarup (Advokat Karen Dyekj r (beskikket)) mod Statsministeren og Udenrigsministeren (Begge v/advokat Peter Biering) Biintervenient: Folkeafstemningskomite 2010 Side 2

P STANDE De sagsłgte skal anerkende, at lov nr. 321 af 30. april 2008 om ndring af lov om Danmarks tiltr delse af de Europ iske F llesskaber og den Europ iske Union, hvorved Danmark tiltr der Lissabontraktaten af 13. december 2007, er vedtaget i strid med grundlovens 20, idet tiltr delse er sket uden at fłlge den i grundlovens 20 foreskrevne procedure 2. De sagsłgte skal anerkende, at den med lov nr. 321 af 30. april 2008 om ndring af lov om Danmarks tiltr delse af de Europ iske F llesskaber og den Europ iske Union, skete tiltr delse af Lissabontraktaten af 13. december 2007 er ugyldig Disse p stande er enslydende med de i fłrste instans nedlagte p stande, men s ledes at den oprindelige p stand i er opdelt i 2 led. Dermed bliver den i fłrste instans nedlagte subsidi re p stand, der ordret svarer til den nye p stand i, overflłdig. Overfor den af indst vntes i fłrste instans nedlagte subsidi re p stand tages bekr ftende til genm le. P standen er s lydende: "Retsvirkningerne af landsrettens dom udskydes, indtil Folketinget og regeringen har haft mulighed for at gennemfłre en procedure efter grundlovens 20, stk. 2" Side 3

- MI L -1."t VLL"BI1M151 1. Indledning med oversigt over hovedanbringender Sagen ang r spłrgsm let om, hvorvidt Lissabontraktaten er tilbievet i overensstemmelse med grundloven. Som i fłrste instans głr appellanterner g ldende, at tiltr delse ikke retm ssigt kan ske uden at fłlge den i grundloven 20 bestemte procedure, og mere specifikt at ndringsloven af 2008 (herefter "tiltr delsesloven af 2008", ekstrakten side 2890 til den oprindelige tiltr delseslov af 1972 (herefter "tiltr delsesloven af 1972", mat. samlingen side 35ff) s ledes ikke er gyldigt vedtaget. Idet landsrettens dom ikke er opbygget over de hovedanbringender, som appellanterne gjorde g ldende til stłtte for dette grundl ggende anbringende, gentages disse hovedanbringender: Lissabontraktaten medfłrer gennem ndringer i EUinstitutionernes kompetence- og afstemningsregler s v sentlige og betydningsfulde ndringer af forvaltningen af overladte befłjelser, at 20 proceduren allerede derfor skal anvendes. Det er derudover ikke muligt at afvise, at Lissabontraktaten med sin ndrede struktur og eksplicit udvidelse af emneomr der medfłrer overladelse af nye befłjelser og nye kompetencer til BU organer, navnlig ved - Traktatf stelse af Charteret for Grundl ggende Rettigheder, navnlig med deraf fłlgende łget kompetence for Domstolen samt kompetence til tiltr delse af EMRK, jf. afsnit 5 - Ratihabition (eksplicit tiltr delse) af den p EU Domstolens fortolkning (og EU rettens forrang) baserede udvidelse af den tidligere overladte kompetence, jf. afsnit 6 - Potentielt bredere omr de for anvendelse af fleksibilitetsbestemmelsen, jf. afsnit 4 Udtrykket "Lissabontraktaten" anvendes generelt i dette skrift som reference til det samlede traktatgrundlag best ende af Traktat om Den Europ iske Union (TEU) og Traktat om Den Europ iske Unions Funktionsm de (TEUF), jf. bilag A (ekstrakten side 291ff, samt den af Folketinget udgivne konsoliderede udgave, jf. bilag 6, der l til grund for vedtagelsen af ndringsloven til tiltr delsesloven). Side 4

- Reelt bredere kompetenceoinr der i form af tilfłjelse af nye politikomr der, hvor der kan tr ffes beslutninger umiddelbart bindende for borgerne, jf. afsnit 3, samt i form af udvidelse af EU s kompetence til at indg traktater bindende for medlemsstaterne, jf. afsnit 7 Den retlige prłvelse af overholdelse af grundlovens krav til suver nitetsafgivelse skal ikke v re "tilbageholdende", og er derhos konkret s rlig indiceret, herunder fordi regeringen ved vurderingen af Lissabontraktaten - i mods tning til hvad tidligere har v ret tilf ldet - har valgt at basere sin konklusion p en indskr nket l sning af det potentiale for kompetenceudvidelser som traktaten rummer. Appellanterne pr ciserer, som i fłrste instans, at sagen ikke ang r den folkeretlige gyldighed af traktatvedtagelsen, men derimod den statsretlige nłdvendighed af at respektere den med grundloven tilsigtede beskyttelse mod suver nitetsafgivelse uden den hertil foreskrevne tilslutning fra 5/6 befolkningen gennem en folkeafstemning. af folketingets medlemmer eller direkte fra Appellanterne finder p denne baggrund at kunne tage bekr ftende til genm le overfor indst vntes subsidi re p stand. 2. Grundl ggende juridisk basis for appellanternes anbringender Denne sag drejer sig om, hvorvidt den i grundloven foreskrevne s rlige procedure til vedtagelse af tiltr delse af traktater med supranationale elementer skal fłlges, og ikke om hvorvidt Lissabontraktaten overhovedet kan vedtages uden at ndre forfatningen. Lissabontraktaten har v ret undergivet retlig prłvelse enten ex ante eller ex post i flere andre medlemslande i overensstemmelse med de s rlige bestemmelser, der g lder herom i medlemsstaters respektive forfatninger. I de fleste lande har man rent faktisk forud for vedtagelsen foretaget de fornłdne grundlovsm ssige ndringer, og/eller fulgt de foreskrevne procedurer for (yderligere) suver nitetsafgivelse til EU (jf. den i mat. samlingen bind VIII under punkt I n vnte litteratur). Det forhold, at Lissabontraktaten er godkendt forfatningsretligt i andre lande, er allerede derfor ikke et forhold af sammenlignelig betydning til stłtte for indst vnte. Side 5

Idet det - formentlig i mods tning til antagelsen ved traktatens vedtagelse - ikke er usandsynligt, at yderligere ndringer af traktaten kan v re forest ende, er sagen derimod af generel betydning for demarkationslinjen for anvendelse af grundlovens 20. 2.1 Anvendelsesomr det for 20 generelt Grundlovens 20 stk. 1, der stammer fra 1953, bner mulighed for ved en s rlig procedure foreskreven i 20 stk. 2, at overlade "befłjelser som tilkommer rigets myndigheder" (oftest betegnet suver nitet) til "mellemfolkelige myndigheder i n rmere bestemt omfang." Anvendelse af den kvalificerede procedure efter grundlovens 20 er nłdvendig i det omfang, det overlades til en international myndighed at udłve "lovgivende, administrativ eller dłmmende myndighed med direkte virkning her i landet eller at udłve andre befłjelser som efter grund/oven ti/kommer rigets myndigheder, herunder befłjelse til at indg traktater med andre stater", jf. herved Hłjesterets dom U1998.800 H, ("Maastricht dommen"), mat. samlingen side 763ff, og den indankede dom punkt 5.1. side 201. Proceduren efter grundlovens 20 indeb rer "en vigtig garanti", jf. punkt 9.2 i Maastricht dommen, der i s henseende refererer til forarbejderne til grundlovsbestemmelsen, herunder bem rkninger til grundlovsforslaget i Rigsdagstidende 1952-53, Till g A II, sp. 3546, som citeret i landsrettens dom side 8-9, og indeholdt i mat. samlingens bind I side 19. Bestemmelsen er formuleret ud fra den konstitutionelt bindende betragtning, at overladelse af suver nitet m kr ve "overvejende tilslutning" fra befolkningen, og den retlige norm, der i grundloven er fastsat herfor, nemlig 5/6 majoritet eller folkeafstemning, skal naturligvis respekteres. Idet det demokratiske problem i overladelse af suver nitet navnlig best r i tabet af parlamentarisk kontrol, er de til overladelsen knyttede betingelser altid v sentlige elementer i overladelsen. Side 6

2.2 Om arten af ndringer Det kan som ubestridt l gges til grund, at udvidelse af de af traktaten omfattende politikomr der - ofte betegnet emneomr der - hvor der kan udłves supranational myndighed, kr ver anvendelse af proceduren efter grundlovens 20, jf. dommen side 202, der gengiver formuleringen i Justitsministeriets redegłrelser, som citeret i dommen, jf. eksempelvis dommen side 38 om Amsterdamtraktaten, side 44 om Nicetraktaten og side 57 om Forfatningstraktaten, og at det samme g lder ved ndring af karakteren af overladte befłjelser, Derimod er der v sentlig uenighed mellem parterne om betydningen i forhold til 20 om ndringer i EU institutionernes kompetence og afstemningsregler, et forhold der hidtil har henst et uprłvet, jf. Hłjesterets dom af 11. januar 2011 i formalitetssagen (ekstrakten side 79ff). Om dette emne opdeler landsretten sin dom i en syllogisme, hvor det fłrst p side 202 i en overs tning proklameres generelt, at " ndringer i den mellemfolkelige myndigheds organisation, sammens tning og afstemningsregler.. kan ikke anses for at indeb re en s dan overladelse af befłjelser, som kr ver anvendelse af proceduren i grundlovens 20", og dern st side 205 konstateres, at hver de af Lissabontraktaten p ber bte ndringer er at karakterisere som " ndringer i Unionens organisation sammens tning og afstemningsregler" med den logiske fłlgeslutning, at proceduren ikke skal anvendes. Appellanterne er uenige i begge led i denne syllogisme. Appellanterne finder ingen anledning til at bestride, at der findes en minimumsgr nse, indenfor hvilken der kan foretages ndringer, herunder institutionelle ndringer, i en traktat uden at fłlge 20 proceduren, men finder det oplagt, at denne t rskel er overskredet i det foreliggende tilf lde. For s vidt ang r fłrste del af syllogismen kommenteres denne umiddelbart nedenfor, medens anden del, og dermed konklusionen, foruds tter en konkret henvisning til de ndringer Lissabontraktaten gennemfłrer, og sammenfattes derfor under afsnit 9 nedenfor. Side 7

22.1 Udgangspunktet Appellanterne głr g ldende, at det naturlige udgangspunkt m v re, at ndringer i forvaltningen af de overladte kompetencer, herunder ndringer i kompetencefordeling mellem og afstemningsregler for de enkelte institutioner indenfor det nuv rende EU er at sidestille med nye kompetenceoverladelser, med mindre der er tale om klart forudsete og eksplicit godkendte og/eller mindre organisatoriske ndringer uden konsekvens. Dette synspunkt fremst r som umiddelbart og intuitivt korrekt, idet betydning af suver nitetsoverladelse er knyttet ulłseligt til hvem, og under hvilke betingelser suver niteten afgives, herunder til hvilken form for parlamentarisk kontrol der - trods den formelle overladelse - er mulighed for at udłve. Dette synspunkt er endvidere i overensstemmelse med hvad der retligt og politisk er givet udtryk for i forbindelse med til den fłrste og stadigt g ldende tiltr delseslov af 1972. Appellanterne henviser herved bl.a. til europaminister Ivar Nłrgaards frems ttelsestale ved tiltr delsesloven af 1972, FT 1971-72, sp. 3 63 1, citeret i dommen side 21 (jf. mat. samlingen bind I side 153), hvor det hedder: "Ved vor -tiltr delse af Romtraktaten... ved vi nłje hvilke spłrgsm l der undergives overnational beslutningskompetence og hvilke betingelser der g lder for denne kompetences udłvelse "(ud/i, tilfłjet) samt ministerens gentagelse heraf i forhandlinger i Folketinget, FT 1971-72 II, sp. 5430: "Det er...ganske klart afgr nset p hvilken m de vi... afgiver suver nitet. Det er pr ciseret i vor lov i 4, og det er en udtłmmende pr cision" (mat. samlingen bind i side 179). Ogs overfor den stemmeafgivende befolkning er dette synspunkt udtrykt, se udenrigsłkonomiminister Ivar Nłrgaard i Folketingets pjece "Danmark og EF" fra 1972: "Traktaten bestemmer nłje, i hvilke sager der kan og skal tr ffes beslutning, hvilke befłjelser institutionerne i Bruxelles har i forhold til medlemsstaterne, og hvilken form beslutningerne skal have ", "Beslutningerne tr ffes fłrst og fremmest af ministerr det. Her er hvert land repr senteret af en minister som er ansvarlig over for sit eget lands parlament" (mat. samlingen bind III side 1044) Side 8

- i I ministerens frems ttelsestale p peges ogs, at den reelle lovgivningskompetence ligger hos R det, hvor der g lder et reelt krav om enstemmighed. Den helt overvejende brug af enstemmige R dsafgłrelser smh. med Luxembourg-forliget var ligeledes klart fremh vet som v sentlig i Markedsudvalgets bet nkning af 25. august 1972, FT 1971-72, Till g B, sp. 2793 ff/28 12: "Flertallet har noteret sig, at den r dsdeklaration, hvori Luxembourg- forliget indg r, er en del af grundlaget for Danmarks tiltr delse af EF (som citeret U. 1998.800H side 813 og side 823) og sp. 2817: "Flertallet har noteret sig, at der er b de traktatm ssig og politisk baggrund for at Luxembourg forliget vil blive opretholdt i et udvidet EF" (mat. samlingen bind I, side 96).2 Denne tilstand bekr ftedes af regering og Folketing i 1983-85, jf. dagsordensforsalg af 28.5.1984, vedtaget 29.5. 1984, FT 1983-84 sp. 7178 og sp. 7242 med tilhłrende debat og FT 1984-85, FT sp. 10427 (mat. samlingen bind II, side 638 og 682). Luxembourg-forliget var s ledes fortsat i kraft og relevant i forbindelse med vedtagelsen af F llesakten, jf. Engsig Słrensen og Runge Nielsen, EU retten, 5. udgave 2010, side 29 (mat. samlingen side 19371T/1943). Folketingets forhandlinger og de citerede bem rkninger m netop ses p baggrund af den selvfłlge, at s vel karakteren af den befłjelse, der afgives som karakteren af det organ indenfor en organisation der modtager kompetencen, er en vigtig del af beslutningen om at acceptere en kompetenceoverladelse, og dermed af betingelserne for overlade isen. Synspunktet er ligeledes i god overensstemmelse med v gtig statsretlig litteratur, jf. bl.a. den i dommen side 12-16 citerede litteratur, medtaget i mat. samlingen bind III, afsnit I, herunder opfattelsen hos Zahle i Dansk Forfatningsret 2, 2001, citeret dommen side 15 og (som uddrag af Justitsministeriets redegłrelse) side 49. Denne forfatter kan ikke tilslutte sig, at en fłrstegangsoverladelse til et internationalt organ uden videre bner op for ndringer uden brug af proceduren, idet "en supranational organisation kan underkastes en s dan forandring med hensyn til afstemningsregler og 2Folketingsbet nkningen er delvis gengivet i dommen side 29-30 (dog overaskende med udeladelse af citatet under punkt 9 om, at luxembourgforligt er "en del af grundlaget for Danmarks tiltr delse af EF") Side 9

kompetenceplacering at en fornyet behandling efter gri 20 er nłdvendig" (se dommen side 49 og mat. samlingen side I458), hvorfor i hvert fald dybereg ende institutionelle ndringer indenfor EU kr ver iagttagelse af grundlovens 20 (se dommen side 15 og mat. samlingen side 1461), ligesom forfatteren i samme v rk side 274 p peger, at tiltr delsesloven ikke er en "harmonika", der kan str kkes ud efter behag (mat. samlingen side 1456). Synspunktet svarer ogs til formuleringen af grundloven 20 sammenholdt med den samtidige litteratur, der l gger v gt p, at det ikke er tiltr delsen af en international organisation som s dan, der kr ver brug af proceduren, men kun det specifikke element, at et "organ" eller en s rlig udpeget "myndighed" f r tildelt specifik supranational kompetence. Dette er endvidere bedst stemmende med bestemthedskravet i grundlovens 20. Dette grundlovskrav opfyldes nemlig ved tiltr delsesloven ved henvisning til en specifik traktat, jf. lovens 4, der s ledes med sit konkrete indhold angiver rammerne og dermed betingelserne for overladelse. Som fastsl et i Maastricht dommen svarer bestemthedskravet i grundlovens 20 til det nu eksplicit i traktaten udtrykte princip om tildelte kompetencer. TEU art. 6 vedrłrer kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne, mens TEU art. 13 vedrłrer kompetencefordelingen mellem de enkelte organer/institutioner, som traktaten konstituerer. Fordelingen af kompetencer mellem de enkelte organer indenfor Unionen er en s rdeles vigtig og nidk rt overholdt del af traktatkomplekset, b de som et udslag af Iegalitetsprincippet og som et udslag af den nłje politiske balance. Kompetencefordelingen der - ligesom afstemningsregler - er bestemmende for arten af den demokratiske kontrol er s ledes specifikt bestemt ved tiltr delsesloven. Ogs denne betragtning - der i łvrigt stemmer godt med det ubestridte forhold, at ndring i karakteren af befłjelsen kr ver anvendelse af 20 proceduren - fłrer til, at forvaltningen af den overladte kompetence er en central del af de konkrete overladelser. Der henvises i łvrigt til den statsretlige litteratur, for s vidt den vedrłrer g ldende ret, s vel den med grundlovens samtidige som senere analyser, som indeholdt i mat. samlingen bind III og IV. Dommen henviser til Zahle, Dansk Forfatningsret 2, oplag 2004, medens der i mat samlingen henvises til udgivelses ret 2001 Citatet er n sten ordret det samme. Side 10

2.2,2 Udenrigsministeriets doktrin om det evigt tabte Opfattelsen som ovenfor angivet er bestridt af Udenrigsministeriet, der har forf gtet en doktrin, som rammende kan betegnes som "doktrinen om det evigt tabte", idet den kort og kategorisk udtrykt g r ud p, at overladelse af suver nitet er et tab af suver nitet, der sker betingelseslłst en gang for alle s ledes, at ndringer i forvaltningen kan ske uden at fłlge samme procedure. Denne doktrin, der er udtrykt i forbindelse med vedtagelsen af f llesakten i 1985-86, er blevet udlagt som en logisk konsekvens af, at man tilbage i 1972 fandt, at fłrstegangsoverladelse af en vis kompetence m anses for at v re sket, selv om der gennem et krav om enstemmighed i det eneste lovgivende organ bevares kontrol, jf. formuleringen af Udenrigsministerens besvarelse af 6. maj 1986 af spłrgsm l 1, jf. mat. samlingen bind II side 711ff. N r kompetencen s ledes en gang er overladt kan den, siger doktrinen, ikke overlades en gang til. R sonnement, der ved pr sentation af Lissabontraktaten blev vakt til live og lagt i munden p Justitsministeren (Lene Espersen) i samr d med Europaudvalget 6. december 2007, jf. talepapiret bilag M (ekstrakten bind VI side 2376, og selve referatet, ekstrakten side 2342ff), og p lidet overbevisende m de fastholdt under debatten under n vnte młde (ekstrakten side 2353) er efter appellanternes opfattelse uholdbart s vel logisk som juridisk. Ligeledes er det efter appellanternes opfattelse uholdbart alternativt at h vde, at selve tiltr delsesloven af 1972 ved sin formulering skulle indeb re en uspecificeret overgivelse, jf. i s henseende Udenrigsministeriets besvarelse i 1986 af det i dommen side 33-34 citerede folketingsspłrgsm l, mat. samling bind II side 716. Bestemmelserne om udłvelsen af den overladte kompetence er netop inkorporeret ved henvisningen til traktaten i 4, og det er derfor uden udvidende betydning, at 2 ikke selv - overflłdigt - oplister de befłjelser de enkelte organer har. N r den her beskrevne doktrin om det evigt tabte har kunnet overleve relativt ubem rket, skyldes det bl.a. at m rkbare/v sentlige ndringer og udvidelser i Unionens (tidligere F llesskabets) institutioners afstemnings og kompetenceregler generelt er sket samtidig med andre ndringer, der har medfłrt at 20 proceduren rent faktisk har v ret Side 11

- fulgt, ligesom F llesakten ("EF pakken") af 1986 rent faktisk blev undergivet en folkeafstemning, jf. mat. samlingen bind i side 216. En procedure efter grundloven 20 ville ogs have fundet sted for s vidt ang r Lissabontraktaten, hvis regeringen p samme m de som tidligere i forbindelse med Unions- og Amsterdamtraktaterne og p samme m de som ved den kuldsejlede forfatningstraktat (jf. punkt 3.2. nedenfor) havde opretholdt et forsigtighedsprincip. Det er s ledes den kombinerede effekt af en st rkt indskr nket forst else af hvilke nye elementer Lissabontraktaten rummer i samspil med en, isoleret set, rendyrket version af doktrinen om det evigt tabte, der har medfłrt, at de indst vnte har ment at kunne ignorere 20 proceduren. 2.2.3 Den indankede dom I den indankede dom har landsretten imidlertid nu med henvisning til, at institutionelle ndringer angiveligt "konsekvent har v ret betragtet som ndring af hvordan den allerede overladte befłjelser udłves", om end halvhjertet godkendt denne doktrin som retligt korrekt, jf. dommen side 202 og 205, hvorefter "Landsretten har... tillagt det v gt... at befłjelser.. m anses for allerede overladt til EU i tilf lde hvor der kr ves enstemmighed i R det, s ledes at en efterfłlende traktat ndring, der indeb rer overgang til kvalificeret flertal ikke medfłrer yderligere overladelse", gentaget i dommen side 206. Is r da spłrgsm let om "betydningen i forhold til grundlovens 20 af de ndringer i EU institutionernes kompetence og afstemningsregler, der fłlger af Lissabontraktaten" i Hłjesterets dom af 11. januar 2011 i formalitetssagen (ekstrakten side 790 er fremh vet som nyt og uprłvet fremtr der landsrettens begrundelse for den epokegłrende godkendelse af doktrinen om det evigt tabte som overfladisk, og uden nogen reel analyse. Det n vnes blot, at synspunktet svarer til opfattelsen hos skiftende regeringer og Folketing, og som s dan er lagt til grund ved andre traktat ndringer, jf. dommen side 202. For s vidt landsretten herved mener at henvise til, at det samlede Folketing og de rets undergivne i det hele skulle have tilsluttet sig synspunktet, er det i łvrigt ikke faktuelt korrekt. Tv rtimod er synspunktet helt op til vedtagelsen af Lissabontraktaten młdt med betydelig skepsis, jf. herved bl.a. Side 12

-- - drłftelserne p Europaudvalgets młde den 6. december 2007 (ekstrakten side 2342ff). For s vidt ang r opfattelsen tilbage i 1972 gjorde indst vnte under proceduren for landsretten g ldende, at ovenforn vnte frems ttelsestale, der igen ordret bygger p et responsum fra professor Max Słrensen, citeret dommen side 28, kan l ses som en pr sentation til folketingets godkendelse af doktrinen om det evigt tabte. Derfor tilfłjer appellanterne nu, at en s dan forst else er sofistisk og ikke i overensstemmelse med den forst else, som er lagt til grund for vedtagelsen, jf. ogs herved forarbejderne i łvrigt, herunder folketingsudvalgets bet nkning, ligesom den ikke svarer til, hvad der i andre og senere sammenh nge er givet udtryk for i Folketinget. Man kan heller ikke p nogen rimelig m de opfatte citatet som et udtryk for, at man agtede at holde v sentlige ndringer af kompetenceforhold udenfor 20 proceduren, jf. herved tillige det i dommen side 36 medtagne citat fra forhandlingerne om Maastricht traktaten, FT 1992-93, sp. 5385, mat. samlingen side 266. Ligeledes bem rker appellanterne, at de justitsministerielle redegłrelser vel - oprindelig med betydelig tłven - gengiver doktrinen om de "allerede overladte" befłjelser, men ogs głr opm rksom p - og erkl rer sig enig i - den i litteraturen udtrykte kritiske holdning til denne doktrin, for s vidt den g r videre end, hvad der kan betegnes som " ndringer i sammens tning, procedurer og arbejdsgange" uden balancerykkende karakter, s som ndringer i kommissionens eller domstolens sammens tning, se eksempelvis redegłrelserne for Amsterdamtraktaten gengivet dommen side 38, redegłrelsen om Nice traktaten gengivet i dommen side 44 og 49, og redegłrelse for forfatningstraktaten, dommen side 57-58. Den citerede justitsministerielle tekst henviser til og reflekterer, om end i en tilpasset kontekst, opfattelsen hos Zahle, Dansk Forfatningsret 2, 3. udgave 2001, side 273 (mat. samlingen side 1455), hvor, som ovenforn vnt, spłrgsm let om ndringer vurderes. 2.2.4 Den rette test Appellanterne głr g ldende, at den rette test for vurdering af, om 20 proceduren skal anvendes i forbindelse med institutionelle ndringer, kun kan słges i et kriterium, der l gger afgłrende v gt p, om de skete ndringer har reel betydning for den m de Unionen forvalter sine Side 13

omfattende befłjelser, og is r om den ang r forhold, der berłrer muligheden for demokratisk kontrol fra dansk parlamentarisk side, eller i łvrigt ang r lovgivning p omr der af v sentlig og indgribende art. I hvert fald i s tilf lde m udgangspunktet v re, at ndringerne kr ver ny 20 procedure. Appellanterne p peger herved, at der er afgłrende forskel p p.d.e.s. eksempelvis en ndring i Domstolens statutter (dvs, en arbejdsgang i et organ) og p.d.a.s. forskydninger mellem de befłjelser, der udłves af henholdsvis R det, Kommissionen, Parlamentet og Domstolen, og/eller afstemningsregler og stemmev gte i R det. Det giver ikke mening at rubricere disse sammen i en konturlłs kategori, s ledes at mindre organisatoriske ndringer i "arbejdsgange" tr kker alle v sentlige kompetence ndringer ud af 20. En analyse efter denne standard svarer tiln rmelsesvist til opfattelsen hos Zahle, der i ovenfor n vnte v rk, Dansk Forfatningsret 2001, side 273ff, mat. samlingen bind IV side 1455ff, netop anvender en eksemplifikation indenfor oplagte yderpunkter. Det svarer i łvrigt ogs til den oprindelige justitsministerielle opfattelse, som netop g r ud p, at ikke enhver ndring skal behandles p samme m de, jf. redegłrelsen citeret dommen side 31, ekstrakten side 1773ff. Idet landsretten p trods af det erkl rede kategoriske udgangspunkt dog indskriver et forbehold om fravigelse af udgangspunktet, hvis " ndringer efter en konkret vurdering kan anses for tilstr kkeligt vidtg ende, herunder for eksempel hvis ndringerne er s omfattende, at myndighedens identitet ikke l ngere er den samme" (jf. dommen side 202-203), bem rkes, at denne kvalifikation anses for uegnet, b de i sin formulering og sit tilsyneladende tilsigtede indhold. Apellanterne finder det ikke af betydning om testen betegnes som en test knyttet til foruds tninger for overladelse eller en test knyttet til indholdet af overladelsen, men bem rker, at da testen vedrłrer betingelserne for overladelser som fłlger af henvisningen i lovens 4 til en specifik traktat, kan testen mest pr cist betragtes som angivende indholdet af selve overladelsen. Side 14

2.2.5 Ingen retss dvane Indst vntes sammenfattende processkrift for landsretten indeholder, p trods af at synspunktet ikke var fremfłrt fłr forberedelsens slutning, et nyt anbringende om, at doktrinen om den manglende betydning af ndringer kan b res af en derogerende retss dvane, jf. dommen side 170. Der blev ikke af landsretten anmodet om eller givet tilladelse til frems ttelse af dette nye anbringende, og da det heller ikke fremg r af ankesvarskriftet g r appellanterne ud fra det ikke fremfłres under denne ankesag. Med denne bem rkning afviser appellanterne ex tuto at der er basis for en retss dvane. Der er hverken tale om vedvarenhed eller opinio juris, men alene om en politisk belejlig konstruktion, jf. ogs i denne sammenh ng at flere medlemmer af Europaudvaiget i samr det den 6. december 2007 undrede sig over Justitsministeriets overraskende lancering af denne doktrin jf. eksempelvis referatet af et medlem, der som flere andre " undrede sig over at der ikke er tale om suver nitetsafgivelse n r man g r fra enstemmighed til flertalsafgłrelser." tilfłjende: " Hvis dette er rigtigt er det vores grundlov, der er noget galt med "(ekstrakten bind VI side 2351). 2.3 Prłvelsesintensitet For s vidt ang r intensiteten i prłvelse af overholdelse af grundlovens krav, herunder for s vidt ang r enkelte politik omr der, bygger appellanternes anbringender p samme opfattelse som udtrykt af bl.a. Justitsministeriet i forbindelse med tidligere traktat ndringer, hvorefter der er lagt v gt p, at proceduren efter 20 błr fłlges, hvis en kompetenceudvidelse ikke med rimelig grad af sikkerhed kan afvises, jf. eksempelvis analysen af forbrugerbeskyttelsesbestemmelsen og af aktioner mod overtr delse af demokratiregler, som indeholdt i redegłrelsen for Amsterdamtraktaten side 44-49, ekstrakten side 1900-1905, gengivet dommen side 39. I klar mods tning hertil har man ved vurderingen af Lissabontraktaten anvendt en omvendt m lestok s ledes, at det er fundet forsvarligt at se bort fra proceduren, blot der kan argumenteres for, at der muligt ikke sker overladelse af befłjelser, jf. n rmere nedenfor. Et synspunkt, som landsretten i det hele har tiltr dt og endda sk rpet bl.a. ved at indl gge et hidtil ukendt og hidtil uanvendt v sentlighedskrav, i forhold til eksistensen af en udvidet kompetence, jf. dommen side 208 og n rmere nedenfor afsnit 7. Side 15

3. V sentligste nydannelser i Lissabontraktaten 3.1 Generel oversigt (de specifikt p ber bte ndringer er markeret med fed skrift) Lissabontraktatens nydannelser findes beskrevet i adskillige sammenh nge, s vel til brug for Folketingets behandling som til almindelig orientering, som i generelle litter re juridiske eller polotologiske fremstillinger. Der henvises bl.a. til Kommissionens informationsmateriale, Your Guide to the Lisbon Treaty (mat. samlingen side 1807ff, samt til Folketingets udgave af Traktaten med kommentarer, bilag 6 side 3 82f (ekstrakten bind IIA),Udenrigsministeriets beskrivelse, bilag B (ekstrakten bind III). Der kan endvidere henvises til Piris: The Lisbon Treaty, ekstrakten side 2469ff og mat. samlingen bind VII side 7ff, samt professor Peter Nederg rd: Lissabontraktaten - en politologisk analyse, side 7-35 og 183-184 (mat. samlingen bind V side 1893ff). En samlet fremstilling findes ogs i Craig & De Burca s omfattende v rk: EU Law, Oxford, 2011 (mat. samlingen bind V side 2657ff) samt andre nyere fremstillinger af EU-retten, herunder Neergaard og Nielsen, EU ret, 6. udgave 2010 (mat. samlingen V side 1843ff), Engsig Słrensen og Runge Nielsen, EU retten, 5. udgave 2010, side 25-36 (mat. samlingen bind V side 1937), samt Biondi et al: EU Law after Lisbon, Oxford 2011 (delvis medtaget i mat. samlingen bind V side 2211ff) Wendel: Lissabon before the Court, mat. samlingen bind VIII side 2895 og de i oversigt over supplerede materiale yderligere n vnte henvisninger. De med Lissabontraktaten foretagne ndringer er langt fra bagatelagtige, og appellanterne har noteret sig, at de indst vnte ikke bestrider, at Lissabontraktaten er en v sentlig, en vigtig og en betydningsfuld traktat. Dette svarer til, at litteraturen, herunder den faglige litteratur om EU spłrgsm l, betegner Lissabontraktaten som en milep l og bugner af analyser om Lissabontraktatens betydning for den europ iske retsorden. Der er - tilsigtet - sket v sentlige strukturelle ndringer, herunder for at sikre, at Unionen kan fuldende sin identitet internt og eksternt; słjlestrukturen er helt oph vet, der er oprettet nye embeder og institutioner, og der er sket en betydelig ndring i Parlamentets og R dets opgaver, jf. TEU art 14 og 16, sammenholdt med de generelle bestemmelser Side 16

i sjette del kapitel 2, is r art. 289 og 294, samt artikel 4.3. Traktaten indeholdt ikke fłr Lissabontraktaten bestemmelser, der angiver en almindelig lovgivningskompetence, og havde ikke flertalsafgłrelse i R - det som norm. Omfanget af ndringer, herunder den betydelig ovegang til flertalsafgłrelse, er gengivet som bilag til Udenrigsministerens redegłrelse, sagens bilag B, ekstrakten bind ITI side 125ff, og mere uddybende i appendix 4-8 i Piris: The Lisbon Treaty. Allerede ved disse nye bestemmelser understreges for fłrste gang, at Unionen har oprettet en lovgivende funktion (tiltagende i form af forordninger eller pr cist formulerede direktiver) indenfor de meget brede og meget v sentlige omr der, der er omfattet af Unionens kompetence, jf. TEUF art. 3 og 4. Hertil knytter sig Kommissionens traktatgivne kompetence til at lovgive gennem delegerede retsakter, jf. art. 290 og til at udstede implementeringsakter, jf. art 291; det oprindeligt ganske v sentlige princip om, at medlemsstaterne har ansvaret for implementering af EU retsakter, oph ves derved uden at der p noget tidspunkt er taget stilling til denne befłjelse i relation til grundlovens 20, At n- dringerne har betydning fremg r bl.a. af fremstillingen hos Blom Hansen, The EU Comitology System, 268 7ff/2696-97. mat. samlingen bind VI side Dette st r i klar mods tning til situationen ved tiltr delseslovens vedtagelse, jf. herved Justitsministeriets redegłrelse af juli 1972, bilag D, afsnit IV (ekstrakten side 1705/1739) "Traktaterne till gger ikke institutionerne nogen generel kompetence til at udstede bindende retsakter." Samtidig med at medlemsstaternes bestemmende rolle i R det begr n- ses til fordel for en generel flertalsafgorelsesmetode har Parlamentet f et betydelig mere magt. Som medlovgiver, overtager Parlamentet - der ikke hverken direkte eller indirekte er ansvarlig overfor det danske Folketing, og som heller ikke kan sidestilles med det demokratisk kontrollerende organ, som konstitueret ved en foderal struktur - derved den politiske debat p v sentlige omr der. Som eksempler kan n vnes, at arbejdsmarkedsforhold, forbrugerkłbelov og databeskyttelse p.t. er under behandling i EU systemet, herunder Parlamentet, se oversigt i Vote Watch EU, mat. samlingen bind IV side 1827ff og side 2091ff. Selv hvor disse emneomr der, eksempelvis forbrugerforhold, sker med hjemmel i den generelle harmoniseringsbestemmelse, som ikke er ny, er Side 17

omr det et godt eksempel p den intensitet, der ligger i Parlamentets overtagelse af den politiske debat. Med etablering af en institutionaliseret lovgivningsprocedure, baseret p flertalsv lde, er der taget et afgłrende skridt, der i sig selv medfłrer, at tiltr delsesloven fra 1972, der i princippet alene overfłrte regelfasts t- tende kompetence til et enstemmigt arbejdende R d konstitueret af parlamentarisk ansvarlige ministre, ikke gennem ndringsbestemmelser kan str kkes l ngere. Traktatens bestemmelse om det s kaldte subsidiaritetsprincip, jf. art. 5, stk. 3, er ikke i sig selv nyt, (og p ber bes ikke som nyt), men der er ingen tvivl om, at netop den betydelige udvidelse af de omr der der er, eller kan inddrages under Unionens lovgivningskompetence, głr dette princip v sentligt, og af retlig karakter, samtidig med at det efter sin art og semijudicielle karakter tenderer mod helt at udvande bestemthedskravet. Domstolen f r ogs tillagt nye befłjelser, ikke alene fordi słjlestrukturen oph ves, hvilket i sig selv har v sentlig betydning, jf. herved Fenger og Broberg i artiklen mat. samlingen bind V side 2049ff og Justitsministeriets forklaring i redegłrelse om forholdet mellem EU Domstolens kompetence og medlemsstaterne, bilag L, side 36: "med Lissabon traktaten... vil en r kke af EU politikomr der som noget nyt v re fuldt ud omfattet af EF Domstolens kompetence. " ( ekstrakten bind V side 2225ff/2260 ), men ogs som fłlge af Charteret. traktatf stelsen af Der er i det hele tale om b de udvidelser og balanceforskydninger med vidtr kkende konsekvenser, i łvrigt uden at dette er til gavn for (eller t nkt til gavn) for mindre medlemsstater, jf. bl.a. John Temple Lang i The new EU Treaties - Institutional problems ahead?, Europar ttslig Tidsskrift, 2010, side 335ff, mat. samlingen bind V side 1877ff, og de i łvrigt i mat. samlingen bind V n vnte generelle fremstillinger om institutionelle forhold. Ogs for s vidt ang r de emneomr der, der henhłrer under Unionens kompetence, indeholder Lissabontraktaten en r kke ndringer b de i struktur, formulering og indhold, der ikke alene udvider de eksisterende kompetencer (specielt i forhold til hvad man antog for overladt ved tidligere anvendelse af 20), men ogs ndrer og omvurderer betydningen Side 18

af eksisterende bestemmelser og samspillet herimellem. P samme m - de, som det er tilf ldet i normale fłderale forfatninger indeholder traktaten nu en opregning af omr der, der hłrer under Unionen henholdsvis medlemsstaternes kompetence. Dette kan isoleret set ses som en fordel i forhold til bestemthedskravet, men i opregningen n vnes ogs nye omr der, og omr der med enekompetence łges. Energiomr det er et eksempel p en ny hjemmelsbestemmelse, jf. TEUF art. 4, litra i, og art 194. Et andet eksempel er persondataomr det,jf. TEUF art. 16. Den generelt anfłrte begrundelse for at frakende disse omr der nyhed er, at der ikke er behov for at anvende grundlovens 20, hvis der alene er tale om en pr cisering af en kompetence, som allerede var overladt p andet grundlag, herunder navnlig fleksibilitetsbestemmelse, jf. dommen side 202 samt allerede bl.a. Justitsministeriets redegłrelse for Maastricht traktaten, gengivet dommen side 36, ekstrakten side 1789/1821. Omfanget og rigtighed af denne pr mis behandles nedenfor i afsnit 4.2.1 Der kan i łvrigt ikke bortses fra, at fleksibilitetsbestemmelsen selv indirekte har f et udvidet omr det,jf. nedenfor afsnit 4. 1. Traktatf stelsen af Charteret om Grundl ggende Rettigheder er - tilsigtet - et vigtigt element i forfatningsgłrelsen af Unionen og Domstolens rolle som vogter heraf og anvendes i stigende omfang som hjemmelsgrundlag for nye tiltag. I mods tning til hvad der tidligere har v ret tilf ldet, f r Unionen ogs nu kompetence til og pligt til at tiltr de EMRK,jf. nedenfor afsnit 5. Samtidig er der skabt hjemmel til og delvist gennemfłrt, en omdefinering af Unionens kompetencer udadtil, herunder er specielt kompetencen til at indg traktater med tredjelande gjort ganske generel, med deraf fłlgende eliminering af medlemsstaternes handleevne, jf. nedenfor afsnit 7. Disse forhold medfłrer hver for sig og samvirkende, at der er tale om s v sentlige ndringer, at 20 proceduren skal anvendes. I det fłlgende gennemg s de specifikt p ber bte dele heraf. Side 19

=~ 3.2 Forholdet til forfatningstraktaten og Lissabontraktatens tilblivelse Den kuldsejlede forfatningstraktat blev forelagt folketinget i form af forslag til en hel ny tiltr delseslov, L 137 af 31. marts 2005, jf mat. samlingen bind I side 377. Justitsministeriet vurderede, at der p visse punkter var tale om suver nitetsafgivelse, hvorfor det blev vedtaget, at loven, der ikke kunne samle 5/6 flertal, skulle undergives folkeafstemning, og datoen herfor fastsattes til den 27. september 2005, jf. Europaudvalget bet nkning, mat, samlingen bind I side 391ff/393. Med bem rkning, at appellanterne ikke hermed tiltr der at Justitsministeriets redegłrelse for forfatningstraktaten, se ekstrakten side 1979ff, udtłmmende angiver de grunde, der kan fłre til at anvende 20 proceduren, idet appellanterne er af den opfattelse at ogs andre elementer end de specifikke punkter, der er n vnt i redegłrelsen, gengivet i dommen side 55ff (,ekstrakten side 1979ff) begrunder anvendelse af 20 proceduren, kan det konstateres, at forfatningstraktaten som s dan ikke ville kunne vedtages uden via en 20 procedure. I łvrigt anerkender denne redegłrelse, at der kan v re yderligere grunde, jf. redegłrelsen side 99, ekstrakten side 2077. Appellanterne głr ikke g ldende, at der er fuldst ndig identitet mellem forfatningstraktaten og Lissabontraktaten, men derimod at der for s vidt ang r de reelle udvidelser og samarbejdsformen ikke er tale om v sentlige forskelle. Det fremg r ogs, at regeringen, for s vidt ang r tiltr - delse af traktaten, har arbejdet under samme mandat, nemlig folketingsbeslutningen af 2006, jf. regeringens oplysninger til folketinget, bilag Z og, ekstrakt side 2415 og 2467. Det viser sig da ogs, at rsagen til at Justitsministeriet, for s vidt ang r Lissabontraktaten, kunne n frem til et andet resultat, er at finde i et t t og lłbende samarbejde med det team, der formulerede den endelige traktat med tilhłrende erkl ringer, jf. bl.a. fremstillingen hos Piris, ekstrakten side 2469ff/2496 og 2513, dansk udgave ekstrakten side 2560 og 2577. Justitsministeriets redegłrelse, dateret den 4. december 2007, ekstrakten bind V side 2081ff, blev pr senteret for folketingets Europaudvalg den 6 og 7. december 2007, dvs, umiddelbar fłr underskriften den 13. december 2007 af den omfattende og p dav rende tidspunkt ul selige ndringstraktat til den eksisterende traktat, der erstatter forfatningstraktaten. Et kompendium af redegłrelsen findes i justitsminister Lene Espersens talepapir til n vnte Side 20

młde, bilag M, ekstrakten side 2361 overgivet til medlemmerne. Der er for s vidt tale om et diplomatisk kunststykke, idet ndringerne, uden at v re af reel betydning, har v ret tilstr kkelige til at forsvare en ndret forst else i Justitsministeriet, herunder ved brug af tilfłjende erkl ringer. Sigende betragter et medlem af Europaudvalget denne ndring som sket "i nattens mulm og młrke", jf. europaudvalgets młde den 7. december 2007, ekstrakten side 2391. Den mest afgłrende ndring er reelt, at Justitsministeriet har fraveget det forsigtighedsprincip, som hidtil har v ret normen ved traktat ndringer. For s vidt ang r emneomr der, bem rkes indledningsvist, at appellanterne under denne sag og s ledes ogs i sin procedure for landsretten alene har p ber bt udvalgte dele af de med Lissabontraktaten gennemfłrte nydannelser, jf. det sammenfattende processkrift, ekstrakten side 95ff. Apellanternes indsigelser er ikke sammenfaldende med den af Kammeradvokaten i et processkrift for landsretten tilf ldigt sammensatte bruttoliste, som landsretten har valgt at gengive som genstanden for prłvelse, jf. dommen side 7, og der er heller ikke tale om, at appellanterne har valgt at fłlge og imłdeg alle de punkter, som Justitsministeriet har vurderet i sine redegłrelser. Landsrettens metodik, der fremtr der som en monoton gentagelse af Justitsministeriets redegłrelse, har medfłrt, at dommen kommer til at indeholde en afvisning af synspunkter, som appellanterne ikke har gjort g ldende, jf. ankest vningen, samtidig med at den kun ganske sporadisk forholder sig til appellanternes anbringender. Landsrettens hovedsynspunkt, om betydningen af ndringer i emneomr der, er ogs opbygget syllogistisk, derved at landsretten fłrst side 202 fastsl r, at pr ciseringen af en kompetencer der allerede var til stede p andet grundlag ikke kr ver anvendelse af grundlovens 20 (hvilket svarer til den af justitsministeriet generelt anvendte analyseform b de i redegłrelsen for forfatningstraktaten og lissabontraktaten) og dern st i den efterfłlgende gennemgang af enkelte politikomr der - i overensstemmelse med Justitsministeriets redegłrelse - n r frem til, at de vurderede nye omr der kan forst s som pr ciseringer. Dette g lder b de for Charteret, dommen side 204-205, og for andre bestemmelser, s som energiomr det dommen side 207. Fejlen og faldgruberne i denne n r- mest monotone gentagelse af, at der kun er tale om pr ciseringer uddybes nedenfor i afsnit 4. Side 21

Hertil har landsretten p egen h nd tilfłjet et v sentlighedskriterium, s ledes at det skulle v re nok, at de nye eksplicitte kompetencer ikke adskiller sig v sentligt fra, hvad man kunne antage var muligt tidligere, jf. om den udenrigspolitiske kompetence nedenfor i afsnit 7. Et alternativ af indst vnte p grundlag af Justitsministeriet redegłrelse anvendt, og af landsretten tiltr dt begrundelse for at fraskrive omr det karakter af fly suver nitetsafgivelse, er at henvise omr det til RIA omr det og dermed Danmarks forbehold, jf. dommen punkt 55, men uden n rmere at undersłge om en s dan opfattelse er antaget af EU s egne institutioner. Dette g lder eksempelvis for unionsborgerskabet, jf. dommen side 208, for persondataomr det, jf. dommen side 209, og for restriktive foranstaltninger, jf dommen side 209. En tredje metode (som specielt pr ger den ndrede bedłmmelse af bestemmelser der hidrłrer i u ndret form fra forfatningstraktaten) er, at eliminere en udvidelse via en erkl ring, uagtet en s dan ikke er bindende for Domstolen, jf. om fleksibilitetsbestemmelsen, dommen side 206. Endelig er som en fjerde analysemetode anvendt den p st ede analyse, at der ikke kan antages at v re tale om at udłve myndighedsbefłjelse i form af direkte for borgerne bindende bestemmelse, jf. bl.a. omr det for f lles udenrigs og sikkerhedspolitik (FUSP), dommen side 209. Hver af disse metoder, som er anfłrt i indst vntes sammenfattende processkrift side 35 og som landsretten i punkt 5.5. uden tłven legitimerer, fremtr der som kunstige og af yderst tvivlsom valeuer, og har da ogs givet anledning til undren hos andre iagttagere, jf. eksempelvis Matthis Wendel, Lisbon Before the Courts, 2895ff/292l. mat. samlingen VIII side 4. Specielt om fleksibilitetsbestemmelsen art. 352 (tidligere art. 308, tidligere 235) og ndrede hjemmelsbestemmelser 4.1 Udvidet anvendelsesomr der? Det ligger fast, at Justitsministeriet i sin redegłrelse om Forfatningstraktaten, jf. redegłrelsen, bilag J, punkt 4.5.5. side 90ff, (ekstrakten side 2068ff og citeret i dommen side 90ff) antog, at fleksibilitetsbestemmelsen kunne f et bredere anvendelsesomr de, og at der ikke er nogen som helst forskel p Lissabontraktaten og Forfatningstraktaten i s henseen- Side 22

- de. Landsretten till gger det afgłrende v gt, at Danmark under forhandlinger har f et indsat erkl ring nr. 42, jf, dommen side 206. En s - dan erkl ring er ubestridt ikke bindende for domstolen, og har da heller ikke gjort noget indtryk under den af det svenske statsr d foretagne tilsvarende vurdering, jf. statsr dsredegłrelsen side 46f, mat. samlingen bind VIII side 3747 ff13792. Landsretten tilfłjer som argument, at der altid har v ret tvivl om bestemmelsens anvendelsesomr de, jf. herved Maastricht dommen punkt 9.4. Dette betyder naturligvis ikke, at Hłjesteret legitimerer en udvidelse af de form l, der kan d kkes. Ud fra en forsigtighedsnorm, som tidligere anvendt, burde netop muligheden for et udvidet anvendelsesomr de fłre til at anse 20 proceduren for p kr - vet. Som et eksempel p, at fleksibilitetsbestemmelsen i sin nuv rende placering i hvert fald efter Kommissionens opfattelse ikke er overflłdiggjort ved den mere udfłrlige oplistning af kompetencen i traktatens indledende bestemmelser, kan henvises til, at bestemmelsen er p ber bt som hjemmel i Kommissionens nye (om end ikke gennemfłrte) forslag om en forordning om retten til kollektive skridt inden for rammerne af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, KOM (2012) 130,jf. mat. samlingen side 2815ff. 4.2 Konsekvenser af hjemmels ndring. 4.2.1 Fra fleksibilitetsbestemmelsen til s rskilt hjemmel Landsretten har ikke overhovedet forholdt sig til den kritik, som appellanterne under proceduren for landsretten fremfłrte i forhold til analysen af, om der kan siges at v re tale om en allerede eksisterende kompetence, hvilken kritik kan sammenfattes s ledes: N r et omr de via en eksplicit kompetencehjemmel ndres fra at v re undergivet beslutningsprocedure efter fleksibilitetsbestemmelse (ex art. 308, ex art. 235) til den almindelige lovgivningsprocedure, ndres ogs krav til enstemmighed. Som anfłrt i Maastricht dommen punkt 9.4 er det en vigtig del af accepten af regulering under fleksibilitetsbestemmelsen, at ny regulering kun kan vedtages i enstemmighed af R det, s ledes at regeringen under folketingets parlamentariske kontrol effektivt kan forhindre en ekspansiv brug. Dvs, ved at flytte et omr de fra potentiel regulering under fleksibilitetsbestemmelsen til en regulering under den - nye - almindelige lovgivningsprocedure, ndres betingelserne for udłvelsen af den overladte kompetence v sentligt. Side 23

Dette g lder for en r kke meget centrale politikornr der af betydelig r kkevidde. 4.2.2. Fra harmonisering til s rligt hjemmelsgrundlag N r et omr de tidligere har v ret reguleret under den generelle hjemmel for harmonisering af hensyn til det indre marked, (ex art. 95, nu art. 114) f r det et materielt bredere omr de ved at f tildelt en eksplicit kompetencehjemmel. Herved ndres ogs omfanget, idet et gr nseoverskridende element ikke mere er p kr vet for at finde hjemmel til regulering indenfor EU, jf. eksempelvis den nye hjemmel i TEUF art. 16 om persondatabeskyttelse og til dels om unionsborgerskabet. Landsrettens bem rkninger (dommen side 208) om unionsborgerskabet er symptomatiske. Det anfłres: ".Den med Lissabon-traktaten skete ndring af TEUF artikel 21 vedrłrende unionsborgeres f rdsels- og opholdsret kan alene anses for at indeb re en udtrykkelig hjemmelsbestemmelse for at pr cisere en kompetence, som Unionen allerede har p andet retsgrundlag." Som retstillingen er, er unionsborgerskabet imidlertid en ret i sig selv, der samvirker med fundamentale rettigheder, jf. sag C-34/09 Zambrano (mat. samlingen bind V side 1977ff), og den i kłlvandet herp meget omfattende debat. For s vidt ang r persondataomr det, har bestemmelser herom tidligere v ret direktivreguleret for at opn harmonisering, men ifłlge kommissionens nu fremsatte forslag, jf. mat. samlingen bind VI side 2867, vil omr det blive forordningsreguleret med direkte henvisning til Charteret, og den nu indfłrte eksplicitte hjemmelsbestemmelse i art. 16. Dette sker ud fra en p ber belse af, at EU retsorden har pligt til sikre beskyttelse af personoplysinger, ogs helt uafh ngig af behovet for harmonisering. Forslaget indeb rer en meget omfattende regulering, herunder med oprettelse af ny central myndighed til overtagelse af Datatilsynets rolle. I st rk kontrast hertil antog Justitsministeriet i sin redegłrelse for Lissabontraktaten punkt 4.3.4, (ekstrakten side 2128), at der ikke er hjemmel til selvst ndig regulering af persondatabeskyttelsen undtagen via bestemmelserne i RIA omr det, en opfattelse som Side 24

landsretten uden hensyn til det foreliggende forordningsforslag uden videre l gger til grund, jf dommen side 209. 5. Specielt om Charteret og EMRK 5.1 Charteret Appellanterne głr g ldende, at inkorporering af Charteret (Den Europ iske Unions Charter om Grundl ggende Rettigheder) som juridisk bindende, jf. TEU art. 6, stk. 1, er en selvst ndig ny kompetenceoverladelse. Dette resultat fłlger for det fłrste af den betydning disse nye bestemmelser materielt har, ogs uanset art. 6, stk. 1, 2. afsnit og Charterets art. 51, og for det andet af at Domstolen rar en hidtil ikke eksisterende kompetence til at fortolke disse bestemmelser som juridisk bindende. Dertil kommer, at Charteret ikke fuldt ud er begr nset til samme rettighedskatalog, som indeholdt i EMRK, og g r langt videre end efter dansk forfatningsretlig tradition. Charteret kan anvendes for s vidt ang r s vel EU retsakter som danske retsakter om emner, der efter deres art er omfattet af EU kompetence, og har s ledes et meget vidt anvendelsesomr de, jf. bl.a. Niels Fenger; Unionens Charter om Grundl ggende Rettigheder og dets Betydning for Dansk Offentlig ret, mat. samlingen bind VI side 2635ff. "Med Lissabon traktaten blev Unionens Charter om grundl ggende rettigheder juridisk bindende og fik samme status som EU traktaterne. Hermed har EUp forfatningslignende niveau tilfłrt dansk ret en r kke grundrettigheder som enten ikke genfindes i grundloven eller som i flere henseender g r videre end denne" (mat. samlingen bind VI side 2636). Charterets betydning i forbindelse med gennemfłrelse af EU-retten viser sig navnlig, men ikke alene, i samspil med traktatens specifikke v rdi og antidiskriminationsbestemmelser, TEU art. 2 og TEUF art. 8-10), jf. artikel af Koen Lenaerts og GutiØrrez-Fons: "The constitutional allocation of powers and general principles of EU Low, Common Market Law Review, 2010 (mat. samlingen bind V side 1951ff): "In fact since / December 2009 when the Treaty oflisbon entered into force the Charter stands on equal footing with the TEU and TEUF Accordingly the Charter provides a sound legal basis for the establishment of general principles ofeu law" og "may operate as a Side 25