NOTAT Notat vedr. Frederikssund Kommunes mulige samarbejde med Attendo Notat vedr. Frederikssund Kommunes mulige samarbejde med Attendo 1. Baggrund Frederikssund Kommune er i dialog med Attendo, som påtænker at opføre 72 friplejeboliger på en grund i kommunen. Attendo har i den forbindelse udtrykt ønske om at indgå i et nærmere samarbejde med kommunen, herunder eventuelt via en aftale om anvisningsret til en del af friplejeboligerne. Efter administrationens oplysninger er det første gang, der etableres et friplejecenter efter den nye friplejeboliglov. Administrationen har i forbindelse med afklaringen af konsekvenserne af et eventuelt samarbejde med Attendo søgt rådgivning hos Kammeradvokaten. På baggrund af rådgivningen har administrationen udarbejdet nærværende notat, der indeholder de overordnede rammer for friplejeboliger, herunder reglerne for anvisningsret og deponering, de udbudsretlige aspekter samt tre modeller for et samarbejde med en friplejeboligleverandør.
2. De overordnede rammer for friplejeboliger Reglerne om etablering og drift af friplejeboliger følger af lovbekendtgørelse nr. 1058 af 31. august 2015 med senere ændringer (friplejeboligloven), samt en lang række bekendtgørelser udstedt med hjemmel heri, herunder bl.a. bekendtgørelse nr. 1169 af 30. september 2015 om certificering af friplejeboligleverandører og bekendtgørelse nr. 1066 af 31. august 2015 om etablering af friplejeboliger. Hertil kommer bekendtgørelse nr. 1170 af 30. september 2015 om kommunalbestyrelsens fastsættelse af afregningspriser for ydelser efter serviceloven i forhold til friplejeboligleverandører. Lovens overordnede formål er, dels at etablere rammerne for valgfrihed for borgerne, dels at give private adgang til at etablere og drive friplejeboliger i konkurrence med de kommunale plejetilbud. Af lovens 1 fremgår det, at der ved en friplejebolig forstås en udlejningsbolig uden for den kommunale boligforsyning, hvor der til den samlede bebyggelse hører servicearealer for personer med behov for omfattende service og pleje efter lov om social service (serviceloven). Endvidere fremgår det af 1, stk. 2, at en friplejeboligleverandør kan indgå aftale med kommunalbestyrelsen om, at denne får anvisningsret til boliger i en friplejeboligbebyggelse. Friplejeboliger kan drives i lokaler tilhørende friplejeboligleverandøren eller i lokaler, som denne lejer. Drives friplejeboligerne i lejede lokaler, skal lejekontrakten omfatte såvel boligerne som servicearealerne, og lejemålet må ikke være tidsbegrænset, jf. friplejeboliglovens 2. Efter friplejeboligloven er der fri adgang til at etablere sig som friplejeboligleverandør. De eneste forudsætninger er, at der forinden etableringen er opnået certificering fra Sundhedsstyrelsen, at etableringen kan finde sted inden for det eksisterede plangrundlag i beliggenhedskommunen, og at etableringen efter ansøgning godkendes af Udlændinge-, Integration- og Boligministeriet. Retten til at vælge en friplejebolig er betinget af, at friplejeboligleverandøren er certificeret til at levere alle de tilbud, som borgeren er visiteret til, jf. friplejeboliglovens 3. Efter friplejelovens 8 skal friplejeboligleverandøren levere de tilbud, som kommunalbestyrelsen har truffet afgørelse om efter serviceloven, og varetage formålet med den hjælp, som kommunalbestyrelsen har truffet afgørelse om. Det er kommunalbestyrelsen i den kommune, der har visiteret borgeren til en plejebolig eller en lignende boligform, der har aftaleretten i forhold til friplejeboligleverandøren i forhold til ydelser efter serviceloven. Det følger af servicelovens 93, stk. 1, at 2/8
bestemmelserne i servicelovens 91 (frit valg af leverandør) og 94 (mulighed for at udpege hjælper) ikke omfatter lejere og beboere i friplejeboliger. For disse persongrupper er det kommunalbestyrelsens kvalitetskrav, der angiver ydelsernes indhold, jf. servicelovens 93, stk. 2. Rammerne for kommunens fastlæggelse af kvalitetskrav følger af bekendtgørelse nr. 1575 af 27. december 2014 om kvalitetsstandarder for hjemmehjælp, rehabiliteringsforløb og træning efter servicelovens 83, 83 a og 86. Det er beliggenhedskommunen, der har forsyningsansvaret for de tilbud, der ligger ud over de tilbud, som friplejeboligleverandøren skal levere. Det drejer sig fortrinsvis om sundhedsydelser, som kommunen skal levere til samtlige beboere i friplejeboligerne både udenbysborgere og frederikssundborgere. 3. Takster Friplejeboligleverandøren fastsætter selv vejledende takster for de ydelser efter serviceloven, som friplejeboligleverandøren er certificeret til at levere. Friplejeboligleverandøren og handlekommunen kan med udgangspunkt i de vejledende takster aftale den pris, som kommunen skal betale for den leverede hjælp og støtte, som borgeren er visiteret til, jf. friplejeboliglovens 32, stk. 1. Såfremt der ikke indgås en aftale, skal afregningsprisen fastsættes af beliggenhedskommunen i det konkrete tilfælde Frederikssund Kommune. Prisen skal som udgangspunkt beregnes på baggrund af beliggenhedskommunens gennemsnitlige langsigtede omkostninger ved drift af tilsvarende kommunale tilbud (alle direkte og indirekte omkostninger der er forbundet med opgavevaretagelsen). 1 Beregningen skal foretages med udgangspunkt i Social- og Indenrigsministeriets vejledning om omkostningskalkulationer, jf. Budget- og regnskabssystem for kommuner, der er bilag til bekendtgørelsen om kommunernes budget- og regnskabsvæsen, revision m.v. Omkostninger, der følger af kommunalbestyrelsens myndighedsudøvelse, skal ikke medtages. Som det fremgår oven for under afsnit 2 har kommunen forsyningsansvar for tilbud udover de tilbud, som friplejeleverandøren skal levere. Udgifterne til disse tilbud skal ikke medtages i beregningen. 1 Hvis der ikke er sammenlignelige tilbud i kommunen, finder af bekendtgørelse nr. 1170 af 30. september 2015 om kommunalbestyrelsens fastsættelse af afregningspriser for ydelser efter serviceloven 7 anvendelse. 3/8
4. Tilsyn med friplejeboligerne Reglerne vedr. tilsyn med boligernes etablering, drift og økonomi samt regnskab og revision m.v. findes i friplejeboliglovens kap. 10. Heraf følger det blandt andet, at beliggenhedskommunen fører tilsyn med friplejeboligerne og i den forbindelse påser, at boligerne udlejes til og bebos af den berettigede personkreds, jf. friplejeboliglovens 89, stk. 1. Desuden fører kommunen tilsyn med, at boligerne og servicearealet holdes forsvarligt vedlige. Efter servicelovens 151a følger beliggenhedskommunen desuden op på enkeltsager og fører tilsyn i overensstemmelse med servicelovens regler herom. Kommunalbestyrelsen kan meddele de påbud, der skønnes at være nødvendige for at sikre friplejeboligernes forsvarlige drift i overensstemmelse med de regler, der er fastsat herfor, eller for at sikre, at hjælpen leveres i overensstemmelse med afgørelsen og/eller de gældende kvalitetsstandarder. Ved sidstnævnte påbud skal leverandøren orienteres om, at undladelse af at levere hjælpen i overensstemmelse med afgørelsen kan medføre indberetning til Socialstyrelsen. Hvis friplejeboligleverandøren ikke efterkommer påbuddet, indberetter kommunalbestyrelsen straks forholdet til Socialstyrelsen. Friplejeboligleverandøren skal efter anmodning give udlændinge-, integrations- og boligministeren, kommunalbestyrelsen, Sundhedsstyrelsen samt Landsbyggefonden alle nødvendige oplysninger til belysning af friplejeboligernes økonomiske forhold, jf. friplejeboliglovens 89, stk. 4. Sundhedsstyrelsen kan påbyde friplejeboligleverandøren at overholde betingelserne for godkendelsen/certificeringen. Sundhedsstyrelsen kan endvidere efter indberetning fra kommunen meddele påbud, hvis kommunen konstaterer uregelmæssigheder af væsentlig betydning for friplejeboligernes drift. En certifikation kan tilbagekaldes af Sundhedsstyrelsen, hvis friplejeboligleverandøren 1) ikke opfylder betingelserne for certifikation, 2) groft eller gentagne gange undlader at efterkomme kravene i friplejeboliglovens 8, stk. 1, og 9, 3) ikke efterkommer påbud, jf. 5, stk. 4, 89, stk. 2 og 3, 90 og 91, stk. 3, 4) ikke efterkommer kommunalbestyrelsens påbud, jf. 151 b, stk. 2, i serviceloven, 5) har optrådt svigagtigt om forhold, der har været bestemmende for meddelelse af certifikationen, eller 6) har betydelig og forfalden gæld, der indebærer, at driftssikkerheden er i fare. Certifikationen kan tilbagekaldes delvis, hvis friplejeboligleverandørens misligholdelse ikke vedrører alle ydelser eller friplejeboliger omfattet af certifikationen. Endvidere bortfalder 4/8
en certifikation, hvis der afsiges konkursdekret vedrørende friplejeboligleverandøren. 5. Anvisningsret og deponering Reglerne om anvendelse af låneramme og deponering findes i bekendtgørelse nr. 1580 af 17. december 2013 om kommunernes låntagning og meddelelse af garantier m.v. (lånebekendtgørelsen), der er udstedt med hjemmel i 41, 58, stk. 1, og 59, i den kommunale styrelseslov, hvorefter Social- og Indenrigsministeren bl.a. kan fastsætte regler om kommunernes låntagning og lignende dispositioner. Til lånebekendtgørelsen knytter sig endvidere Social- og Indenrigsministeriets vejledning nr. 11256 af 7. december 2015. Ved kommunernes finansiering af anlægsaktiver er det almindelige kommunaløkonomiske princip, at kommunerne som udgangspunkt skal finansiere anlægsaktiverne uden lånoptagelse. Kommunerne kan således kun optage lån i det omfang, der i medfør af bekendtgørelsen er adgang til lånoptagelse. Det følger af lånebekendtgørelsens 3, stk. 1, nr. 6, at aftaler om benyttelse af ejendomme eller lokaler, som kan sidestilles med en kommunal anlægsopgave, skal henregnes til kommunens låntagning. Hvis kommunen ikke har ledig låneramme, for så vidt angår servicearealerne og grundkapitalen, eller ikke ønsker at henregne aftalen om anvisningsret til kommunens låntagning, kan kommunen deponere et beløb i overensstemmelse med bestemmelserne herom i lånebekendtgørelsens 6. Den krævede deponering opgøres på grundlag af en værdiansættelse efter lånebekendtgørelsens 5. Pligten til deponering udløses på aftaletidspunktet. Det fremgår dog af lånebekendtgørelsens 3, stk. 4, at de aftaler, herunder leje- og leasingaftaler, der er omfattet af stk. 1, nr. 6, 7 og 8, dog ikke henregnes til kommunens låntagning, såfremt revisionen har påset, at aftalen maksimalt løber i tre år og ikke giver mulighed for forlængelse. Det betyder, at en kortvarig aftale (maximalt 3 år) om anvisningsret ikke vil udløse deponeringspligt. Det er vurderingen, at det således i en opstartsperiode være muligt at indgå aftale med en friplejeboligleverandør om anvisningsret, uden at der udløses pligt til deponering så længe betingelserne i lånebekendtgørelsens 3, stk. 4 iagttages. Hvis der indgås en aftale om anvisning, der ikke er tidsbegrænset, er det vurderingen, at aftalen vil skulle henregnes til kommunens låneramme. Hvis der ikke er ledig låneramme, skal der deponeres. 5/8
6. Udbud Udbudsloven regulerer ordregivende myndigheders indgåelse af offentlige kontrakter. Loven finder anvendelse, når myndigheden indgår en gensidigt bebyrdende skriftlig aftale med en anden juridisk enhed, om anskaffelse af bygge- og anlægsarbejder, varer eller tjenesteydelser, som overstiger den relevante tærskelværdi, og som ikke er omfattet af en særlig undtagelse fra udbudsreglerne. Udgangspunktet ved indgåelse af en gensidigt bebyrdende aftale vil således være, at opgaven skal i udbud (såfremt de øvrige betingelser også er opfyldt). I den situation hvor kommunen ikke indgår en aftale om en egentlig anvisningsret samt øvrige individuelle vilkår for levering af ydelser, vil dette trække i retning af, at der ikke synes at være udbudspligt. Under forudsætning af, at der alene leveres standard plejeydelser på baggrund af generelle kvalitetskrav som er fastsat og offentliggjort i medfør af servicelovens 93, stk. 2, jf. 139, og at prisen for serviceydelserne fastsættes objektivt på baggrund af principperne efter friplejeboligloven, vil der således være stærke argumenter for at anse en sådan konstruktion for ikke at være udbudspligtig. Ved indgåelse af aftale med Attendo om en anvisningsret til friplejeboligerne samt om tilknyttede serviceydelser vil der formentlig være tale om en fuld udbudspligtig ydelse efter udbudslovens afsnit III ( udbud light ) i den udstrækning tærskelværdien overskrides. Dette henset til, at Attendo opnår en større sikkerhed for visitering af borgere fra kommunen (og evt. modtager betaling for tomgang ). En aftale om anvisningsret taler for, at der sker en vis form for selektion, og at alle friplejeboligleverandører i en sådan situation således ikke stilles helt lige i deres adgang til markedet. Det vil dog formentlig være muligt at undgå at sende en opgaven om friplejeboliger i udbud, hvis alle friplejeboligleverandører, der har opnået certificering og tilladelse til etablering, reelt har mulighed for at udbyde friplejeboliger uden nogen form for udvælgelse, forudsat den pågældende leverandør konkret leverer de ydelser, som kommunen har opstillet. Dette kaldes en ren autorisationsordning. I det konkrete tilfælde vil der kunne indgås aftale med en friplejeboligleverandør uden at dette vil være udbudspligtigt som en gensidigt bebyrdende aftale i udbudslovens forstand, da ordningen kan anskues som en ren certificeringsordning uden selektion. 6/8
7. Tre modeller for samarbejdet med Attendo Administrationen har undersøgt konsekvenserne af følgende tre modeller: 7.1.: Model a: Stor model med aftale om anvisningsret samt krav til kvalitet og takster I model a får kommunen anvisningsret til hele eller dele af friplejeboligerne. Kommunen fastlægger niveauet for taksterne. I tillæg til de generelt gældende kvalitetskrav til serviceniveauer, som gælder for servicelovsydelser, fastlægger kommunen desuden yderligere generelle vilkår, som ydelsernes skal leveres efter. Ved anvendelsen af model a får kommunen som udgangspunkt yderligere indflydelse på kvaliteten og indholdet af de leverede ydelser. Derved kan kommunen i højere grad sikre, at der modtages den ønskede kvalitet og service i forhold til de fastsatte takster. Det er dog uklart, om og i hvilket omfang kommunen rent faktisk kan fastsætte yderligere krav til kvalitet i henhold til friplejeboligloven. Desuden er det vurderingen, at kommunen vil have svært ved at håndhæve de krav, som kommunen stiller til leverandøren. Ved indgåelse af en aftale om anvisningsret er det vurderingen, at kommunen skal deponere en del af kommunens likviditet. Ud fra de seneste foreløbige oplysninger fra Attendo omkring anlægssummen for byggeriet, skal kommunen deponere ca. 0,6 mio. kr. pr. bolig, der indgås anvisningsaftale om. Ved en anvisningsaftale, der omfatter samtlige af Attendos 72 boliger, skal kommunen således deponere skønsmæssigt 43,2 mio. kr. Pligten til deponering udløses på aftaletidspunktet. Hvis model a vælges, kan det være nødvendigt at gennemføre et mini-udbud om levering af friplejeboligpladser. Eksempelvis kan dette ske ved, at kommunen melder ud, hvor stort behovet er for pladser i de kommende 12 måneder. Interesserede friplejeboligleverandører kan herefter byde ind med pladser, og der indgås herefter aftale om anvisningsret til det antal pladser, som er nødvendigt for at opfylde kommunens behov. Modellen betyder, at kommunen ikke på forhånd ved, hos hvilke(n) friplejeboligleverandør(er), pladserne kommer til at ligge, og alle interesserede friplejeboligleverandører kan i princippet opnå aftale om anvisningsret på de af kommunen fastsatte vilkår. Ved model a vil den andel af friplejeboligerne, som kommunen har anvisningsret til, indgå i kommunens forsyningsplanlægning. 7/8
7.2.: Model b: Mellemstor model med krav til kvalitet og taktser I model b fastlægger kommunen niveauet for taksterne. I tillæg til de generelt gældende kvalitetskrav til serviceniveauer, som gælder for servicelovsydelser, fastlægger kommunen yderligere generelle vilkår, som ydelsernes skal leveres efter. Ligesom i model a er det ved anvendelsen af model b uklart, om og i hvilket omfang kommunen rent faktisk kan fastsætte yderligere krav til kvalitet i henhold til friplejeboligloven. Desuden er det vurderingen, at kommunen vil have svært ved at håndhæve de krav, som kommunen stiller til leverandøren. Ved model b vil friplejeboligerne ikke indgå i kommunens forsyningsplanlægning, og friplejeleverandøren afgør selv, hvem der skal ske udlejning til. 7.3.: Model c: Lille model med krav til taktser I model c fastsætter kommunen alene niveauet for taksterne. Der stilles ikke krav til friplejeboligleverandøren udover de generelt fastsatte kvalitetsstandarder og servicenormer efter serviceloven. Det er den enkleste løsning, men indebærer samtidig en minimal indflydelse fra kommunens side på de ydelser, som leveres til borgerne, svarende udelukkende til de forhold, som kommunen har pligt til at fastsætte krav om efter serviceloven mv. Friplejeboligerne indgår ikke i kommunens forsyningsplanlægning, og friplejeleverandøren afgør selv, hvem der skal ske udlejning til. 8/8