Íþyngjandi séríslensk ákvæði laga og reglna á fjármálamarkaði. Október 2014

Íþyngjandi séríslensk ákvæði laga og reglna á fjármálamarkaði Október 2014

Íþyngjandi séríslensk ákvæði laga og reglna á fjármálamarkaði Útgefandi: Samtök fjármálafyrirtækja Hönnun: Grafík - Hönnun & framleiðsla ehf

Efnisyfirlit Formáli... 4 Yfirlit... 5 Löggjöf... 9 Reglur... 24 Samtök fjármálafyrirtækja 2014 3

Íþyngjandi séríslensk ákvæði laga og reglna á fjármálamarkaði Formáli Á málstofu SFF og FME um regluverk fjármálamarkaðar í júní 2014 var samhljómur um að á ýmsum sviðum hefði verið gengið of langt hér á landi í íþyngjandi lagasetningu á fjármála- og vátryggingageirann. Á sama tíma og fjöldi ESB reglna sem innleiða þarf hérlendis eru í pípunum er mikilvægt að huga að því að tryggja sem best samræmi í innleiðingu við önnur ríki og lagfæra séríslenskar reglur þar sem gengið hefur verið lengra en annars staðar. Íslensk fjármálafyrirtæki og fjármálamarkaður eru agnarsmá samanborið við það sem þekkist víðast, auk þess sem mikill munur er á eðli og stærð fjármálafyrirtækja á hérlendum markaði. Taka þarf tillit til þess við innleiðingu á regluverki fjármálamarkaðar og í eftirliti. Gæta þarf þess að gera hlutina ekki of flókna, m. a. með séríslenskum reglum til viðbótar við alþjóðaregluverkið. Ekki er ástæða til að flýta sér um of við innleiðingu á reglum ESB, innan þess tímaramma sem gefinn er, og gæta þarf að áhrifum regluverks á beinan og óbeinan kostnað fjármálafyrirtækja. Þetta er í samræmi við aðgerðaáætlun ríkisstjórnarinnar frá því í september 2013 en þar kemur fram að ríkisstjórnin muni beita sér fyrir endurskoðun regluverks atvinnulífsins með einföldun og aukna skilvirkni að leiðarljósi. Meðfylgjandi er yfirlit yfir ýmis íþyngjandi lagaákvæði og reglur á sviði fjármálamarkaðar sem hafa verið fest í sessi á síðustu árum. 4 Samtök fjármálafyrirtækja 2014

Yfirlit Löggjöf 1. Skattar á fjármálafyrirtæki Á fjármálafyrirtæki hafa á síðustu árum verið lagðir afar íþyngjandi skattar í formi fjársýsluskatts, sérstaks fjársýsluskatts, sérstaks skatts á fjármálafyrirtæki og viðbót við sérstakan skatt á fjármálafyrirtæki. Ofurskattlagning á geirann hamlar samkeppnishæfni íslensks fjármálakerfis gagnvart erlendum keppinautum. Kostnaður leggst að lokum á neytendur. 2. Skattlagning gengishagnaðar Gengishagnaður á innlánsreikningum í erlendri mynt er staðgreiðsluskyldur. Með því rýrnar inneign á gjaldeyrisreikningi en skuldbinding sem greiða á með gjaldmiðlinum heldur verðgildi sínu. 3. Íbúðalán Íbúðalánasjóður nýtur ýmissa sérfríðinda sem starfsleyfisskyld fjármálafyrirtæki á íbúðalánamarkaði njóta ekki, s.s. ríkisábyrgðar, skattaundaþága, lægri eiginfjárkröfu o.fl. Þá er viðskiptavinum íbúðalánveitenda mismunað í vaxtabótaákvæði tekjuskattslaga vegna endurbótalána. 4. Lán til neytenda Lög um neytendalán nr. 33/2013 hafa að geyma séríslenskar útfærslur í lögum sem flækja framkvæmd. 5. Innheimtuaðgerðir og gjaldþrotaskipti Með breytingu á innheimtulögum nr. 95/2008 voru gerðar takmarkanir á vörslusviptingum sem hafa reynst mjög íþyngjandi. Með lögum nr. 9/2014 var einstaklingum gert kleift að fá fjárhagsaðstoð frá umboðsmanni skuldara til að standa straum af málskostnaðartryggingu vegna gjaldþrotaskipta. Þetta eykur kostnað fjármálafyrirtækja. Fyrningarfrestur krafna var styttur í tvö ár úr tíu árum og við endurskoðun var ákvæðið látið halda gildi sínu. Meta þarf hvort rétt sé að lengja fyrningarfrestinn að nýju. Samtök fjármálafyrirtækja 2014 5

Íþyngjandi séríslensk ákvæði laga og reglna á fjármálamarkaði 6. Upplýsingagjöf fjármálafyrirtækja Fjármálafyrirtækjum er gert skylt að tilgreina eignarhald allra þeirra sem eiga umfram 1% hlutafjár eða stofnfjár í fyrirtækinu á hverjum tíma á vefsíðu sinni. Ógerlegt er fyrir fjármálafyrirtæki að uppfylla þessa lagaskyldu. Með lögum nr. 104/2013 voru Hagstofu Íslands veittar víðtækar heimildir og víkja þær til hliðar þagnarskyldu fjármálafyrirtækja og öðrum lagaákvæðum um þagnarskyldu. Með lögum nr. 92/2013 var Seðlabanka Íslands gert heimilt að setja reglur um lágmark stöðugrar fjármögnunar lánastofnana. Mikilvægt er að skoða hvort ákvæðið gangi lengra en tilskipanir kveða á um. Fjármálafyrirtæki sem eru að meirihluta í eigu ríkisins falla undir upplýsingalög nr. 140/2012 og lög um þjóðskjalasafn nr. 66/1985. Óeðlilegt er að leggja mismunandi kvaðir á fjármálafyrirtæki á grundvelli eignarhalds. 7. Ýmis atriði í starfsemi fjármálafyrirtækja Takmarkanir á eignarhaldi sem felast í 22. gr. laga um fjármálafyrirtæki eiga sér ekki stoð í EES-rétti. Vert að huga að afnámi þess eða breytingu til samræmis við réttarreglur sem almennt gilda um þessi atriði innan EES-ríkja. Í lögum um fjármálafyrirtæki er kveðið á um að endurskoðanda eða endurskoðunarfyrirtæki skuli kjósa til fimm ára í senn á aðalfundi fjármálafyrirtækis. Þessi ófrávíkjanlega fimm ára regla gengur mun lengra en ný evrópsk tilskipun. Með dómi Hæstaréttar frá 7. nóvember 2013 í máli nr. 302/2013 má líta svo á að 1. gr. laga um sölu fasteigna, fyrirtækja og skipa nr. 99/2004 feli í sér skerðingu á starfsheimildum fjármálafyrirtækja. Slík skerðing stæðist ekki reglur tilskipana ESB sem veita skýran rétt til umræddrar starfsemi. Í 3. mgr. 39. gr. laga nr. 128/2011, um verðbréfasjóði, fjárfestingarsjóði og fagfjárfestasjóði er ákvæði sem kveður á um að verðbréfasjóði eða einstakri deild hans sé óheimilt að fjárfesta meira en 50% af eign sinni í hlutdeildarskírteinum verðbréfasjóða og fjárfestingarsjóða innan sama rekstrarfélags. Reglan virðist séríslensk og á sér ekki fyrirmynd í UCITS tilskipuninni. 8. Lög um hlutafélög Óeðlileg takmörkun er á heimildum félaga til kaupa á eigin bréfum og vera með viðskiptavakt á þeim hefur verið sett inn í lög um hlutafélög en ákvæðið er í andstöðu við lög um verðbréfaviðskipti. Með breytingu á lögum um hlutafélög nr. 2/1995 var félagsstjórn félags sem er að meirihluta í eigu ríkissjóðs og ber skylda til að kjósa sér endurskoðanda skv. lögum 6 Samtök fjármálafyrirtækja 2014

um ársreikninga, svipt því hlutverki að samþykkja starfskjarastefnu félagsins varðandi laun og aðrar greiðslur til forstjóra. Óeðlilegt er að leggja mismunandi kvaðir á fjármálafyrirtæki á grundvelli eignarhalds. 9. Fjármálafyrirtæki í ríkiseigu - kjararáð Kjararáði er falið að ákveða laun og starfskjör framkvæmdastjóra hlutafélaga sem eru að meiri hluta í eigu ríkisins og gildir það gagnvart fjármálafyrirtækjum sem eru að meiri hluta í eigu ríkisins. Þetta skerðir samkeppnishæfni slíkra fyrirtækja. 10. Möguleikar til stjórnasetu Gengið hefur verið langt af hálfu löggjafans við að þrengja möguleika til stjórnarsetu í fjármálafyrirtækjum, vátryggingafélögum og tengdum félögum og sífellt er orðið erfiðara að finna einstaklinga sem teljast hæfir til að sitja í stjórn þeirra. 11. Endurreisn áfrýjunarnefndar á fjármálamarkaði Samhliða auknum eftirlitsheimildum eftirlitsaðila og fjölgun matskenndra ákvæða um starfsemi þeirra er mikilvægt að endurreist verði áfrýjunarnefnd í ætt við þá sem áður starfaði og fjármálafyrirtæki gátu skotið ágreiningsmálum til. Að mati SFF er sá vettvangur til þess fallinn að styrkja starfsemi Fjármálaeftirlitsins til lengri tíma litið. 12. Gjaldeyrishöft Þar til gjaldeyrishöft verða afnumin er mikilvægt að einfalda afgreiðslu beiðna til Seðlabankans um staðfestingar vegna gjaldeyrisviðskipta og fjármagnshreyfinga. Þá er afar mikilvægt að löggjöfin geri greinarmun á saknæmisskilyrðum þ.e. hvort að brot er framið af gáleysi eða ásetningi. Ekki er hægt að leggja að jöfnu mistök í starfi og brot sem framið er af ásetningi. 13. Lög um aðgerðir gegn peningaþvætti Þróun á peningaþvættislöggjöfinni hér á landi hefur á síðustu árum dregist aftur úr nágrannaríkjunum og getur það leitt til viðskiptahindrana fyrir íslensk fjármálafyrirtæki sem eiga viðskipti yfir landamæri. Samtök fjármálafyrirtækja 2014 7

Íþyngjandi séríslensk ákvæði laga og reglna á fjármálamarkaði Reglur 1. Kaupaukakerfi Með breytingu á lögum um fjármálafyrirtæki voru ákvæði um kaupaauka og starfslokasamninga í fjármálafyrirtækjum lögfest en um er að ræða innleiðingu CRD III tilskipunar ESB. Við samanburð við Norðurlöndin kemur í ljós að Ísland velur stífustu nálgun í flestum tilvikum ásamt því að ýmis ákvæði núgildandi reglna ganga lengra en tilskipunin. 2. Fyrirgreiðslur til stjórnarmanna, framkvæmdastjóra, lykilstarfsmanna o.fl. Reglur um lánveitingar og fyrirgreiðslu til stjórnenda fjármálafyrirtækja eru mun strangari og meira íþyngjandi en í öðrum EES-ríkjum. 3. Hæfiskröfur stjórnarmanna og stjórnenda fjármálafyrirtækja Hæfiskröfur til stjórnarmanna og stjórnenda fjármálafyrirtækja hér á landi eru stífari en CRD IV tilskipunin gerir ráð fyrir. Hér á landi eru gerðar einsleitar kröfur um menntun en æskilegt er að reglur séu opnari og að áhersla sé lögð á að framkvæmdastjórn og stjórn fjármálafyrirtækis búi í heild sinni yfir yfirgripsmikilli þekkingu og reynslu sem styður við þá flóknu starfsemi og það flókna regluverk sem fjármálafyrirtæki búa við. 4. Lögaðilar sem teljast fjárhagslega tengdir innherjum Í 16. gr. reglna nr. 1050/2012 um meðferð innherjaupplýsinga og viðskipti innherja, sem gefnar eru út af FME, er tiltekið hvaða aðilar það eru sem skulu teljast fjárhagslegar tengdir aðilar í skilningi XIII. kafla laga nr. 108/2007 um verðbréfaviðskipti. Í 4. tl. 16. gr. er skilgreint hvaða lögaðilar skuli teljast fjárhagslega tengdir innherjum í skráðu félagi. Þessi skilgreining er í senn bæði óskýr og víð í orðalagi sínu. 8 Samtök fjármálafyrirtækja 2014

Löggjöf 1. Skattar á fjármálafyrirtæki Á fjármálafyrirtæki hafa á síðustu árum verið lagðir afar íþyngjandi skattar í formi fjársýsluskatts, sérstaks fjársýsluskatts, sérstaks skatts á fjármálafyrirtæki og viðbót við sérstakan skatt á fjármálafyrirtæki. Ofurskattlagning á geirann hamlar samkeppnishæfni íslensks fjármálakerfis gagnvart erlendum keppinautum. Kostnaður leggst að lokum á neytendur. Fjársýsluskattur: Fjármálafyrirtæki, verðbréfafyrirtæki og tryggingafélög bera fjársýsluskatt. Skatturinn er 5,45% á tekjuárinu 2012, 6,75% á tekjuárinu 2013 og 5,50% á tekjuárinu 2014. Skattstofn eru allar tegundir skattskyldra launa og þóknana. Skattinum skal skila mánaðarlega í staðgreiðslu. Sérstakur fjársýsluskattur: Þessi skattur er 6% viðbótar tekjuskattur á tekjuskattsstofn (án tillits til samsköttunar og yfirfæranlegs taps) umfram 1.000 milljónir króna og er lagður á sömu aðila og bera fjársýsluskatt. Standa skal skil á mánaðarlegum fyrirframgreiðslum á tekjuárinu 2014. Sérstakur skattur á fjármálafyrirtæki: Skylda til að greiða sérstakan skatt hvílir á fjármálafyrirtækjum með starfsleyfi sem viðskiptabanki, sparisjóður eða lánafyrirtæki og á öðrum sem hafa leyfi til að taka við innlánum. Skatturinn er 0,376% við álagningu 2014 (var áður 0,041%) og stofninn eru heildarskuldir samkvæmt skattframtali, umfram 50 milljarða króna. Við álagningu 2014 leggst þessi skattur einnig á banka í slitameðferð. 2. Skattlagning gengishagnaðar Með lögum nr. 165/2010 var lögfest ákvæði í 4. gr. laga um staðgreiðslu skatts á fjármagnstekjur, nr. 94/1996, þar sem innleystur gengishagnaður á innlánsreikningum í erlendri mynt (gjaldeyrisreikningum) var gerður staðgreiðsluskyldur. Þetta felur í sér að ef einstaklingur eða lögaðili leggur erlendan gjaldmiðil inn á gjaldeyrisreikning í banka til þess að greiða síðar fyrir vöru eða þjónustu eða greiða inn á lán í sömu mynt, getur hann þurft að greiða fjármagnstekjuskatt ef gengi íslensku krónunnar veikist á tímabilinu og erlendi gjaldmiðillinn hækkar í verði. Þannig rýrnar inneignin í hinum erlenda gjaldmiðli en skuldbinding sem greiða á með gjaldmiðlinum heldur verðgildi sínu í hinum erlenda gjaldmiðli. Viðskiptavinir fjármálafyrirtækja sem verða fyrir þessari skattlagningu telja hana afar ósanngjarna. Samtök fjármálafyrirtækja 2014 9

Íþyngjandi séríslensk ákvæði laga og reglna á fjármálamarkaði 3. Íbúðalán Íbúðalánasjóður, í fullri ríkiseigu, nýtur ýmissa sérfríðinda sem önnur fjármálafyrirtæki á íbúðalánamarkaði njóta ekki. Þannig nýtur Íbúðalánasjóður ríkisábyrgðar á alla fjármögnun sína, sjóðurinn er undanþeginn tekjuskatti og stimpilgjöldum og sérstökum skatti á fjármálafyrirtæki. Þá er ekki gerð arðsemiskrafa til þess eiginfjár sem ríkssjóður á bundið í Íbúðalánasjóði auk þess sem eiginfjárkrafa til sjóðsins er verulega lægri en gerð er til annarra lánastofnana. Samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. B-liðar 68. gr. laga um tekjuskatt nr. 90/2003 mynda vaxtagjöld vegna lána til endurbóta á húsnæði einungis rétt til vaxtabóta ef lánið er tekið hjá Íbúðalánasjóði. Ákvæðið hefur verið í löggjöf um árabil og felur í sér misbeitingu ríkisvaldsins á afli sínu í þágu aukinnar samkeppnishæfni þess eina lánveitanda á íbúðalánamarkaði sem ríkissjóður á sjálfur að fullu. Sú mismunun sem þetta felur í sér er ekki einungis séríslensk heldur setur viðskiptavini annarra fjármálafyrirtækja en Íbúðalánasjóðs í mun verri stöðu hvað fjármögnun endurbóta eigin húsnæðis varðar. 4. Lán til neytenda Lög um neytendalán nr. 33/2013 hafa að geyma ýmsar séríslenskar útfærslur sem flækja framkvæmd, svo sem þak á árlega hlutfallstölu kostnaðar, og gildissvið þeirra nær ekki einungis til hefðbundinna neytendalána heldur nær það einnig til íbúðalána. Neytendalánatilskipunin (2008/48/EU) hefur aukinheldur hvorki að geyma ákvæði íslensku laganna um greiðslumat eða fortakslaust bann við lánveitingu, standist lántaki ekki lánshæfismat. Færa má rök fyrir því, að slíkt bann hefði einvörðungu átt að taka til stærri langtímalána eða þar til íbúðalán verða færð undan gildissviði laganna þegar innleiðing á húsnæðislánatilskipun ESB (2014/17/ EU) hefur átt sér stað. 5. Innheimtuaðgerðir og gjaldþrotaskipti Takmarkanir á vörslusviptingum Með lögum nr. 78/2012 var gerð breyting á innheimtulögum nr. 95/2008 og mælt fyrir um að innheimtuaðili skuli, hvort sem er við frum- eða milliinnheimtu, afla skriflegs samþykkis skuldara áður en lausafé er tekið úr vörslu skuldara, enda sé skuldari í vanskilum með afborganir eða lánskostnað. Skal innheimtuaðili jafnframt láta skuldara í té afrit skriflegs samþykkis í síðasta lagi samtímis afhendingu lausafjármunar. Liggi slíkt samþykki ekki fyrir verður innheimtuaðili að leita aðfarar eftir reglum aðfararlaga, nr. 90/1989, eða jafnvel dóms, burtséð frá því þó hann eigi beinan eignarrétt að viðkomandi lausafé. Brot á þessu ákvæði laganna varðar sektum. Þetta hefur reynst verulega íþyngjandi fyrir fjármálafyrirtæki. Við setningu laga um neytendalán var vakin athygli á því, að brýnt væri að setja á ný lög um eignarleigu, m.a. til að skýra stöðu aðila að slíkum samningum. 10 Samtök fjármálafyrirtækja 2014

Umboðsmaður skuldara Markmið laga nr. 9/2014 um fjárhagsaðstoð til greiðslu tryggingar fyrir kostnaði vegna gjaldþrotaskipta er að gera einstaklingum, sem eiga í verulegum greiðsluörðugleikum og hafa leitað greiðsluerfiðleikaúrræða, án þess að þau hafi leyst úr greiðsluvanda, kleift að fá fjárhagsaðstoð til að standa straum af málskostnaðartryggingu vegna gjaldþrotaskipta. Umboðsmaður skuldara veitir þessa fjárhagsaðstoð en þar sem fjármálafyrirtæki bera kostnað af rekstri umboðsmanns skuldara bera kröfuhafar kostnað af gjaldþrotakostnaði viðkomandi auk þess sem þeir afskrifa skuldir í flestum tilvikum. Fyrningarfrestur Með lögum nr. 142/2010 var gerð breyting á lögum um gjaldþrotaskipti nr. 21/1991 og fyrningarfrestur krafna styttur í tvö ár úr tíu árum. Við lögfestingu var ákveðið að lögin skyldu endurskoðuð innan fjögurra ára frá gildistöku. Endurskoðun fór fram á síðasta ári og var ákvæðið látið halda gildi sínu án þess að lögð væru fram gögn um að það hefði skilað tilætluðum árangri. Ekki er óvarlegt að gera þá kröfu, að slíkar sérlausnir vegna tímabundinna aðstæðna séu metnar sérstaklega, einkanlega í ljósi þess, að þeir sem sæta innheimtu sem lýkur á fyrri stigum, svo sem við árangurslaust fjárnám, búa við óbreyttan fyrningarfrest. 6. Upplýsingagjöf fjármálafyrirtækja Upplýsingar um eignarhald á heimasíðu Ákvæði 4. mgr. 19. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 kom inn í lögin á vorþingi 2013. Ákvæðið skyldar fjármálafyrirtæki til að tilgreina á vefsíðu nöfn og hlutfallslegt eignarhald allra þeirra sem eiga umfram 1% hlutafjár eða stofnfjár í fyrirtækinu á hverjum tíma. Fyrirtæki hafa fjórar vikur til að færa inn breytingar á eignarhaldi. Í sambærilegu ákvæði 6. gr. laga um vátryggingarstarfsemi nr. 56/2010 er miðað við 5% eignarhald, sbr. lög nr. 27/2014. Þegar bankar og önnur fjármálafyrirtæki sem heyra undir lög nr. 161/2002 fara á hlutabréfamarkað að nýju mun reynast illframkvæmanlegt að fara eftir ákvæðinu. Sem dæmi má nefna að ekki er óalgengt að smærri hlutir í fjármálafyrirtækjum séu skráðir á safnreikninga sem ekki innihalda nöfn hluthafa. Fjármálafyrirtæki eru ekki í aðstöðu til að kalla eftir upplýsingum um endanlegt eignarhald á slíkum safnreikningum. Eðlilegra væri að miða við evrópskar reglur, sbr. tilskipun 2007/44/EC, og miða við 5% eignarhald. Nöfn aðila með minni eignarhluti, hvað þá eigendur slíkra aðila, eiga ekki að skipta máli út frá sjónarhóli eftirlitsaðila eða annarra sem hafa hagsmuna að gæta. Upplýsingalög Markmið upplýsingalaga nr. 140/2012 er að tryggja gegnsæi í stjórnsýslu og við meðferð opinberra hagsmuna og er þeim aðilum sem falla undir lögin skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem fram koma í lögunum. Lögin taka til allrar starfsemi Samtök fjármálafyrirtækja 2014 11

Íþyngjandi séríslensk ákvæði laga og reglna á fjármálamarkaði lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera. Þau taka þó ekki til lögaðila sem sótt hafa um eða fengið opinbera skráningu hlutabréfa samkvæmt lögum um kauphallir og dótturfélaga þeirra. Ekki er gerð undantekning frá þessari meginreglu hvað varðar fjármálafyrirtæki og því falla fjármálafyrirtæki sem eru að meirihluta í eigu ríkisins undir lögin. Þó er ákvæði í lögunum sem veitir ráðherra heimild til að undanþiggja lögaðila sem að nær öllu leyti starfa í samkeppni á markaði frá þeim skyldum sem lögin leggja þeim á herðar. Haldin skal opinber skrá yfir þá lögaðila sem hafa fengið undanþágu samkvæmt málsgreininni og skal undanþága einstakra aðila endurskoðuð á þriggja ára fresti. Óeðlilegt er að leggja mismunandi kvaðir á fjármálafyrirtæki á grundvelli eignarhalds. Eðlilegra hefði verið að undanskilja fjármálafyrirtæki með beinum hætti frá lögunum, í stað þess að veita þeim heimild til að sækja um undanþágu eins og lögin mæla fyrir um. Fyrrnefnd upplýsingalög nr. 140/2012 kveða á um að fyrirtæki sem falla undir upplýsingalögin falli einnig undir lög um þjóðskjalasafn nr. 66/1985. Það getur orðið mjög íþyngjandi fyrir fjármálafyrirtæki. Upplýsingar til Hagstofu Íslands Með lögum nr. 104/2013 var gerð breyting á lögum um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð nr. 163/2007. Með þeim voru Hagstofunni veittar mjög víðtækar heimildir til upplýsingaöflunar. Heimildirnar ganga mjög langt þar sem ákvæðin víkja til hliðar þagnarskyldu fjármálafyrirtækja, sbr. 1. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002, og öðrum lagaákvæðum um þagnarskyldu. Upplýsingar til Seðlabanka Íslands Með lögum nr. 92/2013 var gerð breyting á lögum um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001. Með þeim var Seðlabanka Íslands heimilt að setja reglur um lágmark stöðugrar fjármögnunar lánastofnana í íslenskum krónum og erlendum gjaldmiðlum. Mikilvægt er að athuga hvort ákvæðið gangi lengra en tilskipanir kveða á um. Hér þarf einnig að hafa í huga að eftirlitsstofnanir virðast deila gögnum sem aflað er frá fjármálafyrirtækjum í ríkara mæli en áður sem vekur spurningar. 7. Ýmis atriði í starfsemi fjármálafyrirtækja Tímabundin starfsemi og yfirtaka eigna Í 22. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002 með síðari breytingum, er að finna ákvæði um tímabundna starfsemi og yfirtöku eigna. Ólíkt mörgum öðrum ákvæðum laganna felur 22. gr. ekki í sér innleiðingu á reglum úr Evrópurétti. Ekki er að finna í afleiddum gerðum (tilskipunum eða reglugerðum) EES-réttar eða ESBréttar ákvæði sem er sambærilegt þessu ákvæði. Þær takmarkanir á eignarhaldi sem felast í 22. gr. er þannig ekki að finna í bankatilskipuninni 2006/48/EB. Þá eru engin bein tengsl á milli 22. gr. annars vegar og 28. og 30. gr. laganna hins vegar, en síðastnefndu ákvæðin byggja á tilskipunum EES-réttar. Ákvæðið felur þannig í sér 12 Samtök fjármálafyrirtækja 2014

aðrar og strangari reglur en kveðið er á um í EES-rétti. Með 16. gr. laga nr. 75/2010 voru sett enn strangari skilyrði fyrir beitingu ákvæðisins. Ákvæðið er að mörgu leyti óskýrt og er túlkun og eftirlit Fjármálaeftirlitsins að því er varðar ákvæðið háð verulegum vafa. Ákvæðið getur verið mjög íþyngjandi fyrir fjármálafyrirtæki hér á landi og er vert að huga að afnámi þess eða breytingu til samræmis við réttarreglur sem almennt gilda um þessi atriði innan EES-ríkja. Ráðningartímabil endurskoðunarfyrirtækja Í 90. gr. laga um fjármálafyrirtæki er kveðið á um að endurskoðanda eða endurskoðunarfyrirtæki skuli kjósa til fimm ára á aðalfundi fjármálafyrirtækis. Óheimilt er að kjósa sama endurskoðanda eða endurskoðunarfyrirtæki fyrr en að fimm árum liðnum frá því að starfstíma lauk. Ákvæðið kom inn í lögin árið 2010 í kjölfar gagnrýni á endurskoðunarfyrirtæki eftir bankahrunið. Þann 3. apríl 2014. var samþykkt á Evrópuþinginu breyting á tilskipun Evrópusambandsins um endurskoðun og ný reglugerð samhliða. Lauk þar með fjögurra ára vinnu innan sambandsins um mótun nýs regluverks um endurskoðendur og endurskoðun eftir fjármálakreppuna í Evrópu. Grunnurinn að nýrri löggjöf var lagður fram með sérstakri skýrslu (Green Paper), Audit Policy: Lesson from the Crisis, sem útgefin var af framkvæmdastjórn ESB árið 2010. Nýjar reglur einkennast af auknum kröfum til endurskoðenda og endurskoðunar, frekara opinberu eftirliti og ítarlegra regluverki með störfum endurskoðenda. Þessar breytingar munu kalla á breytingar á löggjöf um endurskoðendur og endurskoðun hér á landi. Íslenska lagaákvæðið gengur mun lengra en evrópsku reglurnar. Samkvæmt þeim er aðildarríkjum skylt að innleiða reglur sem gera útskiptingu endurskoðunarfyrirtækja hjá fjármálafyrirtækjum að skyldu á 10 ára fresti. Aðildarríkjum er heimilt að lögleiða styttra tímabil og þeim er einnig heimilt að framlengja ráðningartímabilið um allt að önnur 10 ár en þá eingöngu ef útboð á endurskoðunarþjónustu viðkomandi fyrirtækis hefur farið fram í lok fyrra tímabils. Hámark ráðningartímabils er því samanlagt 20 ár, en ef um sameiginlega endurskoðun er að ræða, þ.e. tvö endurskoðunarfyrirtæki árita ársreikninginn (e. joint audit), er hámark tímabilsins 24 ár. Ákvæði ráðningartímabils og framlengingu þess eiga eingöngu við um fyrirtæki sem teljast einingar tengdar almannahagsmunum (e. Public Interest Entities). Hér á landi eru einingar tengdar almannahagsmunum skilgreindar sem félög skráð á hlutabréfa- eða skuldabréfamarkaði, fjármálafyrirtæki, vátryggingafélög og lífeyrissjóðir. Ófrávíkjanleg fimm ára reglan í lögum um fjármálafyrirtæki hér á landi gengur mun lengra en evrópsku reglurnar. SFF er ekki kunnugt um að neitt Evrópuríki hafi gengið svo langt í lagasetningu og kalla samtökin eftir því að farið verði í endurskoðun á reglunni og horft til reglna um sama efni í þeim löndum sem Ísland vill bera sig saman við. Samtök fjármálafyrirtækja 2014 13

Íþyngjandi séríslensk ákvæði laga og reglna á fjármálamarkaði Lög um sölu fasteigna, fyrirtækja og skipa Í viðauka I við bankatilskipunina 2006/48/EC er talið upp hvaða starfsemi nýtur svokallaðrar gagnkvæmrar viðurkenningar í EES-ríkjum. Í lið 9 í viðaukanum segir: Advice to undertakings on capital structure, industrial strategy and related questions and advice as well as services relating to mergers and the purchase of undertakings. Sambærilegt ákvæði er í lið 9 í viðauka I við CRD IV 2013/36/ EU. Sambærilegt ákvæði er einnig í lið 3 í B-hluta viðauka I við MiFID 2004/39/ EC: Advice to undertakings on capital structure, industrial strategy and related matters and advice and services relating to mergers and the purchase of undertakings. Ákvæði 9. tl. 1. mgr. 20. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, og 3. tl. 2. mgr. 1. gr. laga um verðbréfaviðskipti nr. 108/2007 innleiða þessi ákvæði framangreindra tilskipana. Orðalagið kaup á fyrirtækjum (e. purchase of undertaking) gefur til kynna að undir ákvæðið falli kaup á fyrirtækjum óháð félagaformi, t.d. sameignar-, einka- og hlutafélög. Í 1. gr. laga, nr. 99/2004 um sölu fasteigna, fyrirtækja og skipa er kveðið á um sérstakar heimildir þeirra sem hlotið hafa löggildingu til að hafa milligöngu um kaup, sölu eða skipti fyrir aðra á m.a. atvinnufyrirtækjum eða eignarhlutum í þeim, hvort heldur er um að ræða fyrirtæki í eigu einstaklinga eða félaga, annarra en hlutafélaga. Í dómi Hæstaréttar frá 7. nóvember 2013 í máli nr. 302/2013 kemur fram eftirfarandi túlkun Hæstaréttar á þessu ákvæði: Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 99/2004 er þeim einum, sem fengið hafa löggildingu eftir 6. gr. laganna til að annast sölu fasteigna, skipa og fyrirtækja, heimilt að hafa milligöngu um kaup, sölu eða skipti á atvinnufyrirtækjum eða eignarhlutum í þeim, hvort heldur sé um að ræða fyrirtæki í eigu einstaklinga eða félaga, annarra en hlutafélaga. Til greina kemur að líta svo á að 1. gr. laga um sölu fasteigna, fyrirtækja og skipa, eins og hún er túlkuð af Hæstarétti í framangreindum dómi, feli í sér skerðingu á starfsheimildum fjármálafyrirtækja samkvæmt 9. tl. 1. mgr. 20. gr. laga um fjármálafyrirtæki og í 3. tl. 2. mgr. 1. gr. laga um verðbréfaviðskipti. Slík skerðing stæðist ekki reglur ofangreindra tilskipana sem veita skýran rétt til umræddrar starfsemi. Mikilvægt er að gera breytingar á lögum, nr. 99/2004 um sölu fasteigna, fyrirtækja og skipa og draga úr öllum vafa þar að lútandi. Fjárfestingarheimildir verðbréfasjóða og fjárfestingarsjóða innan sama rekstrarfélags Í 3. mgr. 39. gr. laga nr. 128/2011, um verðbréfasjóði, fjárfestingarsjóði og fagfjárfestasjóði, er ákvæði sem kveður á um að verðbréfasjóði eða einstakri deild hans sé óheimilt að fjárfesta meira en 50% af eign sinni í hlutdeildarskírteinum verðbréfasjóða og fjárfestingarsjóða innan sama rekstrarfélags. Þessi málsgrein var ekki í upphaflega frumvarpinu en kom inn við 2. umræðu á Alþingi og stafar frá meiri hluta viðskiptanefndar. Reglan bitnar einkum á rekstri sjóðasjóða. Fyrirmynd þessa ákvæðis er ekki að finna í UCITS-tilskipuninni og virðist hún vera séríslensk. 14 Samtök fjármálafyrirtækja 2014

Í nefndaráliti er ekki mikla umfjöllun að finna. Þar kemur einungis fram að tillagan sé til að tryggja meiri dreifingu á áhættu. Umfjöllun á þingi var fátækleg og fullyrðingin um aukna áhættudreifingu ekki sérstaklega rædd eða rökstudd. Reyndar mætti halda hinu gagnstæða fram, þar sem sú áhætta sem dreift er með þessu móti tengist einkum stjórnun rekstrarfélagsins og rekstri, en efnahagslega áhættan af fjárfestingunni (þ.e. vegna undirliggjandi eigna) ræðst einkum af þeim eignum sem fjárfest er í, hegðun markaða o.s.frv. Í því samhengi er rétt að hafa í huga að efnahagur sjóðanna er algerlega aðskilinn efnahag rekstrarfélaganna. Af reglunni leiðir að sjóðstjórar sjóðasjóða verða að fjárfesta í sjóðum út fyrir eigin rekstrarfélög. Þetta kann að leiða af sér óvissu þar sem upplýsingagjöf rekstrarfélaga um undirliggjandi fjárfestingar er misjafnlega góð en einnig kostnað hlutdeildarskírteinishafa þar sem slík viðskipti eru háð nokkrum annmörkum meðal annars vegna viðskiptakostnaðar. Vegna þessa verður áhættustýring erfiðari og fjárfestingin ógagnsærri. Alvarlegast er þó að sjóðstjóri getur ekki valið þá sjóði sem hann telur henta hagsmunum eigin sjóðs hverju sinni. Þegar kostir þess eru metnir verður að hafa í huga að rekstrarfélag verður að geta rökstutt að þær fjárfestingarákvarðanir sem teknar eru séu til hagsbóta fyrir hlutdeildarskírteinishafa og ekki teknar að geðþótta sjóðstjóra. Hin svokallaða áhættudreifing kann því að verða tiltölulega dýru verði keypt. 8. Lög um hlutafélög Eigin bréf Í 55. gr. í lögum um hlutafélög nr. 2/1995 er fjallað um eigin hluti hlutafélaga. Í 3. mgr. ákvæðisins segir: Í heimildinni skal greina hámarksfjölda hluta sem félagið má eignast og lægstu og hæstu fjárhæð sem félagið má reiða fram sem endurgjald fyrir hlutina. Í félagi þar sem hlutir hafa verið teknir til viðskipta á skipulegum verðbréfamarkaði eða á markaðstorgi fjármálagerninga (MTF) skal þó miðað við síðasta skráða dagslokagengi á markaði áður en samningur var gerður. Síðasta setningin er breyting sem gerð var líklega vegna mála sem komu upp í tengslum við fjármálahrunið þar sem félag keypti bréf af forstjóra á yfirverði. Ákvæðið skapar réttaróvissu varðandi heimildir félagsstjórnar til að kaupa eigin bréf, t.d. sem hluta af endurkaupaáætlun. Í endurkaupaáætlun tilkynnir stjórn jafnan um kaup á eigin bréfum á ákveðnu tímabili og ákveðnu magni. Tilboðin standa öllum hluthöfum til boða og ferlið er gagnsætt. Hins vegar er markaðsverð á stöðugri hreyfingu og íslenska ákvæðið ýtir félögum frekar í að kaupa bréf eftir lokun markaða af tilteknum hluthöfum. Jafnræði og gagnsæi er því minna. Í 76. gr. hlutafélagalaga segir jafnframt orðrétt: Félagsstjórn, framkvæmdastjóri og aðrir þeir er hafa heimild til að koma fram fyrir hönd félagsins mega ekki gera neinar þær ráðstafanir sem eru fallnar til þess að afla ákveðnum hluthöfum eða öðrum ótilhlýðilegra hagsmuna á kostnað annarra hluthafa eða félagsins. Þær aðstæður sem breytingunni á ákvæði 55. gr. var ætlað að koma í veg fyrir eru ólöglegar samkvæmt 76. gr. sömu laga og því er ákvæði 55. gr. óþarft. Sama á við viðskiptavakt félaga á eigin bréfum fyrir eigin reikning. Ákvæði 55. gr. útilokar í raun að félög geti haft viðskiptavakt Samtök fjármálafyrirtækja 2014 15

Íþyngjandi séríslensk ákvæði laga og reglna á fjármálamarkaði þar sem bréf eru keypt og seld í reikning félagsins, og getur viðskiptavaktin því aðeins farið fram í gegnum eigin reikning þess fjármálafyrirtækis sem er viðskiptavaki. Það er þó ekki í samræmi við ákvæði laga um verðbréfaviðskipti nr. 108/2007, sem heimila útgefendum viðskiptavakt á eigin bréfum. Starfskjarastefna félaga í ríkiseigu Með 11. gr. laga nr. 87/2009 var gerð sú breyting á 2. mgr. 79. gr. hlutafélagalaga, nr. 2/1995 að félagsstjórn í hlutafélagi sem er að meirihluta í eigu ríkissjóðs og ber skylda til að kjósa sér endurskoðanda skv. 1. 3. mgr. 98. gr. laga nr. 3/2006 um ársreikninga, var svipt því hlutverki að samþykkja starfskjarastefnu félagsins varðandi laun og aðrar greiðslur til forstjóra. Breyting þessi var gerð samhliða breytingu á lögum um kjararáð, nr. 47/2006, sem gert hefur verið grein fyrir. Þar eru talin rök fyrir nauðsyn þess að breyta ákvæðum laga um kjararáð og færa aftur til félagsstjórnar ákvörðunarvald um laun og starfskjör framkvæmdastjóra fjármálafyrirtækja (og annarra hlutafélaga) sem eru að meirihluta í eigu ríkisins. Samhliða og til samræmis við slíka breytingu þyrfti að gera breytingu á 2. mgr. 79. gr. hlutafélagalaga nr. 2/1995 og fella á brott ákvæði um að starfskjarastefna slíkra félaga nái ekki til framkvæmdastjóra þeirra. 9. Fjármálafyrirtæki í ríkiseigu - kjararáð Með lögum nr. 87/2009 var gerð breyting á lögum um kjararáð nr. 47/2006. Kjararáði var falið að ákveða laun og starfskjör framkvæmdastjóra hlutafélaga sem eru að meiri hluta í eigu ríkisins, sbr. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 47/2006. Ákvæðið hefur gildi gagnvart fjármálafyrirtækjum sem eru að meiri hluta í eigu ríkisins. Samkvæmt 2. ml. 1. mgr. 8. gr. laganna skal kjararáð við ákvörðun sína gæta þess að föst laun fyrir dagvinnu verði ekki hærri en föst laun forsætisráðherra. Þetta ákvæði laga um kjararáð er algerlega einstakt og byggir ekki á neinum fyrirmyndum í lögum þeirra ríkja sem Ísland vill bera sig saman við. Ákvæðið felur í sér undantekningu frá 2. mgr. 79. gr. hlutafélagalaga nr. 2/1995, þar sem fram kemur að félagsstjórn ákveði laun og starfskjör framkvæmdastjóra. Ákvæði 2. mgr. 79. gr. hlutafélagalaga er í samræmi við það sem almennt tíðkast í félagarétti þeirra ríkja sem Ísland vill helst miða sig við. Ákvæðið er einnig í samræmi við leiðbeiningar hér á landi um stjórnarhætti fyrirtækja sem og alþjóðleg viðmið um stjórnarhætti, t.d. meginreglur OECD. Þessar meginreglur gera jafnframt ráð fyrir því að hluthafar hafi eftirlit með ákvörðunum félagsstjórnar um laun framkvæmdastjóra og samþykki stefnu stjórnar í þeim efnum. Samkvæmt 79. gr. a hlutafélagalaga ber félagsstjórn þannig að samþykkja starfskjarastefnu félagsins varðandi m.a. laun til framkvæmdastjóra. Starfskjarastefnan er síðan borin undir hluthafafund til samþykktar. Hluthafar geta þannig gert athugasemdir við ákvarðanir stjórnar um laun framkvæmdastjóra og hafnað stefnu stjórnarinnar þar að lútandi. Að baki þessu fyrirkomulagi búa þau rök að það sé stjórn hlutafélags (eða starfskjaranefnd), undir eftirliti hluthafa, sem er best til þess fallin að takast á herðar þá ábyrgð að ákvarða laun framkvæmdastjóra. Sú ákvörðun þarf að byggjast á yfirgripsmikilli þekkingu á starfsemi við- 16 Samtök fjármálafyrirtækja 2014

komandi félags og þeirri ábyrgð og þeim hæfni- og árangursviðmiðum sem stjórnin setur starfi framkvæmdastjóra. Það er því afar neikvætt út frá sjónarmiðum um ábyrgð stjórnar og góða stjórnarhætti að taka þetta hlutverk af stjórninni og færa það til þriðja aðila sem er ótengdur þeirri starfsemi sem fram fer í viðkomandi félagi og miðar ákvörðun sína um laun og starfskjör við aðrar og óskyldar forsendur. Mikilvægt er að bæta nú þegar úr ofangreindum annmörkum. Í þeim efnum kemur til greina að gera eftirfarandi breytingar á lögunum um kjararáð: a. Að afnema alfarið þá reglu 1. gr. laga um kjararáð sem kom inn með lögum nr. 87/2009 að kjararáð ákveði laun og starfskjör framkvæmdastjóra hlutafélaga og annars konar félaga, einkaréttareðlis, sem eru að meiri hluta í eigu ríkisins. b. Bæta við 1. gr. laga um kjararáð ákvæði sem tekur undan gildissviði laganna hlutafélög sem gefið hafa út hlutabréf eða skuldabréf sem tekin hafa verið til viðskipta á skipulegum verðbréfamarkaði hér á landi. c. Bæta við 1. gr. laga um kjararáð ákvæði sem tekur undan gildissviði laganna hlutafélög sem fengið hafa starfsleyfi sem fjármálafyrirtæki samkvæmt lögum nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki. 10. Stjórnarseta á fjármálamarkaði Með lögum nr. 27/2014 um breytingu á lögum um vátryggingastarfsemi nr. 56/2010 og lögum nr. 119/2011 um breytingu á lögum um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 hefur verið gengið langt af hálfu löggjafans við að þrengja möguleika til stjórnarsetumeð þeim afleiðingum að sífellt er orðið erfiðara að finna einstaklinga sem teljast hæfir til að sitja í stjórn vátryggingafélaga, fjármálafyrirtækja og tengdra félaga. SFF telja eðlilegt að á komandi misserum verði skoðað hvernig þau ákvæði eru í samanburði við ákvæði í öðrum ríkjum og skoða þá hvort hugsanlega hafi verið gengið of langt í að auka hæfiskröfur stjórnarmanna eftir efnahagshrunið. Þessi skoðun væri mikilvægt innlegg í umræðuna hér á landi, sérstaklega sökum þess fámennis sem við búum við og samkeppnislegrar nauðsynjar þess að stakkur sé sniðinn eftir vexti. Sem dæmi má nefna að í lok 6. mgr. 54. gr. laga um vátryggingastarfsemi hefur verið bætt við nýjum málslið þar sem segir að meiri hluti stjórnarmanna skuli ávallt vera óháður félögum innan sömu félagasamsteypu. Í athugasemdum við lagafrumvarpið er ekki að finna neina skýringu eða rökstuðning fyrir þessari tillögu. Þá verður ekki séð að hún byggist á þeim tilskipunum Evrópusambandsins sem innleiddar eru í íslenskan rétt með lögum nr. 56/2010. Ekki er ljóst hvert sé markmið þessarar breytingartillögu og hvaða réttarástandi ætlunin var að bregðast við með henni. Með breytingunni skertust verulega möguleikar vátryggingafélaga til að velja stjórnarmenn sem fullnægja bæði almennum og sérstökum hæfisskilyrðum. Á það ber að líta að stjórnir sem geta fallið undir undanþáguákvæði 6. mgr. eru einkum og sér í lagi stjórnir líftryggingafélagas em eru undir yfirráðum eða að öllu leyti Samtök fjármálafyrirtækja 2014 17

Íþyngjandi séríslensk ákvæði laga og reglna á fjármálamarkaði í eigu vátryggingafélagseða fjármálafyrirtækis og eftir atvikum stjórnir annarra félaga sem hafa leyfi tilvátryggingareksturs en hafa í reynd engan slíkan rekstur með höndum (eru í svokölluðu run off ferli). SFF telja að með breytingunni sé gengið lengra en nauðsynberi til og er til að mynda gengið lengra en gert er í lögum um fjármálafyrirtæki umsama efni. Í þessu sambandi skal á það bent að í 5. mgr. 52. gr. laga um fjármálafyrirtæki er mælt fyrir um að slík stjórnarseta, þ.e. krossstjórnarseta skv. undanþágu 4. mgr. 52.gr. laga um fjármálafyrirtæki er háð því að hún skapi ekki, að mati Fjármálaeftirlitsins, hættu á hagsmunaárekstrum á markaði. Sambærilegt ákvæði er að finna í 54. gr. laga um vátryggingarstarfsemi nr. 56/2010. Ekki er ástæða til að hafa annað fyrirkomulag í tilviki vátryggingarfélaga en hjá fjármálafyrirtækjum. Þótt starfsemi skaðatryggingafélaga og líftryggingafélaga sé í aðskildum félögum þá er starfsemin og rekstur félaga eins og hér um ræðir það tengdur og náinn hér á landi að móðurfélagið (skaðatryggingafélagið) og þeir sem þar sinna hinni daglegu starfsemi hafa að jafnaði fulla burði til að geta haft stjórn dótturfélagsins (líftryggingafélagsins) með höndum og án þess að hætta skapist á hagsmunatengslum á fjármálamarkaði eða að slíkt skaði heilbrigðan og traustan rekstur viðkomandi vátryggingafélags. Eðlilegra væri að Fjármálaeftirlitið hefði með höndum það hlutverk að meta hvort hættur, eins og hér um ræðir, geti skapast í einstöku tilfellum til að koma í veg fyrir þær hættur sem í því geta falist þegar starfsmenn móðurfélags taka sæti í stjórn dótturfélags við þær aðstæður sem hér að framan hefur verið lýst. Bent er á að einnig er fjallað um hæfiskröfur stjórnarmanna í kafla II undir lið 3 um hæfiskröfur stjórnarmanna og stjórnenda fjármálafyrirtækja. 11. Endurreisn áfrýjunarnefndar á fjármálamarkaði Þróun regluverks á fjármálamarkaði á síðustu árum hefur verið með þeim hætti að eftirlitsaðilar fá í síauknum mæli afar víðtækar og jafnvel matskenndar eftirlitsheimildir. Mikilvægt er að við beitingu víðtækra eftirlitsheimilda séu óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins hafðar í heiðri þannig að við ákvörðun sé gætt meðalhófs og jafnræðis auk þess sem beitt verði málefnalegum sjónarmiðum við ákvörðunartöku. Þessi þróun styrkir ákall SFF um að komið verði á fót áfrýjunarleið í líkingu við þá áfrýjunarnefnd sem áður starfaði og fjármálafyrirtæki gátu skotið ágreiningsmálum til. Að mati SFF er sá vettvangur til þess fallinn að styrkja starfsemi Fjármálaeftirlitsins til lengri tíma litið. Þegar ákvæðið um kærunefndina var fellt brott árið 2006 voru þau rök m.a. færð fyrir breytingunni að svo mikill aflsmunur væri milli bankakerfisins og eftirlitsaðila, vegna stærðar bankakerfisins, að mikilvægt væri fyrir Fjármálaeftirlitlitið að klippa á þessa málsskotsleið. Nú hefur Fjármálaeftirlitið eflst og fjármálageirinn skroppið saman þannig að að jafnræði ríkir milli þessara aðila. Því meta SFF stöðuna svo að fyrri rök þar sem áfrýjunarleiðin var felld út eigi engan veginn við 18 Samtök fjármálafyrirtækja 2014

lengur og að það sé jafnt styrkur fyrir Fjármálaeftirlitið og fjármálafyrirtækin að hafa starfandi slíka nefnd til að koma að mótun á framkvæmd laga um fjármálafyrirtæki og veita fjármálafyrirtækjum og Fjármálaeftirlitinu aðhald í starfsemi sinni. Horfa þarf til tilurðar ákvæðis um kærunefnd. Í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 87/1998, sagði: Til að tryggja faglegt sjálfstæði Fjármálaeftirlitsins gagnvart viðskiptaráðherra er lagt til að sett verði á stofn sérstök kærunefnd sem taki við og úrskurði í kærum vegna ákvarðana stofnunarinnar. Lögð er áhersla á að skjóta megi ákvörðunum stofnunarinnar til æðra stjórnvalds, en slík kæruheimild er ekki talin vera fyrir hendi vegna ákvarðana bankaeftirlitsins. Í áliti sínu frá 2. október 1996 í svokölluðu Softísmáli lét umboðsmaður Alþingis í ljós þá skoðun að eðlilegt sé að tryggja kærusamband milli bankaeftirlits og viðskiptaráðuneytis, bæði á vettvangi hins eiginlega bankaeftirlits og annarra verkefna sem bankaeftirlitinu eru falin lögum samkvæmt. Frá því að ákvæði um nefndina var sett fyrst í lög hafa valdheimildir Fjármálaeftirlitsins verið sífellt auknar og verða auknar enn meira á næstu misserum við innleiðingu ýmissa tilskipana frá Evrópu í íslenskan rétt. Í ljósi þess er afar mikilvægt að hægt sé að leita til æðra stjórnvalds í þeim tilvikum þegar aðilum þykir eftirlitið hafa farið út fyrir valdheimildir sínar og/eða komist að rangri niðurstöðu í einstöku máli. Skilja verður milli viðhorfs til slíkra nefnda þegar um endurskoðun ákvarðana opinberra eftirlitsaðila er að ræða annars vegar og annarra stjórnvalda hins vegar. Áfrýjunarnefndir gegna sérstaklega mikilvægu hlutverki í fyrrnefndu tilvikunum. Tilvist slíkrar nefndar ein og sér er þannig til þess fallin að veita Fjármálaeftirlitinu ákveðið aðhald í störfum sínum. Í því sambandi má horfa til þess að ólíklegt er að fjármálafyrirtæki kæri mál nema um sé að ræða grundvallarágreining eða mjög mikilvæg álitamál. Þá hefur slík nefnd þann kost að í hana eiga að veljast aðilar með sérfræðiþekkingu á fjármálamarkaði, hún er ekki umsetin miklum málafjölda og á því að geta unnið hratt og að trúnaður gagnvart málsaðilum á að vera tryggður. Dómstóll býr hvorki yfir sömu sérþekkingu né hefur tök á að vinna jafn hratt. Málum sem koma til umfjöllunar dómstóla er líka almennt hættara við að lenda í opinberri umfjöllun og reynslan hefur sýnt að mál sem fjármálafyrirtæki höfða hjá dómstólum rata nánast undantekningalaust í fjölmiðla. Horfa ber til þess að þau mál sem líklegt er að komi til umfjöllunar slíkrar nefndar væru oftast mál sem varða mikla hagsmuni og skaðlegt væri að færu í almenna umfjöllun, a.m.k. meðan þau eru til meðferðar. Ákvarðanir Fjármálaeftirlits geta verið mjög viðurhlutamiklar og byggjast stundum á huglægu mati. Ljóst er að fjármálafyrirtæki fara tæpast með mjög viðkvæm mál fyrir dómstóla sökum opinberrar umfjöllunar og óþæginda sem skapast af henni. Áfrýjunarnefnd er hins vegar mikilvægur öryggisventill fyrir þessa aðila þar sem þeir geta leitað réttar síns ef þeir telja mat Fjármálaeftirlitsins ekki rétt. SFF vekja athygli á að áfrýjunarleiðir hafa um árabil þekkst í nágrannalöndunum. Samtök fjármálafyrirtækja 2014 19

Íþyngjandi séríslensk ákvæði laga og reglna á fjármálamarkaði Sem dæmi má nefna áfrýjunarnefnd í Danmörku. Ákvæði danskra laga um (lov om finansiel virksomhed, 372. gr.) hljóðar svo: Afgørelser truffet af Finanstilsynet eller Erhvervsstyrelsen i henhold til denne lov og regler udstedt i medfør af denne lov og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber eller regler udstedt i medfør af revisorlovens 31, stk. 8, forordninger udstedt i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU af 26. juni 2013 om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber, forordninger og regler udstedt i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber, kan af den, som afgørelsen retter sig til, indbringes for Erhvervsankenævnet senest 4 uger efter, at afgørelsen er meddelt den pågældende. Stk. 2. Afgørelser truffet af Finanstilsynet i forbindelse med forhold omfattet af 246, der ønskes påklaget, skal indbringes for Erhvervsankenævnet senest 24 timer efter, at afgørelsen er meddelt den pågældende. Stk. 3. Omgøres en af Finanstilsynet truffet afgørelse, der går ud på, at et forsikringsselskab skal træde i likvidation, eller at dets livsforsikringsbestand tages under administration, skal Erhvervsstyrelsen straks registrere dette. Finanstilsynet skal, såfremt selskabet ejer faste ejendomme, drage om-sorg for fornøden tinglysning. Sjónarmið um réttaröryggi voru rík þegar kærunefndin í Danmörku var stofnsett árið 1987. Í athugasemdum við frumvarp til setningar laganna sagði m.a. um 7. gr., sem kvað á um setningu reglugerðar: Det vil være af væsentlig betydning, at der fastsættes sådanne regler for nævnets virksomhed, der sikrer en effektiv, hurtig og betryggende sagsbehandling, dog med skyldig hensyntagen til væsentlige fundamentale retssikkerhedsmæssige principper. Þessi rök eiga tvímælalaust við hér á landi. Þar sem Fjármálaeftirlitið skipar veigamikið hlutverk á fjármálamarkaðinum og á í töluverðum samskiptum við fjármálafyrirtæki frá degi til dags, má telja óeðlilegt að sú stofnun sé einnig lokastig innan stjórnsýslunnar þegar teknar eru ákvarðanir um réttindi fjármálafyrirtækja. Það er heldur ekki fallið til að auka traust á eftirlitsaðilanum. Bent skal á að í frumvarpi til hérlendra samkeppnislaga var eftirfarandi rökstuðningur fyrir því að setja sérstaka áfrýjunarnefnd samkeppnismála: Þar sem Samkeppnisstofnun tekur við og annast umfjöllun mála samhliða því að hún getur haft stefnumarkandi áhrif er nauðsynlegt til að tryggja sem réttlátasta meðferð mála að hægt að sé að áfrýja úrskurðum Samkeppnisstofnunar og samkeppnisráðs til sérstakrar áfrýjunarnefndar. 20 Samtök fjármálafyrirtækja 2014

Eins og fyrr greinir er málsmeðferð slíkra áfrýjunarnefnda almennt hraðari en má vænta af dómstólum. Óvissa um lengri tíma varðandi réttindi og skyldur fjármálafyrirtækja getur vart talist heppileg. Miklir hagsmunir eru í húfi og er því mikilvægt að greiðlega gangi að leysa úr ágreiningi, ásamt því að ákvarðanir verði teknar fljótt og örugglega. Það verður og að hafa í huga að líkindi eru til þess að til áfrýjunarnefndar berist helst þau mál sem mestur vafi er um réttmæti ákvarðana Fjármálaeftirlitsins. Væntanlega lýkur meginhluta allra mála Fjármálaeftirlitsins með því að eftirlitsskyldir aðilar eða aðrir sem lögvarinna hagsmuna hafa að gæta una niðurstöðu. Reynsla annarra þjóða af slíkum áfrýjunarleiðum sýnir það. 12. Gjaldeyrishöft Höft voru sett á fjármagnshreyfingar til og frá landinu í kjölfar hruns bankanna árið 2008 með breytingum á lögum um gjaldeyrismál nr. 87/1992 og reglum Seðlabankans um gjaldeyrismál nr. 565/2014. Ekki þarf að fjölyrða um mikilvægi þess að afnema gjaldeyrishöftin sem fyrst. Þar til að það markmið næst er þó rétt að benda á að lög um gjaldeyrismál leggja mikla ábyrgð og mikið álag á starfsmenn fjármálafyrirtækja. Starfsmenn fjármálafyrirtækja afgreiða gjaldeyrisviðskipti að viðlagðri persónulegri refsiábyrgð, þar sem gáleysi nægir til sektar. Umhverfið er flókið og útfyllingar eyðublaða, tilkynninga og óska til Seðlabankans um staðfestingar vegna gjaldeyrisviðskipta og fjármagnshreyfinga hafa gert afgreiðslurnar óþarflega þungar í vöfum. Afgreiðslutími umsókna um undanþágu og/eða almennra fyrirspurna er alla jafna ekki skemmri en 8-10 vikur. Samkvæmt ákvæðum laga um gjaldeyrismál, 15. gr. e, hvílir jafnframt á fjármálafyrirtækjum rík skylda til að veita Seðlabankanum upplýsingar um bæði eigin viðskipti og viðskipti viðskiptavina sín á milli. Víkja þessi ákvæði laganna til hliðar ákvæðum laga um þagnarskyldu, sbr. 1. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002, og öðrum lagaákvæðum um þagnarskyldu. Þar til gjaldeyrishöft verða afnumin er mikilvægt að einfalda afgreiðslu beiðna til Seðlabankans um staðfestingar vegna gjaldeyrisviðskipta og fjármagnshreyfinga. Þá er afar mikilvægt að löggjöfin geri greinarmun á saknæmisskilyrðum þ.e. hvort að brot er framið af gáleysi eða ásetningi. Ekki er hægt að leggja að jöfnu mistök í starfi og brot sem framið er af ásetningi. 13. Lög um aðgerðir gegn peningaþvætti Fjármálafyrirtæki á Íslandi leggja mikla áherslu á varnir gegn peningaþvætti í starfsemi sinni og telja mikilvægt að íslensk lög og reglur séu í samræmi við það sem best gerist í nágrannaríkjunum. Það er einn liður í því að auka traust á íslenskt fjármálakerfi. Þróun á peningaþvættislöggjöfinni hér á landi hefur á síð- Samtök fjármálafyrirtækja 2014 21

Íþyngjandi séríslensk ákvæði laga og reglna á fjármálamarkaði ustu árum dregist aftur úr nágrannaríkjunum og getur það leitt til viðskiptahindrana fyrir fjármálafyrirtæki sem eiga viðskipti yfir landamæri. Hér á eftir eru nefnd dæmi um hamlandi ákvæði laga hér á landi á þessu sviði. Áhættumat í áreiðanleikakönnun Í 7. gr. laga nr. 64/2006, um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka (PÞL), segir að tilkynningarskyldum aðilum sé heimilt að beita áhættumati við áreiðanleikakönnun samkvæmt lögunum. Eins og nú háttar til er a-liður 1. mgr. 5. gr. laganna svo afdráttarlaus um skyldu tilkynningarkylds aðila til að afla skilríkja við áreiðanleikakönnun að ákvæðið gerir það að verkum að áhættumat getur eingöngu virkað í aðra áttina þ.e. til aukinna krafna um upplýsingaöflun en ekki til lækkunar krafna um upplýsingaöflun. Þetta leiðir til þess að formkröfur verða stundum aðalatriði við framkvæmd áreiðanleikakönnunar en það getur komið í veg fyrir að menn beini sjónum sínum fyrst og fremst að þeim viðskiptum þar sem mest hætta er á peningaþvætti. Að mati SFF getur verið eðlilegt að slaka á formkröfum í tilvikum þar sem lítil hætta er á peningaþvætti en slíkt yrði þá að útfæra í sérstökum áhættumatsreglum eins og lögin gera ráð fyrir og tíðkast víða erlendis. Til dæmis er eðlilegt að viðskiptavinur sem átt hefur í langvarandi viðskiptasambandi við banka og er með reglulegar tekjur geti sleppt því að framvísa skilríkjum þar sem hann hann fellur í flokk þar sem litlar sem engar líkur eru taldar á peningaþvætti. Þetta myndi meðal annars auðvelda öldruðum og veikum einstaklingum bankaviðskipti en í sumum tilvikum komast þeir með engu móti í bankann til að framvísa persónuskilríkjum. Bókstafleg krafa um afrit af skilríkjum skv. a- lið 1. mgr. 5. gr. PÞL Ákvæði a-liðar 1. mgr. 5. gr. PÞL heimilar ekki samkvæmt orðanna hljóðan að eftirlitsskyldir aðilar á Íslandi megi styðjast við alþjóðlega viðurkennda persónugagnagrunna líkt og tíðkast í Evrópu, heldur krefst bókstaflega afrits af skilríkjum. Er hér átt við viðurkennda gagnagrunna eins og Experian, IID-Intelligent ID og Equifax. Erlendir viðskiptavinir kvarta undan að þurfa að láta í té afrit af skilríki eða vottað afrit af skilríki enda þekkja þeir betur aðra framkvæmd. Sjá má í leiðbeinandi tilmælum í Bretlandi (Joint Money Laundering Steering Group) ákvæði um electronic verification, greinar 5.3.79 5.3.81. Ákvæði a-liðar 1. mgr. 5. gr. er innleiðing á a- lið 1. mgr. 8. gr. 2005/60/EB en er mun þrengra og ítarlegra en þar er. Íslenska ákvæðið, þ.e. a- liður 1. mgr,. þarf að mati SFF að endurspegla þetta inntak og geta þannig bæði rúmað lægri kröfur, þ.e. áhættumat til lækkunar og hækkunar á kröfum, og aðrar útfærslur við framkvæmd áreiðanleikakönnunar og fylgja þannig öðrum Evrópuríkjum. SFF telja að einungis þurfi einfalda orðalagsbreytingu á 5. gr. til að ná þessum markmiðum. Bretar standa mjög framarlega á þessu sviði og hafa starfandi The Joint Money Laundering Steering Croup (JMSLG) sem gefið hefur út áðurnefnd leiðbeinandi 22 Samtök fjármálafyrirtækja 2014