18. maj 2017 Sagsnr. NMK-43-00523 RIKNU AFGØRELSE i sag om vedligeholdelse af privat rørlagt vandløb under offentlig vej Miljø- og Fødevareklagenævnet har truffet afgørelse efter vandløbslovens 35, stk. 1 1. Miljø- og Fødevareklagenævnet giver medhold i klagen og ophæver Middelfart Kommunes påbud af 2. juli 2014 om vedligeholdelse, for så vidt angår den del af det private rørlagte vandløb, som løber under [adresse] MILJØ- OG FØDEVAREKLAGENÆVNET Toldboden 2 8800 V borg Tlf. 72 40 56 00 CVR nr. 37795526 EAN nr. 5798000026070 nmkn@naevneneshus.dk naevneneshus.dk Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. 17 i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet 2. Afgørelsen er truffet af nævnet, jf. 1 i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet, der i overensstemmelse med vandløbslovens 80, stk. 1, har behandlet sagen i den læge afdeling, jf. 3, stk. 1, nr. 9, i lov om Miljøog Fødevareklagenævnet. 1 Lovbekendtgørelse nr. 127 af 26. januar 2017 om vandløb. 2 Lov nr. 1715 af 27. december 2016 om Miljø- og Fødevareklagenævnet.
Klagen til Miljø- og Fødevareklagenævnet Afgørelsen er påklaget til Natur- og Miljøklagenævnet. Sagen er pr. 1. februar 2017 overført til Miljø- og Fødevareklagenævnet jf. lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet 24, stk. 6. Middelfart Kommune har den 2. juli 2014 meddelt ejeren af [adresse], påbud om vedligeholdelse af det private rørlagte vandløb under [adresse] Klager gør navnlig gældende, at vedligeholdelsespligten for det private rørlagte vandløb, jf. vandløbslovens 35, stk. 1, påhviler bredejeren, og at vejejer er bredejer for den del af strækningen, der løber under den offentlige vej. Sagens oplysninger Den 2. juli 2014 meddelte Middelfart Kommune med henvisning til vandløbslovens 54, stk. 1, jf. 35, påbud til klager om at vedligeholde det private rørlagte vandløb under [adresse] Klager ejer matr. nr. [matrikel] I skellet mellem matriklerne på [..] løber kommunevejen Dyregårdsvej. Dyregårdsvej er etableret før de ældste tilgængelige kort, jf. de høje og lave målebordsblade 3. Der fremgår ikke et vandløb af målebordsbladene. Topografiske kort viser et kraftigt fald øst for Dyregårdsvej, og der sker således afløb af overfladevand fra øst mod vest. De to målebordsblade viser, at der er fugtige arealer (mose eller eng) på de lavest liggende arealer i området. Ved nedbør og afsmeltning vil der være overfladisk afstrømning fra matrikel [..], som skal passere Dyregårdsvej. Baggrunden for det meddelte påbud er, at Middelfart Kommune har konstateret, at der er sket brud på det rørlagte vandløb, hvilket ifølge kommunen medfører, at vejarealet er ustabilt, og at der sker skade på vejens belægning. Kommunen henviser i afgørelsen til vandløbslovens 35, stk. 1, ifølge hvilken, bredejer/lodsejer skal vedligeholde private dræn/vandløb. Kommunen angiver, at det ifølge afgørelse fra Natur- og Miljøklagenævnet i sag NMK-43-00352 samt ombudsmandsudtalelse (j.nr. 2011-1814-1550/ JK) fremgår, at det er fast praksis, at vejejeren ikke har vedligeholdelsespligten i de tilfælde, hvor et privat vandløb passerer under vejen, da vejejeren ikke anses for at være bredejer i lovens forstand. 3 www.arealinformation miljoeportal.dk. 2
Klagen Klager anfører, at der ikke i lovbestemmelsen er hjemmel til at fritage kommunen for bredejerforpligtelsen i 35, stk. 1, ligesom der ikke er hjemmel til at overføre denne forpligtelse til de tilstødende landbrugsejendomme. Klager gør videre gældende, at en administrativ praksis, der fastslår, at vejejeren ikke er bredejer i lovens forstand i de tilfælde, hvor et privat rørlagt vandløb krydser en vej, er i strid med lovens ordlyd og derfor ikke kan opretholdes. I den forbindelse anføres det, at fast praksis ikke kan føre til underkendelse af klare lovbestemmelser, ligesom den formandsafgørelse, som kommunen henviser til i sin afgørelse, er behæftet med væsentlige juridiske fejl, herunder i hjemmelsgrundlaget. Klager henviser navnlig til ordlyden af 35 samt cirkulære om vandløbsloven, hvorefter vedligeholdelsesforpligtelsen ifølge begge påhviler bredejeren. Klager angiver videre, at der af 44, stk. 1, i lov nr. 63 af 28. maj 1880 om vands udledning og afbenyttelse, fremgår, at vedligeholdelsen af vandløbet vil være at fordele mellem de tilstødende jordbrugere, og at det forekommer rimeligt, at betragte de tilstødende jordbrugere som synonymt med det nugældende begreb bredejerne i vandløbslovens 35, stk. 1. Klager henviser også til vandløbslovens 64, stk. 1, der lyder således: Såfremt en foranstaltning efter denne lov berører et anlæg, hvortil der kan foretages ekspropriation efter anden lovgivning, kan den, der er ansvarlig for det berørte anlæg, beslutte, hvilke foranstaltninger der skal træffes af hensyn til anlægget og dets udvidelsesmuligheder, og hvem der skal udføre de arbejder, der skal udføres på det berørte anlæg. I øvrigt finder reglerne i denne lov anvendelse. Klager angiver i den forbindelse, at bestemmelsen i vandløbslovens 64, stk. 1, så vidt ses udtømmende regulerer, hvilke forhold vejmyndigheden retligt kan råde over ved ekspropriation. Uden for det anførte i bestemmelsens stk. 1, 1. punktum, finder vandløbslovens regler anvendelse, jf. bestemmelsens stk. 1, 2. pkt. Klager gør endelig gældende, at spørgsmålet ikke alene angår vedligeholdelsesforpligtelsen, men også hvem, der kan mødes med et erstatningskrav, hvis der er sket mangelfuld vedligeholdelse af vandløbet under den offentlige vej med skader på selve vejanlægget til følge. Klager er repræsenteret af Videnscenter for Landbrug, der pga. sagens principielle karakter er repræsenteret af advokatfirmaet Bech-Bruun. I forbindelse med klagen har Bech-Bruun indsendt et længere klageskrift, hvori der anmodes om, at klagesagen behandles som en principsag, og 3
hvor der redegøres for klagen, herunder om hjemmelgrundlag og praksis for så vidt angår udmøntningen af vandløbslovens 35. Herudover redegøres der for gæsteprincippet i vejlovens 106 [nu 77]. Endelig er der bilagt en række udtalelser fra Miljøstyrelsen/Skov- og Naturstyrelsen/Naturstyrelsen samt en række afgørelser vedrørende spørgsmålet. Middelfart Kommune har i bemærkningerne til klagen henvist til udtalelse fra Skov- og Landskabsstyrelsen til Vojens Kommune dateret den 5. november 2003, hvori styrelsen redegør for tolkningen af vedligeholdelsespligten under veje. Udtalelser fra nuværende og tidligere ressortmyndigheder m.m. I perioden fra 1995 til 2011 har en række kommuner rettet henvendelse til ressortmyndigheden med spørgsmål om vedligeholdelsesforpligtelsen for rørlagte vandløb under offentlig vej. Miljø og Energiministeriet udtalte den 27. oktober 1995, på baggrund af en udtalelse fra daværende Trafikministerium, at vejlovens og vandløbslovens bestemmelser efter ministeriets opfattelse betyder, at en ledningsejer skal vedligeholde ledninger og at der, for så vidt angår rørlagte vandløb, der krydser en vej, gør sig det særlige forhold gældende, at vejejeren er ejer af vandløbet og dermed ledningsejer i lovens forstand. Vedligeholdelsespligten efter vandløbsloven påhviler derfor vejejeren. Skov- og Naturstyrelsen udtalte den 5. november 2003, at det er fast antaget i praksis, at vejejeren ikke har vedligeholdelsespligten i de tilfælde, hvor et dræn blot passerer under vejen. Vejejeren anses i dette tilfælde ikke for at være bredejer i lovens forstand. Pligten påhviler her de grundejere, der ejer jorden på hver sin side af vejen. I udtalelser fra By- og Landsskabsstyrelsen den 2. juni 2010 og fra Naturstyrelsen den 29. juni 2011 bekræftede styrelserne deres fortolkning af loven som gengivet i Skov- og Naturstyrelsens udtalelse af 5. november 2003. Folketingets Ombudsmand fandt i udtalelse af 11. maj 2011 bl.a., at der ikke var udsigt til, at han ville kunne kritisere By- og Landskabsstyrelsens oplysning om praksis, ligesom der ikke fandtes grundlag for at anfægte denne praksis. Supplerende oplysninger under sagens behandling Høring af Kommunernes Landsforening Ved mail af 17. december 2015 bad det daværende Natur- og Miljøklagenævn Kommunernes Landsforening (herefter KL) undersøge, hvilken praksis der er og har været i kommunerne i forhold til spørgsmålet om, hvem der skal forestå vedligeholdelsen, når et rørlagt vandløb løber under en offentlig vej. KL blev i forlængelse heraf bedt om at oplyse, om der er 4
forskel på praksis i forhold til egentlige vandløb og rørlagte vandløb/dræn. Ved brev af 25. januar 2016 har KL besvaret henvendelsen. KL har telefonisk oplyst, at der er foretaget høring af 15 kommuner, hvoraf 4 har besvaret høringen. KL skriver i brevet, at kommunerne som hovedregel ikke vedligeholder private dræn/rørlagte vandløb, der ubrudt løber under offentlig vej. KL skriver videre, at der gælder en undtagelse, hvis det rørlagte system tilføres vejvand i forbindelse med passagen under vejen, i så fald bidrager kommunen til vedligeholdelsen af røret efter en konkret vurdering baseret på nytteprincippet. I brevet gives to konkrete eksempler på forhold, der kan føre til, at kommunen betaler det hele: 1. Vejmyndigheden kender ikke forholdene i den konkrete situation. Forholdene må derfor undersøges. Der er ikke langt fra disse undersøgelser til egentlig vedligeholdelse (oftest spuling af røret) 2. Når det offentlige anlægger en ny vej og eksproprierer et areal til dette formål kan det indgå i forståelsen, at vejmyndigheden overtager vedligehold af eksisterende rørlagte dræn/vandløb under den nye vej. Den sidst tilkomne håndterer anlægget, deraf følger også, at eventuelle nye rørlægninger eller dræn håndteres efter de almindelige principper. Vedrørende tidligere praksis fremgår det af KL s brev, at kommunerne tidligere vedligeholdt rørlagte vandløb under offentlig vej. Det er KL s indtryk, at principperne i Naturstyrelsens brev fra 2003 til Vojens Kommune nu er kendt i kommunerne, som i vidt omfang har indrettet administrationen derefter. Af brevet fremgår videre, at kommunerne skelner skarpt mellem åbne og rørlagte vandløb. Når der er tale om en vejbro (herunder en rørbro) over et åbent vandløb, er det vejejer (vejmyndigheden), som skal vedligeholde i sin egenskab af bredejer. Natur- og Miljøklagenævnet kontaktede den 8. februar 2016 KL, konsulent [person], for at få brevet nærmere uddybet. [...] oplyste under samtalen, at det er forkert, når han i sit brev konkluderer, at der findes en hovedregel. [...] forklarede, at der nok nærmere er tale om to forskellige praksisser. Udtalelse fra Vejdirektoratet Ved mail af 13. juli 2016 bad Natur- og Miljøklagenævnet Vejdirektoratet om en udtalelse om, hvordan Vejdirektoratet forholder sig til vedligeholdelsesforpligtigelsen for private vandløb under statslige veje. 5
Ved mail af 19. august 2016 blev henvendelsen besvaret. Det påpeges, at direktoratet ikke har kompetence til at udtale sig om fortolkningen af vandløbsloven. Direktoratet fastslår indledningsvist, at vejlovens regler finder anvendelse for det areal, der er udskilt efter matriklen som offentligt vejareal. Såfremt den offentlige vej ikke er udskilt i matriklen, gælder reglerne i vejloven for de arealer, som efter vejmyndighedens opfattelse er taget i brug som et blandt flere eksempler nævnes vejafvandingsarealer. Om afvandingsarealer (bassiner, grøfter eller ledninger, som kun håndterer vejvand) anføres, at dette er en del af vejens udstyr, som hverken omfattes af vandløbsloven eller af gæsteprincippet (pga. identitet mellem vejmyndighed og ledningsejer). Vejen og dens udstyr vedligeholdes af vejmyndigheden, jf. vejlovens 8, stk. 1. Vejdirektoratet oplyser, at vedligeholdelsen af et rørlagt vandløb under vej afhænger af, om vandløbet lå det pågældende sted, før vejen blev anlagt og om rørlægningen derfor er sket af hensyn til vejen. Såfremt et (kunstigt) vandløb er kommet efter anlæg af vejen, så behandles den efter gæsteprincippet i vejloven. Det anføres, at når en vej bliver anlagt således, at den krydser et [åbent] vandløb, vil rørlægningen af vandløbet ske med henblik på sikring af vejen og ikke af hensyn til vandløbet. I disse tilfælde vurderer direktoratet, at vedligeholdelse af rørlægningen samt arbejder pålagt af vandløbsmyndigheden af hensyn til vandløbet vil ske som en del af vejens vedligeholdelse, jf. vejlovens 8, stk. 1. Af samme grund finder gæsteprincippet ikke anvendelse her. Direktoratet skriver videre, at der i forbindelse med ekspropriation til anlæg af en vej vil blive taget konkret stilling til, hvem der har vedligeholdelsesforpligtelsen af vandløbet inden for det eksproprierede areal. Direktoratet anfører videre, at drænrør der løber mellem to marker gennemskåret af en vej, uden at der etableres afløb fra drænrørene til vejens areal, som udgangspunkt er omfattet af det lovfæstede princip i vejlovens 77 (tidligere 106). Det betyder ifølge direktoratet, at arbejder på drænledningen udføres af ledningsejeren også i tilfælde, hvor de foranlediges af arbejder på vejen. Afslutningsvist påpeger direktoratet, at vedligeholdelse af vandløb langs en vej falder uden for vejlovens område, og at de derfor ikke kan udtale sig omkring dette scenarie. Høring af Styrelsen for Vand- og Naturforvaltning (nu Miljøstyrelsen) I brev af 22. november 2016 bekræftede styrelsen den retsopfattelse, som styrelsen telefonisk har givet udtryk for over for Natur- og Miljøklagenævnet. Styrelsens brev var vedlagt et notat af 26. marts 2014, der uddy- 6
bende beskriver Miljøstyrelsens opfattelse af retstilstanden, som ifølge styrelsen hviler på en langvarig administrativ praksis: Det fremgår, at ifølge vandløbslovens 35, stk. 1, påhviler pligten til at vedligeholde private vandløb som udgangspunkt bredejeren, dvs. den lodsejer på hvis ejendom den pågældende del af vandløbet er beliggende. En undtagelse til denne regel gælder i den situation, hvor vandløbet løber under en vej. Efter administrativ praksis er det ifølge styrelsen grundejerne på hver side af vejen, der har pligten til at vedligeholde rørledningen. Denne praksis ses i sammenhæng med gæsteprincippet 106 (nu 77) i lov om offentlige veje og lov om private fællesveje. Styrelsen fortolker ordet bredejer i vandløbslovens 35, stk. 1, i overensstemmelse med gæsteprincippet efter vejlovgivningen, som tager udgangspunkt i en antagelse om, hvad der blev etableret først. Det oplyses, at når der er tale om et åbent vandløb, vil der typisk være tale om et naturligt vandløb, som var der før vejen. Er der derimod tale om et rørlagt vandløb, vil det ofte være etableret senere end vejen. Styrelsen påpeger, at dette udgangspunkt kan fraviges. Desuden tilføjer styrelsen til udtalelsen af 1. december 2015, at denne opfattelse af praksis har eksisteret i hvert fald siden 1999, da vandløbslovgivningen blev flyttet fra Miljøstyrelsen til den daværende Skov- og Naturstyrelse. Den er kommet til udtryk i afgørelse af klagesager - også før 2003. Høring om faktuelle forhold i sagen Ved mail af 7. november 2016 blev Middelfart Kommune bedt om at undersøge, hvorvidt Dyregårdsvej eller det rørlagte vandløb lå der først. Høringen var vedlagt et dokument, hvori Natur- og Miljøklagenævnets foreløbige vurdering af spørgsmålet på baggrund af en gennemgang af ortofotos, højdekurver m.m. fremgår. Den foreløbige vurdering var, at vandløbet blev etableret før Dyregårdsvej blev anlagt. Kommunen blev bedt om at kommentere den foreløbige vurdering, herunder fremsende evt. relevante dokumenter til brug for nævnets vurdering af spørgsmålet. Ved brev af 12. november 2016 har kommunen besvaret henvendelsen. Middelfart Kommune skriver, at kommunen på baggrund af de historiske kort kan konstatere, at Dyregårdsvej fremgår både af de høje målebordsblade (kort fra 1860 erne) og af de lave målebordsblade. Endvidere ses det, at der ligger et moseområde vest for Dyregårdsvej på de høje målebordsblade. 7
Terrænet falder fra øst mod vest. Landskabets morfologi kan indikere, at der vil kunne løbe vand enten via terræn evt. i en lavning (vandløb) fra øst mod vest på tværs af Dyregårdsvej. Om der er et rør/bro ved Dyregårdsvej eller om afstrømningen af vand sker overfladisk på terræn er vanskeligt at afgøre. Kommunen anfører, at der ikke umiddelbart kan erkendes et åbent vandløb øst-vest gående ved Dyregårdvej på de høje eller lave målbordsblade. Af brevet fremgår videre, at der i kommunens arkiver ikke er tilladelse til krydsning med rør under Dyregårdsvej efter vejlovens gæsteprincip. Kommunen oplyser afslutningsvist, at den rørlagte strækning under Dyregårdsvej er udført i lerrør. Klager besvarede ikke høringen. Miljø- og Fødevareklagenævnets bemærkninger og afgørelse I sagens behandling har deltaget 6 af Miljø- og Fødevareklagenævnets 7 medlemmer: Birgitte Egelund Olsen (formand), Pelle Andersen-Harild, Torben Hansen, Knud Mathiesen, Henrik Twilhøj og Jens Vibjerg. Ifølge vandløbslovens 3 er bredejeren ejeren af en grund, der støder op til et vandløb. Definitionen stammer fra lov nr. 302 af 9. juni 1982. Forud for vandløbsloven fra 1982 gjaldt lovbekendtgørelse nr. 523 af 26. september 1973 om vandløb. Af denne lovs 37 fremgik det, at pligten til at vedligeholde et vandløb påhvilede de til vandløbet grænsende ejendomme. Efter vandløbslovens 35, stk. 1, påhviler vedligeholdelsen af private vandløb bredejeren, medmindre der er truffet en anden bestemmelse efter 35, stk. 3. Vedligeholdelsespligtens fordeling kan efter 35, stk. 3, indbringes for vandløbsmyndigheden, dvs. for kommunen, og i mangel af forlig kan spørgsmålet forlanges indbragt for Taksationskommissionen. Bestemmelserne om vedligeholdelse af vandløb, herunder 35 om private vandløb, hidrører fra lov nr. 302 af 9. juni 1982 om vandløb. Det fremgår af forarbejderne til vandløbslovens 35, at bestemmelsen svarer til gældende ret. Hovedsigtet med vandløbsloven af 1982 var ikke at ændre på bestemmelserne om, hvem der har pligt til at vedligeholde offentlige og private vandløb, men derimod at sikre en bedre afbalancering af offentlige (miljømæssige) og erhvervsmæssige (afledning) interesser knyttet til vandløbene. Nævnet bemærker, at det ikke fremgår udtrykkeligt af vandløbsloven eller forarbejderne til denne, om en vejmyndighed skal betragtes som 8
bredejer i den situation, hvor et rørlagt vandløb passerer under en offentlig vej. Vejmyndigheden kan dog som anført af klager betragtes som bredejer, da vejmyndigheden ejer vejen, der fører over det rørlagte vandløb, jf. definitionen af begrebet bredejer i vandløbslovens 3, stk. 2. Eftersom hovedformålet med lovændringen i 1982 ikke var at ændre på bestemmelser om, hvem der har pligt til at vedligeholde offentlige og private vandløb og da forarbejderne til vandløbslovens henviser til hidtil gældende ret, kan der i vurderingen af sagen bl.a. lægges vægt på den tidligere gældende 94, der udtrykkeligt fastslår, at arealer, der henhører under offentlige veje, skal behandles som andre grundstykker med den undtagelse, at vejmyndigheden kan bestemme, hvilke foranstaltninger der vil være at foretage af hensyn til trafiksikkerheden. Det er på ovenstående baggrund nævnets vurdering, at der må gives klager medhold i, at vejmyndigheden skal betragtes som bredejer, og at vedligeholdelsespligten påhviler vejmyndigheden for så vidt angår den vandløbsstrækning, der løber under vejen. Der findes således ikke at være grundlag for at fortolke vandløbslovens regler om vandløbsvedligeholdelse således, at ejere af tilstødende ejendomme skal betragtes som gæster i forhold til vejmyndigheden med den virkning, at vandløbsvedligeholdelse under veje alene påhviler disse ejere og ikke vejmyndigheden. En gennemgang af tidligere vandløbslove 4 og bemærkninger hertil, samt gæsteprincippet i 77 i lov om offentlige veje 5, har ikke givet anledning til anden opfattelse. Efter nævnets opfattelse er der således hverken i loven eller dennes forarbejder grundlag for at lægge afgørende vægt på en sondring mellem, om en rørlægning er sket før eller efter vejanlæg. I vandløbsloven er det bestemt, at forøget vedligeholdelse som følge af vandløbsregulering fordeles efter nytte, mens det må afgøres ved almindelig lovfortolkning, om en vejmyndighed også skal betragtes som bredejer. 4 Lov nr. 63 af 28. maj 1880 og lov nr. 214 af 11. april 1949. 5 Lovbekendtgørelse nr. 1520 af 27. december 2014. 9
På denne baggrund har Miljø- og Fødevareklagenævnet enstemmigt besluttet at ophæve Middelfart Kommunes påbud af 2. juli 2014 om vedligeholdelse, for så vidt angår den del af det private rørlagte vandløb, som løber under Dyregårdsvej [adresse]. Miljø- og Fødevareklagenævnet beklager den lange sagsbehandlingstid. Birgitte Egelund Olsen formand 10