Vejledning Innovationsfremmende indkøb 2013
Vejledning om Innovationsfremmende indkøb On-line ISBN 978-87-7029-530-7 Vejledningen er udarbejdet af sekretariatet for Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde Carl Jacobsens vej 35 2500 Valby Tlf.: 41 71 50 00 E-mail: Info@rops.dk Junij 2013
Indhold Kapitel 1 Indledning... 4 1.1 Indledning... 4 1.2 Vejledningens indhold... 5 1.3 Vejledningens struktur... 6 Kapitel 2 Innovationsfremmende indkøb et navn, mange modeller... 7 2.1 Hvad er et innovationsfremmende indkøb?... 7 2.2 Trinene I et innovationsfremmende indkøb... 8 Kapitel 3 Behovsafklaringogmarkedsdialog (trin 1)... 10 3.1 Behovsafklaring... 10 3.2 Markedsdialog... 10 3.3 Fastlæggelse af kontraktværdi... 12 3.4 Fastlæggelse af samarbejdsstrategi... 13 Kapitel 4 Innovation via udbud (trin 2)... 14 4.1 Et udbud kan være den simpleste løsning... 14 4.2 Værktøjer til at skabe rum til innovation iudbud... 14 4.3 De nye udbudsdirektiver... 20 Kapitel 5 Innovation via udviklingssamarbejder (trin 3)... 21 5.1 Fastlægmyndighedensbehovoginteresseriudviklingssamarbejdet... 21 5.2 Valgafsamarbejdsmodel... 26 5.3 Udviklingssamarbejdebaseretpå en ikke-gensidigbebyrdendeaftale... 29 5.4 Udviklingssamarbejdeom en forsknings- ogudviklingsopgave, herunderprækommercielleindkøb... 30 5.5 Udviklingssamarbejdebaseretpåudbud... 33 5.6 Tjek for habilitets-, statsstøtte- ogrettighedsproblemstillingersamtevt. overtrædelserafkommunalfuldmagten... 35 Litteraturliste... 38
SIDE4 KAPITEL 1INDLEDNING Kapitel 1 Indledning 1.1 Indledning Der er i dag stor interesse for fremme af innovationen i den offentlige opgaveløsning såvel som i virksomheder igennem en intelligent tilrettelæggelse af de offentlige indkøb. Analyser viser dog, at erfaringerne med den konkrete gennemførelse af innovationsfremmende indkøb er begrænset i Danmark. Det skyldes bl.a., at der er væsentlige barrierer for offentlige myndigheders igangsættelse og succesfulde gennemførsel af innovationsfremmende udbud. Eksempelvis oplever mange offentlige indkøbere, at udbudsreglerne er meget komplekse at forstå og anvende i praksis i forbindelse med innovationsfremmende udbud. 1 Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde har derfor valgt at få udarbejdet denne vejledning for at give offentlige indkøbere og projektledere en hjælpende hånd med at navigere igennem udbudsreglerne. Vejledningen anviser, hvilke overvejelser en offentlig myndighed bør foretage, inden den igangsætter et innovationsfremmende indkøb, og hvordan de vælger den mest relevante samarbejdsmodel. Innovationsfremmende indkøb er ikke et fast begreb, der er præcist afgrænset i lovgivningen eller i praksis. Denne vejledningbelyser problemstillingen med afsæt i den definition af innovationsfremmende indkøb, som fremgår af nedenstående boks. Boks1.1 Innovationsfremmendeindkøb I et innovationsfremmende indkøb tilvejebringes nye løsninger via udvikling af ny teknologi eller anvendelsen af eksisterende teknologi til nye formål. Løsningerne tilvejebringes på baggrund af en behovsafdækning og markedsdialog igennem:» offentlige myndigheders almindelige udbud, hvor de indkøber nye løsninger hos virksomheder, eller» udviklingssamarbejde mellem offentlige myndigheder og virksomheder. Det centrale i et innovationsfremmende indkøb er, at en offentlig og privat part arbejder sammen med henblik på at tilvejebringe nye løsninger. De nye løsninger kan enten bestå af ny teknologi eller anvendelse af eksisterende teknologi til nye formål. Det indebærer, at løsningen er ny for myndigheden, men ikke nødvendigvis ny for leverandøren eller markedet. Et innovationsfremmende indkøb er ikke en, men flere mulige samarbejdsmodeller. Et innovationsfremmende indkøb er således defineret ved formålet, nemlig tilvejebringelsen af nye løsninger, og ikke ved den eksakte samarbejdsmodel. 1 Se: Analyse af erfaringer med innovationsfremmende indkøb
SIDE5 INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB Denne vejledning henvender sig til offentlige indkøbere og projektledere i kommuner, regioner og statslige myndigheder. Formålet er at give indkøbere og projektledere et overblik over muligheder og relevante overvejelser i forbindelse med igangsættelse og gennemførelse af et innovationsfremmende indkøb. De vejledende elementer kan ikke erstatte konkret rådgivning og vejledning. 1.2 Vejledningens indhold Det beskrives i vejledningen, hvordan udviklingen af nye innovative løsninger kan understøttes i samarbejdet mellem offentlige og private aktører. Vejledningen peger på, at almindelige udbud indeholder gode muligheder for at opnå nytænkning og udvikling af opgaveløsningen, eksempelvis via anvendelse af funktionskrav. Kun hvor almindelige udbud ikke i tilstrækkelig grad kan tilvejebringe nye og innovative løsninger, kan det være relevant for offentlige myndigheder at indgå i et udviklingssamarbejde med private aktører med henblik på at udvikle nye løsninger. Der findes i dag en række forskellige vejledninger og standardkontraker fra forskellige instanser. Denne vejledning stiller sig ovenpå den eksisterende viden i disse vejledninger og henviser løbende hertil for at hjælpe indkøbere og projektledere med at danne sig et overblik over området. Boks1.2 Vejledningens indhold Gennemførelsen af et innovationsfremmende indkøb kan ske via to eller tre trin. Trin 1: Behovsafklaring, markedsdialog, samarbejdsstrategi og kontraktværdi Trin 2: Innovation via udbud Trin 3: Innovation via udviklingsarbejde Opstarten af et innovationsfremmende indkøb bør inkludere en behovsafklaring, markedsdialog samt fastlæggelsen af en samarbejdsstrategi og kontraktens værdi (trin 1). Almindelige udbud med funktionsudbud, totalomkostningsperspektiver, konkurrencepræget dialog og/eller lange tilbudsfrister kan i mange tilfælde skabe det rum for nytænkning, som giver den ønskede innovation i opgaveløsningen (trin 2). Hvis markedet ikke umiddelbart kan tilbyde relevante løsninger, kanet udviklingssamarbejde gennemføres (trin 3), dvs. et offentlig-privat innovationspartnerskab, OPI. Der findes tre modeller for udviklingssamarbejder:» Udbudsfrit udviklingssamarbejde baseret på en ikke-gensidig bebyrdende aftale» Udbudsfrit udviklingssamarbejde om en forsknings- og udviklingsopgave, herunder prækommercielle indkøb» Udbud af et udviklingssamarbejde, evt. med en option om anskaffelse af den udviklede løsning. Fælles for de to første modeller for udviklingssamarbejder er, at de ikke giver mulighed for direkte anskaffelse af den udviklede løsning, førend der er gennemført et udbud. Disse modeller betegnes også for offentlig-privat innovatinspartnerskaber, OPI. Udviklingssamarbejder kan give anledning til problemstillinger i forhold til inhabilitet, statsstøtte, intellektuelle ejendomsrettigheder eller kommunalfuldmagten og regionsloven, og et konkret udviklingssamarbejde skal derfor gennemføres med blik for dette.
SIDE6 KAPITEL 1INDLEDNING 1.3 Vejledningens struktur I kapitel 2 bliver beskrevet, hvilke trin der er i et innovationsfremmende indkøb. Kapitel 3 beskriver, at der er en række indledende overvejelser om bl.a. myndighedens behov og markedet, som bør foretages, når myndigheden ønsker at foretage et indkøb, som sikrer dem en innovativ løsning eller produkt. Kapitel 4 viser, hvilken måde offentlige myndigheder kan sikre sig nye innovative løsninger igennem sit indkøb, når der gennemføres et udbud. Ofte kan den nytænkning og innovation i opgaveløsningen, som en myndighed efterspørger, sikres indenfor rammerne af et almindeligt udbud, når elementer som funktionsudbud, totalomkostningsperspektiver, konkurrencepræget dialog eller lange tilbudsfrister, tages i anvendelse. Kapitel 5 gennemgår forskellige modeller for udviklingssamarbejder, som offentlige myndigheder kan anvende, når de har behov at udvikle nye løsninger og innovative produkter, som ikke kan udvikles indenfor rammerne af et almindeligt udbud. Kapitlet gennemgår tre forskellige modeller, nemlig udviklingssamarbejde baseret på ikke-gensidigt bebyrdende aftaler, udviklingssamarbejder om forskning og udviklingsopgaver samt udbud af udviklingssamarbejder.
SIDE7 INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB Kapitel 2 Innovationsfremmende indkøb et navn, mange modeller 2.1 Hvad er et innovationsfremmende indkøb? Der hersker ofte begrebsforvirring, når innovationsfremmende indkøb er på dagsordenen. Udtrykkene innovationsfremmende indkøb, innovationsudbud, offentlig-privat innovationspartnerskaber og prækommercielle indkøb bliver brugt i flæng og som hinandens synonymer. Dette er uhensigtsmæssigt, da eksempelvis prækommercielle indkøb ifølge EU-Kommissionen er en helt specifik model for faseopdelt indkøb af forsknings- og udviklingsydelser. Det centrale i et innovationsfremmende indkøb er, at en offentlig og privat part arbejder sammen med henblik på udvikling og eventuelt anskaffelse af nye løsninger. De nye løsninger kan enten bestå af anvendelse af eksisterende teknologi til nye formål eller udvikling af ny teknologi. Begrebet nye løsninger involverer ikke nødvendigvis nyudvikling, det vil sige radikal produktinnovation. Et innovationsfremmende indkøb indebærer tilvejebringelsen af løsninger, der er nye for myndigheden, men ikke nødvendigvis er nye for leverandøren eller for markedet. Den nye løsning kan både være nye eller tilpassede produkter og serviceydelser. Samtidig indebærer begrebet nye løsninger også, at der alene kan være tale om frembringelsen af ny viden på et givent område. Den nye løsning skal således ikke nødvendigvis være materialiseret til et konkret produkt eller service. Endvidere medfører nogle innovationsfremmende indkøb alene udviklingen af nye løsninger, imens andre innovationsfremmende indkøb medfører udvikling og anskaffelse af nye løsninger. Denne forskel skyldes, at offentlige myndigheder har vidt forskellige bevæggrunde og ambitioner for de innovationsfremmende indkøb, som de indgår i. Boks 2.1 Modeller for innovationsfremmende indkøb Innovationsfremmende indkøb kan gennemføres via fire forskellige modeller. Modellerneer:» Udbud med funktionskrav, totalomkostningsperspektiver, konkurrencepræget dialog og/eller lange tilbudsfrister» Udbudsfrit udviklingssamarbejde baseret på en ikke-gensidig bebyrdende aftale» Udbudsfrit udviklingssamarbejde om en forsknings- og udviklingsopgave, herunder prækommercielle indkøb» Udbud af et udviklingssamarbejde, evt. med en option om anskaffelse af den udviklede løsning. De to modeller, der omhandler udbudsfrie udviklingssamarbejder, betegnes offentlig-private innovationspartnerskaber, OPI. Et innovationsfremmende indkøb kan baseres på en af flere mulige samarbejdsmodeller. Eksempelvis kan et innovationsfremmende indkøb enten være et almindeligt udbud af en tjene-
SIDE8 KAPITEL 2INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB ET NAVN, MANGE MODELLER steydelsesopgave indeholdende funktionskrav eller et udviklingssamarbejde om et forsknings- og udviklingsarbejde, der skal tilvejebringe ny teknologi. Et innovationsfremmende indkøb er således defineret ved formålet, nemlig udvikling af nye løsninger, og ikke ved den eksakte samarbejdsmodel. Et innovationsfremmende indkøb findes i mange former, jf. boks 2.1.. For at lave et succesfuldt forløb er det centralt, at den offentlige myndighed udvælger den bedst egnede samarbejdsmodel ud fra de ønsker, myndigheden dels har til den nye løsning, dels har til samarbejdet med den private leverandør. Endvidere er valget af model også afhængig af den teknologi, der er tilgængelig på markedet. 2.2 Trinene I et innovationsfremmende indkøb Et innovationsfremmende indkøb består af to eller tre trin. Det tredje trin er først relevant, hvis markedet ikke umiddelbart kan levere de løsninger, som myndigheden efterspørger. Ethvert innovationsfremmende indkøb bør indledes med en grundig behovsanalyse samt markedsanalyse (trin 1). Derefter bør myndigheden i et innovationsfremmende indkøb vurdere, om et almindelige udbud kan sikre tilvejebringelsen af den ønskede løsning (trin2). Dette kan eksempelvis ske på baggrund en markedsdialog. Nedenstående Figur 2.1 opsummerer, hvilke trin der kan være i et innovationsfremmende indkøb. Figur 2.1 Trin i et innovationsfremmende indkøb Trin 1: Behovsafklaring, markedsdialog, samarbejdsstrategi og kontraktværdi Trin 2: Innovation via udbud Trin 3: Innovation via udviklingsarbejde For mange innovationsfremmende indkøb vil det være tilfældet, at der indenfor rammerne af et almindeligt udbud kan skabes rum og incitament for nytænkning af opgaveløsningen (trin 2, uddybes i kapitel 3). Det betyder, at et innovationsfremmende indkøb i disse tilfælde alene indebærer to trin. For nogle innovationsfremmende indkøb findes der ikke en passende løsning på myndighedens behov på markedet. Det viser sig blandt andet ved, at der ikke er kommet egnede tilbud ind, når der er gennemført et udbud. Denne situation opstår, når den tilgængelige teknologi eller tilpasning af den eksisterende teknologi ikke kan tilvejebringe de løsninger, som myndigheden efterspørger. I denne situation bliver myndigheden nødt til at indgå i et udviklingssamarbejde med en eller flere private virksomheder (trin 3, uddybes i kapitel 4). Myndigheden kan vælge at indgå i et udviklingssamarbejde, uden at afprøve markedet først igennem et udbud, og derved gå direkte fra trin 1 til trin 3 (jf. pilen under figuren). Udviklingssamarbejderne kan antage forskellige former, og valget af samarbejdsmodel skal foretages på baggrund af en konkret vurdering fra myndigheden.
SIDE9 INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB Der findes tre modeller, som et udviklingssamarbejde kan gennemføres efter. Modellerne varierer i forhold til, om de giver mulighed for direkte anskaffelse af den udviklede løsning. Nogle myndigheder er ikke interesserede i anskaffelse af de nyudviklede løsninger efter gennemførslen af et udviklingssamarbejde. Det skyldes, at nogle myndigheder alene ønsker og alene beskæftiger sig med udvikling af nye løsninger. Det ses bl.a. i udlandet, hvor eksempelvis det engelske sundhedsministerium og forsvarsministerium har været involveret i en lang række udviklingsprojekter, der alene har haft til formål at udvikle nye løsninger. 2 Andre myndigheder har behov for at anskaffe og implementere de nyudviklede løsninger i sin drift og løbende opgaveløsning. Derfor skal der være rum for dette i den valgte model for udviklingssamarbejdet, eller alternativt skal sådanne myndigheder gennemføre et udbud efterfølgende for at indkøbe den nyudviklede løsning. Disse overvejelser uddybes i kapitel 5. 2 Udtrykket innovationsfremmende indkøb er bredt og kan dækker over situationer, hvor myndigheder alene indkøber et udviklingssamarbejde hos en virksomhed. Som den fremgår senere i kapitel 5 kan sådanne udviklingssamarbejder have forskellig karakter, og nogle samarbejder kan være uforpligtende, dvs. gensidigt ikke-bebyrdende. Dermed dækker udtrykket innovationsfremmende indkøb også over situationer, hvor myndigheder ikke direkte foretager et indkøb og får en direkte modydelser i form af konkrete varer eller tjenesteydelser.
SIDE10 KAPITEL 3BEHOVSAFKLARING OG MARKEDSDIALOG (TRIN 1) Kapitel 3 Behovsafklaring og markedsdialog (trin 1) Forudsætningen for, at et innovationsfremmende indkøb kommer godt i gang er, at der gennemføres en meget grundig forberedelse, herunder særligt en grundig behovsafklaring og markedsdialog. Som udgangspunkt består forberedelsen af fire elementer:» Behovsafklaring» Markedsdialog» Fastlæggelse af projektets kontraktværdi» Fastlæggelse af samarbejdsstrategi 3.1 Behovsafklaring Først bør myndigheden kortlægge, hvilken problemstilling, de søger en løsning på, og hvilke krav og succeskriterier de nye løsninger skal indfri. Eksempelvis skal det vurderes, hvilke kvalitetsmæssige, sikkerhedsmæssige eller it-mæssige mindstekrav, som de nye løsninger skal indfri. Det er derimod ikke nødvendigt, at myndigheden kan beskrive metoden til, hvordan problemstillingen skal løses. Endvidere er det nødvendigt for myndigheden at overveje, hvilken tidsramme det innovationsfremmende indkøb skal gennemføres indenfor. Eksempelvis varer et prækommercielt indkøb typisk omkring 2 år eller mere, mens en annoncering kan gennemføres relativt hurtigt i sammenligning hermed. Hvis tidsrammen for det konkrete innovationsfremmende indkøb er snæver, er det således ikke alle modeller, der er relevante. Behovsafklaringen kan i nogle innovationsfremmende indkøb være kernen i selve projektet. Der findes eksempler på, at der har været inddraget eksterne konsulenter til at bistå den offentlige myndighed med behovsafklaringen i situationer, hvor der alene er en meget abstrakt formulering af myndighedens behov. Herigennem har myndighederne kunne præcisere sine behov, hvilket har givet grundlag for, at der er gennemført et udbud efterfølgende. 3.2 Markedsdialog For det andet bør gennemføres en markedsdialog for at afdække, om der allerede findes viden og teknologi på markedet, som direkte eller efter tilpasning kan løse myndighedens problemstilling. Hvis der ikke eksisterer relevant teknologi, kan myndigheden blive nødsaget til at igangsætte udviklingen af ny teknologi. Endvidere skal det med afsæt i markedsdialogen undersøges, hvorvidt der findes relevante virksomheder, som kan inddrages i arbejdet med at udvikle nye løsninger. Det kan ofte i et innovationsfremmende indkøb være relevant at se efter private parterinternationalt, da det danske hjemmemarked kan være begrænset i antallet af relevante samarbejdspartnere.
SIDE11 INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB Boks 3.1 Case: Erfaringer med markedsdialog i Region Syddanmark Fem års erfaringer fra indkøbsafdelingen i Region Syddanmark viser, at dialog med leverandørerne har åbnet op for konkurrencen og givet bedre udbud og tilbud. Indkøbsafdelingen ændrede i 2007 sin tilgang til brug af markedsdialog og begyndte at gennemføre høringer med leverandørerne i forbindelse med udbud af størsteparten af sine indkøb til regionen. Kontakten med leverandørerne er gennemført via skriftlige høringer eller dialogmøder med potentielle tilbudsgivere. Derudover er altid indrykket en vejledende forhåndsmeddelelse i TED-databasen. Fordelene ved den øgede markedsdialog er ifølge indkøbsafdelingen bl.a., at krav, der reducerer konkurrencen om opgaveløsningen, bliver opdaget og evt. fjernet. Desuden har leverandørerne mulighed for at gøre opmærksom på nye og innovative løsninger. Markedsdialogen åbner således for en langt bredere løsningsvifte og dermed større konkurrence på både pris og kvalitet. Brugen af markedsdialog betyder også, at der kommer færre spørgsmål efter udbuddet er offentliggjort, ligesom man kun oplever få klager. Kilde: www.regionsyddanmark.dk/wm408430 Endeligt skal det vurderes, hvilke interesser virksomhederne har i at deltage i et udbud eller udviklingssamarbejde for herigennem at kunne tilrettelægge det innovationsfremmende indkøb, så virksomhedernes engagement og aktive deltagelse fastholdes igennem hele projektforløbet. Hvis myndigheden skal igangsætte udviklingen af ny teknologi, kan markedsdialogen også bruges til at fastlægge, hvordan virksomhederne på markedet bedst kan arbejde med udvikling af nye løsninger. Det kan eksempelvis undersøges, hvor lang tid myndigheden skal afsætte til udviklingsarbejde, hvor mange medarbejder- og økonomiske ressourcer myndigheden skal investere i samarbejdet og hvilke forventninger myndigheden kan have til de nye løsninger. Et konkret måde, som markedsdialog kan gennemføres på, er ved at gennemføre en åben høring af et udkast til udbudsmateriale på et websted. Der findes kommercielle tilbud, eksempelvis www.offentligprivatdialog.dk, hvor der kan gennemføres såkaldte idé-udbud, som udgøres af en dialog mellem myndigheden og potentielle tilbudsgivere om tilrettelæggelsen og indholdet af et kommende udbud. Boks 3.2 Læs mere Læs mere om markedsdialog 3 i: Udbudsrådet: Muligheder for dialog, juni 2010 3 Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen udgiver i andet halvår af 2013 en ny opdateret vejledning om dialog i udbud, som med fordel også kan læses.
SIDE12 KAPITEL 3BEHOVSAFKLARING OG MARKEDSDIALOG (TRIN 1) 3.3 Fastlæggelse af kontraktværdi For det tredje skal myndigheden vurdere, hvor stor værdi det innovationsfremmende indkøb repræsenterer. Det skyldes, at tilbudslovens annonceringspligt eller udbudsdirektivet alene finder anvendelse, hvis aftalen om et indkøb eller et udviklingssamarbejde mellem den offentlige og den private part repræsenterer en større værdi. Konkret skal det vurderes, om samarbejdets værdi overstiger tilbudslovens tærskelværdi på 500.000 kr. eller udbudsdirektivets tærskelværdi på knap 1,5 mio. kr. 4 Hvis der alene er tale om et samarbejde af en begrænset værdi, dvs. under 500.000 kr., så er det ikke relevant at gennemføre en annoncering eller et udbud af samarbejdet, og samarbejdet kan derfor igangsættes umiddelbart. Dette er dog under forudsætning af, at kontrakten ikke har en såkaldt grænseoverskridende interesse, dvs. at kontrakten ikke er interessant for udenlandske virksomheder, jf. nedenfor. I fastlæggelsen af kontraktværdi skal myndigheden foretage en konkret vurdering af den forventede kontraktværdi. Det indebærer en vurdering afden forventede værdi af kontrakten eksklusiv moms og inklusiv alle optioner i kontrakten. Udbudsdirektivet bruger udtrykket den 'anslåede værdi'. Heri ligger, at ordregiveren skal anvende sit bedste skøn.er der ikke et tilstrækkeligt grundlag for at foretage et skøn, kan der være behov for at undersøge markedet nærmere. Boks 3.3 Læs mere Læs mere om kontraktberegning i:» Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen: Offentlige indkøb af varer og tjenesteydelser Fakta om tærskelværdier og kontraktberegninger fra 2006, som er udarbejdet i samarbejde med SKI Hvis en kontrakt har en klar grænseoverskridende interesse, er det nødvendigt at skabe gennemsigtighed omkring kontraktindgåelse. Det er op til myndigheden at vurdere, om en kontrakt har en grænseoverskridende interesse. Til brug for vurderingen kan der lægges vægt på kontraktens genstand og anslåede værdi, forholdene i den pågældende branche, herunder markedets størrelse, struktur og handelspraksis samt det geografiske sted, hvor kontrakten skal udføres. Boks 3.4 Læs mere Læs mere om begrebet grænseoverskridende interesse i:» Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledning: Bliv klogere på EU-udbud, fra april 2012 4 Konkret udgør tærskelværdien i udbudsdirektivet i 2013 968.383 kr. for statslige myndigheder, imens tærsklen er på 1.489.820 kr. for andre myndigheder.
SIDE13 INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB 3.4 Fastlæggelse af samarbejdsstrategi For det fjerde skal der i forberedelsesfasen tilrettelægges en strategi for samarbejdet med virksomhederne. Mange myndigheder vurderer ikke og tilrettelægger ikke på forhånd, hvordan de ønsker at samarbejde med virksomhederne, hvilket kan resultere i et uhensigtsmæssigt forløb. Udarbejdelse af en samarbejdsstrategi indebærer, at myndigheden på forhånd vurderer, hvordan den ønsker at inddrage de(n) private leverandør(er) i udviklingen af de nye løsninger, som myndigheden søger. Eksempelvis bør myndighederne tage stilling til, om virksomhederne skal tilknyttes som en slags udviklingskonsulenter i projektet, eller om virksomhederne skal være ligeværdige parter i såvel finansieringsspørgsmål som i ejerskabet til projektet. Endvidere skal myndigheden vurdere, hvordan de aftalemæssigt ønsker at binde virksomhederne i samarbejdet. Det indebærer, at myndigheden skal beslutte, om der skal indgås en samarbejdsaftale, og om der skal indsættes nogle betingelser eller forventninger til samarbejdet, eksempelvis i form af misligholdelsesbestemmelser. Denne vurdering er særlig relevant, hvis myndigheden skal indgå i et udviklingssamarbejde, det vil sige gennemføre trin 3, jf. kapitel 2, og vælge en relevant samarbejdsmodel.
SIDE14 KAPITEL 4INNOVATION VIA UDBUD (TRIN 2) Kapitel 4 Innovation via udbud (trin 2) 4.1 Et udbud kan være den simpleste løsning Hvis myndigheden ønsker at udvikle oganskaffe en ny løsning på et konkret problem, kan den simpleste løsning være at gennemføre et udbud, hvor udbuddet er tilrettelagt sådan, at der er skabt rum for nytænkning og innovation i forhold til opgaveløsningen. Det skyldes, at en anskaffelse som udgangspunkt for en offentlig myndighed nødvendiggør et udbud forudsat, at kontraktværdien er over udbudsreglernes tærskelværdier. Hvis der findes relevante løsninger på markedet, vil gennemførelse af et udviklingssamarbejde være en unødvendig og omkostningstung øvelse at gennemgå. I dette kapitel beskrives en række værktøjer, der kan skabe rum til innovation og udvikling af nye løsninger i udbuddet. Er myndigheden er i tvivl om, hvorvidt markedet kan levere relevante løsninger, kan myndigheden gennemføre et udbud og se, om der kommer relevante løsninger ind, før den vælger at indgå i og gennemføre et udviklingsforløb. Hvis markedet ikke kan levere den ønskede løsning, eller hvis myndigheden har som formål at udvikle ny teknologi, bør der i stedet gennemføres et udviklingssamarbejde, jf. trin 3. 4.2 Værktøjer til at skabe rum til innovation i udbud Når offentlige myndigheder gennemfører et udbud med henblik på at skabe udvikling og innovation i deres opgaveløsning, er der gode muligheder for at give plads til innovation i opgaveløsningen. Der findes som udgangspunkt fire relevante værktøjer, som kan anvendes til at understøtte innovationen. De fire værktøjer er:» Udbud med funktionskrav» Totalomkostningsperspektiver» Konkurrencepræget dialog» Lange tilbudsfrister De fire værktøjer forudsætter eller udelukker ikke hinanden gensidigt i det enkelte udbud. Eksempelvis er hovedparten af de danske offentlig-private partnerskaber om offentlige anlægsprojekter gennemført som et udbud baseret på funktionskrav og totalomkostningsperspektiver på baggrund af udbudsformen konkurrencepræget dialog. De enkelte værktøjer kan også anvendes hver for sig. Nedenstående tabel viser, hvornår det er relevant at bruge de omtalte værktøjer. Tabellen tager udgangspunkt i karakteren af den vare eller ydelse, som der påtænkes indkøbt. Simple varer og ydelser er eksempelvis indkøb af standardvarer som kuglepenne, printere og mindre befordringsopgaver. Komplekse varer og ydelser kan være nye it-systemer og større anlægsarbejder. De følgende afsnit beskriver de forskellige værktøjer nærmere.
SIDE15 INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB Tabel 4.1Relevansen af værktøjer til innovationsfremme i indkøb og udbud Simple varer og ydelser Komplekse varer og ydelser Funktionskrav + + Totalomkostningsperspektiver + + Konkurrencepræget dialog + Lange tilbudsfrister + Det skal bemærkes, at ingen af de fire beskrevne værktøjer er nye. Alle er relativt kendte metoder, som i varierende grad anvendes i praksis i dag. Udbud med funktionskrav Anvendelsen af funktionskrav i udbud er en anderledes måde at udbyde opgaver på og finder i stigende grad anvendelse blandt offentlige myndigheder. Det skyldes, at udbud med funktionskrav kan skabe rum for effektivisering og udvikling af den offentlige opgaveløsning, fordi den private part i samarbejdet gives metodefrihed i opgaveløsningen. Funktionskrav stiller krav til funktionen af den leverede ydelse i stedet for at stille krav til de aktiviteter (aktivitetskrav), der skal føre til leveringen af ydelsen. Eksempelvis vil et funktionskrav for vedligehold af hjælpemidler lyde: kørestolen skal være rengjort og vedligeholdt i overensstemmelse med producentens anvisning, imens et aktivitetskrav vil lyde kørestolen skal rengøres månedligt ved brug af hjælpemiddeldepotets nuværende vaskefaciliteter. Når ordregivere anvender funktionskrav, får leverandøren frihed til selv at tilrettelægge opgaveløsningen med udgangspunkt i den ekspertviden, som findes i markedet. Herigennem skabes rammerne for, at leverandøren kan udvikle opgaveløsningen løbende og evt. skabe innovation via udvikling af nye teknologier eller arbejdsgange. Funktionskrav kan anvendes i mange tilfælde, det vil sige både når der indkøbes simple og komplekse varer, jf. tabel 4.1. Der findes ifølge tidligere analyser fra Udbudsrådet få eksempler på rene funktionsudbud. Det mest almindelige og ofte mest hensigtsmæssige - er ifølge analyserne udbud, der indeholder en kombination af funktionskrav og aktivitetsbaserede krav.
SIDE16 KAPITEL 4INNOVATION VIA UDBUD (TRIN 2) Boks 4.1 Case: Funktionsudbud af signalanlæg i Odense Kommune introduktion af ny teknologi Odense Kommune har i juni 2011 gennemført et funktionsudbud og indgået en aftale med firmaet TTS, om at de fremover står for driften af trafiklysene i kommunen. Udbuddet havde bl.a. funktionskrav om, at det nye signalanlæg skulle skabe stabil drift, bedre fremkommelighed i byen samt mindsket energiforbrug og CO2-udledning. På baggrund af udbudsrunden og det vindende tilbud kan kommunen konstatere, at de kommer til at høste en række fordele sammenlignet med tidligere. Blandt andet vil den nye leverandør introducere en ny type signalanlæg baseret på LED-teknologi, som er energibesparende. Eksemplet fra Odense Kommune, hvor opgaveløsningen tilrettelægges på en ny måde og med introduktionen af ny teknologi, afspejler de fordele, man generelt ser ved funktionsudbud. Kilde: http://www.odense.dk/presse/pressemeddelelser/pressemeddelelser%202011/signalanlag%20i%20odense%20skal%20ensart es Boks 4.2 Læs mere Læs mere om funktionskrav i:» Udbudsrådet: Analyse af funktionsudbud» Udbudsrådet: Analyse af effekterne af konkurrence på det kommunale vejområde» Udbudsrådet: Værktøj til funktionsudbud af hjælpemiddeldepoter Totalomkostninger Totalomkostninger betegnes som summen af anskaffelsesprisen på et produkt og udgiften til brug af produktet i levetiden. Totalomkostninger inkluderer energiforbrug og øvrige omkostninger, herunder service og vedligeholdelse i produktets levetid. Denne forståelse af totalomkostninger for kortes ofte total cost of ownership,tco. Nogle steder defineres totalomkostningsbegrebet bredere end ovenfor. I en bredere definition inkluderes også udgifter til afskaffelse af produkter og eventuelle miljøbelastninger forbundet hermed. I de bredeste definitioner af totalomkostninger inkluderes også omkostninger til ændringer i lønudgifter i forbindelse med omlægning af arbejdsopgaver og andre adfærdsændringer. Totalomkostningsperspektiver kan anvendes i både simple og komplekse indkøb. Formålet med at anvende totalomkostningsperspektivet i et innovationsfremmende udbud er dels at skabe incitament for leverandørerne til at tilbyde og evt. udvikle nye energieffektive eller arbejdskraftbesparende løsninger, dels at sikre, at energieffektive produkter kan komme i betragtning i tilbudsevalueringen. Generelt er det i forbindelse med anvendelse af totalomkostningsperspektiver relevant at sondre imellem mindstekrav til opgaveløsning og krav (konkurrenceparametre) for opgaveløsningen. Der er eksempler på, at totalomkostninger indgår i offentlige udbud. Det sker ved, at en såkaldt TCO-prisindgår som tildelingskriterium i vurderingen af det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Det vil sige, at TCO-prisen anvendes som krav (konkurrenceparameter) i udbuddet. Erfaringer fra blandt andet Statens og Kommunernes Indkøbs Service, SKI,er, at der kan være god økonomi i at tænke i totalomkostninger ved indkøb af energiforbrugende produkter, idet der herigennem sættes fokus på, hvad der er det mest rentable indkøb samlet set. Det indebæ-
SIDE17 INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB rer, at man lader virksomheder konkurrere om, hvem der kan tilbyde det mest energieffektive produkt. Boks 4.3 Case: Tilbudsvurdering på TCO-pris hos SKI Statens og Kommunernes Indkøbs Service A/S (SKI) har udviklet en beregningsmodel for henholdsvis computer og kopi/print-produkters totalomkostninger, TCO, til brug på SKI s rammeaftaler. I SKI s udbud af computere skal tilbudsgiverne angive oplysninger om produktets anskaffelsespris, energiforbrug i de forskellige energitilstande samt omkostninger til drift. Oplysningerne om energiforbrug skal være målt efter procedurerne i den gældende Energy Star standard. TCO-beregneren udregner herefter prisen for produktets forventede forbrug af strøm i dets levetid, som er fastsat til 3 år for computere og skærme. For kopi/print produkter skal tilbudsgiverne oplyse energiforbruget pr. uge målt efter Energy Star. Levetiden for kopi/print produkter er fastsat til 5 år. Den samlede el-pris lægges sammen med anskaffelsesprisen og øvrige driftsomkostninger. Summen af disse udgør TCO-prisen. Kontrakten tildeles den/de leverandører, der tilbyder de laveste TCO-priser. Kundens tildeling ved efterfølgende anvendelse af rammeaftalen, eksempelvis ved miniudbud, sker også på baggrund af TCO-prisen Kilde: https://www.ski.dk/viden/sider/tco-beregning.aspx Der er også eksempler på, at TCO-betragtninger kan give bedre og billigere løsninger med fokus på øvrige drifts- og serviceomkostninger, jf. boksen nedenfor. Boks 4.4 Case: TCO-betragtninger ved udbud af bleer i Odense Kommune Odense Kommune har ved inddragelse totalomkostninger i et udbud af inkontinensbleer sikret en bedre og billigere opgaveløsning samlet set. I forbindelse med udbuddet har kommunen anvendt en meget bred definition af begrebet totalomkostninger. Ved udbuddet blev der udover pris taget højde for udgifter forbundet med brugsperioden, som fx bleernes holdbarhed, uddannelse af personale og borgere samt ergonomiske forhold. Udbuddet har medført, at Odense Kommune køber lidt dyrere bleer af en højere kvalitet. Samtidig opnås en årlig besparelse på halvanden mio. kr., som følge af mindre forbrug af produktet, mindre tøjvask, mindre skiftning og vask af de ældre. Udbuddet vandt i november 2012 prisen for Danmarks bedste udbud. Kilde: http://www.odense.dk/presse/pressemeddelelser/pressemeddelelser%202012/dyre%20bleer%20sparer%20kommunen%20m illioner%20af%20kroner Der er i forbindelse med udarbejdelse af denne vejledning ikke identificeret nogle dokumenterede cases, hvor TCO-betragtninger i et udbud har understøttet egentlig produktinnovation. Til gengæld viser eksemplet fra Odense Kommune, at TCO-betragtninger i et udbud kan skabe nytænkning i arbejdstilrettelæggelsen. Der er blandt myndighederne såvel som blandt leverandøerne en stigende opmærksomhed på mulighederne i TCO-betragtninger, og TCObetragtninger vil sandsynligvis bliver anvendt i stigende grad fremover. Brugen af TCO-betragtninger i udbud kan være en udfordring af gennemføres i praksis, idet korrekt brug af TCO-betragtninger forudsætter kendskab til, hvad der driver omkostningerne i brugsperioden. Det kan derfor være ressourcekrævende at bruge TCO-betragtninger, særligt på områder, hvor ingen har brugt det før.
SIDE18 KAPITEL 4INNOVATION VIA UDBUD (TRIN 2) Konkurrencepræget dialog Til forskel fra udbud med funktionskrav og totalomkostningsperspektiver, som relaterer sig til udbudsmaterialet og den tilknyttede tilbudsevaluering, er konkurrencepræget dialog en udbudsform, som fastlægger proceduren for, hvordan udbuddet gennemføres. Den konkurrenceprægede dialog er en fleksibel udbudsprocedure, der giver myndigheden mulighed for at drøfte løsningen af en opgave med potentielle tilbudsgivere inden tilbudsafgivningen. Myndigheden kan kun gøre brug af den konkurrenceprægede dialog ved indgåelse af særligt komplekse kontrakter, hvor udbudsformerne offentligt eller begrænset udbud ikke er anvendeligt. Der er således ikke fri adgang til at anvende konkurrencepræget dialog. Den konkurrenceprægede dialog sondrer mellem en dialogfase og en fase, der indeholder egentlig tilbudsgivning. Der er en grundlæggende forskel mellem de to faser. I dialogfasen må myndigheden drøfte alle aspekter af kontrakten med den enkelte virksomhed, herunder de økonomiske forhold. I tilbudsafgivningsfasen kan der alene ske en teknisk afklaring og præcisering samt justering af uklare elementer ved tilbuddet. Mulighederne for yderligere dialog eller forhandling er udtømt på dette tidspunkt. Den konkurrenceprægede dialog giver mulighed for, at myndigheden kan få relevante tilbudsgivere til at beskrive mulige løsninger på en kompleks problemstilling. Dialogen mellem myndighed og tilbudsgiver tillader, at tilbudsgiverne får et klart billede af myndighedens konkrete behov, hvilket gør det lettere for tilbudsgiveren at tilbyde en tilpasset og evt. nyudviklet løsning til myndigheden. Udbudsformen konkurrencepræget dialog er sjældent anvendt. I Danmark blev der eksempelvis i2011indgået fire kontrakter efter anvendelse af konkurrencepræget dialog. Kontrakterne omfatter indkøb af produktionsudstyr til TV2, drift af lønsystemer og -udbetalinger i hele Århus Kommune, opførelse af et lejlighedskompleks for Boligforeningen Ringgården i Århus og opførelsen af en skole i Frederikshavn. I 2012 blev der ligeledes indgået fire kontrakter efter anvendelse af konkurrencepræget dialog. Boks 4.5 Case: Anvendelse af konkurrencepræget dialog i forbindelse med opførsel af ny byskole i Frederikshavn I Frederikshavn Kommune er en ny stor byskole under opførsel, der skal samle tre eksisterende skoler og rumme 1200 elever og 160 ansatte. Det nye anlæg koster ca. 200 mio. kr., og aftalen med leverandørerne er indgået efter et udbud med konkurrencepræget dialog. Frederikshavn Kommune har gennemført anlægsprojektet og selve udbuddet i et samarbejde med et rådgiverteam bestående af Ernst & Young som finansiel rådgiver, COWI A/S som teknisk rådgiver og ACCURA som juridisk rådgiver. Kommunen ønskede, at den nye skolebygning skulle bygges med energibesparende teknologi, og at skolebygningen skulle bestå af fleksible moduler, som kan tilpasses fremtidens læringsmiljøer. I 2011 gennemførte kommunen derfor et udbud efter konkurrencepræget dialog for at få en dialog med markedsaktørerne om konkrete muligheder. Kommunen vurderer, at anvendelse af konkurrencepræget dialog gav en god indsigt i kommunens muligheder i forhold til anlægsopgaven. Samtidig vurderer kommunen, at selvom udbudsprocessen var transaktionsomkostningstung, overstiger fordelene ved udbudsformen de høje transaktionsomkostninger forbundet hermed. Kilde: http://frederikshavn.dk/documents/center_for_udvikling_og_erhverv/1000%20elever%20er%20klar%20til%20første%20skole dag%20på%20nordstjeneskolen%20i%20frederikshavn.doc
SIDE19 INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB Boks 4.6 Læs mere Læs mere om konkurrencepræget dialog i:» Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledning til udbudsdirektiverne» Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens standardmodel for Offentlig-Private Partnerskaber Lange tilbudsfrister Når en offentlig enhed har identificeret et behov for en innovativ løsning, kan det give den private part bedre forudsætninger for at udvikle en tilfredsstillende løsning, hvis der i udbuddet er en forholdsvis lang tilbudsfrist. Ved at anvende en tilbudsfrist på eksempelvis flere måneder giver myndigheden virksomhederne tid og rum til at udvikle de løsninger, der efterspørges i udbuddet. Samtidig synliggør man igennem udbuddet, at der er en reel afsætningsmulighed for de udviklede løsninger, hvilket giver virksomhederne et incitament til at igangsætte udviklingsarbejdet. Som det fremgår af eksemplet nedenfor kan en lang tilbudsfrist eksempelvis være XX måneder. Når der anvendes lange tilbudsfrister i udbud, skal myndigheden generelt være opmærksom på, at dette øger risikoen for, at virksomhederne koordinerer deres tilbud. I forbindelse med innovationsfremmende udbud vil det dog være tydeligt, om nogle leverandører har koordineret tilbuddene og eksempelvis de løsningsmodeller, som de foreslår. Ikke desto mindre er det anbefaleseværdigt, at myndighederne er opmærksomme på kartelproblematikker, hvis de benytter lange tilbudsfrister. 5 Generelt set anbefales det, at der primært benyttes lange tilbudsfrister ved komplekse varer og ydelser. Der kan hentes inspiration til brugen af lange tilbudsfrister fra England, hvor der i den offentlige sektor eksperimenteres med udbudsmetoden Forward Commitment Procurement (FCP). FCP er kendetegnet ved, at myndigheden identificerer og offentliggør problemstillinger, som ønskes løst. Det skal klart fremgå, hvad der konkret efterspørges, og hvad myndigheden er villig til at betale. For at motivere virksomhederne stilles der garanti for, at et produkt vil blive indkøbt, hvis det indenfor en forholdsvis lang tidsfrist opfylder de kriterier, som myndigheden har stillet op i forhold til kvalitet og pris. Konkret indebærer et FCP, at myndigheden offentliggør en vejledende forhåndsmeddelelse via Kommissionens elektroniske udbudsdatabase Tenders Electronic Daily med oplysninger om myndighedens forestående indkøb og ønskerne hertil. Herigennem gøres virksomhederne opmærksomme på, hvilken type varer eller ydelser, som myndigheden ønsker at anskaffe. I perioden indtil offentliggørelse af udbudsbekendtgørelsen og tilhørende udbudsmateriale præciserer myndigheden evt. på baggrund af input fra markedet sine ønsker til de nye løsninger, som den ønsker indkøbt. I selve udbuddet anvender myndigheden en lang tilbudsfrist. I denne periode er der alene begrænset mulighed for dialog mellem interesserede virksomhe- 5 Eksempelvis kan risikoen for karteller mindskes ved at benytte Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens tro- og loverklæring om tilbudskoordinering. Erklæringen er sammenskrevet med en erklæring om uforfalden gæld til det offentlige, som kan anvendes som et bilag til udbudsmaterialet. Erklæringen kan hentes på Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens hjemmeside på www.kfst.dk
SIDE20 KAPITEL 4INNOVATION VIA UDBUD (TRIN 2) der og myndigheden. Når tilbudsfristen er ovre, vil myndigheden tildele en kontrakt til den eller de virksomheder, som leverer konditionsmæssige tilbud. Boks 4.7 Case: Indkøb af innovative madrasser i England Kriminalforsorgen i England indkøber ca. 53.000 skummadrasser og 48.000 puder årligt, samtidig med at der bortskaffes ca. 40.000 madrasser og puder årligt på grund af slid, fejlanvendelse mv. Kriminalforsorgen estimerer, at alene denne udgift beløber sig til 3 mill. pund årligt samtidig med, at bortskaffelsen udgør en væsentlig miljøbelastning. Dette har ført til et ønske om at indkøbe miljøvenlige madrasser. Zero Waste Mattress FCP Project blev igangsat, da Kriminalforsorgen kunne konstaterede, at madrasaser med en lav miljøbelastning ikke umiddelbart fandtes på markedet. Kriminalforsorgen offentliggjorde en vejledende forhåndsmeddelelse, hvor de efterspurgte innovative ideer og information om markedet. Endvidere blev der afholdt en række workshops med relevante parter. På baggrund af inputtene blev et EU-udbud gennemført med henblik på at få en indkøbs- og serviceaftale for madrasser og puder. Betingelserne i udbudsmaterialet fastlagde, at løsningen skulle være miljøvenlig, herunder give en zerowaste -løsning i 2012, og være omkostningsneutral, det vil sige, at den nye løsning ikke medfører større udgifter end den nuværende løsning med almindeligt indkøb og bortskaffelse. Kilde: Department for Business, Innovation & Skill Forward Commitment Procurement Practical Pathways to Buying Innovative Solutions, 2011 4.3 De nye udbudsdirektiver En modernisering af EU s udbudsdirektiv er undervejs. Det indebærer, at udbudsreglerne vil blive ændret. Forslaget til et nyt udbudsdirektiv indeholder bl.a. væsentligt bedre muligheder for at anvende dialog i udbudsprocessen og introducerer en ny udbudsprocedure de såkaldte innovationspartnerskaber der giver mulighed for udvikling og køb af nye, innovative produkter og ydelser. Generelt har den danske regering arbejdet for mere fleksible og enkelte regler, der gør det muligt at understøtte effektive indkøb og anvende udbud strategisk til at understøtte blandt andet innovation, miljøhensyn og sociale hensyn. Ændringerne af udbudsdirektivet forventes at blive vedtaget i EU i forsommeren 2013. Derefter skal reglerne implementeres i dansk ret. Det er endnu ikke afklaret, hvornår de nye regler træder i kraft i Danmark. Ifølge direktivet skal implementeringen ske indenfor to år efter vedtagelsen af selve direktivet. Regelændringerne vil få betydning for, hvordan der kan arbejdes med innovationsfremmende udbud. Eksempelvis vil regelændringerne indebære, at adgangen til dialog mellem myndigheder og ordregivere udvides, herunder også at adgangen til at benytte konkurrencepræget dialog udvides. Derudover vil regelændringerne også forbedre mulighederne for at tage afsæt i totalomkostninger som et tildelingskriterium. Når ændringerne er trådt i kraft, vil det derfor være relevant at orientere sig herom i forbindelse med opstart af et nyt innovationspartnerskab.
SIDE21 INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB Kapitel 5 Innovation via udviklingssamarbejder (trin 3) 5.1 Fastlæg myndighedens behov og interesser i udviklingssamarbejdet Trin 3 er ikke nødvendig at gennemføre i alle innovationsfremmende indkøb. Trinnet er alene relevant, hvis der er behov for at udvikle nye løsninger, når disse ikke allerede findes på - eller umiddelbart kan leveres af markedet. Der findes tre modeller for organisering af udviklingssamarbejdet i overensstemmelse med udbudsreglerne, som myndighederne kan vælge imellem. Udtrykket offentlig-private innovationspartnerskaber, OPI, bruges ofte som en samlebetegnelse for disse tre modeller. 6 I den nyeste vejledning på området afgrænses OPI dog til alene at indbefatte model 1 og 2. 7 Betegnelsen OPI bruges igennem kapitlet derfor alene om model 1 og 2, imens modellerne tilsammen betegnes samarbejdsmodeller. Samarbejdsmodellerne er: 1. Udbudsfrit udviklingssamarbejde baseret på en ikke-gensidig bebyrdende aftale 2. Udbudsfrit udviklingssamarbejde om en forsknings- og udviklingsopgave, herunder prækommercielle indkøb 3. Udbud af et udviklingssamarbejde, evt. med en option om anskaffelse af den udviklede løsning Der er fire parametre, som en myndighed er nødt til at vurdere sit udviklingssamarbejde i forhold til for at kunne vælge den relevante model for sit samarbejde og sikre overensstemmelse med udbudsreglerne. 6 Fx www.opi-guide.dk, 2012 7 OPI-Lab s standardkontrakt og vejledningsmateriale, 2013
SIDE22 KAPITEL 5INNOVATION VIA UDVIKLINGSSAMARBEJDER (TRIN 3) Figur 5.1 Fire parametre hjælper med at vælge imellem samarbejdsmodellerne MODEL 1: Udbudsfrit udviklingssamarbejde baseret på en ikke-gensidig bebyrdende aftale 4 PARAMETRE: i. Formål ii. Samarbejdspart iii. Teknologi iv. Samarbejdsaftalen MODEL 2: Udbudsfrit udviklingssamarbejde om en forsknings- og udviklingsopgave, herunder prækommercielle indkøb MODEL 3: Udbud af et udviklingssamarbejde, evt. med en option om anskaffelse af den udviklede løsning De fire parametre har enten karakter af en juridisk vurdering eller karakter af en vurdering af hensigtsmæssighed. Det er vigtigt, at der for hvert udviklingssamarbejde foretages en konkret vurdering af samarbejdet i forhold til de fire parametre. De fire parametre kan formuleres som spørgsmål. Disse er: i. Formål:Er formålet udvikling af nye løsninger, eller både udvikling og anskaffelse af nye løsninger? ii. Samarbejdspart: Ønskes en fast samarbejdspart i udviklings- og anskaffelsesfasen? iii. Teknologi: Indebærer den nye løsning udvikling af ny teknologi (forskning og udvikling) eller alene videreudvikling af eksisterende teknologi? iv. Samarbejdsaftale: Har samarbejdet med den private leverandør karakter af en gensidig bebyrdende aftale? Afhængigt af kombinationen af svarene på de første to spørgsmål er det ikke nødvendigvis relevant for myndigheden at vurdere de sidste to spørgsmål. Sammenhængen mellem de fire parametre og de mulige samarbejdsmodeller uddybes yderligere i nedenstående afsnit 5.2 Valg af samarbejdsmodel. Først uddybes, hvad der ligger i de enkelte parametre. i.) Er formålet udvikling af nye løsninger, eller både udvikling og anskaffelse af nye løsninger? For det første skal myndigheden vurdere, om samarbejdet alene skal indebære udvikling af nye løsninger, eller om samarbejdet også skal resultere i en anskaffelse, dvs. indkøb af varer og tjenesteydelser med henblik på at lade de nye løsninger implementere i praksis og indgå i myndighedens drift. I denne forbindelse er det nødvendigt, at myndigheden sondrer mellem en udviklingsfase og en anskaffelsesfase. Et udviklingssamarbejde kan enten indebære en udviklingsfase, en kom-
SIDE23 INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB bineret udviklings- og anskaffelsesfase eller en udviklingsfase med en efterfølgende særskilt anskaffelsesfase, figur 5.2. nedenfor. Udviklingsfasen er nødvendig at gennemføre i tilfælde, hvor markedet ikke stiller de nødvendige løsninger til rådighed for myndigheden, det vil sige, hvor det ikke er muligt at gennemføre en anskaffelsesfase alene. Figur 5.2 Tre scenarier for processen omkring gennemførelsen af et udviklingssamarbejde Scenarie 1: Behovsafklaring, markedsdialog, samarbejdsstrateg og kontraktværdi (trin 1) Udviklingssamarbejde, der tilvejebringer nye løsninger (trin 3 ) Scenarie 2: Behovsafklaring, markedsdialog, samarbejdsstrateg og kontraktværdi (trin 1) Udviklingssamarbejde, der tilvejebringer og anskaffer nye løsninger til implementering i driften (trin 3) Scenarie 3: Behovsafklaring, markedsdialog, samarbejdsstrateg og kontraktværdi (trin 1) Udviklingssamarbejde, der tilvejebringer nye løsninger (trin 3) Anskaffelse af nye løsninger til implementering i driften via et efterfølgende udbud Nogle offentlige myndigheder ønsker alene at udvikle nye løsninger for at sikre, at der er nye løsninger til rådighed for andre myndigheder med et større driftssigte. Det indebærer, at denne type myndigheder alene har en udviklingsfase i deres innovationspartnerskab, dvs. at myndigheden gennemfører trin 1 og trin 3 (svarende til scenarie 1 i figuren ovenfor). Eksempelvis er det en udbredt praksis i Holland og England, at centrale myndigheder, bl.a. sundhedsministeriet eller miljøministeriet, gennemfører innovationspartnerskaber med henblik på at udvikle nye løsninger, som kan indkøbes og implementeres i praksis i kommuner og på hospitaler. Hvis der er tvivl om, hvorvidt udviklingssamarbejdet skal indeholde både en udviklingsfase og en anskaffelsesfase, kan det for en sikkerhedsskyld antages, at begge faser skal være indeholdt (svarende til scenarie 2 i figuren ovenfor). Herved sikrer myndigheden sig mulighed for at kunne foretage indkøbet af den udviklede løsning relativt let efter udviklingsfasen er gennemført. Det skal bemærkes, at der skal gennemføres udbud, når myndigheden ønsker at foretage et indkøb af den udviklede løsning. Derfor skal udviklingssamarbejdet være tilrettelagt med dette for øje indledningsvist, idet gennemførelsen af et udbud efter færdiggørelse af udviklingssamarbejdet kan medføre et vist arbejde for myndigheden. Det skyldes, at EU-retten stiller krav til, at myndigheden skaber gennemsigtighed omkring udviklingsarbejdet i et efterfølgende udbud. Det er myndighedens ansvar i en sådan situation at beskrive sine ønsker objektivt, sådan at alle potentielle leverandører kan byde på opgaven og stilles lige i konkurrencen. Beslutningen om, hvad formålet med innovationspartnerskabet skal være, bør hvile ovenpå den behovsanalyse, som myndigheden gennemførte indledningsvist i trin 1, jf. kapitel 3.