ANSVAR. MYNDIGHEDERS OG RÅDGIVERES RISIKO FOR AT PÅDRAGE SIG ERSTATNINGSANSVAR I JORD- OG GRUNDVANDSSAGER Advokat (H) Kim Trenskow Kromann Reumert ATV Jord og Grundvand Miljøjura for enhver Schæffergården, Gentofte 17. juni 2008
RESUME Denne artikel behandler reglerne om offentlige myndigheders erstatningsansvar i jord- og grundvandsforureningssager. Offentlige myndigheders erstatningsansvar skal som udgangspunkt vurderes efter dansk rets almindelige erstatningsregler. I sager om jord- og grundvandsforurening har praksis vist, at myndighederne vil kunne ifalde et erstatningsansvar overfor en adressat for et påbud, såfremt påbuddet underkendes som ugyldigt, og udstedelsen af påbuddet har påført adressaten et tab. I artiklen behandles disse tilfælde, ligesom det drøftes, hvilke krav myndigheder bør stille til deres egne undersøgelser og vurderinger inden udstedelse af påbud i jord- og grundvandsforureningssager for at mindske risikoen for at ifalde et erstatningsansvar. INDLEDNING Formålet med denne artikel er at redegøre for, i hvilke tilfælde en offentlig myndighed kan ifalde erstatningsansvar som følge af myndighedens behandling af jord- og grundvandsforureningssager. Reglerne om jord- og grundvandsforurening findes i henholdsvis jordforureningsloven og miljøbeskyttelsesloven. Reglerne i miljøbeskyttelsesloven har på grund af deres kompleksitet og som følge af fraværet af klare påbudsregler historisk set været svære for myndighederne at anvende i konkrete sager, og dette har givet anledning til mange sager om fortolkning af reglerne og om grundlaget for udstedelse af påbud. Jordforureningsloven har haft til formål at klargøre reglerne og at sikre myndighederne et sikkert grundlag for udstedelse af påbud, men denne lov løser ikke problemerne i relation til de "gamle" forureningssager, ligesom jordforureningsloven også selv giver anledning til visse fortolkningsproblemer. Endelig er der netop vedtaget de danske regler, der skal sikre implementering af det såkaldte miljøansvarsdirektiv. Disse regler samt samspillet med de eksisterende regler rejser også mange spørgsmål. Det må derfor antages, at der også i fremtiden vil blive rejst mange sager for klagenævn og domstole om fortolkning af reglerne om jord- og grundvandsforurening. Reglernes komplekse indhold nødvendiggør - udenfor de klare typetilfælde - gennemførelse af nøje juridiske overvejelser og omhyggelig sagsbehandling for de myndigheder, der skal administrere reglerne. Men kompleksiteten samt den omstændighed, at et indgreb i form af et påbud ofte vil være særdeles indgribende for adressaten, medfører en potentiel risiko for, at et påbud fører til en tvist med adressaten om påbuddets lovlighed og myndighedens mulige erstatningsansvar. I artiklen behandles disse tilfælde, og endvidere drøftes hvilke krav, myndigheder bør stille til deres egne undersøgelser og vurderinger inden udstedelse af påbud i jord- og grundvandsforureningssager. Artiklen er opbygget således, at de generelle regler om erstatningsansvar for offentlige myndigheder behandles først. Herefter behandles spørgsmålet om offentlige myndigheders erstatningsansvar i
henholdsvis sager om undersøgelsespåbud, oprensningspåbud samt i sager, hvor forvaltningsretlige regler er overtrådt. GENERELT OM OFFENTLIGE MYNDIGHEDERS ERSTATNINGSANSVAR Offentlige myndigheders erstatningsansvar skal i det væsentligste bedømmes efter de almindelige erstatningsretlige regler. Disse regler eller principper er igennem tiden udviklet af domstolene. Normalt opstiller man fire betingelser, der alle skal være opfyldt, for at der foreligger et erstatningsansvar. For det første skal der foreligge et ansvarsgrundlag. Heri ligger, at der skal være påvist en ansvarspådragende handling eller undladelse i form af fejl eller forsømmelse. Herudover skal der være lidt et tab, der skal være årsagssammenhæng mellem tabet og den ansvarspådragende adfærd, og det indtrådte tab skal være påregneligt. Disse grundlæggende fire betingelser gælder også for offentlige myndigheders erstatningsansvar, herunder i forhold til ansvaret i forbindelse med udøvelse af myndighedsbeføjelser og udstedelse af konkrete afgørelser. Offentlige myndigheder træffer i sager om jord og grundvandsforurening ofte afgørelser, som er bebyrdende for borgere eller virksomheder. Ved udstedelse af bebyrdende forvaltningsakter som forbud og påbud stilles der som udgangspunkt store krav til myndigheden, hvorfor en offentlig myndighed ved udstedelse af sådanne afgørelser lettere kan pådrage sig erstatningsansvar end ved udstedelse af begunstigende forvaltningsakter i form af godkendelser og tilladelser. Omvendt kan der forekomme tilfælde, hvor kravene, der stilles til den offentlige myndighed, er begrænsede. Det kan bl.a. være i tilfælde, hvor det er påkrævet, at den offentlige myndighed handler meget hurtigt. Her stilles der ikke samme krav til fx myndighedens vurderinger som i de tilfælde, hvor myndigheden har god tid til at overveje og undersøge alle sider af sagen. Vurderingen af, hvorvidt en offentlig myndighed har handlet ansvarspådragende, er således ikke entydig. Generelt gælder der dog en formodning for, at en myndighed har handlet ansvarspådragende i de tilfælde, hvor myndigheden har truffet en ugyldig afgørelse. Ugyldighed er dog ikke en selvstændig betingelse for erstatningsansvar. Udgangspunktet om, at udstedelse af en ugyldig afgørelse medfører, at myndigheden har handlet ansvarspådragende, kan dog ikke opretholdes i tilfælde, hvor den afgørelse, som myndigheden har truffet, har involveret komplicerede retsspørgsmål eller komplicerede fortolkningsspørgsmål. I sådanne situationer kan der efter omstændighederne foreligge en undskyldelig retsvildfarelse, hvilket indebærer, at der ikke foreligger et ansvarsgrundlag for den offentlige myndighed, selvom om afgørelsen er ugyldig. I relation til de tre andre betingelser for pådragelse af erstatningsansvar skal blot nævnes, at kravet om, at der skal være lidt et tab, som skal være forårsaget af den offentlige myndighed ansvarspådra-
gende handling, er et krav om, at den skadelidte ikke ville have lidt et tab, såfremt den offentlige myndighed ikke havde handlet ansvarspådragende. Hvis den skadelidte ville have lidt tabet, uanset myndighedens ansvarspådragende handling, er myndigheden ikke erstatningsansvarlig overfor skadelidte. En sådan situation kan navnlig forekomme i tilfælde, hvor den fejl, som myndigheden har begået, kan repareres. F.eks. kan mange sagsbehandlingsfejl repareres, og i tilfælde, hvor en myndighed har truffet en afgørelse, som materielt er korrekt, men hvor afgørelsen er ugyldig pga. af en sagsbehandlingsfejl, vil myndigheden kunne reparere fejlen ved at træffe en ny afgørelse med samme materielle indhold, men hvor alle sagsbehandlingsregler er iagttaget. I sådanne tilfælde vil den ugyldige afgørelse ikke føre til, at den offentlige myndighed skal betale erstatning til en skadelidt. MYNDIGHEDERS ANSVAR I JORD- OG GRUNDVANDSFORURENINGSSAGER Retspraksis i tiden både før og efter jordforureningslovens ikrafttræden har vist, at offentlige myndigheder, primært kommuner, kan ifalde erstatningsansvar i sager om jord- og grundvandsforurening, både ved udstedelse af undersøgelsespåbud og ved udstedelse af oprensningspåbud. Undersøgelsespåbud I sager om jordforurening, herunder sager, hvor der kan være tale om grundvandsforurening, kan en myndighed efter jordforureningsloven 40 (tidligere fandtes hjemlen i miljøbeskyttelsesloven 72) udstede undersøgelsespåbud, hvorefter påbudsadressaten påbydes at undersøge en formodet eller konstateret forurening bl.a. med henblik på at klarlægge virkningen af forureningen eller klarlægge, hvordan følgerne af forureningen afhjælpes eller forebygges. Påbuddet kan udstedes til forureneren. Myndighederne skal dog have en kvalificeret formodning om, at der er sket en forurening det pågældende sted fra adressatens side, før påbud kan udstedes. Derudover skal påbuddet udstedes til rette adressat, ligesom den forurening, som påbuddet angår, ikke må være ophørt før 1.1.1992. I Shell-dommen, gengivet i UfR 1999.1600 H, havde en kommune udstedt et undersøgelsespåbud efter miljøbeskyttelseslovens 72. Da bestemmelsen først trådte i kraft den 1.1.1992, og da forureningen var sket før denne dato, var der imidlertid ikke hjemmel til at udstede påbuddet i medfør af miljøbeskyttelseslovens 72. Påbuddet var derfor uhjemlet. Som følge heraf skulle kommune erstatte påbudsadressaten de omkostninger, der havde været forbundet med opfyldelse af påbuddet. I en sag, gengivet i UfR 2004.660 V, havde en kommune udstedt såvel et undersøgelsespåbud som et oprensningspåbud til en ejer af en ejendom, hvor der var konstateret forurening fra en fyringsolietank. Forureningen var imidlertid ikke sket i den pågældende ejers ejertid, hvorfor ejeren af ejendommen ikke var rette påbudsadressat. Kommunen skulle derfor erstatte ejeren de omkostninger han havde afholdt til opfyldelse af påbuddet. De nævnte domme illustrerer tydeligt, at myndigheder ifalder ansvar, såfremt de udsteder uhjemlede påbud, og dommene tydeliggør således nødvendigheden af, at myndigheder inden udstedelse af undersøgelsespåbud sørger for at have tilstrækkelig dokumentation for, at der foreligger en forurening, hvem der er den rette påbudsadressat, samt hvornår forureningen har fundet sted.
I sager om udstedelse af undersøgelsespåbud skal den offentlige myndighed endvidere være opmærksom på bestemmelsen i jordforureningslovens 76, stk. 4. Efter denne bestemmelse skal den offentlige myndighed, som har udstedt et undersøgelsespåbud, erstatte påbudsadressatens udgifter forbundet med opfyldelse af påbuddet, såfremt den påbudte undersøgelse viser, at der ikke er forurening på det undersøgte areal, eller såfremt forureningen ikke helt eller delvist kan henføres til påbudsadressaten. 4.2. Genopretningspåbud/oprensningspåbud: Afhængigt af hvornår en forurening er sket, findes hjemlen til udstedelse af oprensningspåbud i enten miljøbeskyttelsesloven eller jordforureningsloven. Påbud kan kun udstedes til forureneren. Hvis forureningen i det væsentligste er indtrådt efter den 1.1.2001, skal påbud udstedes efter jordforureningsloven 41. Der findes dog særlige regler vedrørende forurening fra villaolietanke. I andre tilfælde findes hjemlen i miljøbeskyttelsesloven 69 jf. 19. Myndigheden vil have en naturlig interesse i, at jordforureningslovens 41 finder anvendelse, da denne bestemmelse opererer med et objektivt ansvar for forureneren, hvorfor det i denne situation ikke er nødvendigt at påvise et egentligt ansvarsgrundlag hos adressaten, sådan som det er tilfældet efter miljøbeskyttelseslovens 69. Det er dog myndighedens bevisbyrde, at en forurening i det væsentligste er sket efter 1.1.2001, og dermed også myndighedens risiko, hvis man anvender jordforureningslovens regler. Inden udstedelse af oprensningspåbud bør en myndighed derfor undersøge, hvornår en forurening er indtrådt, herunder hvornår den væsentligste del af forureningen er indtrådt. Sådanne undersøgelser kan være komplicerede, særligt i tilfælde hvor forureningen er foregået over tid. Dette ændrer dog ikke på, at det er myndigheden, der har bevisbyrden for, hvornår forureningen er indtrådt, og hvis tidspunktet for forureningens indtræden ikke undersøges nærmere, kan der være risiko for, at myndigheden kan ifalde et erstatningsansvar. Ved udstedelse af oprensningspåbud efter jordforureningsloven stilles der som anført ikke krav om, at myndigheden inden udstedelse af oprensningspåbud skal undersøge, om der er noget at bebrejde forureneren. Det modsatte er tilfældet ved udstedelse af oprensningspåbud efter miljøbeskyttelseslovens 69, idet sådanne påbud kræver, at forureneren har handlet uforsvarligt. Det er forud for udstedelse af oprensningspåbud endvidere af væsentlig betydning, at det nøje fastlægges, hvem der er forurener, og at et påbud udstedes til den rette adressat. I dommen, gengivet i UfR 1991.674 H, var Rockwool af en kommune blevet påbudt at oprense en olieforurening med hjemmel i den dagældende olietankbekendtgørelses 16. Men da forureningen var sket før, at Rockwool havde overtaget den pågældende ejendom, var Rockwool ikke forurener, og derfor ikke rette påbudsadressat. Der var heller ikke andet at bebrejde Rockwool. Påbuddet var herefter ugyldigt, og kommunen blev tilpligtet at erstatte Rockwool de med oprensningen forbundne omkostninger.
I dommen, gengivet i UfR 1998.549 H, var der udstedt et påbud om oprensning til brugeren af en utæt olietank, der have forårsaget en forurening. Påbuddet var ligeledes udstedt efter den dagældende olietankbekendtgørelses 16. For udstedelse af påbud efter denne bestemmelse kræves, at forureneren har handlet uforsvarligt. Da dette ikke var tilfældet, var påbuddet ugyldigt. Kommunen blev tilpligtet at betale de med oprensningen forbundne omkostninger. Dommen illustrerer, at såfremt en kommune i dag udsteder et oprensningspåbud efter miljøbeskyttelsesloven, hvor forureneren ikke har handlet uforsvarligt, så vil kommunen være erstatningsansvarlig. Som det fremgår af de nævnte domme, er det omkostningerne forbundet med det ugyldige påbud, som den ansvarlige myndighed skal erstatte. Disse omkostninger kan også omfatte udgifter til advokat, hvilket forudsætningsvist fremgår af dommen gengivet i FED 1995.686 Ø. En offentlig myndighed, der har udstedt et påbud efter jordforureningsloven, bør endvidere være opmærksom på jordforureningslovens 46. Efter denne bestemmelse gælder, at forvarslede og udstedte påbud skal tinglyses. I litteraturen er det antaget, at tilsidesættelse af tinglysningspligten kan begrunde et ansvar over for en godtroende køber eller ny panthaver. Endelig skal en myndighed ved udstedelse af undersøgelses- og oprensningspåbud være opmærksom på bestemmelsen i jordforureningslovens 76, stk. 1, hvorefter myndigheden kan blive erstatningsansvarlig for de skader, som påbudsadressaten forvolder på anden mands ejendom, når der ikke kan opnås enighed om erstatningsfastsættelsen, eller når skadevolderen ikke kan dække erstatningskravet. Forvaltningsretlige regler: Af særlig vigtighed i påbudssager er ikke kun de grundlæggende betingelser i selve lovgivningen for udstedelse af påbud, men tillige de almindelige forvaltningsretlige grundsætninger. Disse grundsætninger står ikke i loven, men er udviklet af domstolene og finder anvendelse på offentlige myndigheders udstedelse af konkrete afgørelser efter alle forvaltningsretlige love. I sager om påbud efter jordforureningsloven udgør disse grundsætninger, herunder det almindelige proportionalitetsprincip, en væsentlig beskyttelse for den potentielle påbudsadressat. Et undersøgelsespåbud kan være i strid med proportionalitetsprincippet, hvis omfanget af det, der kræves undersøgt, er for vidtgående i forhold til den miljømæssige risiko, der er forbundet med den formodede forurening. Ligeledes kan et oprensningspåbud være i strid med proportionalitetsprincippet, hvis omfanget af det, der kræves oprenset, er større, end hvad den miljømæssige risiko forbundet med forureningen tilsiger. Inden udstedelse af enten et undersøgelsespåbud eller et oprensningspåbud skal myndigheden derfor gennemføre en afbalanceret risikovurdering. Undlades dette, vil påbuddet sandsynligvis være ugyldigt, og myndigheden i risiko for at blive pålagt et erstatningsansvar ved domstolene for adressatens tab. Omvendt vil denne vurdering ofte være forbundet med et vist sagkyndigt skøn.
Fra retspraksis kan nævnes dommen, gengivet i UfR 2005.2923 H. I denne sag udtalte Højesteret, at en kommune, som havde udstedt et påbud om fuldstændig oprensning, havde tilsidesat proportionalitetsprincippet ved ikke at have foretaget en risikovurdering af i hvilket omfang, forureningen nu eller i fremtiden ville kunne udgøre en miljø- og sundhedsmæssig risiko. Påbuddet var derfor ugyldigt. Dommen, gengivet i FED 2004.136 V, er omvendt et eksempel på, at kommunen havde iagttaget proportionalitetsprincippet. I sagen var der konstateret en forurening, som kommunen ønskede at få undersøgt nærmere. Påbuddet lød på, at et afgrænset område omkring en dieselolietank og nogle bestemte standere skulle undersøges for forurening. Landsretten fandt, at påbuddet ikke var i strid med proportionalitetsprincippet, da forureningen var af et vist omfang, og da der bør indrømmes kommuner som tilsynsmyndighed et vist skøn. Forureneren har også handlet ansvarspådragende Selvom en kommune har udstedt et ugyldigt påbud, og kommunen dermed som udgangspunkt må antages at have handlet ansvarspådragende overfor adressaten, vil kommunen efter omstændighederne alligevel ikke ifalde et erstatningsansvar, ligesom kommunen endda alligevel kan få udgifterne ved en selvhjælpshandling dækket af adressaten. Det vil tilfældet i de situationer, hvor adressaten/forureneren har forvoldt forureningen ved en ansvarspådragende måde. I sådanne tilfælde vil domstolene skulle afveje kommunens ansvarspådragende adfærd overfor forurenerens ansvarspådragende adfærd, og hvis sidstnævnte er mere dadelværdig, kan forureneren risikere at skulle betale erstatning til kommunen for dennes udgifter til f.eks. en selvhjælpshandling, udført af kommunen i dennes egenskab af tilsynsmyndighed. Dommen, gengivet i UfR 2001.1709/2 H (Herlev), er et eksempel herpå..