Udbud og udlicitering i Københavns Kommune

Evaluering af Udbud og udlicitering i Københavns Kommune Gennemført for Københavns Kommune og Københavns og Frederiksbergs Fællesrepræsentation December 2001 Inger-Marie Wiegman, Dorte Kira Nielsen, Jon Sundbo og Edvin Grinderslev

CASA Evaluering af Udbud og udlicitering i Københavns Kommune Center for Alternativ Samfundsanalyse Linnésgade 25 1361 København K. Telefon 33 32 05 55 Telefax 33 33 05 54 E-mail: casa@casa-analyse.dk Hjemmeside: www.casa-analyse.dk Centre for Alternative Social Analysis Linnésgade 25 DK-1361 Copenhagen K. Denmark Phone +45 33 32 05 55 Telefax +45 33 33 05 54 E-mail: casa@casa-analyse.dk Homepage: www.casa-analyse.dk

Evaluering af Udbud og udlicitering i Københavns Kommune Gennemført for Københavns Kommune og Københavns og Frederiksbergs Fællesrepræsentation CASA, december 2001 Elektronisk udgave: ISBN 87-90751-72-8

Forord Denne rapport er udarbejdet som afslutning på en evaluering af Københavns Kommunes udbud og udlicitering. Evalueringen er iværksat af Københavns Kommune og KFF (Københavns og Frederiksbergs Fællesrepræsentation). CASA har gennemført evalueringen og er ansvarlig for indholdet og formuleringerne i rapporten. Rapporten har været forelagt evalueringsprojektets styregruppe. Rapportens indledende kapitel beskriver baggrunden for evalueringen, den anvendte metode og de begrænsninger, der er i metoden og i datagrundlaget. I det andet kapitel redegøres for, hvad evalueringen har vist om omfang af og motiver og barrierer for udbud i København Kommune. I kapitel 3 analyseres udbudsprocessen med særlig vægt på udarbejdelse af udbudsmaterialet, og hvordan medarbejdere, medarbejderrepræsentanter og brugere inddrages i processen. I kapitel 4 ses på resultaterne af udbudsprocessen i form af stillede krav i udbudsmaterialet, konkurrencesituationen, eget kommunalt bud samt kriterier for og valg af leverandører. Kapitel 5 indeholder en analyse af de konsekvenser, der efter udbud/udlicitering kan konstateres specielt i forhold til kvalitet og brugertilfredshed, medarbejderforhold og økonomi. I kapitel 6 sammenlignes anvendelsen af udbud i Københavns Kommune med anvendelsen i landets øvrige kommuner med udgangspunkt i en undersøgelse, Kommunernes Landsforening (KL) gennemførte i 2000. Kapitel 7 indeholder de konklusioner, som evalueringen peger på. Udgangspunktet er en række spørgsmål, som Københavns Kommune og KFF har ønsket besvaret med evalueringen. De spørgeskemaer, der er anvendt i evalueringen er gengivet i bilag 1, 2 og 3. Styregruppen for evalueringen har bestået af Jimmi Kevin Pedersen og Vibeke Skaarup fra Københavns Kommune, Økonomiforvaltningen, Allan Hauge Nielsen fra KFF, Eva Bo Christensen fra FOA, Niels Jeppesen fra Dansk Metal, Ole Heilmann fra Københavns Kommunalforening og Hans Henrik Christensen fra HK. Projektgruppen i CASA, som har været ansvarlig for evalueringen og udarbejdelsen af rapporten, består af Jon Sundbo, Edvin Grinderslev, Dorte Kira Nielsen og Inger-Marie Wiegman. Kvalitetssikringen i CASA er varetaget af Peter Hasle og Helle Hagemann. CASA, december 2001

Indholdsfortegnelse 1 Indledning og anvendt metode... 6 1.1 Udbud og udlicitering... 6 1.2 Den valgte metode... 7 1.3 Dataindsamlingen... 8 1.3.1 Spørgeskemaerne... 8 1.3.2 Casestudierne... 9 1.4 Præsentation af data... 11 2 Udbud i Københavns Kommune... 12 2.1 Antal af udbud... 12 2.2 Hvilke opgaver udbydes og af hvem?... 13 2.3 Størrelsen af udbud... 15 2.4 Udviklingen i udbud... 16 2.5 Kortlægning af opgaver til udbud... 17 2.6 EU-udbud... 17 2.7 Hvem træffer beslutning om udbud?... 17 2.8 Motiv for udbud... 18 2.9 Barrierer og vanskeligheder ved udbud... 19 3 Udbudsprocessen... 21 3.1 Medarbejderinddragelse... 23 3.2 Inddragelse af medarbejderrepræsentanter... 24 3.2.1 Medarbejderinddragelse ved afgivelse af eget bud... 25 3.3 Inddragelse af brugerne... 26 4 Resultatet af udbudsprocessen... 27 4.1 Stillede krav i udbudsmaterialet... 27 4.1.1 Kvalitet og service... 27 4.1.2 Personaleforhold og social ansvarlighed... 30 4.1.3 Miljøforhold... 31 4.1.4 Underleverandører... 32 4.2 Tilbud og konkurrence... 32 4.2.1 Eget bud... 32 4.2.2 Valg af leverandør... 33 4.2.3 Kriterier for valg af leverandør... 33

5 Konsekvenser af udbud og udlicitering... 35 5.1 Kvalitet og brugertilfredshed... 35 5.1.1 Brugernes egen oplevelse... 37 5.1.2 Medarbejdernes oplevelse af kvalitet og brugertilfredshed... 37 5.2 Konsekvenser for medarbejderne... 38 5.3 Økonomiske konsekvenser... 42 5.3.1 Besparelser... 42 5.3.2 Reelle besparelser?... 43 5.3.3 Opgørelse af reelle besparelser i casene... 44 5.3.4 Samlet opgørelse af reelle besparelser... 45 5.3.5 Omkostningskalkule, pris-dumping og reel konkurrence... 47 5.3.6 Markedspris og læring... 47 5.4 Andre konsekvenser... 48 6 Udbud i Københavns Kommune sammenlignet med landets øvrige kommuner... 49 6.1 Antal udbud... 49 6.2 Opgavetyper... 50 6.3 Hvor meget af opgaven udbydes?... 51 6.4 Genudbud og EU-udbud... 51 6.5 Motiv for udbud... 52 6.6 Barrierer for udbud... 52 6.7 Vanskeligheder/besværligheder ved udbud... 53 6.8 Udbudsmateriale... 54 6.9 Konkurrencesituation... 55 6.10 Resultat af udbud... 56 7 Konklusioner... 60 Bilag: Spørgeskema 1 Spørgeskema 2 Spørgeskema 3

1 Indledning og anvendt metode Med denne evaluering har Københavns Kommune og KFF ønsket at få besvaret en række spørgsmål om kommunens hidtidige anvendelse af udbud og udlicitering: 1. Hvilke opgaver udbydes i Københavns Kommune sammenlignet med andre kommuner? 2. Hvordan er processen omkring udbud/udlicitering i Københavns Kommune? 3. Har kommunen udarbejdet kontrolbud? 4. Hvilke medarbejderforhold er blevet aftalt i forbindelse med udlicitering? 5. Hvordan er medarbejdertilfredsheden blandt personale, der er overført til private leverandører? 6. Hvordan er brugertilfredsheden i relation til udliciterede serviceopgaver? 7. Hvad er de økonomiske konsekvenser af udlicitering? 8. I hvilken grad opnås opfyldelse af fastsatte mål i forbindelse med udlicitering? I det følgende redegøres for undersøgelsens definitioner og metode, og der knyttes samtidig nogle bemærkninger til dataindsamlingen og datagrundlaget. 1.1 Udbud og udlicitering I evalueringen og rapporten forstås ved udbud: At forvaltningen/bydelen inviterer leverandører, herunder evt. fra forvaltningen/bydelen/kommunen selv eller andre offentlige myndigheder, til at konkurrere om, hvem der kan producere og levere en ydelse bedst og billigst. Invitationen sker enten gennem offentlig annoncering eller gennem direkte kontakt til et antal udvalgte leverandører. De udbud, som har indgået i evalueringen, er nærmere defineret som: Løbende driftsopgaver, og dermed omfatter undersøgelsen ikke: Anlægsområdet Ad hoc driftsopgaver. Det vil sige opgaver, som har kortere tidshorisont, f.eks. maling af en bygning, VVS-arbejder m.v. (i praksis opgaver med en kontraktperiode på under 12 måneder) Ad hoc tjenesteydelser, f.eks. konsulentbistand, rådgiverbistand m.v. Indkøbsaftaler eller lignende. Denne afgrænsing er identisk med den afgrænsning, der anvendes i KLs undersøgelse fra 2000 om udbud og udlicitering i landets kommuner. Det har været et eksplicit ønske fra KFFs og kommunens side at sammenligne Københavns Kommune med landets øvrige kommuner på dette område. 6

Den valgte afgrænsning har betydet, at evalueringen omfatter de største udbud af driftsopgaver i kommunen. Mange udbud i kommunen, som falder uden for afgrænsningen på grund af kortere løbetid end 12 måneder, eller fordi der er tale om anlægsarbejder og ikke driftsopgaver, indgår ikke i evalueringens empiriske grundlag. 1.2 Den valgte metode Evalueringen er gennemført som en kvantitativ og en kvalitativ undersøgelse med 2 runder af spørgeskemaer samt 3 casestudier med individuelle interview og gruppeinterview. Undersøgelsen falder i to dele. Den første del omhandler overblikket over de udbud, der har været i Københavns Kommune i 1997-2000 sammenlignet med KLs undersøgelse fra 2000 om udbud og udlicitering i landets øvrige kommuner. Evalueringen har lagt sig tæt op ad KLs undersøgelse (bortset fra enkelte spørgsmål, der af metodemæssige årsager er valgt at se bort fra), idet det netop har været et eksplicit formål at sammenligne Københavns Kommune med landets øvrige kommuner. Dataindsamlingen til denne del er foretaget via 2 spørgeskemaer. Den anden del omhandler analyse af udbudsprocessen samt konsekvenser for medarbejdere og brugere samt økonomiske aspekter ved udbudene. Dataindsamlingen til denne del er foretaget via et tredje spørgeskema samt tre casestudier, som beskrives herunder. Spørgeskemaer er således den metode, der er valgt anvendt både i første og anden del af undersøgelsen. I den første spørgeskemarunde udsendtes til de 11 forvaltninger/bydele i kommunen dels et overbliksskema (spørgeskema 1), dels et mere dybdegående skema (spørgeskema 2), der havde til formål at afdække nogle faktaoplysninger for hvert af de udbud forvaltningen/bydelen fandt lå inden for afgrænsningen (se nedenfor). Hvis der i forvaltningen/bydelen var mere end 5 udbud i perioden, blev de bedt om at udfylde spørgeskema 2 for de 5 største udbud. I den anden spørgeskemarunde udsendtes et spørgeskema til afdækning af udbudsprocessen og af konsekvenserne af udbudet/udliciteringen (spørgeskema 3) til 24 udbud. Det blev i styregruppen fastlagt, at alle af udbyderen udfyldte spørgeskemaer skulle underskrives af en relevant tillidsrepræsentant. Det har vist sig, at 7 ud af 20 spørgeskemaer er returneret uden tillidsrepræsentantens underskrift. Casestudierne knytter sig som sagt til den anden del af undersøgelsen. De tre cases er udvalgt på baggrund af en beslutning i styregruppen og er eksemplariske, forstået på den måde, at de, dels på grund af det beskedne antal, dels på grund af forskelligheden i dem, ikke kan sammenlignes på tværs, men analyseres i temaer og inddrages som supplement til den kvantitative undersøgelsesdel. De må altså både ses som et meget vigtigt bidrag til at komme bag om svarene i spørgeskemaerne, og som supplement til analyserne fra spørgeskemaerne i øvrigt. 7

Casene dækker tilsammen følgende fokuspunkter: Fokus på selve udbudsprocessen Fokus på konsekvenser af udlicitering for medarbejdere og brugere Fokus på kontrol af indgåede kontrakter om udbud og udlicitering, herunder brug af underleverandører og dermed betydningen for konsekvenserne i forhold til medarbejdere Fokus på de økonomiske aspekter ved udbud og udlicitering 1.3 Dataindsamlingen 1.3.1 Spørgeskemaerne Første spørgerunde viste, at der var 33 udbud, der efter forvaltningens/bydelens opfattelse faldt inden for afgrænsningen. Af disse blev skema 2 udfyldt for 27 udbuds vedkommende (to af disse omfatter dog hver to udbud), dvs. at der i alt blev udfyldt 25 skemaer. I den anden spørgerunde fik 24 udbud tilsendt et nyt spørgeskema, der skulle afdække forholdene omkring udbudsprocessen samt konsekvenser af udbudet for det enkelte udbud (spørgeskema 3), idet det af tidsmæssige årsager har været forudsat i tilbudet, at denne del af undersøgelsen skulle omfatte ca. 20 udbud. Datagrundlaget fra de to spørgeskemarunder ser således ud: 1 Runde 1. Runde 2. Spørgeskema 1: 33 udbud Spørgeskema 2: 25 udbud Spørgeskema 3: 20 udbud Styregruppen har godkendt de anvendte spørgsmålsformuleringer i spørgeskemaerne (spørgeskemaerne er gengivet i bilag 1-3). Ved efterudsendelse af skemaer er der i et par tilfælde blevet sendt skemaer ud, hvor enkelte spørgsmål adskilte sig fra de generelt anvendte skemaer. Forskellene er så små, at vi har vurderet det forsvarligt at medtage disse skemaer på lige fod med de øvrige. Validiteten af data indkommet via spørgeskemaerne kan diskuteres. Dels oplever vi, at undersøgelsen i forskellig grad har været taget alvorligt i de forskellige forvaltninger/bydele, hvilket har betydet en del vanskeligheder med at få data frem til tiden. Dels viser det sig ved nærmere kontakt til informanterne, at data er behæftet med usikkerheder. Dette skyldes delvis spørgeskemametoden, der betyder, at det ikke er muligt at komme bag om respondenternes svar. Derudover har der, så vidt vi kan skønne, været tale om uklarhed i forhold til, hvordan f.eks. driftsopgaver, udbud og medarbejdere defineres samt uenighe- 1 Vi har længe efter tidsfristens udløb modtaget de sidste udfyldte skemaer fra forvaltningerne/bydelene. Disse har ikke indgået i selve databehandlingen, men indgår i perspektiveringen af de analyserede cases. 8

der om afgrænsning af f.eks. områdekategoriseringer og et fragmenteret vidensniveau omkring udlicitering generelt. Desuden er der tale om, at viden om et givet udbud i høj grad er personbåret, og derfor har skemaerne i nogle tilfælde måttet udfyldes af personer, der ikke sidder inde med en førstehåndsviden, når den dengang ansvarlige person ikke længere er i organisationen. Dette forstærkes sandsynligvis af, at nogle af udbudene går så langt som fire år tilbage, og besvarelserne vedrørende disse derfor kan være påvirket af efterrationaliseringer og manglende hukommelse. Spørgsmålene er forsøgt stillet så faktuelt op som muligt, men der er dog også enkelte spørgsmål, der besvares ud fra subjektive vurderinger. Det gælder således for en mindre del af spørgsmålene i spørgeskemaerne, at vi ikke nødvendigvis ville have fået identiske svar, hvis andre personer havde udfyldt spørgeskemaerne. Samlet set vurderer vi, at spørgeskemabesvarelserne udgør et tilstrækkeligt grundlag for på forsvarlig måde at gennemføre evalueringen. Der er ingen grund til at tro, at usikkerheden i besvarelserne er mindre i KL-undersøgelsen, selvom KL kun i meget generelle vendinger berører denne problemstilling. På nogle punkter vurderer vi, at validiteten af data i undersøgelsen i Københavns Kommune er større end i KL-undersøgelsen. 1.3.2 Casestudierne I evalueringen har indgået tre cases, som kort er beskrevet herunder: Case 1: Case 2: Case 3: Vej og Park IT Vej og Park Indre Østerbro KKI Søafsnit/Glyptotek Udbud Vej- og parkvedligeholdel- IT drift (og udvikling) Vejrenholdelse se og vejrenholdelse Førstegangsudbud Førstegangsudbud Førstegangsudbud Kontraktperiode 1.7.2000-31.12.2001 1.9.1998-31.8.2002 1.1.2000-31.12.2002 Kontraktsum (i 1.000 kr.) 3.751 472.000 1.472 Valgt leverandør Kommunen Privat Privat, samt via - udskilt udførende del underleverandør Medarbejder- Ja overdragelse Nej (237 medarbejdere) Nej Alle tre cases kan karakteriseres som værende såkaldte hårde udbud. Des- 2 uden ligger de tidsmæssigt således, at de kan være beskrivende både i forhold til proces og konsekvenser, dog med en overvægt på processiden. 2 Der findes ikke nogen fast definition på hhv. hårde og bløde udbud, men distinktionen foretaget her henfører til forskel i bløde udbud, der vedrører omsorgsrelaterede ydelser, i modsætning til hårde udbud, der eksempelvis vedrører kommunaltekniske opgaver. 9

Den valgte problemstilling forudsatte, at der i hver case skulle foretages et gruppeinterview med medarbejdere fra den udførende enhed/overdragne medarbejdere samt et gruppeinterview med brugere. Derudover tre individuelle interview med dels den ansvarlige for udbudet fra udbyderside, dels en ansvarlig fra leverandørside samt en tillidsrepræsentant, der havde været inddraget i udbudsprocessen. Det sidste lod sig dog ikke gøre i de valgte cases. I stedet er forskellige repræsentanter for overdragne/udførende medarbejderne blevet interviewet. En forudsætning for gennemførelsen af evalueringen har været, at projektgruppen udpegede de informanter, der skulle medvirke i interview, samt sikrede at kontakten til dem blev etableret. Informanterne blev udvalgt efter følgende kriterium: Har i så stort omfang som muligt specifik viden om det konkrete udbud og har fulgt udbudet fra start til slut Desuden er informanterne til gruppeinterview valgt ud fra følgende kriterier: Repræsenterer diversitet i holdninger til udlicitering og det konkrete udbud. Er så forskellige som muligt, hvad angår uddannelsesbaggrund, alder og køn Oversigt over interview med informanter i casene Individuelle interview Case 1 Case 2 Case 3 Vej og Park IT Vej og Park Indre Østerbro KKI Søafsnit/Glyptotek Ansvarlig for udbudet hos udbyder, herunder økonomisk indsigt i udbudet X X X Ansvarlig for udbudet hos leverandøren X X X Tillidsrepræsentant hos de udførende medarbejdere hos leverandøren X Udførende medarbejder hos leverandøren X Repræsentanter for fagforeningen for de udførende medarbejdere hos leverandøren X Gruppeinterview Medarbejdere, udførende/ overdragne X X Brugere (indirekte brugere: IT forvaltningschefter fra kommunen) X Ovenstående beskriver, hvor mange informanter der er interviewet, samt i egenskab af, hvilken funktion de har bidraget til undersøgelsen. Der er foretaget i alt 9 individuelle interview med informanter. Derudover er der foretaget 10

i alt 3 gruppeinterview med medarbejdere og brugere for at belyse både udbudsproces samt konsekvenser heraf. Styregruppens valg af case 1 og 3 betød, at det blev besluttet, at det ikke var meningsfyldt at identificere og samle brugere på disse områder på grund af ydelsernes hårde karakter (vejvedligeholdelse/vejrenholdelse) og den dermed forbundne indirekte brugerkontakt. Hvad angår case 3, har der ikke været afholdt nogen gruppeinterview med medarbejdere eller individuelt interview med tillidsrepræsentanten. Dette skyldes, at leverandøren ikke fandt det muligt at stille medarbejdere til rådighed, der skulle have medvirket. Som repræsentant for medarbejderne interviewedes i stedet et par repræsentanter fra medarbejdernes fagforening. Desuden valgte en tillidsrepræsentant i case 2 alligevel ikke at deltage i et aftalt interview. Som supplement på casen blev i stedet interviewet en personalekonsulent hos leverandøren, som dog ikke sidder inde med den viden, tillidsrepræsentanten forventedes at have. Ligesom ved spørgeskemaerne gør det sig også her gældende, at informanterne i nogle tilfælde har været erstatninger for de personer, der sidder inde med konkret viden om et givet udbud, men som ikke længere er i den givne jobfunktion eller i organisationen. Uagtet disse vanskeligheder vurderes det dog, at casestudierne repræsenterer tilstrækkelig viden til i relativt godt omfang at kunne belyse undersøgelsens forskellige vinkler. 1.4 Præsentation af data I beskrivelsen og analysen af Københavns Kommunes udbud anvendes antallet af udbud. Det synes mest informativt og metodisk korrekt i betragtning af det lille samlede antal udbud og et relativt stort antal ubesvarede. I sammenligningen med KL-undersøgelsen anvendes procentfordeling, da det er det mest illustrative af sammenligningsgrunde, og da vi formoder, at usikkerheden på data generelt er ens i de to undersøgelser. 11

2 Udbud i Københavns Kommune 2.1 Antal af udbud I den fireårige periode (1997-2000), evalueringen omfatter, har Københavns Kommunes 7 forvaltninger og 4 forsøgsbydele i alt udbudt 33 driftsopgaver til en samlet kontraktsum på godt 629 millioner kroner. Enkelte udbud er medtaget, selvom kontrakten først er indgået i 2001. Antallet af udbud, som indgår i denne undersøgelse, udgør kun en brøkdel af det antal udbud, der fremgår af kommunens årlige udbudsredegørelser. Årsagen hertil er afgrænsningen af undersøgelsens område, løbende driftsopgaver. Undersøgelsens fokusering på driftsopgaver betyder, at alle udbud vedrørende anlæg ikke er omfattet. Det er et stort antal udbud til et samlet set meget stort beløb knap halvdelen af det samlede antal udbud omfattede mere end to tredjedele af det samlede beløb. Fokuseringen på løbende driftsopgaver (i praksis defineret som opgaver med en kontraktperiode på minimum 12 måneder) betyder, at ad hoc drifts- og vedligeholdelsesopgaver ikke er omfattet. Der er tale om et meget stort antal udbud med meget varierende kontraktsummer skønnet i alt omkring 1.000 udbud på de 4 år med kontraktsummer fra 1.000 kr. til adskillige millioner. Udbud af indkøb, indkøbsaftaler og forsikring er ikke omfattet af undersøgelsen. Disse udbud udgør et mindre antal, men omfatter et betragteligt beløb. Der er en betydelig usikkerhed ved antallet på de 33 udbud, som evalueringen i praksis omfatter. Ifølge de indberetninger om samtlige udbud, som alle forvaltninger og bydele foretager hvert år, er der udbud, som efter vores forståelse af definitionen, skulle være omfattet af undersøgelsen, men som vi ikke har modtaget informationer om i forbindelse med undersøgelsen. Der kan være forskellige årsager til den manglende information. Organisatoriske forhold i forvaltningerne/bydelene kan have betydet, at det nødvendige overblik ikke har været til stede. Der kan være forskellige fortolkninger af undersøgelsens definition af løbende driftsopgaver. Der har i nogle forvaltninger været usikkerhed om, hvorvidt udviklingsopgaver var at betragte som drift. Der kan også have været problemer med at udfylde de omfattende spørgeskemaer af tidsmæssige grunde, eller fordi personer med kendskab til det konkrete udbud ikke er i organisationen mere. 12

Det var vores forventning, at undersøgelsen i alt ville omfatte minimum 50 udbud. De 33 udbud, den i praksis omfatter, udgør således ca. to tredjedele af det forventede antal. 1 2.2 Hvilke opgaver udbydes og af hvem? Det samlede antal udbud fordelt på opgaveområder fremgår af tabel 2.1. Tabel 2.1: Udbud i perioden 1997-2000 (kontraktsum i millioner kroner) 1997 1998 1999 2000 I alt Antal Kontrakt- Antal Kontrakt- Antal Kontrakt- Antal Kontrakt- Antal Kontraktsum sum sum sum sum Vejvedligeholdelse 2 5,6 2 7,1 3 8,9 7 21,6 a Drift af IT 1 472,0 2 7,9 3 47,3 6 527,2 Drift af parker og grønne områder 2 1,4 1 0,8 2 4,0 1 0,9 6 7,0 Rengøring 2 3,9 2 3,9 Drift vedr. kulturelle og sociale arrangementer 1 1,7 1 1,5 2 3,2 Drift af søer (biologiske analyser) 1 0,2 1 0,2 2 0,4 Kørselsordning 1 20,1 1 20,1 Madudbringning 1 20,2 1 20,0 Drift af børneins. 1 9,9 1 9,9 Bogindbinding 1 7,5 1 7,5 Drift af vandforsyningsanlæg (udvikling af analysemetode) 1 5,2 1 5,2 Praktisk bistand og personlig pleje 1 1,6 1 1,6 Administrative opg. 1 1,0 1 1,0 Pleje og vedligehold af komm. anl. 1 0,9 1 0,9 I alt 4 22,4 7 492,1 11 45,0 11 70,3 33 629,5 a. Drift af IT omfatter både rene driftsopgaver og kombinerede drifts- og udviklingsopgaver Tabellen er udarbejdet på baggrund af spørgeskema 1. 1 Vi har efter afslutningen af dataindsamlingen fået oplysninger om et antal udbud, som bekræfter denne vurdering. Der er tale om 8 udbud på tilsammen 1½ million kroner. Disse udbud er ikke medtaget i undersøgelsen. 13

Omkring halvdelen af de gennemførte udbud er på det tekniske område (drift, pleje og vedligeholdelse af veje, parker, grønne områder og søer samt vandforsyning). En stor del af de øvrige er på områder, som traditionelt ikke betragtes som kommunale kerneopgaver (rengøring, kørsel, IT-drift). Af egentlige bløde kommunale driftsopgaver er der gennemført 5 udbud, ét udbud af drift af en daginstitution, ét af madudbringning og ét af praktisk bistand og personlig pleje (indkøbsordning) og to af drift vedrørende kulturelle og sociale arrangementer (madleverancer). Der er forskel på, hvor mange udbud, der er i de forskellige forvaltninger og bydele. Seks forvaltninger og tre forsøgsbydele udbyder i forskelligt omfang opgaver. Figur 2.1 viser, hvor mange udbud de forskellige forvaltninger og bydele har haft i perioden. Figur 2.1: Antal udbud fordelt på forvaltninger og bydele Bygge- og teknikforv. Økonomiforvaltningen Kultur- og fritidsforv. Indre Østerbro Bydel Indre Nørrebro Bydel Miljø- og forsyningsforv. Sundhedsforvaltningen Valby Bydel Familie- og arbejdsmarkedsforv. Ungdoms- og uddannelsesforv. Kgs. Enghave Bydel 0 2 4 6 8 10 Antal udbud (33 i alt) I figur 2.2 på næste side er vist, hvilke opgaver der udbydes af de forskellige forvaltninger og bydele. Det fremgår af figuren, at vejvedligeholdelse er den opgave, der udbydes af flest enheder (tre bydele og en forvaltning), efterfulgt af drift af parker og grønne områder, som udbydes af to bydele og en forvaltning. Drift af IT og rengøring udbydes af hver to enheder (henholdsvis to forvaltninger og en forvaltning og en bydel). Alle øvrige opgaver udbydes af en enkelt forvaltning, hvilket er meget naturligt, da det drejer sig om forvaltningsspecifikke opgaver. 14

Figur 2.2: Hvilke opgaver udbydes af hvilke forvaltninger og bydele? Rengøring Kørselsordning Adm. opgaver Drift af IT Drift af børneins. Praktisk bistand og personlig pleje Madudbringning Bogindbinding Drift vedr. kulturelle og soc. arrangementer Pleje og vedligehold af komm. anlæg Vejvedligeholdelse Drift af parker og grønne anlæg Drift af vandforsyningsanlæg Drift af søer (biologiske analyser) Figuren er udarbejdet på baggrund af spørgeskema 1 2.3 Størrelsen af udbud Størrelsen af de udbud, der indgår i undersøgelsen, varierer meget. Den mindste kontraktsum er på 192.000 kr., den største er på 472 millioner kr. Fordelingen af udbud på beløbsstørrelse fremgår af figur 2.3. Figur 2.3: Kontraktsum på udbud <½ mill. >½ mill. <3 mill. > 3 mill. <6 mill. >6 <12 mill. >12 mill. <30 mill. >30 mill. 0 1 2 3 4 5 6 Antal udbud (25 i alt) 15

De beløbsmæssigt største udbud er IT-driftsopgaver, dernæst følger kørselsordning og madudbringning, flere IT-driftsopgaver, drift af daginstitution og 2 bogindbinding, hvorefter kommer en række vejvedligeholdelsesopgaver og en rengøringsopgave. De beløbsmæssigt mindste udbud er et par biologiske vandanalyser og en rengøringsopgave. Kontraktperioden for løsningen af de udbudte opgaver varierer mellem 12 og 60 måneder med udbud på 36 måneder som det hyppigst forekommende. Der er en sammenhæng mellem beløbsstørrelse og kontraktperiode (jo større kontraktsum, jo længere kontraktperiode), selvom den ikke er helt entydig. I de fleste udbud er det opgaven i hele kommunen eller hele forvaltningen/bydelen, der er udbudt. I 8 af de 25 udbud (32%) er det opgaveløsningen i hele 3 kommunen, der er udbudt, i 10 af de 25 (40%) er det opgaveløsningen i hele forvaltningen/bydelen. I de resterende udbud er det opgaveløsningen i en del af forvaltningen eller bydelen, der er udbudt. De opgaver, der udbydes for hele kommunen er kørselsordning, drift af IT, madudbringning og biologiske analyser. 2.4 Udviklingen i udbud Af de 33 udbud er 6 genudbud. Genudbudene omfatter administrative opgaver, madudbringning, drift vedr. kulturelle og sociale arrangementer og drift af søer (udvikling af analysemetoder). En meget stor del af udbudene er således førstegangsudbud. Dette sammenholdt med den udvikling i antallet af udbudte opgaver, som fremgår af tabel 2.1, viser en stigende tendens til at udbyde driftsopgaver. Den stigende tendens kan både ses i antallet af udbud (flere opgaver) og i bredden af opgaver (flere forskellige opgaver), der udbydes. At dømme efter forvaltningernes tilbagemeldinger vil denne tendens fortsætte. Det er i flere forvaltninger besluttet at udbyde nye driftsopgaver: praktisk bistand og personlig pleje, begravelser, boligændringer og medicinudlevering på narkoområdet. I andre forvaltninger er der besluttet at udbyde flere opgaver af samme slags som tidligere. 2 Vejvedligeholdelse benyttes i denne rapport som samlet betegnelse for vejvedligeholdelse og vejrenholdelse. 3 Opgaveløsningen i hele kommunen kan i nogle tilfælde betyde i den del af kommunen, som ikke er forsøgsbydele. 16

2.5 Kortlægning af opgaver til udbud Københavns Kommunes udbudspolitik, som blev vedtaget i august 1999, anbefaler, at det kortlægges, hvilke opgaver der kan udbydes. Der er en forvaltning og en bydel, som tilkendegiver, at de har foretaget en sådan kortlægning. I en anden forvaltning henvises spørgsmålet til direktionen (som CASA ikke har modtaget oplysninger fra). På et spørgsmål, om der er driftsopgaver, som forvaltningen/bydelen ikke har fundet er egnede til udbud, svarer yderligere seks enheder bekræftende. Dette vidner om, at der i de fleste forvaltninger og bydele har fundet en eller anden form for vurdering sted, selvom forvaltningen/bydelen altså ikke betegner det som en egentlig kortlægning. Begrundelserne for, at opgaver ikke findes egnede til udbud, er meget forskellige. Flest peger på, at der ikke kan formuleres præcise krav til service og kvalitet, at der ingen private leverandører er på området, og at omkostningerne ved at gennemføre udbudet er for store. Andre begrundelser er manglende konkurrence, hyppige ændringer i serviceniveau, begrænsninger i loven, at forvaltningen vil miste viden og ekspertise, at det politiske råderum vil blive begrænset, at opgaven ikke kan kvalitetssikres, hensyn til forsyningssikkerhed, at der skal findes nye job til områdets tjenestemænd, og at myndighedsudøvelsen ikke kan udliciteres. 2.6 EU-udbud Af de 25 udbud, vi har fået supplerende informationer om, er de 14 EU-udbud. Der er en klar tendens til, at det er de beløbsmæssigt største udbud, der gennemføres som EU-udbud. Mindst ét af de 14 EU-udbud har været udbud efter forhandling, hvor forhandlingerne fra et tidligt tidspunkt har været gennemført med én leverandør. Der er ikke i undersøgelsen blevet spurgt om, hvilken udbudsform der er anvendt. Undersøgelsen giver derfor ikke mulighed for at vurdere, om resten af udbudene har været åbne udbud. 2.7 Hvem træffer beslutning om udbud? Over halvdelen af udbudene (14 ud af 25) sker på baggrund af en politisk beslutning, dvs. en beslutning truffet i enten Borgerrepræsentationen/Økonomiudvalget eller i bydelsrådet/fagudvalget. Resten af udbudene iværksættes på baggrund af en administrativ beslutning i de fleste tilfælde truffet af den administrative ledelse. Der er forskel på, hvilke opgaver der udbydes på baggrund af en politisk beslutning, og hvilke der gør det på baggrund af en administrativt truffet beslutning. Der ligger en politisk beslutning bag udbud af drift af daginstitution, ind- 17

købsordning, drift vedr. kulturelle og sociale arrangementer, vejvedligeholdelse og drift af parker og grønne områder samt størstedelen af IT-driftsopgaverne (4 ud af 6). De øvrige opgaver (rengøring, kørsel, madudbringning, bogindbinding, pleje og vedligeholdelse af kommunale anlæg, analyser og analysemetodeudvikling) udbydes efter administrativt trufne beslutninger. Opgavens art synes i højere grad end opgavens størrelse at være afgørende for, hvor beslutningen træffes. 2.8 Motiv for udbud Det er i forhold til de konkrete udbud undersøgt, hvad der lå bag beslutningen om at udbyde den pågældende opgave. Svarene fremgår af figur 2.4. Figur 2.4: Hvad lå bag beslutning om udbud af pågældende opgave? Ønsker opgaverne løst bedst og billigst Ønsker at opnå besparelser Større fokus på kvalitet og -udvikling Ønsker at få en privat leverandør Andet* Har ikke tid/ekspertise til at løse opgaven Give brugerne mulighed for at købe tillægsydelser Give brugerne mulighed for at vælge ml. leverandører Incitamenter til effektivitets- og kvalitetsudv. * herunder forsyningssikkerhed, bedre kvalitet for samme pris, gennemskuelighed 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 Antal udbud (25 i alt) Der er et markant økonomisk motiv for at udbyde opgaver. Ønsket om at løse opgaverne bedst og billigst ligger bag mere end to tredjedele af udbudene (17 ud af 25) i en tredjedel af udbudene (8 af 25) er ønsket direkte at opnå besparelser. Næst efter de økonomiske motiver er det kvalitet, som er den mest udbredte begrundelse for at udbyde det ligger bag 7 af de 25 udbud. Herefter kommer ønsket om en privat leverandør, som ligger bag 6 af de 25 udbud. 18

2.9 Barrierer og vanskeligheder ved udbud Alle forvaltninger og bydele er uanset om de har udbudt opgaver eller ej blevet spurgt om, hvad de ser som de væsentligste barrierer ved udbud og udlicitering. Én bydel har ikke svaret på dette spørgsmål. Figur 2.5: Hvad er de væsentligste barrierer ved udbud og udlicitering? Udbudsprocessen er ressourcekrævende Politisk tilbageholdenhed/uenighed Formuleringen af krav til service og kvalitet Udførelse af kvalitetssikring i kontraktperioden Mister den faglige ekspertise Ikke konkurrence på markedet Strategi for kvalitetssikring i kontraktperioden Nogle opgaver ikke egnet til udbud Manglende ressourcer til opfølgning 0 2 4 6 8 10 Antal udbud ( 33 i alt) Af figur 2.5 fremgår, at næsten alle forvaltninger og bydele oplever det som en barriere, at udbudsprocessen er eller forventes at være ressourcekrævende. Politisk tilbageholdenhed/uenighed er den næsthyppigst forekommende barriere. Formulering af krav til service og kvalitet, udførelse af kvalitetssikring eller fastlæggelse af strategi for kvalitetssikring opleves som en barriere for mere end halvdelen af forvaltninger og bydele. I forhold til de konkret gennemførte udbud er udbyderne blevet spurgt, hvilke vanskeligheder/besværligheder de har oplevet som de væsentligste ved udbudsprocessen. Svarene fremgår af figur 2.6. 19