Udvklngen de kommunale udlgnngsordnnger af Svend Lundtorp AKF Forlaget Jun 2004
Forord Dette Memo er skrevet de sdste måneder af 2003, altså før strukturkommssonens betænknng og før Indenrgsmnsterets betænknng»et nyt udlgnngssytem«blev offentlggjort. Der er således tale om en opgave, der er løst et vadested. Men hensgten har været at belyse det hstorske forløb, og det er kke ændret af de nye bdrag. For fuldstændghedens skyld er der dog nu ndført en del referencer tl Indenrgsmnsterets betænknng. Nls Groes Maj 2004
Indhold 1 Indlednng og afgrænsnng... 7 2 Det hstorske forløb... 8 3 Udlgnng af beskatnngsgrundlag... 15 4 Udlgnng af udgftsbehov... 23 5 Generelle statstlskud bloktlskuddet... 34 6 Andre udlgnngsordnnger... 42 6.1 Vanskelgt stllede kommuner... 42 6.2 Overudlgnng... 45 6.3 Særlge udlgnngsordnnger... 47 6.4 Momsudlgnngen... 50 6.5 Overgangsordnnger mv.... 50 6.6 Refusoner og puljer... 50 7 Den aktuelle debat... 52 7.1 Den poltsk motverede krtk af udlgnngsordnngerne... 52 7.2 Teknsk-poltsk krtk... 55 7.3 Dskusson... 58 Blag 1.a Landsudlgnngen 1984-1995... 62
1.b Landsudlgnngen 1996-2004... 63 2.a Hovedstadsudlgnngen 1984-1995... 66 2.b Hovedstadsudlgnngen 1996-2004... 67 3.a Amtskommuner 1984-1995... 70 3.b Amtskommuner 1996-2004... 71 4 Større ændrnger opgavefordelngen, de årlge DUT-aftaler... 72 5 Margnale effekter af udlgnng... 80 Ltteratur... 86 Englsh Summary... 89 Noter... 92
1 Indlednng og afgrænsnng I denne artkel beskrves udvklngen de danske udlgnngsordnnger med særlg henblk på udvklngen sden reformen 1984. Der er fokuseret på de centrale udlgnngsordnnger, dvs. Udlgnng af beskatnngsgrundlag Udlgnng af udgftsbehov Statens tlskud tl kommunerne, herunder navnlg bloktlskuddet De mange andre udlgnngsordnnger er omtalt kaptel 6, men uden detaljeret gennemgang af den hstorske udvklng. Endvdere er teknske detaljer dsse ordnnger udeladt. Artklen afsluttes med at gennemgå og referere den aktuelle dskusson om udlgnngsordnngerne. Det er kke formålet at gennemgå eller dskutere teoren bag udlgnngsordnngerne. Her henvses tl de publkatoner, der er vst ltteraturfortegnelsen. For kke at gøre det forvejen tunge stof endnu mndre tlgængelgt er ltteraturhenvsnnger vd udstræknng udeladt. Den vgtgste klde er den årlge publkaton fra Indenrgsmnsteret Kommunal udlgnng og Generelle tlskud. 7
2 Det hstorske forløb Hvorfor udlgnng? Der fndes lande, hvor kommunernes opgaver alene er at levere gas og vand, fjerne affald, renholde veje, udstede velsespaprer mv. En sådan servcekommune kan få dækket sne udgfter ved brugerbetalng. Den behøver kke at udskrve skat. I det samfund er der kke behov for udlgnng. Behovet opstår kraft af de gratsydelser, der skal fnanseres af kommunen. Her opstår det problem, at nogle kommuner har flere ndtægter end andre og nogle har flere udgfter end andre. Hvs det opfattes som uretfærdgt, er en eller anden form for udlgnng nødvendg. I langt de fleste lande, hvor kommunerne har selvstændge ndtægter, fnder der en form for udlgnng sted mellem de mere og de mndre velbeslåede kommuner nogle lande sådan, at de mndst fattge må udlgne forhold tl de rgtg fattge. Også lande, hvor kommunerne kke har selvstændge ndtægter, ser man hyppgt en udlgnng mellem kommuner med forskellg udgftsstruktur, altså udlgnng efter udgftsbehov. Dermed er formålet også angvet: Hensgten er at stlle kommunerne mere lge deres mulgheder for at yde servce. Kommuner med et ndtægtsnveau væsentlg under landsgennemsnt skal kompenseres, så den kan fnansere en servce, der nærmer sg den, der ydes mere velstående kommuner. Tlsvarende gælder, at kommuner med store udgfter (tl børn og ældre) skal kompenseres herfor. Den fuldstændge udlgnng opnås, når forholdet mellem skat og servce er det samme alle kommuner 1. I den stuaton afspejler en høj skat et højt servcenveau, og tlsvarende har en kommune med lav skat et lavt servcenveau. Denne fuldstændge udlgnng har v kke. I øvrgt er det 8
også svært at måle servcenveau. Rent faktsk gøres det ved at måle udgftsnveau. Det betyder, at en neffektv kommune kan have et højt skat/servce-nveau og lav servce, mens effektve kan have et lavt skat/servce-nveau og dog en pæn servce. Før 1970 Den første mellemkommunale udlgnng blev ndført som resultat af socalreformen 1933 2. Der blev oprettet et mellemkommunalt refusonsforbund, hvor vsse udgfter blev fordelt på samtlge kommuner med en tredjedel efter ndbyggertal, en tredjedel efter ndkomstgrundlaget og en tredjedel efter de afgftsplgtge grundværder. I 1937 blev yderlgere etableret en fælleskommunal udlgnngsfond, der fk mdler ved en særlg fælleskommunal beskatnng. Fonden gav tlskud og refusoner tl kommuner på skole- og sygehusområdet samt dele af det socale område. Endvdere kom den første form for hovedstadsudlgnng 1937, men den omfattede kun København, Frederksberg og Gentofte. Når behovet for udlgnng dengang var beskedent, hænger det sammen med, at kommunernes udgfter vd udstræknng blev fnanseret ved statsrefusoner. Statsrefusoner har en stærkt udlgnende effekt ved, at refusonerne er størst, hvor udgfterne er det. Efter krgen voksede antallet og størrelsen af refusoner takt med, at kommunerne fk flere opgaver. I 1960 udgjorde statstlskud og refusoner ca. 40% af statens udgfter, hvlket svarede tl halvdelen af kommunernes udgfter. Det gav anlednng tl stgende krtk. Der blev peget på det uheldge, at retten tl at dsponere kke fulgtes med det økonomske ansvar. Høje eller forskellge refusonssatser kunne tlskynde kommunerne tl at handle uøkonomsk. Et ofte nævnt eksempel er lærerlønsrefusonen, der var på 85%. Med en skatteprocent på 15 eller derover havde kommunen ngen udgft ved at ansætte en ny lærer. Spørgsmålet ndgk derfor naturlgt kommunalreformkommssonens arbejde, og sdeløbende var nedsat et embedsmandsudvalg, der betænknngen om statens refusoner af kommunernes udgfter fra 1968 tlsluttede sg krtkken 3. 9
En ændrng af byrdefordelngen blev derved et centralt led kommunalreformen. Byrdefordelngsreformen Første etape af byrdefordelngsreformen trådte kraft samtdg med nddelngsreformen, dvs. 1. aprl 1970. Den ndebar omfattende refusonsnedsættelser tl lærerlønnnger, sygehuse og veje. Tl gengæld overtog staten de fleste udgfter, der var mellemkommunalt fnanseret. Samtdg blev der ndført et generelt tlskud på 400 mo.kr. Med anden etape af byrdefordelngsreformen, der havde vrknng fra 1971/72, blev der ndført en mellemkommunal udlgnng af beskatnngsgrundlag. Kommuner med et beskatnngsgrundlag under gennemsnt fk et tlskud på 35% af det manglende beskatnngsgrundlag multplceret med det gennemsntlge kommunale skattetryk. Kommuner med et beskatnngsgrundlag over gennemsnt skulle afgve 25% af deres beskatnngsgrundlag. Det resterende beløb blev betalt af staten. Byrdefordelngsreformens tredje etape trådte kraft året efter, dvs. 1. aprl 1973. Med denne etape bortfaldt vejrefusonen, og kommuner og amtskommuner skulle kompenseres for de nye opgaver sygeskrng og sygedagpenge. Samtdg blev der ndført tlskud efter objektve krterer. Det androg 440 mo.kr. og blev ydet efter nogle enkle krterer, som det fremgår af tabel 2.1. Tabel 2.1 Tlskud efter objektve krterer Krterum Vægt procent Folketal 40 Aldersgruppen 0-6 år 5 Aldersgruppen 7-16 år 33 Aldersgruppen 65 år og derover 6 Vejlængde 8 Areal 8 I alt 100 Klde: Byrdefordelngsudvalgets Sekretarat: Tlskud efter objektve krterer. Februar 1971. 10
Samtdg blev der ndført en udlgnngsordnng hovedstaden med vrknng fra 1974/75. Det var samtdg med etablerngen af Hovedstadsrådet. I fjerde etape 1975 bortfaldt refusonerne på sygehus- og sygeskrngsområdet samt lærerløn. Kompensatonen tl amtskommunerne skete ved tlskud efter objektve krterer, som så også kom tl at omfatte amtskommunerne. Den kommunale udlgnng blev ændret, så kun kommuner med et beskatnngsgrundlag over 125% af gennemsnt skulle betale. Samtdg blev tlskuddet efter objektve krterer forøget. Femte etape 1976 af byrdefordelngsreformen var forårsaget af bstandsloven og statshosptalernes overførsel tl amtskommunerne. En række refusoner blev nedsat, og tl gengæld blev tlskuddet efter objektve krterer forøget. Senere reformer Betænknng 855 fra 1978, Kommunale udgftsbehov, dskuterer krteremetode over for normaludgftsmetode. I Danmark har v valgt krteremetoden, mens mange andre lande bruger normaludgftsmetoden. Normaludgften er et anslået eller gennemsntlgt udtryk for udgfterne pr. enhed. I nogle lande bruges denne model som mnmaludgftsmetoden, dvs. udgften pr. enhed når servcenveauet netop svarer tl det mndst lovlgt tlladte. Betænknngen gav anlednng tl enkelte ændrnger, der havde vrknng fra 1980. Man fortsatte med krteremetoden. Samtdg blev antallet af krterer udvdet med de såkaldt socale krterer»børn af enlge forsørgere«,»utdssvarende bolger«,»nyere udlejnngsbolger«og»enlge ældre«. En årsag hertl var en rapport fra Københavns Kommune, der vste, at de almndelge krterer kke dækkede byens udgftsbehov. En mere gennemgrbende reform blev gennemført med vrknng fra 1984. Udgangspunktet var»den sorte betænknng«4, der anbefalede en adskllelse af statstlskud og udlgnng. Målet var at ændre statstlskuddet, så alle kommuners skat skulle reguleres med samme procent ved ændrnger tlskuddet. Dermed blev grundpllerne lagt tl det udlgnngs- og tlskudssystem, v har dag, og som består af tre hovedelementer: 11
Generelle tlskud (bloktlskuddet) Udlgnng af beskatnngsgrundlag Udlgnng af udgftsbehov Næste omlægnng fandt sted 1987 forbndelse med omlægnngen af den socale fnanserng, der medførte, at betydelge statstlskud blev ændret fra refusoner tl bloktlskud. Således bortfaldt statsrefusonen på hjemmehjælp, hjælpemdler, omsorgsarbejde, dagnsttutoner, dagpleje, ældrensttutoner og sundhedspleje, hvor refusonen tdlgere var 50%. Samtdg blev der ndført en delt fnanserng mellem kommune og amtskommune af socale udgfter tl handcappede under 67 år. I 1987 blev også den såkaldt statsfnanserede udlgnng ndført. Den ndebar, at der blev udlgnet forhold tl det gennemsntlge beskatnngsgrundlag hovedstadsområdet, og at hovedstadskommunerne blev betragtet som én kommune landsudlgnngen. Det kunne lade sg gøre, ford samtlge kommuner uden for hovedstadsområdet havde ndkomster under hovedstadsområdets gennemsnt. Denne udlgnng blev fnanseret af bloktlskuddet. Da en del af bloktlskuddet hermed var brugt tl at fnansere landsudlgnngen, blev der mndre at fordele efter beskatnngsgrundlag, hvlket sær havde betydnng for hovedstadsområdet. Alt alt var operatonen en poltsk ændrng af systemet ved, at kommunerne hovedstadsområdet kke drekte skulle yde tlskud tl resten af landet. Indholdsmæssgt havde det ngen egentlg betydnng. Den næste større refusonsomlægnng fandt sted 1992, hvor refuson for førtdspenson blev sat ned fra 100 tl 50%, og sygedagpenge blev sat ned fra 75 tl 50%. For sygedagpenge de første 13 uger samt for barselsdagpenge for hele peroden blev refusonen øget tl 100%. I 1993 kom betænknngen om aktvtetsbestemte tlskud. Noget af baggrunden var, at bloktlskuddet 1991 var forøget med 280 mo.kr. med henblk på at styrke ndsatsen over for ældre, og der var tvvl, om de var brugt efter formålet (det vste sg senere at være tlfældet endda godt og vel). Betænknngen ndeholder deer, men kke forslag. Dog er der forslag tl forenklng af udlgnngssystemet. Tanken med aktvtetsbestemte tlskud er, at der skal være sammenhæng mellem tlskud og aktvtetsomfang, og at tlskuddet gves tl aktvteter målt ydelser (fx passede børn), dvs. res- 12
sourceforbruget. Dermed kom det tl at lgne refusoner for meget, og aktvtetsbestemte tlskud blev kke ndført som en generel ordnng. I årene, der fulgte, er en del tlskud dog gået tl bestemte formål, bl.a særlge ndsatsområder sygehusbehandlngen. I denne forbndelse skal også nævnes, at der hele peroden har været en betydelg vækst antallet og omfanget af puljer tl forsøg, forsknng eller udvdelse af aktvteten på forskellge områder. Eksempelvs var der på beskæftgelsesområdet en årlg pulje på 800 mo.kr. 1991-93. Den næste reform af udlgnngsordnngerne fandt sted 1996. Her blev den statsfnanserede udlgnng afskaffet og erstattet af en almndelg landsdækkende udlgnng af beskatnngsgrundlag. Endvdere blev udlgnngsnveauet ændret og beregnngerne noget forenklet. Med ndførelse af statsgaranteret udlgnng blev der tllge en samtdghed uden efterregulernger for de kommuner, der vælger den statsgaranterede ordnng. I udgftsbehovsudlgnngen faldt nogle krterer væk, mens andre blev ndført. Bl.a. gk man udgftsbehovsudlgnngen over tl at operere med enhedsbeløb pr. enhed for de demografske faktorer stedet for krterer. Dermed var det nemmere at forklare udgftsbehovet pr. enhed, fx pr. skolebarn. Vejkrteret bortfaldt, og stedet blev der ndført et grundtlskud for hver kommune. Herefter kom en kommunes udgftsbehov tl at bestå af tre dele, således: Kommunens udgftsbehov = grundtllæg + demografsk behov + socalt behov. Det samme gjaldt for amtskommunerne, dog får de kke et grundtlskud. Sden har der kke været egentlge reformer på området. Et par betænknnger blev udgvet 1998 5, men har endnu kke gvet anlednng tl en større revson. Nogle krterer er dog ændret betydelgt som følge af, at refusonen for førtdspensoner 1999 blev sat ned fra 50 tl 35%, og refusonen for sygedagpenge efter 52 uger blev afskaffet. I 2002 faldt den delte fnanserng væk og blev erstattet af en grundtakstordnng, så kommunen betaler grundtaksten og amtskommunen udgften derudover. Det havde betydelge byrdefordelngsmæssge konsekvenser mellem kommuner og 13
amtskommuner, og enkelte kommuner, der kom klemme, kunne søge om andel en pulje på 140 mo.kr. som en overgangsordnng. Næste reform er bebudet at følge kølvandet med den lovgvnng, der følger af strukturkommssonens arbejde. 14
3 Udlgnng af beskatnngsgrundlag Varabler og symboler fælles for udlgnng af beskatnngsgrundlag, udgftsbehov og fordelng af bloktlskud N = ndbyggertallet kommune N = ndbyggertallet hele landet DA = samlede nettodrfts- og anlægsudgfter un = udlgnngsnveau L = Regonalt lønndeks Fodtegn h betegner hovedstadsområdet Beskatnngsgrundlag Varabler Y = beskatnngsgrundlag pr. ndbygger kommune Y = Landsgennemsnt for beskatnngsgrundlag pr. ndb. Yh = Gennemsntlgt beskatnngsgrundlag pr. ndb. hovedstadsområdet U = Udskrvnngsgrundlaget for personlg ndkomstskat kommune u = udskrvnngsprocenten for personlg ndkomstskat kommune G = afgftsplgtge grundværder kommune g = kommunes grundskyldspromlle N Y = beskatnngsgrundlag kommune N Y = Beskatnngsgrundlaget hele landet SSK = Samlet skatteudskrvnng hele landet/hovedstadsområdet GS = kommune s provenu af grundskyld T = kommune s skattegrundlagstlskud (+) eller tlsvar (-) SF = skattetryksfaktor NL = Kommunens andel af neutraltetsbeløb vedr. lønkorrekton. Dette neutraltetsbeløb opstår, ford det samlede prs- og lønregulerede tlskud afvger fra det samlede tlskud uden prs- og lønregulerng. Dette beløb fordeles efter beskatnngsgrundlag. NS = Kommunens neutraltetsbdrag vedr. beskatnngsgrundlagsudlgnngen hovedstadsområdet FS = kommune s faktske beskatnngsnveau GFS h = gennemsntlgt faktsk beskatnng hovedstadsområdet 15
1984-reformen Den formel for udlgnng af beskatnngsgrundlag, der blev ndført 1984, er grundlæggende den samme som dag. Blot er nogle varabler ændret, og andre er gledet ud eller kommet tl. Der er tre centrale udlgnnger af forskelle beskatnngsgrundlag: Landsudlgnng af beskatnngsgrundlag for prmærkommuner Hovedstadsudlgnng af beskatnngsgrundlag Amtskommunal udlgnng Dertl kommer tlskuddet tl kommuner med særlgt svagt beskatnngsgrundlag, der er en særlg udlgnng, der tlgodeser kommuner med et beskatnngsgrundlag under 90% af landsgennemsnt. Denne udlgnng er omtalt kaptel 6. Beskatnngsgrundlaget Beskatnngsgrundlaget pr. ndbygger kommune betegnes Y. Når kommunens ndbyggertal er N, er kommunens samlede beskatnngsgrundlag N Y. Det er udtryk for kommunens beskatnngsevne ved at være en sammenvejnng af værden af forskellge ndkomstklder. For prmærkommunerne er beskatnngsgrundlaget 1984 beregnet som N Y = U + 0,075G Beskatnngsgrundlaget for kommune beregnes således som summen af udskrvnngsgrundlaget og 7,5% af grundværderne. Der er tale om en sammenvejnng på landsplan af skattekraften de to ndtægtsklder, der sger, at en grunds værd har en skattekraft, der svarer tl 7,5% af en gven skatteplgtg ndkomst. Dette tal er 1995 blevet ændret tl 6,5%, men senere forhøjet tl 7,0%. Desuden ndgår to mndre ndkomstklder, nemlg sømandsskat og særlg ndkomstskat. Dsse skatter er skatteandele, dvs. skatter, hvor kommunen modtager sn andel uden at kunne bestemme skatteprocenten. De omregnes tl beskatnngsgrundlag ved at dvdere med kommunens udskrvnngsprocent. 16
Det er værd at bemærke, at selskabsskat, pensonsafgfter mv. kke ndgår beregnngen af beskatnngsgrundlaget. Efter at ejendomsværdskatten er ndført 2001, er den også ndregnet. Prmærkommunerne får to tredjedele af ejendomsværdskatten og amtskommunerne en tredjedel. Ejendomsværdskatten ndregnes herefter ved at omregne provenuet tl beskatnngsgrundlag ved at dvdere provenuet med kommunes udskrvnngsprocent, dvs. som provenu/u. Landsudlgnngen for kommuner Formlen for landsudlgnng for prmærkommuner 1986 er 3.1 T = ( Y Y ) un SF N hvor un er udlgnngsnveauet. Det angver, hvor stor en del af dfferencen fra landsgennemsnt der skal udlgnes. Det er 1984-1986 på 50%. SF er skattetryksfaktoren, der landsudlgnngen er det gennemsntlge beskatnngsnveau alle kommuner. Det beregnes som de samlede nettodrfts- og anlægsudgfter hele landet, DA, dvderet med det samlede beskatnngsgrundlag hele landet, dvs. SF = DA ( N Y ) Hovedstadsudlgnngen Tlsvarende beregnes hovedstadsudlgnngen som SF (, GFS h 3.2 T = Y Y ) un FS N + NS h Udlgnngsnveauet, un, er 1985-1987 på 30%. FS angver kommune s faktske beskatnngsnveau. Det beregnes som FS = (u U + 0,075 G )/(N Y ), 17
dvs. den beregnede skatteværd forhold tl kommunens beskatnngsgrundlag. Det noteres, at kommunens egen skatteprocent ndgår beregnngen. Det betyder, at en ændrng af skattesatsen også påvrker udlgnngen, således at tlskudskommuner øger deres tlskud, mens tlsvarskommuner øger deres tlsvar. SF h angver det gennemsntlge beregnede beskatnngsnveau hovedstadsområdet, dvs. SF h DA = h ( N Yh ) h GFS h angver gennemsntlgt faktsk beskatnngsnveau hovedstadsområdet og beregnes som GSF h = ( u U + g G ) N h Y h, dvs. som summen af kommunernes ndkomst- og grundskatter sat forhold tl hovedstadsområdets samlede beskatnngsgrundlag. Da der opereres med kommunernes faktske beskatnng, balancerer tlsvar og tlskud kke. Derfor er der ndført et neutraltetsbdrag, NS, der fordeles efter beskatnngsgrundlag. Amtskommunerne I 1985 havde amtskommunerne et udlgnngsnveau på 0,8. Formlen for udlgnng af beskatnngsgrundlag var T = (Y-Y ) un Beregnet gennemsntlgt beskatnngsnveau N, Hvor un som nævnt er 0.8. Indtl 1984 var der tllge en hovedstadsudlgnng for amterne. Reformen 1987 Landsudlgnng prmærkommuner I 1987 ndførtes den statsfnanserede udlgnng. Den ndebar, at der blev udlgnet forhold tl det gennemsntlge beskatnngsgrundlag pr. ndbygger 18
hovedstadsområdet, og at hovedstadsområdet således ndgk som én kommune, der hverken ydede eller fk fra landsudlgnngen. Kommuner uden for hovedstadsområdet med et beskatnngsgrundlag under hovedstadsnveau, og det var realteten alle kommuner uden for hovedstadsområdet, fk et tlskud landsudlgnngen. Dette fnanseres over den samlede bloktlskudspulje, og der er således ngen kommuner, der betaler drekte tl ordnngen. Endvdere blev udlgnngsnveauet hævet tl 0,52. Yderlgere blev der ndført en lønndekserng ud fra den betragtnng, at stedtllægget er højere nogle dele af landet, og kommunerne dermed er bundet tl flere udgfter. Den generelle formel for landsudlgnng kom herefter tl at se således ud: 3.3 T = ( Yh / Lh Y / L ) SF un N L + NL, hvor L er lønndekset kommune og L h lønndekset for hovedstadsområdet. Skattetryksfaktoren beregnes stadg som: 3.4 SF = DA N Y = DA N Y Denne faktor angver således nettodrfts- og anlægsudgfterne (DA) forhold tl beskatnngsgrundlaget og dermed skattenveauet, som det vlle være uden bloktlskud. Faktoren er dentsk med det beregnede gennemsntlge beskatnngsnveau. KL s tdlgere drektør, Oluf Ingvartsen, har betegnet faktoren som genal, ford den kke påvrkes af bloktlskuddet. Hermed adskller man udlgnng af beskatnngsgrundlag fra byrdefordelngen øvrgt. Da det er nettoudgfterne, der måles, er denne faktor større end det gennemsntlge beskatnngsnveau, der beregnes som (DA-A)/(N Y), hvor A er bloktlskuddet. Her antages det, at nettoudgfter og skatteudskrvnng balancerer (dvs. DA-A =SSK). Da skattetryksfaktoren SF således er større end det gennemsntlge beskatnngsnveau, betyder det en skærpelse af udlgnngen forhold tl beregnng med kommunens eller det gennemsntlge beskatnngsnveau. 19
NL = Kommunens andel af neutraltetsbeløb vedr. lønkorrekton. Dette neutraltetsbeløb opstår, ford det samlede prs- og lønregulerede tlskud afvger fra det samlede tlskud uden prs- og lønregulerng. Dette beløb fordeles efter beskatnngsgrundlag, dvs. NL = Neutraltetsbeløb (kommunens beskatnngsgrundlag)/(samlet beskatnngsgrundlag). Udlgnngsnveauet un var 0,52 frem tl 1993. I 1994 blev udlgnngsnveauet sænket tl 0,5, og samtdg blev skattetryksfaktoren ændret tl 3.5 SF = DA/ N Y DA = N h Y h I modsætnng tl 3.4 blev det nu beskatnngsgrundlaget pr. ndbygger hovedstadsområdet, der optrådte nævneren. Derved blev skattetryksfaktoren mndre. Hovedstadsområdet Med den statsfnanserede udlgnng, der blev ndført 1987, var der ngen drekte udlgnng mellem hovedstadsområdet og det øvrge land. Tl gengæld blev udlgnngsnveauet nden for hovedstadsområdet sat tl 90%. Formlen for udlgnng hovedstadsområdet blev også ganske ndvklet: 3.6 T = ( Yh Y / L ) un FS (1 + k) N L + NS + NL un = 0,9 Kommune s faktske beskatnngsnveau, FS, beregnes som skatteudskrvnng forhold tl beskatnngsgrundlag, dvs. 3.7 FS = (u U + g G )/(N Y ) Konstanten k beregnes som k = (Andel af statstlskud, der fordeles efter beskatnngsgrundlag - momspulje - tlsvar vedr. udlændnge)/samlet beskatnngsgrundlag hele landet +/- (hovedstadsområdets del af neutraltetsbeløb vedr. landsudlgnng af beskatnngsgrundlag)/(samlet beskatnngsgrundlag hovedstadsområdet) - 0,0007 20
Konstanten k skal korrgere for, at der opereres med faktsk beskatnngsnveau. Derfor tllægges det faktske beskatnngsnveau den andel af bloktlskuddet, der udbetales efter beskatnngsgrundlag. Da dele af bloktlskuddet fnanserer momspulje og udlændnge, skal de fratrækkes. Det sdste led 0,0007 er kompensaton for kommunens bdrag tl udlgnngen vedr. vanskelgt stllede kommuner hovedstadsområdet, hvor hver kommune hovedstadsområdet bdrager med 0,7% af beskatnngsgrundlaget. Betydnngen af denne komplcerede korrekton er mdlertd meget beskeden. I 1994 er k = 0,009404. Amtskommuner Med reformen 1987 blev udlgnngsnveauet amtskommunerne hævet fra 80% tl 85%, og der blev lghed med udlgnngen for kommuner ndført regulerng for forskelle stedtllæg udtrykt gennem et lønndeks. DA (, Y N 3.8 T = Y Y / L ) un N L + NL hvor un = 0,85. Skattetryksfaktoren er beregnet gennemsntlgt beskatnngsnveau samtlge amtskommuner, dvs. netto drfts- og anlægsudgfter forhold tl det samlede beskatnngsgrundlag. Neutraltetskonstanten NL opstår ved, at tlsvar og tlskud kke passer på landsplan, når der korrgeres for lønforskelle. Derved fremkommer et beløb, der fordeles efter beskatnngsgrundlag. 1995-reformen Reformen 1995 fk vrknng fra 1996. Med den faldt den statsfnanserede udlgnng væk, og landsudlgnngen kom gen tl at omfatte alle kommuner, også kommunerne hovedstadsområdet. Som det fremgår af det følgende, blev beregnngerne samtdg forenklet, således bortfaldt lønndekserngen og fordelngen af neutraltetsbeløb. Da hovedstadsområdet har det højeste lønnveau, kan bortfald af lønndekserng kompenseres ved et ldt svagere udlgnngsnveau. Neutraltetsbeløbet som følge af lønndekserng faldt dermed også bort. 21
Landsudlgnngen prmærkommuner Formlen for udlgnng af beskatnngsgrundlag på landsplan ser således ud: DA Y N 3.9 T = ( Y Y ) 0, 45 N Udlgnngsnveauet blev fastlagt tl 45%, og det har det været sden. Skattetryksfaktoren er gen det gennemsntlge beregnede beskatnngsnveau målt som nettoudgfter forhold tl beskatnngsgrundlaget hele landet. Hovedstadsområdet Også den komplcerede hovedstadsudlgnng blev forenklet. Lønndekserng, konstanter og fordelng af neutraltetsbeløb faldt væk. Formlen blev herefter: DA Y N h 3.10 T = ( Yh Y ) 0, 40 N h h Formlen er helt parallel tl beregnngen på landsplan med et udlgnngsnveau på 40%, hvlket det har været sden. Amtskommuner Tlsvarende er beregnngen for amtskommunerne: DA Y N 3.11 T = ( Y Y ) 0, 80 N Det svarer helt tl landsudlgnngen for prmærkommuner, bortset fra at udlgnngsnveauet er 80%, hvlket er en redukton forhold tl de tdlgere år, hvor nveauet var 85%. 22
4 Udlgnng af udgftsbehov Varabler udgftsbehovsudlgnngen B = kommune s udgftsbehov pr. ndbygger UBT = kommune s udgftsbehovstal GB = Gennemsntlgt udgftsbehov pr. ndbygger alle kommuner GT = grundtllæg DEMO = kommune s udgftsbehov som følge af aldersfordelng SOC = kommune s udgftsbehov som følge af socale forhold SIN = socalt ndeks for kommune P j = Enhedsbeløb for en enhed af krterum j e j = størrelsen af krterum j for kommune v j = vægt for krterer un = udlgnngsnveau T = tlskud (+) eller tlsvar (-) for kommune NB = neutraltetsbeløb vedr. lønforskelle Reformen 1984 Indtl 1984 var bloktlskuddet og udlgnngen af udgftsbehov knyttet sammen ved fordelngen efter objektve krterer. Fra og med 1984 har udlgnngen af udgftsbehov været adsklt fra bloktlskuddet. Udgftsbehov En række forhold har betydnng for en kommunes udgftsstruktur, såsom antallet af skolebørn, ældre, veje mv. Ud fra dsse forhold har man defneret de kommunale udgftsbehov. I Danmark har v valgt den såkaldte krteremetode, hvor hvert af de forhold, der udløser kommunale udgfter, betegnes som et krterum. Ikke alle krterer er med. Det vlle være uoverskuelgt. Udvælgelsen af krterer er en blandng af poltk og faglghed. Opskrften på et nyt krterum er af Jørgen Lotz beskrevet som 6 : 23
Først klager en kommune eller en gruppe af kommuner over et udgftspres, som de kke mener er opfanget af de gældende udlgnngsordnnger. Dernæst ser Indenrgsmnsteret og det såkaldte fnanserngsudvalg på sagen. Hvs de fnder, der er noget rmelghed klagen, undersøges det, om den statstske varabel er udefra kommende og af en vs betydnng. Er det tlfældet eller er der et stærkt poltsk pres så undersøger mnsteret ved regressonsanalyser, om krteret samvarerer med forskellene de kommunale udgfter på området. Gør de det, og vrker det fornuftgt, tages det som bekræftelse på, at krteret er et acceptabelt mål for det kommunale udgftsbehov. Tlbage står at overbevse et flertal Folketnget om, at loven skal laves om. Teknkken er ændret noget, men grundlæggende er beregnngsmåden dag den samme som 1984. Det samlede udgftsbehov for hele landet defneres smpelthen som de samlede nettodrfts- og anlægsudgfter DA altså de udgfter, kommunerne skal fnansere ved skatter og bloktlskud. Hvert krterum (j) får en vægt v j, således at summen af vægte er 1. Hvert krterum relateres tl de enheder, krteret omfatter, såsom skolebørn, vejlængde, kontanthjælpsmodtagere etc. Kommune har således e j enheder af krteret j. Som led beregnngen er defneret en størrelse, der benævnes udgftsbehovstallet for kommune (UBT ), der fndes ved følgende beregnng: v ej e j 4.1 UBT = j j Udgftsbehovstallet beregnes ved således først for hvert krterum at beregne kommune s andel af samtlge enheder landet. Eksempelvs antal 0-6- årge kommune forhold tl det samlede antal 0-6-årge hele landet, dvs. e j / e j. 24
Dette tal ganges med vægten for krteret v j (der for 0-6-årge var 0,059 1984). Udgftsbehovstallet UBT fremkommer da som summen af dsse beregnnger for hvert krterum. Udgftsbehovet pr. ndbygger kommune beregnes derefter som: 4.2 B = ( DA UBT ) / N Ved at DA ndgår beregnngen som angvelse af kommunernes samlede udgftsbehov, er der både skret en løn- og prsregulerng og en regulerng forhold tl udgftsudvklngen på hele det kommunale område. Men beregnngen tager kke hensyn tl udvklngen for de enkelte krterer og slet kke, hvs der sker ændrnger byrdefordelngen. Derfor korrgeres vægtene løbende. Dsse ændrnger kan ses af blagstabellerne 1a-3b, hvor ændrnger dog også kan skyldes de mere omfattende ændrnger, der sker som led reformerne. Reformen 1987 Udlgnng af udgftsbehov. Prmærkommuner. Landsudlgnng Kommune s tlsvar/tlskud efter landsudlgnngen beregnes 1987 som 4.3 T = ( B GB) un L N + NB GB angver gennemsntlgt udgftsbehov pr. ndbygger hele landet. Det beregnes som GB = DA/N, altså de kommunale nettoudgfter dvderet med det samlede folketal landet. Udlgnngsnveauet un var 30% tl 1987, derefter 35% tl 1995 og sden 1996 har det været 45%. Også for udgftsbehovsudlgnngen er der fra 1987 ndført en lønndekserng. Det ndgår her som en faktor for dermed at op- eller nedregulere tlskuddet efter det stedlge lønnveau. Da lønndekserngen betyder, at summen af tlsvar og tlskud kke balancerer, er der her, som for udlgnngen af beskatnngsgrundlag, en dfference, der også skal dækkes af udlgnngen. Denne dfference neutraltetsbdrag er negatv, da kommuner med stort udgftsbehov også har høje 25
lønndeks. Den betales af alle kommuner efter beskatnngsgrundlag. Der er dog tale om ret små beløb. Den enkelte kommunes bdrag beregnes da som 4.5 NB =neutraltetsbdrag (N Y )/(Y N) Hovedstadsudlgnngen Udlgnngen for udgftsbehov hovedstadsområdet svarer beregnngen helt tl den landsdækkende ordnng: 4.6 T = ( B GB ) un L N NB 26 h h h + Udlgnngsnveauet un h var 30% tl og med 1986, derefter 25% tl 1995 og sden 1996 har det været 40%. Amtskommuner Amtskommunernes udlgnng af udgftsbehov beregnes som 4.7 T = ( B GB) un L N NB + Udlgnngsnveauet var 80% tl 1986. Fra 1987 tl 1995 var det 85% og derefter har det været 80%. Reformen 1995 Med reformen 1995, der havde vrknng fra 1996, blev formlerne forenklet, og det blev ndført nye prncpper. Det fremgår af gennemgangen under landsudlgnngen for prmærkommuner. Landsudlgnngen for prmærkommuner Den generelle formel for udlgnng af udgftsbehov er efter reformen: DA N 4.8 T = ( B ) un N Ved at lønndekserngen bortfalder og dermed neutraltetsbeløbet, er der tale om en forenklng. Tlskud/tlsvar opgøres som dfferencen mellem kommune s udgftsbehov pr. ndbygger og udgftsbehov pr. ndbygger
hele landet multplceret med udlgnngsnveauet og kommune s ndbyggertal. Det samlede udgftsbehov hele landet er fremdeles dentsk med de samlede nettodrfts- og anlægsudgfter. Udlgnngsnveauet er fra 1996 på 45%. Den væsentlgste ændrng med reformen 1995 er, at udgftsbehovet nu består af tre elementer: 1. Et grundtlskud GT, der gves tl alle kommuner. Det afløser vejkrteret. Grundtlskuddet skal kompensere for udgfter, der er fælles for alle kommuner uanset størrelse. Det har været uændret 7,5 mo.kr. alle år (på grund af udlgnngsvrknngen er det som det fremgår af det følgende dog kun 45%, der slår gennem, dvs. det reelt er på 0,4 7,5 = 3,375 mo.kr.). Ifølge sagens natur begunstger denne ordnng de mndste kommuner med det største tlskud pr. ndbygger. 2. Et demografsk udgftsbehov. DEMO angver således kommune s udgftsbehov som følge af aldersfordelng mv. Ved beregnngen af dette behov blev aldersgrupperngen mere specfceret, for så vdt angår de ældste aldersklasser. 3. Udgftsbehov som følge af socale forhold. SOC angver således kommune s udgftsbehov som følge af socale forhold. Kommune s udgftsbehov opgøres herefter som 4.9 N B = GT + DEMO + SOC De er endvdere vægtet, så DA deles op tre beløb: 1. Grundtlskuddet tl alle kommuner. Da det er fast er beløbet på landsplan 275 7,5 mo.kr. Bornholms Regonskommune har en overgangsperode beholdt grundtlskuddet for alle fem prmærkommuner. Derfor opereres der stadg med 275 grundbeløb. 27
2. Det demografske udgftsbehov har landsudlgnngen for prmærkommuner vægten 0,8, dvs. det beløb, der fordeles efter demografske krterer er 0,8 (DA - 275 GT). 3. Det socale udgftsbehov har vægten 0,2, og beløbet tl fordelng efter socale krterer er derfor 0,2 (DA - 275 GT). Ved beregnngen af det demografske udgftsbehov er man endvdere gået over tl at operere med enhedsbeløb pr. enhed stedet for vægte. P j angver således enhedsbeløbet for en enhed af krteret j, fx er enhedsbeløbet landsudlgnngen for prmærkommuner for børn alderen 0-6 år 2004 fastsat tl 45.713 kr., jf. blagstabel 1b. P j er fundet ved først at fordele den del af det samlede udgftsbehov, der henføres tl det demografske udgftsbehov (= 0,8 (DA - 275 7,5 )), tl de enkelte aldersklasser mv., fx den del af beløbet, der med rmelghed kan henføres tl de 0-6-årge. Dernæst dvderes med antal enheder hele landet. Enhedsbeløbet for krterum j beregnes således som 4.10 P j v = j ( DA 275GT ) 0,8 e j hvor v j angver den andel af udgftsbehov, der kan henføres tl krterum j. Lgesom for udlgnngen af beskatnngsgrundlag bortfaldt lønndekserngen og dermed også det udlgnngsbeløb, der skulle få tlsvar og tlskud tl at balancere på landsplan. Det demografske udgftsbehov beregnes nu som 4.11 = P DEMO e, j j j altså summen af enhedsbeløb gange antal enheder. Dette er en væsentlg forenklng forhold tl tdlgere. Det bemærkes, at P j kke kan tages som udtryk for, hvad en enhed af kategoren j koster, det summen af demografske behov kun udgør 0,8 (DA - 275GT). Dernæst er en række udgfter, der kke kan henføres tl bestemte aldersgrupper, fordelt proportonalt. 28
Overgangen tl enhedsbeløb er først og fremmest sket for at lette forståelsen. Af 4.10 ses således, at det er mulgt at regne tlbage tl vægte således: 4.12 v j Pj ej = 0,8( DA 275GT ) Beregnngen af det socale udgftsbehov lgner den tdlgere formel, det der her fortsat opereres med vægte. Med hensyn tl tl krterer og vægte henvses tl blag 1b. Tl beregnngen bruges et socalt ndeks for kommune, SIN, der beregnes som N 4.13 SIN = v j N j e j e j Dette ndeks består af to faktorer: Det andet er en sum, hvor hvert led angver antallet af enheder kommune forhold tl antallet af enheder hele landet og multplceret med den vægt, hvert krterum har, v j. Det første led angver forholdet mellem landets samlede befolknng og befolknngstallet kommune. Derved forstørres det socale ndeks tl tal, der er sammenlgnelge. Hvs andelen af alle j enheder en kommune udgør det samme som kommunens folketal forhold tl hele landets (altså at ), da ej / ej = N / N er det socale ndeks SIN = 1. Det kan fortolkes, som at kommuner med et ndeks over 1 har et stort socalt behov, mens kommuner med et ndeks under 1 har et mndre. Det socale udgftsbehov beregnes herefter som: 4.14 0,2( DA 275GT ) SOC = SIN N N ej = 0,2( DA 275GT ) v j e j hvor 0,2 angver den vægt de socale krterer har landsudlgnngen. Tlskud og tlsvar beregnes herefter stadg som forskellen mellem kommune s udgftsbehov pr. ndbygger og det beregnede udgftsbehov j 29
pr. ndbygger hele landet, multplceret med udlgnngsnveauet og kommunens ndbyggertal. Landets samlede udgftsbehov defneres fortsat som de samlede nettoanlægs- og drftsudgfter. Beregnngen er således: 4.15 T = ( B GB) 0,45 N = ( ) 0, 45 N GT + DEMO N + SOC DA N For Vojens Kommune er det således beregnet for 2004 som: 1. Grundtllæg. Fast beløb for alle kommuner. (1.000 kr.) 7.500 2. Aldersbestemt udgftsbehov, DEMO, (1.000 kr.) 454.068 3. Beregnet socal udgftsbehov, SOC, (1.000 kr.) 83.921 4. Samlet udgftsbehov (1+2+3) (1.000 kr.) 545.489 5. Kommunens ndbyggertal 1.1.2003 (N ) 16.808 6. Beregnet udgftsbehov pr. ndbygger (4/5), B, kr. 32.454 7. Kommunale udgfter hele landet (DA), (1.000 kr.) 182.016.400 8. Samlet ndbyggertal hele landet, N 5.383.396 9. Gennemsntlgt udgftsbehov hele landet (7/8), GB 33.811 10. Forskel udgftsbehov pr. ndbygger (6-9) -1.357 11. Udlgnng af forskelle udgftsbehov [(10) (5) 0,45], kr. -10.260.798 12. Afrundet hele tusnd kroner -10.260.000 Hovedstadsudlgnngen Udlgnng af udgftsbehov hovedstadsområdet beregnes som landsudlgnngen, dog er udlgnngsnveauet 40% der er ntet grundtlskud de socale krterer har vægten 0,25 DA opgøres som drfts- og anlægsudgfter hovedstadsområdet. der ndgår andre krterer 30
Amtskommuner Beregnngen af udlgnngen for udgftsbehov er for amtskommunerne den samme som landsudlgnngen for prmærkommuner. Der er dog ntet grundtlskud udlgnngsnveauet er 80% de socale krterers vægtandel er 0,225 krtererne vedrører amtskommunale udgfter. Udvklngen krterer Bemærknngerne det følgende henvser tl blag 1a tl 3b. Prmærkommuner 1984-86 I landsudlgnngen er vægtene konstante dsse to år. Folketallet har en vægt på en tredjedel altså en stor vægt. Endnu større har antallet af skolebørn, dvs. 7-16-årge. Her opereres med det korrgerede antal børn, dvs. det største antal børn nden for året eller de sdste tre år. Dermed tages der hensyn tl, at det er vanskelgt at nedjustere udgfterne tl folkeskolen takt med et faldende børnetal. For vejkrteret skal bemærkes, at det er fastfrosset tl vejnettet år 1982. Det skyldes, at en kommune havde fundet det fordelagtgt at overtage nogle prvate veje. Den væsentlgste ændrng hovedstadsudlgnngen er, at krteret»numerske forskydnngerne folketal«falder væk fra 1986. 1987-95 Som led reformen 1987, hvor en række socale refusoner gled ud, blev der ndført nye krterer og vægte både lands- og hovedstadsudlgnngen. De ældre (målt som antal over 75 år) fk større vægt, og nye krterer kom tl beregnet kontanthjælp, fuldtdsledge og erhvervsaktve kvnder (ndkator for behovet for dagpasnng). Denne vægtfordelng blev fastholdt tl 1992. I 1993 blev vægte og krterer ændret gen: De ældre fk større vægt, og aldersgruppen over 75 år blev delt op to grupper ældre mellem 75 og 84 og ældre over 85 ud fra den erkendelse, at udgftsbehovet er størst for de allerældste. 31
I 1994 og 1995 blev enkelte vægte justeret, og som socalt krterum blev ndført»20-59-årge uden beskæftgelse«. 1996-2004 Med reformen 1995, der havde vrknng fra 1996, gk man over tl enhedsbeløb for så vdt angår det demografske udgftsbehov, mens vægte er opretholdt for de socale krterer. I både landsudlgnngen og hovedstadsudlgnngen blev der ndført enhedsbeløb for alle aldersklasser. Tl gengæld bortfaldt det samlede folketal som krterum. Et nyt demografsk krterum blev ndført, nemlg førtdspenson. Enhedsbeløbet for førtdspenson er vokset markant peroden som følge af refusonsnedsættelser. Også enhedsbeløbene for børn (0-6- årge og 7-16-årge) er vokset betydelgt peroden. Det skyldes pasnngsgaranten. Vejkrteret bortfaldt endelg som krterum (blev erstattet af grundtlskuddet). Nogle socale krterer faldt væk og blev erstattet af andre. Vægtene for de socale krterer har været konstante hele peroden. Men nogle krterer er forskellge landsudlgnngen og hovedstadsudlgnngen. I landsudlgnngen ndgår således»bolgkrteret«og»bysocale problemer«. I hovedstadsudlgnngen ndgår»udlejnngsbolger«og»25-49-årge uden erhvervsuddannelse«. Et par af de såkaldt demografske krterer landsudlgnngen er beregnede. Det gælder krteret»vægtet antal udlejnngsbolger«, et krterum, der skal kompensere udgfter vedr. bolgstøtte. Her beregnes antallet af enheder som summen af antal lejlgheder kommunen opført før 1900 eller en 5-års-perode sden, x å, multplceret med huslejevægt på landsplan peroden, v å. Dvs. 4.16 Vægtet antal udlejnngsbolger = x åv å å Tlsvarende beregnes krteret for»erhvervsbetnget førtdspenson«ved at tage antallet af ndbyggere kommunen fordelt på fem socoøkonomske grupper, x g, multplceret med frekvenser for tldelng af førtdpensoner på landsplan for hver gruppe, f g. De fem grupper er:»antal selvstændge og medhjælpende ægtefæller«,»antal lønmodtagere, top-høj-mellem«,»antal lønmodtagere på grundnveau«,»andre lønmodtagere«og»antal uden 32
beskæftgelse«. Frekvensen er størst for den sdste gruppe. Antallet af enheder beregnes således som: 4.17 Erhvervsbetnget førtdspenson = x g f g Under de socale krterer er bolgkrteret også beregnet, nemlg som summen af bolger opført før 1920 uden centralvarme og beboelseslejlgheder og enkeltværelser opført efter 1964. Amtskommuner De største ændrnger fra 1984 tl 1993 var, at beregnet antal sengedage og beregnet sygelghed har fået mndre vægt. Det blev modsvaret af, at antal døde ndgk som krterum 1987. Antal døde gk gen ud som krterum 1994. Tl gengæld steg vægten for folketal og mere beskedent beregnet sygelghed. Reformen 1995 betød, at der også for amtskommunerne blev ndført enhedsbeløb for de demografske krterer. Lgeledes blev de demografske udgftsbehov fordelt på mere specfcerede aldersgrupper. Også for amtskommunerne faldt vejkrteret væk. I øvrgt er der kke sket større ændrnger på det amtskommunale område. Dog er der fra 1998 ndført et krterum»beregnede udgfter vedr. det teknske område«. Det hænger sammen med amtskommunernes overtagelse af hovedvejene og et øget ansvar på mljøområdet. 33
5 Generelle statstlskud bloktlskuddet Formål og beregnng Bloktlskuddet har navnlg to funktoner: 1. Den ene er at kompensere for merudgfter forbndelse med nye opgaver eller refusonsomlægnnger. Hvs kke der var en bloktlskudspulje, vlle sådanne ændrnger gve sg udslag ændrnger de kommunale skatter. 2. Den anden er konjunkturregulerng. Med uændret udskrvnngsprocent og grundskyldspromlle vokser kommunernes ndtægter med væksten de skatteplgtge ndkomster og grundværderne. Det kan betyde realvækst de kommunale udgfter, hvlket kke altd er overensstemmelse med den overordnede fnanspoltk. Beregnngen for tldelng af bloktlskud er enkel, det bloktlskuddet fordeles efter beskatnngsgrundlag, dvs. Y N =, Y N 5.1 A A Hvor A er det samlede bloktlskud, og A er kommune s andel heraf. Med denne fordelng er bloktlskuddet fordelngsneutralt den forstand, at en ændrng fører tl lge store skattestgnnger eller reduktoner alle kommuner. Løbende regulernger Bloktlskuddet reguleres årlgt som følge af 7 : 34
Merudgfter som følge af ændrnger udgfts- og opgavefordelngen (totalbalanceprncppet) Kommunale mer- og mndreudgfter som følge af ændrnger den bndende statslge regulerng af kommunernes vrksomhed (det udvdede totalbalanceprncp) Kommunale mer- eller mndreudgfter som følge af reale ændrnger kommunernes udgfter tl kontanthjælp, jobtrænng, førtdspenson og erhvervsgrunduddannelse (budgetgaranten) Fald eller stgnng forhold tl året før tlskud tl kommuner med svagt beskatnngsgrundlag. De første to punkter udgør det såkaldte DUT-prncp. Det forhandles årlgt med de kommunale organsatoner. Som følge af løn- og prsstgnnger samt kke mndst de årlge små og store ændrnger opgavefordelngen, varerer statstlskuddet fra år tl år. I blag 4 er vst de større opgaveændrnger sden 1987. Her ses det, at der er ganske mange. Fortegnelsen er vrkelgheden meget større, det der blaget kun er medtaget ændrnger, hvor de økonomske vrknnger er større end 20 mo.kr. Fordelng efter beskatnngsgrundlag Det er kke det samlede statstlskud, der fordeles efter beskatnngsgrundlag, det statstlskuddet også fnanserer en række andre tlskud tl kommunerne. Det fremgår af tabel 5.1, der vser statstlskuddets fordelng 2004. 35
Tabel 5.1 Statstlskuddet tl prmærkommuner 2004 Ma.kr. 2004 1 Samlet statstlskud 30,0 2 Tlskud tl kommuner med svagt beskatnngsgrundlag ( 18) 1,1 3 Andre tlskud 1,1 4 Tl fordelng efter beskatnngsgrundlag (1-2-3) 27,8 5 Momspulje 9,6 6 Flygtnnge, asylmodtagere mv. 3,3 7 Fordeles efter beskatnngsgrundlag (4-5-6) 14,9 Hovedstadsområdet 8 Tlskud tl vanskelgt stllede kommuner hovedstadsområdet 9 Udlgnng af bolgstøtte 1,4 7 procent af 4 54,0 0,3 Først reduceres det samlede statstlskud med tlskuddet tl kommuner uden for hovedstadsområdet med svagt beskatnngsgrundlag samt fnanserng af en række særtlskud, jf. afsnt 6. Det beløb, der derefter skal fordeles (4), skal yderlgere reduceres med bdraget tl momsudlgnngen og udgfterne tl udlgnngsordnngerne vedr. flygtnnge og asylmodtagere. Det beløb, der således skal fordeles (7), er betydelgt mndre end det samlede bloktlskud. Faktsk har det beløb, som det fremgår nederst tabellen, mange år været mndre end halvdelen af det beløb, der er tl fordelng, når 18-tlskuddet og de særlge ordnnger er fnanseret. For kommunerne hovedstadsområdet er andelen endnu mndre, det statstlskuddet for dsse kommuner yderlgere reduceres med udgfterne tl vanskelgt stllede kommuner hovedstadsområdet og udgfterne tl udlgnng af bolgstøtte. Bloktlskuddet kan således opgøres netto eller brutto, og der er stor forskel mellem de to størrelser. Det gver ofte anlednng tl msforståelser. I tabel 5.2 er vst statstlskuddets udvklng sden 1982. Årsagerne tl forhøjelser og reduktoner fremgår af blag 4, der gennemgår DUTaftalerne de enkelte år. 36
Tabel 5.2 Statstlskuddet 1982-2004 Ma.kr. Amtskommuner Prmærkommuner 1982 11,0 11,0 22,0 1983 12,6 12,3 24,9 Tlskudsredukton -1,0-2,0-3,0 1983 alt 11,6 10,3 21,9 1984 13,4 11,4 24,8 1985 12,1 6,3 18,4 1986 11,7 3,9 15,6 Anlægsafgft -0,5 1986 alt 15,1 1987 13,0 14,3 27,3 Anlægsafgft mv. -1,5 1987 alt 25,8 1988 12,5 13,6 26,1 1989 12,4 14,5 26,9 1990 13,4 16,1 29,5 1991 14,3 15,8 30,1 1992 14,8 16,9 31,7 1993 15,3 20,0 35,3 1994 14,2 20,4 34,6 1995 14,2 20,5 34,7 1996 12,3 18,0 30,3 1997 12,9 16,7 29,6 1998 13,9 20,6 34,5 1999 14,5 24,5 39,0 2000 13,2 22,6 35,8 2001 13,6 24,8 38,3 2002 9,7 25,4 35,1 2003 9,7 24,1 33,8 2004 12,2 30,0 42,2 I alt Klde: Betænknng 1437 bnd 2, sde 40. Kompensatonsgrad Som nævnt kompenseres kommuner for nye opgaver ved at justere bloktlskuddet, som fordeles efter beskatnngsgrundlag. Det betyder umddelbart, at kommuner med stort beskatnngsgrundlag får mest. 37
Det er mdlertd kke helt korrekt, det kommunernes drfts- og anlægsudgfter, DA, vokser med samme beløb. Der er jo tale om en kompensaton. Det påvrker skattetryksfaktoren SF, som ndgår udlgnngsordnngerne vedr. beskatnngsgrundlag: V antager, at kommunerne får en ny opgave, som vl belaste kommunernes økonom med DA, der kompenseres ved en forhøjelse af bloktlskuddet på A. Da de to beløb balancerer, er DA = A. En forøgelse af DA påvrker kommune s tlskud/tlsvar gennem landsudlgnngen for beskatnngsgrundlag. Ved dfferenterng af 3.9 fås: N N Y 5.2 T = ( Y Y ) 0, 45 DA L Tlsvarende fås for 18-udlgnngen (fra lgnng 6.1): N N Y 5.3 T = (0,9Y Y ) 0, 40 DA 18 For hovedstadsområdet gøres den antagelse, at DA stger samme takt hovedstadsområdet som hele landet, hvlket betyder, at DA h = (DA h /DA) DA. Ved at dfferentere 3.10 og regnet pr. ndbygger fås: N N Y DA DA h 5.4 T = ( Y Y ) 0, 40 DA h h h h Og som udgangspunkt har kommunen fået en forøgelse af bloktlskuddet på: N Y N Y 5.5 A = DA Det ses, at for kommuner med et gennemsntlgt beskatnngsgrundlag under landsgennemsnt gver 5.2 en postv vrknng, mens den er negatv for kommuner med et beskatnngsgrundlag over landsgennemsnt. Tlsvarende vl 18-kommuner få en gevnst efter 5.3, og efter 5.4 er der også både tabere og vndere. 38
Kompensatonsgraden kan da defneres som det provenu, kommune får sammenlagt forhold tl den kompensaton, der umddelbart gves va bloktlskuddet, dvs.: 5.6 A + T Kompensatonsgrad = L + T A 18 + T h Hvor de sdste to led tælleren dog kun er relevante for henholdsvs 18- kommuner og hovedstadskommuner. Kompensatonsgraden kan da beregnes tl: 5.7 Kompensatonsgrad = 1 + 0,45 (Y-Y )/Y Landsudlgnng + 0,40 (0,9Y-Y )/Y 18-kommuner ( Yh Y ) + 0,4 N Y DAh Hovedstadsområdet Y Kompensatonsgraden afhænger således af det gennemsntlge beskatnngsgrundlag kommunen, således at kommuner med lavt beskatnngsgrundlag kompenseres mere end kommuner med højt beskatnngsgrundlag. Sammenhængen er vst fgur 5.1. N h Y h DA Fgur Kompensatonsgrad ved fordelng af bloktlskud 5.1 Kompensatonsgrad 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 Provnsen Hovedstadsområdet 0,4 0,2 0 100000 120000 140000 160000 180000 200000 220000 240000 260000 280000 300000 Beskatnngsgrundlag 39
For provnskommuner falder kompensatonsgraden fra 1,25 ved et beskatnngsgrundlag pr. ndbygger på 100.000 kr. tl 0,94 for den rgeste provnskommune (Holmsland), der har et beskatnngsgrundlag på 156.000 kr. pr. ndbygger. I hovedstadsområdet falder det fra 1,13 for Frederksværk med et beskatnngsgrundlag på 127.000 kr. pr. ndbygger tl 0,62 for Søllerød med et beskatnngsgrundlag på 284.000 kr. pr. ndbygger. Ved at se på kurven for provnsen kan det anes, at den er mest stejl for ndkomster under 122.000 kr., der netop angver 90%, at landsgennemsnt og dermed er overgrænsen for 18-kommuner. I denne beregnng er kke medtaget effekten udlgnngen af udgftsbehov. Da det samlede udgftsbehov opgøres som de samlede drfts- og anlægsudgfter, vl en forøgelse af DA også forøge omfanget af udlgnng af udgftsbehov. Her er det som nævnt mere uklart at udpege vndere og tabere. I betænknng 1437 (bnd 2 sde 46) er vst, hvorledes beskatnngsnveauet påvrkes af en fnansel påvrknng af bloktlskuddet på 5 ma.kr. For langt de fleste kommuner drejer det sg om mellem 0,7 og 0,8% af beskatnngsgrundlaget. Kun fem kommuner lgger lavere, og 11 lgger ldt højere. Betænknngen har også beregnet kompensatonsgraden, når alle udlgnngsordnnger regnes med (b. Sde 50). Beregnngen vser, at kompensatonen lgger mellem 85 og 120%. Langt de fleste kommuner kompenseres med mellem 90 og 110%. Fordelng efter befolknngstal Som det blver dskuteret afsnt 6, er fordelngen af bloktlskuddet efter beskatnngsgrundlag genstand for krtk. I betænknng 1365 er det derfor vst, hvordan det er mulgt at fordele efter folketal 8. Men vel at bemærke uden byrdefordelngsmæssge konsekvenser. Der er alene tale om en matematsk operaton. Fordelng efter ndbyggertal ndebærer at A = (N /N) A, hvor A er det samlede bloktlskud, og A er kommune s andel For at der kke skal blve byrdefordelngsmæssge konsekvenser, ændres udlgnngen af beskatnngsgrundlag således: 40
DA A Y N 0,45 ( A/ DA) 1 ( A/ DA) 5.8 T = ( Y Y ) N Den ny skattetryksfaktor (DA-A)/(Y N) angver nu nettoudgfter fratrukket bloktlskuddet forhold tl det samlede beskatnngsgrundlag, altså skattetryk efter bloktlskud. Det ny udlgnngsnveau [0,45 - (A/DA)]/[1-(A/DA)] er lg det ekssterende fratrukket den andel af de kommunale udgfter, der fnanseres af statstlskud, og dvderet med den del af udgfterne, der er egenfnanseret. 41
6 Andre udlgnngsordnnger Ud over de tre centrale udlgnngsordnnger udlgnng af beskatnngsgrundlag, udlgnng af udgftsbehov og bloktlskuddet er der med tden kommet og gået en række andre former for udlgnng og statstlskud tl kommuner. De dag ekssterende er her nddelt seks grupper: 1. Tlskud tl vanskelgt stllede kommuner. 2. Overudlgnng udlgnngsordnngernes skatteloft. 3. Særlge ordnnger. 4. Momsudlgnng. 5. Overgangsordnnger mv. 6. Refusoner. 6.1 Vanskelgt stllede kommuner Tlskud tl kommuner med svagt beskatnngsgrundlag Da denne ordnng har hjemmel udlgnngslovens 18, kaldes den også for 18-udlgnng eller Brørup-udlgnngen, det den er opbygget ud fra et oplæg fra Brørup Kommune 9. Formålet med denne udlgnng er at kompensere kommuner med et beskatnngsgrundlag under 90% af landsgennemsnttet. Aktuelt beregnes udlgnngen efter følgende formel, der meget lgner formlen for landsudlgnng af beskatnngsgrundlag: 6.1 T = ( 0,9 Y Y ) SF 0, 4 N 42