DET SAMFUNDSVIDENSKABELIGE FAKULTET KØBENHAVNS UNIVERSITET MAGTFULDE MÆGLERE En analyse af Polen og Danmarks EU-formandskabers fremme af nationale interesser på klimaområdet SPECIALE Af Sidsel Korsgaard Vejleder: Rebecca Adler-Nissen Institut for Statskundskab August 2012 Antal ord: 27.693
Abstract Although the powers of the rotating Council Presidencies have been diminished by the Lisbon Treaty, the Presidency still plays a key institutional role in the shaping of EU policies. This thesis aims at examining how much the holder of the Presidency can utilize this position to promote national interests. More specifically, I aim to throw light on how and to what extent Poland and Denmark took advantage of their Presidencies in the autumn 2011 and spring 2012 in order to further their national climate concerns. In this context, Poland and Denmark can be regarded as maximum variation cases, taking into account that Denmark is perceived to have a particularly green profile, whereas the opposite is true for Poland, whose economy is largely coal-based. In the literature, two radically different predictions can be found on a given Presidency s inclination and capacity to influence outcomes in its own favour. According to one understanding, the Presidency first and foremost functions as an honest broker, subordinating national interests to the benefit of common European concerns. Others, however, maintain that the Presidency can be expected to use its formal power position to shape the agenda and influence the decision making process in order to promote and protect national interests. Based on interviews with Polish and Danish officials, this thesis argues that both Presidencies did promote national interests, while simultaneously performing their roles as honest brokers. According to the most different logic of comparison, this implies that Presidencies in general can be expected to favour national interests, regardless of the holder s size and seniority in the European Union. However, to what extent a Presidency manages to promote national concerns depends on the Presidency s national position. Being closer to the positions of the Commission, the Parliament and the Council median, Denmark could relatively easily push for an ambitious national climate agenda. As the outsider in the EU climate negotiations Poland had more trouble protecting its own concerns against this agenda, although it did manage to secure its most vital national interests. 2
Indhold Abstract... 2 Indhold... 3 Oversigt over tabeller og figurer... 6 KAPITEL 1: INTRODUKTION... 7 1. Indledning: Pedel eller politisk magtfaktor?... 8 1.1 Formål og problemformulering...9 2. Begrebsafklaringer... 10 2.1 Egeninteresser...10 2.2 Indflydelse...11 2.3 Klimaområdet...12 2.4 Polen og Danmark...13 3. Baggrund om formandskabsinstitutionen... 13 3.1 Formandskabets opgaver...13 3.2 Succeskriterier for et formandskab...15 KAPITEL 2: TEORI & HYPOTESER... 17 4. Specialets teoretiske afsæt... 18 4.1 Teorianvendelse...18 4.2 Baggrund for valget af den nyinstitutionalistiske tilgang...19 4.3 Baggrund for udfyldningsstrategien...20 4.4 Rational choice-institutionalisme...20 4.5 Sociologisk institutionalisme...21 4.6 Kombination af RCI og SI...22 4.7 Opsamling...23 5. Forfølger formandskaber egeninteresser?... 24 5.1 Formandskaber som interesseforfølgere...25 5.2 Formandskaber som neutrale...26 5.3 Forventninger til Polen...27 5.4 Forventninger til Danmark...28 6. Hvordan forfølger formandskaber egeninteresser?... 30 6.1 Dagsordensstyring...31 6.2 Kompromisstyring...34 6.3 Repræsentation men af hvem?...36 6.4 Den samlede model...38 KAPITEL 3: METODE... 41 7. Det dobbelte casestudie... 42 3
7.1 Undersøgelsesdesign og analysestrategi...42 7.2 Valg af formandskaber...43 7.3 Klimapolitiske casevalg...44 7.4 Overvejelser om pålidelighed og gyldighed...46 8. Empirivalg og -indsamling... 47 8.1 Valg af empirisk materiale...47 8.2 Valg af informanter...48 8.3 Indsamling af interviews...50 KAPITEL 4: KLIMASAGERNE I KONTEKST... 52 9. EU s klimapolitik efter 2007... 53 9.1 2050-køreplanen...54 9.2 Energieffektivitetsdirektivet...55 9.3 COP17...56 KAPITEL 5: ANALYSE... 58 10. Det polske formandskab: Konsensussøgende klimaskeptiker... 59 10.1 De polske klimainteresser...59 10.2 Polakkernes generelle tilgang...62 10.3 Polens konkrete interessevaretagelse...63 10.3.1 Dagsordensstyring...64 10.3.2 Kompromisstyring...67 10.3.3 Repræsentation...71 10.2.4 Samlet vurdering af polakkernes interesseforfølgelse...73 10.4 Konsekvenser af den polske adfærd...75 10.5 Det polske klimaaftryk...76 10.6 Opsamling på det polske formandskab...78 11. Det danske formandskab: Neutral normentreprenør... 79 11.1 De danske klimainteresser...79 11.2 Danskernes generelle tilgang...80 11.3 Danmarks konkrete interessevaretagelse...82 11.3.1 Dagsordensstyring...82 11.3.2 Kompromisstyring...84 11.3.3 Repræsentation...86 11.3.4 Samlet vurdering af danskernes interesseforfølgelse...90 11.4 Konsekvenser af den danske adfærd...91 11.5 Det danske aftryk...92 11.6 Opsamling på det danske formandskab...93 KAPITEL 6: KONKLUSION & PERSPEKTIVERING... 95 12. Konklusioner: Mæglere med magt... 96 12.1 Har formandskaberne forfulgt egeninteresser?...96 12.2 Hvordan har formandskaberne forfulgt egeninteresser?...97 4
12.3 Hvilket aftryk har formandskaberne sat?...98 13. Perspektivering: Formandskabets fremtid... 99 Litteratur... 102 Bilagsoversigt... 107 5
Oversigt over tabeller og figurer Figur 1: Kausalmodel for formandskabsadfærd... 24 Figur 2: Casevalg... 43 Tabel 1: Oversigt over hypoteser og indikatorer... 38 Tabel 2: Informantoversigt... 49 Tabel 3: Polakkernes mest ønskede udfald... 61 Tabel 4: Det polske formandskabs konkrete interesseforfølgelse... 74 Tabel 5: Danskernes mest ønskede udfald... 80 Tabel 6: Det danske formandskabs konkrete interesseforfølgelse... 90 Displays 1-23: Citater anvendt i analysen... 62-92 6
KAPITEL 1 INTRODUKTION 7
1. Indledning: Pedel eller politisk magtfaktor? Da Danmark i januar 2012 overtog det roterende rådsformandskab, blev det hurtigt kategoriseret som et rugbrødsformandskab. Analysen fra forskere, politiske kommentatorer og endda formandskabet selv var klar: Nok kunne danskerne administrere Rådets arbejde i seks måneder, men de skulle ikke regne med at markere politiske visioner for det europæiske samarbejde (se Nedergaard, 2012; Christensen, 2012). Dels spåede eksperterne ikke de store chancer for, at et lille land uden for euroen kunne sætte en kurs for et Europa i krise. Dels lød det, at Lissabontraktaten, som trådte i kraft i 2009, har udhulet vigtigheden af de nationale formandskaber, idet en stor del af formandskabets magt er overgået til den permanente formand for Det Europæiske Råd, Herman van Rompuy, og udenrigschefen, Catherine Ashton (se Christensen, 2012; Nedergaard, 2012; Grøn & Wivel, 2011: 528f). Da Danmark i juni samme år afsluttede sit formandskab, blev den samme analyse gentaget. Her lød for eksempel overskriften i Politiken: Et halvt år som pedel i et kaotisk Europa (Vangkilde et al., 2012). Den ovenstående anekdote rejser nogle grundlæggende spørgsmål om de nationale formandskabers rolle efter Lissabontraktatens ikrafttrædelse. For det første kan man spørge i hvilken grad de nationale formandskaber har mulighed for at sætte et nationalt aftryk på EU s politik. Her er det værd at bemærke, at forhandlingerne om EU s lovgivning og en lang række af de konkrete beslutninger foregår i Ministerrådet og ikke i Det Europæiske Råd. Selvom regeringslederen fra det nationale formandskab ikke længere fremstår som EU s ledende figur, sidder det nationale formandskab således fortsat for bordenden ved mange vigtige forhandlinger om EU s konkrete politik. Spørgsmålet er dog om denne position er en reel magtposition. For det andet kan man spørge, om det er eller nogensinde har været de nationale formandskabers opgave at fremme nationale dagsordener i EU-regi. I Rådssekretariatets formandskabshåndbog står det direkte skrevet, at formandskabet skal være neutralt og upartisk og derfor ikke kan fremme sine egne præferencer (Rådssekretariatet, 2001: 5). Denne norm anerkendes bredt blandt forskere og praktikere, hvorfor man kan stille spørgsmålstegn ved, om medlemslande vil søge at fremme egne interesser under deres formandskaber (se afsnit 3.2). Disse spørgsmål står i centrum for dette speciale, der søger at udforske, hvorvidt og hvordan et EU-formandskab kan anvendes til at fremme en national dagsorden. Inden for forskningen har dette spørgsmål længe været til diskussion. På den ene side er opfattelsen, at formandskabet er et responsabilité sans pourvoir, et ansvar uden magt. Argumen- 8
terne lyder blandt andet, at formandskabet kun er til låns i en kort periode, at det meste af dagsordenen arves fra forgængerne og at neutralitetsnormen direkte forringer formandslandets forhandlingsposition (Elgström, 2003a: 2; Tallberg, 2003: 3). På den anden side er opfattelsen, at formandskabet med tiden har udviklet sig til en vigtig magtplatform, som i kraft af sine magtresurser procedurekontrol og privilegeret information kan og vil blive udnyttet til national interesseforfølgelse (Tallberg, 2010: 187). Da forskningen primært har beskæftiget sig med eksempler fra før 2005, finder jeg det interessant at kaste nyt lys på denne problemstilling med udgangspunkt i aktuelle cases (se Tallberg, 2006; Warntjen, 2007; Quaglia & Moxon-Browne, 2006; Thomson, 2008; Elgström, 2003a). Mere præcist indeholder dette speciale derfor en analyse af Polen og Danmarks EU-formandskabers mulige fremme af egeninteresser i klimapolitikken. Dette fokus er relevant af flere årsager. Dels har begge lande stærke og i høj grad modsatrettede interesser på klimaområdet. Hvor Danmark anses som EU s klimaforkæmper, er Polen kendt som den største skeptiker af en vidtgående europæisk klimapolitik. Man kan således forestille sig, at begge lande vil gå langt for præge EU s klimapolitik. Dels er klimaområdet i forvejen et vitalt og konfliktfuldt område, hvor formandslandets position ikke automatisk bliver fremmet af en forudgående konsensus om det fælles bedste mellem medlemslandene i Rådet, Kommission og Parlamentet. Området synes således at være oplagt som genstand for en analyse af formandskabers adfærd og ikke mindst spørgsmålet om, hvorvidt et formandskab reelt kan gøre en forskel. 1.1 Formål og problemformulering Mit formål med dette speciale er dermed todelt. Dels ønsker jeg at undersøge hvilken adfærd formandsrollen fremmer hos Polen og Danmark på et område som klimapolitikken, hvor begge lande har væsentlige egeninteresser på spil. I kraft af deres status som henholdsvis nyt stort og gammel lille medlemsland knytter der sig nogle særlige forventninger til hvert land, som jeg ønsker teste i praksis. Dels vil jeg undersøge i hvilket omfang det faktisk lykkes det polske og det danske EU-formandskab at sætte varigt aftryk på EU s klimapolitik. Selvom de skulle forsøge at følge egne interesser, er det nemlig ikke givet på forhånd, at de får noget ud af det. Min problemformulering lyder dermed som følgende: Hvordan og i hvilken grad har Polen og Danmark brugt deres EU-formandskaber 2011/2012 til at fremme deres egeninteresser på klimaområdet? 9
Mere præcist kan problemstillingen inddeles i tre arbejdsspørgsmål, som lyder: 1. I hvilken grad har Polen og Danmark søgt at følge deres klimainteresser under deres formandskaber? 2. Hvordan har den potentielle interesseforfølgelse konkret fundet sted? 3. I hvilket omfang er det lykkedes Polen og Danmark at influere på EU s klimapolitik i kraft af deres formandskaber? Spørgsmål 1 og 2 vil jeg besvare teoretisk såvel som empirisk. På baggrund af nogle teoretisk funderede hypoteser (afsnit 5 og 6) vil jeg således analysere den danske og den polske interessevaretagelse med udgangspunkt i interviews med relevante repræsentanter fra det danske og det polske EU-formandskab samt Kommissionen. Spørgsmål 3 vil primært blive besvaret empirisk. Analysens to dele vil således indeholde en vurdering af, hvilken indflydelse Polen og Danmark i kraft af deres EU-formandskaber har haft på EU s klimapolitik (afsnit 10.5 og 11.5). 2. Begrebsafklaringer Som allerede antydet er det væsentligt for forståelsen og besvarelsen af problemformuleringen at få defineret specialets centrale begreber. Derfor vil jeg i det følgende afsnit behandle begreberne egeninteresser, indflydelse og Polen og Danmark med henblik på at få dem specificeret til konkrete koncepter, der kan anvendes gennem hele specialet. 2.1 Egeninteresser Selvom en del af den eksisterende formandskabslitteratur beskæftiger sig med formandskabers håndtering af egeninteresser 1, gælder det størstedelen af litteraturen, at den ikke ekspliciterer, hvad der menes med begrebet (se fx Tallberg, 2006; Thomson, 2008; Bengtsson et al., 2004; Elgström, 2003). Med egeninteresser forstår jeg den position, som Polen og Danmark nationalt har vedtaget i forhold til de konkrete sager, som specialet tager udgangspunkt i. 2 Jeg betragter således interesserne som eksogene i metodologisk forstand, idet jeg ikke analyserer aktørernes interessedannelse, men derimod fastlægger interesserne empirisk. I Danmark 1 Jeg anvender begreberne egeninteresser, egne interesser og nationale interesser synonymt. 2 De nationale positioner omtales på de konkrete forslag også ofte som medlemslandenes præferencer, mens interesser forstås mere bredt. Til dette speciales formål vil jeg dog anvende de to begreber synonymt. 10
skal regeringens position vedtages af Folketingets Europaudvalg, hvorfor det danske forhandlingsmandat fremgår af Folketingets samlenotater fra behandlingen af sagerne i dette udvalg (se COSAC, 2007: 11; 15). I Polen skal Sejmen og Senatet 3 ikke formelt give regeringen mandat, men inddrages dog gennem konsultationer, der bør danne grundlag for regeringens position (COSAC, 2007: 17). Udover at indhente de nationale positionspapirer, har jeg i mine interviews spurgt ind til, hvad de vigtigste elementer er i de danske og de polske positioner. At oversætte begrebet egeninteresser til de nationale positioner synes frugtbart af flere årsager. Dels kan den nationale position ses som en aggregering af de nationale interesser, idet den i bredt omfang inkorporerer synspunkter fra såvel interesseorganisationer og ngo er, der inviteres til høring om sagen, som parlamentet og regeringen. Dels er det netop forhandlingsmandatet fra hovedstaden, som ministre og diplomater varetager i EUregi, hvorfor det giver mening af betragte denne som den nationale interesse. Samtidig går min definition af de nationale interesser godt i spænd med de rational choice-institutionalistiske og sociologisk institutionalistiske tilgange, som jeg vil anvende som specialets teoretiske afsæt (se kapitel 3). Med udgangspunkt i rational choiceinstitutionalismen ser jeg således egeninteresser som en fast eksogen størrelse, der ikke ændrer sig substantielt under selve formandskabet (se Rosamond, 2007: 123; Hall & Taylor 1996: 944-945). Den sociologisk institutionalistiske tilgang tilføjer betydning til interessebegrebet, idet den udover at omfatte materielle interesser også omfatter ideologiske mærkesager (Bengtsson, 2004: 314). Med egeninteresser er der således både tale om holdninger og om materielle motivationsfaktorer, hvilket den nationale position synes at være det mest velegnede værktøj til at opsummere. Dermed lyder min definition på egeninteresser : Den samlede position, som Polen og Danmark nationalt er kommet frem til vedrørende specialets udvalgte cases. 2.2 Indflydelse Begrebet indflydelse er en vanskelig størrelse, idet det indeholder flere aspekter. Den traditionelle forståelse udspringer fra Dahls klassiske magtbegreb, der definerer magt 4 som dét at få nogen til at gøre noget, de ellers ikke ville have gjort (Dahl, 1957: 202-203). Denne relationelle forståelse bliver af Grøn og Wivel omsat til en definition af indflydelse i EU-systemet, som identificerer indflydelse som dét at få andre stater og/eller institutio- 3 Det polske parlaments to kamre 4 Dahl anvender begreberne magt og indflydelse synonymt. Det samme vil jeg gøre til dette formål. 11
ner til at handle på en måde, som de ellers ikke ville have handlet (Grøn & Wivel: 524). En svaghed ved denne definition er dog, at det er uklart om indflydelse altid er en bevidst handlingspåvirkning eller om det også inkluderer utilsigtede konsekvenser. Dette problem kan til dels løses ved at trække på Thomsons resultatorienterede definition, der ser en medlemsstats indflydelse som overensstemmelsen mellem Rådets beslutninger og medlemsstatens præferencer (2008: 595). Thomson er imidlertid uklar om årsagen til præferenceopfyldelsen, hvorfor en definition af indflydelse må trække på både Thomson og Grøn og Wivel. Kombinationen af de ovenstående definitioner løser dog ikke alle problemer. For indflydelse ligger ikke kun i en medlemsstats grad af påvirkning på en givet EU-beslutning, men også i at beslutte hvilke sager, der skal træffes en beslutning om (jf. Bachrach & Baratz, 1962). Det er specielt i dette lys, at man kan hævde at et formandskab har magt, idet formandskabet til en vis grad kan bestemme EU s dagsorden (se Tallberg, 2003). En definition af indflydelse må derfor inkludere både magtens 1. og 2. ansigt. I forlængelse af heraf lyder min definition på indflydelse: Opnåelse af en højere grad af præferenceopfyldelse i forhold til udformningen af EU s dagsorden og beslutninger end hvad der ville være tilfældet uden formandskabet. 2.3 Klimaområdet Når jeg i dette speciale anvender begreberne klimapolitik eller klimaområdet, er der egentlig ikke tale om et særlig afgrænset felt. Derimod er klimapolitik en tværpolitisk disciplin, som kan komme op i mange sammenhænge, herunder i økonomi-, miljø-, energiog sågar arbejdsmarkedsspørgsmål. Der er således ikke én rådsformation, der tager sig af alle sager med relevans for klimaet, selvom størstedelen af klimasagerne ligger i Miljørådet. Jeg afgrænser i dette speciale begrebet klimaområdet til at gælde de forslag, der er fremsat med hovedformål at mindske udslippet af drivhusgasser. Mine valg af klimapolitiske cases er således truffet på baggrund af sagernes indhold og sigte og ikke på baggrund af, hvilke rådsformationer de behandles i. Mere konkret sætter jeg i dette speciale fokus på de tre største klimasager, der kørte under Polen og Danmarks formandskaber, nemlig COP17, energieffektivitetsdirektivet og 2050-køreplanen (læs mere herom i kapitel 4). I EU-sammenhæng blev COP17 og 2050- køreplanen behandlet i Miljørådet, mens Rådet for Transport, Telekommunikation og Energi (TTE-rådet) tog sig af energieffektivitetsdirektivet. På trods af dette ser jeg sagerne som del af en større sammenhæng, idet de alle lever op til den ovenstående klimadefini- 12
tion. Dertil kommer, at produktion og anvendelse af energi tegner sig for omkring 80 procent af EU s drivhusgasemissioner (European Environment Agency, 2011), og klima- og energipolitikken især efter klima- og energipakken fra 2009 - er blevet meget integrerede i EU-regi. 2.4 Polen og Danmark Endelig en kort specificering af aktørerne Polen og Danmark. Disse aktører skal forstås som dem, der repræsenterer Polen og Danmark i EU-regi, herunder ansatte i de relevante ministerier og repræsentationerne i Bruxelles. Begreberne Polen og Danmark dækker med andre ord ikke over private aktører og interessegrupper. 3. Baggrund om formandskabsinstitutionen Idet specialet har hovedfokus på EU-formandskabers handlemuligheder, er det væsentligt at få en grundlæggende forståelse for formandskabsinstitutionen, som den ser ud i dag. Mit formål med dette afsnit er derfor at give en kort redegørelse for formandskabets opgaver, samt for hvad man kan betragte som et formandskabs succeskriterier. 3.1 Formandskabets opgaver Det roterende formandskab er en næsten lige så gammel institution som selve det europæiske samarbejde. Formandskabets opgaver har imidlertid ændret sig kolossalt siden den roterende formandsordning blev indført med Romtraktaten i 1957. I begyndelsen var formandslandets rolle indskrænket til at være vært for møderne mellem EU s seks oprindelige medlemslande, der som regel på uformel vis kunne forhandle det meste tilrette (Adler-Nissen, 2011: 7f). Romtraktaten udlagde ikke nogen specifikke opgaver, som formandskabet skulle påtage sig, hvilket afspejlede, at Kommissionen blev set som det ledende organ, der skulle drive EU s integrationsproces fremad (Elgström, 2003a: 4f; Hayes-Renshaw, 1997: 134). Formandskabets ansvarsområde er imidlertid vokset gradvist, i takt med at uformelle praksisser har udviklet sig (Elgström, 2003a: 4f). Det skyldes, at EU s mange udvidelser, voksende kompetencer og ændringer i magtforholdet mellem Rådet og Kommissionen har gjort, at behovet for ledelse og tilrettelæggelse af rådsmøderne er blevet større og større (Tallberg, 2006: 47; Hayes-Renshaw, 1997: 134). I dag er nationale formandskaber logistiske megaprojekter, der giver arbejde til mange tusinde mennesker og koster et trecifret millionbeløb (Adler-Nissen, 2011: 8; Lund, 2012). Det gælder, selvom de nationale for- 13
mandskaber efter Lissabontraktatens ikrafttrædelse ikke længere står i spidsen for Det Europæiske Råd og Udenrigsministerrådet, og selvom Rådssekretariatet er blevet styrket for at aflaste de nationale formandskaber (Kajnc & Geyer, 2011: 29). Men hvad er det konkret for nogle opgaver, som de nationale formandskaber må håndtere under deres seks måneder for roret af Ministerrådet? Opgavelisten kan præsenteres i mere eller mindre detaljerede formater. De fleste forskere nævner håndtering af dag-tildag-spørgsmål, koordinering, at være ordstyrer, mægling, at være talsmand, intern og ekstern repræsentation, at være kontaktpunkt og at tage politiske initiativer som blandt formandskabets kerneopgaver (Schout & Vanhoonacker, 2006: 1054; Quaglia & Moxon- Browne, 2006: 351; Elgström, 2003a; 4ff; Hayes-Renshaw & Wallace, 1997: 136ff). For at frembringe essensen af et formandskab bliver disse opgaver ofte sammenfattet i kategorier, og jeg vil i dette speciale tage udgangspunkt i Tallbergs kategorisering af formandskabets opgaver (2006; 2010): Dagsordensstyring Mægling Repræsentation Dagsordensstyring dækker over planlægningen af de omkring 2000 formelle og uformelle ministermøder samt embedsmandsmøder, der afholdes i Bruxelles, Luxembourg og værtslandet (Elgström, 2003a: 5). Formandslandet fremlægger sit overordnede program og sine mærkesager inden det sætter sig for roret af EU. Selvom det meste af dagsordenen kører videre fra tidligere formandskaber og de fleste formelle ministermøder er planlagt på forhånd, har formandskabet en vis frihed til at sætte nye punkter på dagsordenen og ekstra møder på kalenderen. Det er også formandskabets pligt at planlægge nye møder og føje punkter til dagsordenen, hvis der undervejs opstår sager, der kræver dette (Tallberg, 2006: 84ff; Warntjen, 2007: 4). Mægling dækker over dét at finde kompromiser, der kan tilfredsstille flest mulige medlemslande. For at kunne sammensætte de mest levedygtige løsninger skal formandskabet kende det underliggende felt af kompromismuligheder. Dette afdækker formandskabet ved at indsamle information om de øvrige medlemslandes præferencer gennem en række bilaterale møder og konsultationer med Rådssekretariatet (Tallberg, 2006: 112, 114f). Hvis formandskabet skal opnå en tilstrækkelig mængde information om de andre medlemslandes ståsteder, er det vigtigt at det bliver opfattet som en honest broker. Hvis 14
de øvrige medlemslande mister tilliden til formandskabet, øges risikoen for, at forhandlingerne ender i en hårdknude (se Elgström, 2003b: 48). Repræsentation dækker over formandskabets rolle som medlemsstaternes repræsentant i forhandlinger med tredjeparter. Overordnet gælder dette i to kontekster. Dels er formandslandet Rådets repræsentant i interinstitutionelle forhandlinger med EU s øvrige organer, herunder særligt Parlamentet, som Rådet efter den fælles beslutningsprocedure skal forhandle den endelige udformning af det meste EU-lovgivning med (Tallberg, 2006: 141). Dels fungerer formandskabet i nogen grad som EU s eksterne repræsentant, hvilket dog er blevet indskrænket efter Catherine Ashton overtog ansvaret for EU s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (Kajnc & Geyer, 2011: 32; Adler-Nissen, 2011: 9-10). I dette speciale er rollen som ekstern repræsentant imidlertid relevant i forhold til COP17, hvor det polske formandskab skulle repræsentere EU i samarbejde med Kommissionen. Selvom den ovenstående kategorisering er analytisk klar, vil formandskabets opgaver i praksis være overlappende. 3.2 Succeskriterier for et formandskab To stærke normer er over tiden blevet knyttet til formandskabet og den adfærd, som medlemslande forventes at have, når de sidder i formandsstolen. Disse to normer i form af neutralitets- og effektivitetsnormen står direkte skrevet i Rådssekretariatets formandskabshåndbog, hvorfor de må forventes at have en vis gennemslagskraft (Rådssekretariatet, 2001: 5). Mest fremtrædende er neutralitetsnormen, som foreskriver, at formandskabet skal være upartisk og neutral i sin håndtering af forhandlingsprocessen. Stort set alle forskere og praktikere anerkender betydningen af denne norm (se bl.a. Bengtsson et al., 2004: 315; Tallberg, 2006: 83; Quaglia & Moxon-Browne: 351f, Hayes-Renshaw & Wallace, 1997: 141). Det anses således som upassende at anvende formandspositionen til at forfølge egne interesser, idet formandskabet bør handle i den fælles tjeneste. Dertil kommer at et EUformandskab i høj grad bliver vurderet på, hvor effektivt det har håndteret dets seks måneder ved roret, herunder dets evne til at skabe resultater under de givne omstændigheder. Da en neutral formandsadfærd generelt anses som den bedste måde at fremme gensidige indrømmelser og dermed kompromiser, hænger de to normer tæt sammen (Schout & Vanhoonacker, 2006: 1057; Bengtsson, 2004: 315). Alligevel er det naturligt, at de enkelte medlemslande gerne vil sætte et nationalt aftryk på det europæiske samarbejde under deres seks måneder for EU s bordende. Især for nye og mindre medlemslande som henholdsvis Polen og Danmark er formandskabet en 15
stor mulighed for at promovere sig selv og sine mærkesager i en international kontekst. Det står dog klart, at dette mål skal afbalanceres med neutralitetsnormen og målet om at skabe så stor fremgang som muligt. I langt de fleste tilfælde er dette ikke et problem, da formandskabets nationale interesser som regel kan forenes med de fælles interesser. Klimapolitikken er imidlertid interessant, fordi det er et meget polariseret område, hvor formandskabet tvinges til at afveje de forskellige hensyn (læs mere herom i analysen, kapitel 5). Særligt interessant bliver denne afvejning, når både Polen og Danmark generelt set har ekstreme klimapositioner, idet de repræsenterer hver sin ende af det klimapolitiske spektrum. 16
KAPITEL 2 TEORI & HYPOTESER 17
4. Specialets teoretiske afsæt Med indledning og baggrund på plads vil jeg nu gå videre til specialets teorikapitel, som er inddelt i tre dele. I dette afsnit (4) vil jeg redegøre for og begrunde min teorianvendelse, som overordnet tager udgangspunkt i det rational choice-institutionalistiske (RCI) og det sociologisk institutionalistiske (SI) paradigme. Da jeg lidt atypisk anvender disse paradigmer med en udfyldende strategi, vil jeg endvidere gøre rede for, hvordan og hvorfor jeg kombinerer dem. Dette vil lede frem til afsnit 5, hvor jeg vil opstille hypoteser med forventninger til, om formandskaber vil forfølge deres nationale interesser. I afsnit 6 vil jeg gå videre til en mere teknisk kortlægning af hvordan formandskaber i givet fald kan fremme deres egeninteresser. Teorikapitlet følger således en struktur, hvor abstraktionsniveauet gradvist sænkes: Først vil jeg redegøre for mit teorivalg i et bredere perspektiv (4), derefter vil jeg have en overordnet diskussion af formandskabers potentielle interesseforfølgelse (5), og endelig vil jeg operationalisere begrebet interesseforfølgelse til målbare indikatorer (6). 4.1 Teorianvendelse At sætte teori på formandskabers adfærd er ikke en enkel opgave. Formandskabsinstitutionen har ikke tiltrukket den store forskningsmæssige interesse før 1990 erne, hvor formandskabsopgavens omfang for alvor greb til i vækst. Af samme grund er formandskabslitteraturen begrænset og ofte meget deskriptiv og ustruktureret (Elgström, 2003a: 4; Quaglia og Moxon-Browne, 2006: 349f). Nogle forskere har dog sat fokus på udstrækningen formandskabets institutionelle udvikling, herunder Hayes-Renshaw et al. (1997) andre på hvad der konstituerer et effektivt formandskab, herunder Quaglia og Moxon-Browne (2006) og Schout og Vanhoonacker (2006). Endelig har en håndfuld forskere undersøgt formandskabets magt kvantitativt, og finder at forskellen mellem Rådets beslutninger og medlemslandenes præferencer i gennemsnit bliver signifikant mindre for det medlemsland, der har formandskabet når beslutningen bliver truffet, end for de andre medlemslande (Schalk et al., 2007; Thomson, 2008). 5 Det er imidlertid Jonas Tallberg, der mest systematisk har analyseret og kortlagt formandskabets magtresurser og interessevaretagelse og knyttet dette sammen med det mere overordnede RCI-paradigme. Af denne grund vil store dele af mit teoriafsnit vil tage 5 Det er dog til debat blandt forskere om præferencer kan kvantificeres på denne måde ifølge Heisenberg (2010) kan de ikke. 18
udgangspunkt i hans bidrag. Det gælder ikke mindst afsnit 6, der søger at forudse, hvordan formandskaber kan forfølge deres egeninteresser. Da Tallbergs rationalistiske analyser imidlertid altid vil pege på, at formandskaber forfølger egeninteresser, finder jeg ikke Tallbergs bidrag tilstrækkeligt til at forudse, om formandskaber forfølger egeninteresser og forklare, hvorfor dette måtte være tilfældet eller ej. Derfor vil min teoretiske besvarelse af dette spørgsmål være baseret på bredere nyinstitutionel forklaringsramme, hvor jeg vil supplere Tallberg med mere SI-baserede analyser, som genfindes hos Checkel, Lewis og Tallbergs egne forskningskollegaer Elgström og Bengtsson. Inddragelsen af disse perspektiver er valgt for at øge fokus på normer og rollers betydning i forhandlinger i EU-regi, hvilket synes at være relevant i lyset af de stærke neutralitets- og effektivitetsnormer, som formandskaber arbejder under (jf. afsnit 3.2). 4.2 Baggrund for valget af den nyinstitutionalistiske tilgang At jeg dermed har det nyinstitutionalistiske perspektiv som specialets overordnede analyseramme giver mening af flere årsager. Dels har disse perspektiver hovedfokus på institutioners betydning for aktørernes handlingsmønstre og forhandlingsresultater, hvilket synes oplagt i en undersøgelse, der netop beskæftiger sig med formandskabsinstitutionens betydning (Elgström, 2003a: 3). Dels er valget taget ud fra en antagelse om, at aktørerne både kan motiveres af en konsekvenslogik og en passendehedslogik 6, hvilket ligeledes synes oplagt til at indfange formandskabets groft skitserede dilemma om enten at følge neutralitetsnormen eller fremme nationale interesser (se Lewis, 2005: 938). Siden 1990 erne har de nyinstitutionelle tilgange vundet stærkt frem i EU-forskningen, hvilket ikke mindst gælder formandskabslitteraturen, herunder Tallberg, Elgström og Bengtsson, og litteraturen om forhandlinger i Rådet, herunder Lewis og Checkel. Dette må anses som naturligt i lyset af, at EU betragtes som et af verdens mest institutionaliserede internationale samarbejder (Rosamond, 2007: 122). Flere forskere har endvidere argumenteret for, at de nyinstitutionalistiske teorier er mere velegnede til at forstå den faktiske politikudvikling i EU end de klassiske integrationsteorier, der primært søger at forklare selve eksistensen og udviklingen af det europæiske samarbejde (Pollack, 2005: 25; Rosamond, 2007: 121). Jeg anser det således som naturligt at anvende de nyinstitutionalistiske teorier som baggrund til at belyse formandskabets adfærd og indflydelse i EU s beslutningsprocesser. 6 Jeg anvender dette begreb i mangel på bedre oversættelser af logic of appropriateness 19
4.3 Baggrund for udfyldningsstrategien Når jeg anvender RCI- og SI-tilgangene med en udfyldende strategi, skyldes det, at alle analysens elementer ikke kan rummes inden for ét paradigme. Lewis har gennem en større empirisk undersøgelse søgt at dokumentere hvilket motivationsgrundlag, der ligger til grund for EU-diplomaternes adfærd i Coreper, og finder at dette inkluderer en kompleks blanding af konsekvens- og passendehedslogikker (2005: 938; 2003: 121). Checkel finder det ligeledes frugtbart at kombinere de to tilgange i sit studie af, hvorfor aktører i Rådet giver efter for normer (2001: 553f). Jeg finder på denne baggrund belæg for at antage, at flere faktorer på samme tid kan influere på formandskabets adfærd, hvorfor det giver mening at være åben for begge typer af rationalitet. Min intention er med andre ord ikke at finde ud af hvilken tilgang, der kan forklare mest, men at undersøge hvordan hver af perspektiverne kan bidrage til den samlede teoriramme. En indvending imod at kombinere de to teoretiske tilgange er, at de ifølge de gængse fortolkninger bygger på forskellige ontologiske udgangspunkter, i forhold til hvordan man skal anskue og forstå den sociale verden. For eksempel bliver rationalistiske tilgange, hvorunder man kan placere RCI, ofte set som en individualistisk ontologi, hvor helheden kan reduceres til de interagerende enkelte dele, mens konstruktivistiske tilgange, hvorunder man kan placere SI, anses som en holistisk ontologi, hvor de enkelte dele kun eksisterer i kraft af helheden (Fearon & Wendt, 2002: 53). Ifølge Fearon og Wendt er denne debat imidlertid primært af filosofisk karakter og vil med al sandsynlighed ikke blive afgjort foreløbigt. Desuden er det ikke givet på forhånd, at teoretikere under de respektive tilgange nødvendigvis abonnerer på en bestemt ontologi. Af denne årsag vil jeg i tråd med Fearon og Wendts anbefalinger være pragmatisk og anlægge en ontologisk pluralisme (Fearon & Wendt, 2002: 53). Skal man kombinere RCI med SI, er det imidlertid væsentligt at diskutere, under hvilke omstændigheder aktørers adfærd skifter fra en konsekvenslogik til en passendehedslogik, og dermed hvorfor nogen aktører er meget socialiseret i EU-samarbejdet, mens andre ikke er (jf. Checkel, 2005; Fearon & Wendt, 2002: 53). Dette spørgsmål vil jeg vende tilbage til i afsnit 4.6, hvor jeg redegør for hvordan jeg kombinerer RCI- og SI-perspektivet. 4.4 Rational choice-institutionalisme Først en kort redegørelse for den ene grundsten i min teorianvendelse, nemlig rational choice-institutionalismen (RCI). Inden for dette perspektiv er identiteter og interesser givet på forhånd, og det empiriske fokus er på hvordan formelle beslutningsregler, relativ 20
magt og instrumentel rationalitet kan forklare adfærd og forhandlingsresultater. Aktørerne antages at handle formålsrationelt og efter en konsekvenslogik, hvor de på strategisk vis foretager de handlinger, de forventer bedst sikrer dem et udfald, der er i overensstemmelse med deres præferencer (Hall & Taylor, 1996: 945: Lewis, 2005: 940). Efterlevelse af normer skal i denne optik ses som resultat af en cost-benefit-kalkulation, hvor omkostningen ved at bryde normerne vurderes større end de mulige gevinster (Lewis, 2005: 940; Checkel, 2001: 556). Institutioner i form af formelle regler, procedurer og normer, indtræder dermed som intervenerende variable i aktørernes forfølgelse af deres egeninteresser, men er ikke med til at forme selve egeninteresserne (Hall & Taylor, 1996: 945; Rosamond, 2007: 123; Lewis, 2005: 940). Inden for RCI-tilgangen vil jeg primært trække på Tallbergs formandskabsanalyser. Jeg placerer Tallberg under denne tilgang, idet han selv erklærer sig som rationel institutionalist. Tallberg trækker på forhandlingsteorier som blandt andet principal-agentteori og spilteori i form af two-level games, som han integrerer i sine formandskabsanalyser. Dertil kommer Elgström, der også delvist kan placeres under denne tilgang. En central pointe fra Elgström er, medlemslandes størrelse har stor betydning for deres adfærd som formandskaber, idet små lande har færre hårde magtresurser og færre interesser at beskytte (2003a: 8f). 4.5 Sociologisk institutionalisme Den anden grundsten i specialets teorianvendelse er den sociologiske institutionalisme, som i forhold til RCI lægger langt større vægt på det institutionelle miljøs betydning for aktørernes grundlæggende egenskaber. Ifølge den sociologiske tilgang handler aktørerne på baggrund af en passendehedslogik, hvor den vigtigste handlingsmotivation er opfattelsen af, hvad der er socialt accepteret i det givne forum (Hall & Taylor, 1996: 949; Checkel, 2005: 804). Formelle og uformelle institutioner er dermed ikke bare med til at moderere aktørernes adfærd, men kan også være med til at konstruere selve interesserne gennem den institutionelle interaktionsproces (Hall & Taylor: 947f; Rosamond, 2007: 123). Det skyldes, at normer og systemer over tid internaliseres og bliver en del af aktørernes roller og måske i sidste ende aktørernes identitet (jf. Checkel, 2005). Inden for SI-perspektivet vil jeg i dette speciale trække på Checkel og Lewis konstruktivistiske tilgang til EU-forhandlinger, samt Elgström og Bengtssons forsøg på at overføre 21
SI-perspektivet til formandskabslitteraturen 7. Jeg placerer Checkel og Lewis under dette perspektiv, fordi begge forskere lægger stor vægt på det institutionelle miljø, som de anerkender kan have en transformativ effekt på aktørernes identiteter og interesser (Lewis, 2005: 940f; Checkel, 2005: 802). Ved succesfuld socialisering sker efterlevelse af normer således ikke længere som resultat af strategisk kalkulation, men fordi aktørerne opfatter normerne som de rigtige at følge (Lewis, 2005: 941). 4.6 Kombination af RCI og SI Spørgsmålet er, om at det er muligt at kombinere de grundantagelser, som RCI- og SIperspektiverne bygger på. Selvom de to paradigmer traditionelt betragtes som konkurrerende, efterlyser et stigende antal forskere en mere nuanceret rationalitetsmodel end den, der kan udledes fra perspektiverne enkeltvis (Lewis, 2005: 941). Det gælder blandt andet Hall og Taylor, der slår fast, at de to perspektiver har en stor fællesmængde, idet de begge har fokus på, hvordan det institutionelle miljø påvirker aktørernes adfærd (1996: 955f). RCI og SI adskiller sig imidlertid grundlæggende fra hinanden i deres syn på hvilken handlingsmotivation, der driver aktørerne. Skal de to perspektiver kombineres, er det derfor væsentligt at udvikle en model, der kan forudsige hvornår aktørerne handler på baggrund af en strategisk kalkulation (konsekvenslogik), og hvornår deres handlinger skyldes en socialiseringseffekt (passendehedslogik). En sådan model søger Checkel at udvikle med fokus på institutionel normeftergivelse. Hvor dette inden for SI-perspektivet kan ses som resultat af en internaliseringsproces, kritiserer Checkel tilgangen for ikke at levere tilstrækkeligt svar på, hvad der i første omgang udløste eftergivelsen. Svaret kan ifølge Checkel leveres af de tilgange, der fokuserer på sanktioner, tvang og strategisk kalkulation herunder RCI-tilgangene (Checkel, 2001: 554). Disse tilgange vil begrunde normeftergivelsen med, at aktørerne opfatter gevinsten ved at følge normen, i form af for eksempel status eller udeblivelse af sociale sanktioner, som større end tabet (Checkel, 2005: 809). Men hvor RCI er velegnet til at forklare den initiale beslutning om at følge en norm, synes den ikke egnet til at forklare, hvorfor normer fortsat overholdes af EU s medlemslande uden trusler om sanktioner. Det er her SI-perspektivets socialiseringsperspektiv kommer i spil. Når de statslige aktører adopterer regelsættet inden for en international institution, kan der indtræffe en socialisering i form af at agenterne skifter fra følge en konsekvenslogik til en passende- 7 Ligesom dette speciale trækker Elgström og Bengtsson både på RCI- og SI-tilgangen, men anvender perspektiverne både konkurrerende og udfyldende 22
hedslogik, som opretholdes over tid og er uafhængig fra materielle incitamenter og sanktioner (Checkel, 2005: 804). Det første skridt i denne proces kan ses, når en aktører adopterer en rolle, som automatisk genererer en bestemt adfærd, der anses som socialt acceptabel i det internationale forum. Ifølge Checkel stiger sandsynligheden for at dette vil ske i internationale institutioner, hvor aktørernes ofte har kontakt, og kontakten opretholdes over en længere tidsperiode (2005: 811). Begge dele synes at være tilfældet i Rådet, i hvert fald hvad angår arbejdsgruppeniveauet og Coreper-niveauet. Checkel tilføjer imidlertid, at sandsynligheden for socialisering også afhænger af de enkelte aktører, hvor: Agenter med omfattende forudgående erfaring med politiske forhandlinger i internationalt regi er mere tilbøjelige til at internalisere overstatslige rolleforståelser Agenter med omfattende nationale interessekonfigurationer er mindre tilbøjelige til at internalisere overstatslige rolleforståelser Agenter, der for nylig er optaget i den internationale institution, er mindre tilbøjelige til at internalisere overstatslige rolleforståelser (Checkel, 2005: 811; Lewis, 2005: 953) 4.7 Opsamling Hvis man oversætter agenter til formandskaber vil man dermed kunne forvente, at faktorerne anciennitet og nationale interesser har en væsentlig effekt på formandskabets adfærd. Hertil vil jeg tilføje formandslandets størrelse, som Elgström fremhæver som en vigtig faktor. Samlet set er det disse tre faktorer, som jeg på baggrund af den gennemgåede teori betragter som afgørende for Polen og Danmarks adfærd som formandskaber. Sammenhængen mellem disse og formandskabsadfærden kan sammenfattes i figuren nedenfor: 23
Figur 1: Kausalmodel for formandskabers adfærd Uafhængige variable Medierende variable Afhængig variabel Formandslandets størrelse Beslutningsprocedure Formandslandets anciennitet Eksisterende dagsorden Formandskabets adfærd Formandslandets nationale interesser Normer Kilde: Egen konstruktion på baggrund af Checkel (2005) og Elgström (2003a). Den stiplede pil angiver, at normer kan have en transformativ effekt på aktørernes interesser. Listen af medierende variable skal ikke ses som udtømmende. Med Polen som både stort og nyt medlemsland, er det således oplagt at forvente, at polakkerne vil være mest tilbøjelige til at følge en konsekvenslogik og forfølge nationale interesser, mens Danmark med sin lille størrelse og høje anciennitet vil holde sig mere til de gældende normer. Som næste afsnit vil vise, er sammenhængen mellem de to handlingslogikker og formandskabets adfærd imidlertid mere kompleks. 5. Forfølger formandskaber egeninteresser? Spørgsmålet om hvorvidt formandskaber vil forfølge egeninteresser er grundlæggende et spørgsmål om, hvordan formandslandene håndterer sine magtresurser og de normer og forventninger, der er forbundet med et formandskab (jf. figur 1). Om disse vil føre til interesseforfølgelse eller neutralitet er ikke entydigt hverken inden for RCI-tilgangen eller SI-tilgangen. Selvom mekanismerne som analysen vil vise i praksis trækker i begge retninger, giver det analytisk mening at inddele dem teoretisk. Derfor vil jeg i dette afsnit identificere de faktorer, der teoretisk set kan få formandskaber generelt og det danske og det polske formandskab specifikt til at agere henholdsvis interesseforfølgende og neutralt. Afsnittet vil lede frem til fire overordnede hypoteser bestående af to modsatrettede hypoteser om hvert land. Disse hypoteser er opstillet for at give en teoretisk besvarelse på 24
den første del af problemformuleringen: I hvilken grad har Danmark og Polen brugt deres EU-formandskaber på at fremme deres egeninteresser på klimaområdet?. Da hypoteserne er af meget overordnet karakter, vil de ikke blive testet direkte gennem min empiriindsamling. De vil i stedet blive inddelt i en række underhypoteser, som går på hvordan interesseforfølgelsen konkret vil komme til udtryk hvis den kommer til udtryk. Disse hypoteser bliver gennemgået i næste afsnit (6). 5.1 Formandskaber som interesseforfølgere Man skal ikke lede længe i litteraturen for at finde argumenter, der peger på, at et EUformandskab kan og vil blive brugt til national interesseforfølgelse. Er stater egennyttemaksimerende aktører, der følger en konsekvenslogik, må de alt andet lige forventes at udnytte en midlertidig magtposition som EU-formandskabet til at beskytte og fremme egne nationale interesser (Bengtsson, 2004: 313f; Tallberg, 2006: 17). Tallberg trækker på den klassiske principal-agentteori og argumenterer for, at formandskabet besidder nogle asymmetriske fordele, som i kort form kan kategoriseres som proceskontrol og privilegeret information 8. Disse fordele eksisterer, fordi formandskabet skal bruge nogle magtresurser for at overkomme forhindringer og forhandlingsknuder, der står i vejen for at realisere kollektive gevinster. Men samtidig fremfører Tallberg, at de samme fordele kan og vil blive udnyttet til at fremme egne private præferencer (Tallberg, 2006: 31ff; 2003: 32). Selvom de rationalistiske teorier synes at have de stærkeste argumenter for at medlemslande vil udnytte formandsstolen til egne fordele, kan også SI-tilgange bidrage til denne påstand. Dog vil passendehedslogikken ikke direkte føre til interesseforfølgelse, da adfærd, styret af denne logik afhænger af, hvad det enkelte formandsland opfatter som passende (jf. Lewis og Checkel, afsnit 4.5 og 4.6). Dette vil være indskrænket af neutralitets- og effektivitetsnormen, men afhænger også af andre faktorer. Således bestemmes formandskabsadfærden i høj grad af, hvilken rolle formandslandet på forhånd har adopteret og dermed af formandslandets selvbillede og de øvrige medlemslande og institutioners forventninger til det specifikke land som formandskab. Eksempler på identiteter, der kan fremme en national interesseforfølgelse, kan i denne forbindelse være stormagt, europæisk leder eller normentreprenør (Elgström & Tallberg, 2003: 198f). 8 Jeg kommer nærmere ind på den konkrete anvendelse af disse indflydelseskilder i næste afsnit 25
5.2 Formandskaber som neutrale Men ligesom der er stærke argumenter for at medlemslande vil udnytte formandspositionen til at forfølge nationale interesser, er der også stærke argumenter for at lade være. Ud fra et rationalistisk perspektiv kan EU-samarbejdet betragtes som en række gentagne spil, hvor en bestemt adfærd kan blive belønnet eller sanktioneret ved en senere lejlighed. Inddrager man dette perspektiv, vil det alt andet lige dæmpe formandslandes forventede interesseforfølgelse, idet en normovertrædelse kan betyde, at medlemslandet får sværere ved at komme igennem med sine synspunkter ved senere lejligheder. Omvendt kan formandslandet blive belønnet på den lange bane, hvis det har varetaget formandskabet i den fælles interesse (Elgström & Tallberg, 203: 196; Lewis, 2010: 169, 172). Hvis omkostningerne vurderes større end de forventede gevinster ved national interesseforfølgelse, vil en konsekvenslogik således medføre tilsidesættelse af nationale interesser (Checkel, 2001: 556). Der er dog indvendinger mod dette argument. Tallberg fremfører, at formandskabets interesseforfølgelse i høj grad foregår usynligt for de øvrige medlemslande, idet formandslandet har en asymmetrisk adgang til information (læs mere herom i afsnit 6). Dertil kommer, at selve interessevaretagelsen foregår gennem de opgaver, som formandskabet under alle omstændigheder ville varetage, hvorfor den kan være svær at påpege fra anden side (jf. Tallberg, 2006). Det er dermed tvivlsomt om cost-benefit-analysen i en rationel optik vil favorisere fuldstændig neutralitet. Men ikke desto mindre vil man kunne forvente, at logikken om de gentagne spil vil nedtone formandskabets interesseforfølgelse, idet den ikke kan foregå åbenlyst. Spørgsmålet er imidlertid, om man også vil kunne forvente og forklare neutral formandskabsadfærd i situationer, hvor interesseforfølgelsen ikke nødvendigvis vil medføre en social sanktion. Dette scenarium synes kun at kunne forklares inden for SIperspektivet, hvor der er mulighed for, at formandskaber ikke bare følger neutralitets- og effektivitetsnormen ud fra en strategisk afvejning, men også ud fra en passendehedslogik. Hvis formandskabet i tilstrækkelig grad har internaliseret rollen som honest broker, vil man således kunne forestille sig at effektivitets- og neutralitetsnormerne er så internaliserede, at formandslandet ikke vælger, at rette sig efter dem, men bare gør det, fordi de er blevet en del af formandslandets identitet (jf. Checkel, 2001: 557). 26
5.3 Forventninger til Polen Når det kommer til de specifikke forventninger til Polens adfærd som formandsland, er der både faktorer der vejer for og imod, at Polen vil bruge sit formandskab til at fremme sine klimainteresser. Hvis man kigger på de uafhængige variable i adfærdsmodellen for formandskaber (figur 1, afsnit 4.7) taler følgende argumenter for, at dette vil ske: For det første har Polen stærke interesser på klimaområdet, om end de kan siges at være i strid med majoriteten i Rådet. 9 Dels stammer omkring 90 procent af den polske elproduktion fra kul, hvilket indebærer klare økonomiske interesser. En reduktion af CO 2 - udslippet vil således være meget omkostningsfuldt for Polen. Dels er Polen en hård modstander af, at EU unilateralt hæver sine reduktionsmål, uden resten af verden følger trop. Således anser polakkerne løftet om udledningsreduktioner som et magtmiddel, som EU vil miste, hvis medlemslandene uden skelen til resten af verden lægger sig fast på meget ambitiøse langsigtede klimamål. De stærke polske interesser, som dækker bredt i det polske parlament, øger sandsynligheden for at Polen vil følge en konsekvenslogik og dermed vægte interesseforfølgelse højere end neutralitet og effektivitet under sit formandskab (jf. afsnit 4.6). For det andet er Polen en relativt ny medlemsstat i EU 10, der med sit formandskab i 2011 netop har debuteret i formandsstolen. Dette betyder alt andet lige, at polakkerne er mindre socialiserede i det europæiske samarbejde, end for eksempel Danmark, der har været med siden 1972 og netop har varetaget formandskabet for syvende gang. Dermed taler sandsynligheden for, at Polen følger en konsekvenslogik og følger sine egeninteresser, idet effektivitets- og neutralitetsnormerne endnu ikke er internaliserede (jf. afsnit 4.6). Endelig er Polen en relativt stor medlemsstat, for hvilke der gælder en anden logik end små stater (jf. Grøn & Wivel, 2011; Elgström, 2003a: 8f). For eksempel kan man argumentere for, at medlemslande med en vis størrelse og dermed et vist antal stemmeandele, er mindre afhængige af at følge normer, for at gøre deres stemmer gældende på længere sigt. Dertil kommer, at polakkerne og øvriges opfattelse af Polen som stormagt kan fremme et selvopfyldende profeti om, at Polen vil forfølge sine egeninteresser også i formandsstolen. Sammenfattende lyder min første hypotese om Polen: H1A: Polen har anvendt sit formandskab til at fremme sine egeninteresser på klimaområdet 9 Jeg trækker kort hovedtrækkene op i de nationale interesser her, men gennemgår dem mere grundigt i analysen (afsnit 10.1. og 11.1.) 10 Indtrådte i unionen i 2004 27