Kommunernes CO2-udslip og omstillingspotentialer

Kommunernes CO2-udslip og omstillingspotentialer Af Anders Chr. Hansen, ENSPAC Oplæg til konferencen Klimaomstilling på Sjælland, 26. Januar 2011, Roskilde Universitet 1 Kommunernes klimapolitik Mens det har vist sig vanskeligt, at komme overens om fælles planer for nedbringelse af drivhusgasudslippene på globalt niveau, har ikke alene Danmarks, men hele Europas kommuner og byer i et ikke tidligere set omfang og med stor entusiasme taget fat på klimaomstillinger på de områder, som de har indflydelse på. Kommunerne har ganske vist siden 90erne arbejdet med lokal Agenda 21 som opfølgning på verdenstopmødet om miljø og udvikling i Rio 1992. Det ville dog nok være en overfortolkning at sige, at kommunerne i videre omfang bar et egentligt ansvar for klimaomstillingerne. I dag har næsten alle regionens kommuner udarbejdet (eller er ved at udarbejde) klimastrategier og/eller klimaplaner, hvorigennem de tager ansvar for at klimaomstillingerne faktisk kan finde sted indenfor kommunen. Det drejer sig både om kommunen som virksomhed og kommunen som geografisk område. For kommuner som virksomheder har Danmarks Naturfredningsforening udarbejdet en platform kaldet en Klimakommune. Kommuner, der har forpligtet sig på dette koncept har målsætninger om at reducere CO 2 -emissionerne fra driften af de kommunale institutioner og anlæg med i gennemsnit 2% om året. For kommunens el-forbrug har Elsparefonden udarbejdet en tilsvarende såkaldt Kurveknækker-aftale, som forpligter kommunen til at reducere sit samlede el-forbrug med 3% om året. For kommunen som geografisk område har EU-Kommissionen søsat Borgmesterpagten 1 (EU Kommissionen 2010), hvorved kommunen forpligter sig til at gennemføre og muliggøre mindst den 20% reduktion af drivhusgasemissionerne i 2020, som EU har sat sig som foreløbigt mål. Omkring 2200 europæiske byer og kommuner har tilsluttet sig denne i januar 2011. Næsten alle regionens kommuner har tilsluttet sig EU's borgmesterpagt, ifølge hvilken kommuner og byer endda forpligter sig til at gå længere end de mål, EU har opstillet for 2020 (EU Kommissionen 2010). Det rejser to mere principielle spørgsmål. For det første, hvor meget længere end de 20%, kommunerne bør gå. For det andet, hvilke udledninger, der kan henregnes til hvilke kommuner. 1 Også kaldet Borgmesteraftalen. Da begrebet borgmesteraftale også anvendes om konstituteringsaftaler, bruges her begrebet borgmesterpagten. 1

2 Reduktionsmålsætninger For at kunne sammenligne de forskellige målsætninger, kan de omregnes til gennemsnitlige årlige reduktioner. I Tabel 1 er disse vist for forskellige reduktionsmålsætninger til forskellige tidshorisonter. Tabel 1. Reduktionsmålsætninger og procentvis årlig reduktion. Målår 2020 2020 2030 2050 2050 Reduktionsmål 20% 30% 30% 80% 95% Samme %-reduktion hvert år fra 1990-0.7% -1.2% -0.9% -2.6% -4.9% Efter 2010, hvis 8% reduktion 1990-2010 -1.4% -2.7% -1.4% -3.7% -7.0% Tabellen viser den gennemsnitlige årlige reduktion af udledningerne, som målsætningerne er udtryk for. Både, hvis de faktisk fandt sted i hele perioden, og hvis udledningerne kun reduceres med 8% i periodens første par årtier. Det er nemlig, hvad der ser ud til at være situationen for EU som helhed såvel som for Danmark. Det betyder, at tempoet for nedbringelse af udledningen i den resterende del af perioden må være så meget desto højere. Tabel 1 viser også, at en 20% reduktion i 2020 svarer til en årlig reduktion af udslippet på 0,7%, hvis der reduceres procentvis lige meget hvert år. Da de gamle EU-lande, heriblandt Danmark, ikke har reduceret udslippet med mere end de skulle ifølge Kyoto-protokollen. Det er kun 8% i perioden 1990-2010. Derfor er det nødvendigt, at sætte tempoet op til 1.4% om året i 2010-2020 for at nå målet på de 20%. De 20% er imidlertid kun ment som en foreløbig målsætning og EU har vedtaget at skærpe målsætningen til 30% i forbindelse med indgåelsen af en global klimaaftale. Det vil, som vist i tabellen, kræve et endnu højere tempo i reduktionerne på 2,7% om året. De 30% er imidlertid heller ikke tilstrækkeligt til at indfri ambitionen om at holde den globale opvarmning under 2ºC, som er det mål, der blev opnået enighed om i Copenhagen Accord på Klimatopmødet i København. De 30% var baserede på EU s vurdering af behovet for en 60-80% reduktion af udslippene frem til 2050, da man fremlagde 20-20-20-politikken. I 2009 revurderede EU-rådet imidlertid situationen og erklærede i overensstemmelse med IPCCs vurdering, at 2º-målet kræver, at lande med udviklede økonomier reducerer deres udledninger med 80-95%. Det svarer til en gennemsnitlig reduktion af udledningerne på 3,7-7,0% om året. For Danmarks vedkommende er denne målsætning suppleret med en fuldstændig afvikling af brugen af fossil energi. I figuren nedenfor er Danmarks udledninger af drivhusgasser fra 1990 til 2008 vist. De er forlænget til 2050 under den forudsætning, at vi nedbringer dem til 10% af deres 1990-niveau. 2

Figur 1. Danmarksudledninger af drivhusgasser under alternative målsætninger. Kilde: EEA (2010) og egne beregninger. Figuren viser de hidtidige emissioner af drivhusgasser og den reduktion, som er nødvendig for at nå ned på de omkring 10% af 1990-niveauet. Det er det ambitionsniveau, EU nu vurderer er nødvendigt, og det svarer til en reduktion på omkring 5% om året. Figuren viser også den reduktion af CO 2 - emissioner, som følger af en (stort set) afskaffelse af fossil energi i 2050. For denne del af emissionerne er ambitionsniveauet en reduktion med 8% om året. CO 2 udledningerne fra energi er dog også lettere, at gøre noget ved, da vi allerede i dag har gode alternativer til fossil energi. Det ambitionsniveau, som kommunerne i Region Sjælland sigter efter, ligger typisk på en reduktion af udledningerne med 2-3% om året. Fremtidige opdateringer af klimaplanerne må altså sigte på et ambitionsniveau, som er omtrent dobbelt så højt som det ambitionsniveau, den første generation af klimaplaner sigter imod. Kommunerne har imidlertid svært ved at indfri selv det forholdsvis beskedne ambitionsniveau i de vedtagne klimahandlingsplaner. Det er en kritik, som blandt andet dagbladet Information har sat fokus på. Hvordan kan man så sætte ambitionsniveauet op? Først og fremmest er det for tidligt, at vurdere planerne på deres mål. De 2-3% er et ambitionsniveau for de gennemsnitlige årlige reduktioner over en længere periode. Realistisk set kan man ikke regne med, at en klimahandlingsplan er oppe i fuldt tempo fra første dag. Men der er også mere dybtgående svagheder ved planerne. Som i al anden offentlig planlægning er det lettere at opnå politisk enighed om målene end om midlerne. Det medfører ofte, at planernes mål ikke nås til tiden og de kommunale klimaplaner kan ikke sige sig fri fra denne klassiske svaghed i planer. 3

Omstillingerne handler mest om investeringer. Energibehovet bestemmes af energieffektiviteten af bygninger, anlæg, maskiner, transportmidler. CO 2 - emissionerne stammer fra forbrænding af fossile brændsler i kedler og motorer. Metan-udslip i høj grad fra kvægbesætninger. Emissioner af drivhusgasser er således i høj grad indstøbte i bygninger, anlæg, transportmidler, maskiner og stambesætninger. Det kalder økonomer fast real-kapital og for husholdninger er det varige forbrugsgoder. Det betyder, at hver beslutning om investeringer og anskaffelse af varige forbrugsgoder også er en beslutning om fremtidens forbrug af fossile brændsler. Næste chance kommer som regel først når investeringen er udtjent og skal udskiftes igen. Klimavenlige investeringer er ikke nødvendigvis meget dyrere end dem, der blev foretaget tidligere. Den faste real-kapital, vi råder over i dag, er baseret på fortidens energipriser. Det vil sige en oliepris på $20-60/tønde. Fremtidens oliepriser som andre energipriser hænger sammen med ligger snarere over $100/tønde. Dobbelt så høje priser på fossil energi gør en stor forskel. Især når omkostningerne ved vedvarende energi samtidigt falder, efterhånden som man får mere erfaring med dem. Den, der omstiller sig fra fossile til vedvarende energi og energieffektivitet inden priserne bliver meget højere, kan få en klar fordel i forhold til dem, der hænger på den høje olieregning. Det betyder, at fossil energi ofte ikke er den billigste løsning længere, hvilket ellers har været reglen i det 20. århundrede. For eksempel er varmespild ikke billigere end isolering og varmegenbrug. Nu er det også indenfor synsvidde at vindkraft i en elmotor kan blive en billigere løsning end benzin og diesel i en forbrændingsmotor. Her taler vi dog snarere 2020erne og 2030erne end 2010erne. Det fører til det næste spørgsmål om hvilke beslutninger om investeringer og varige forbrugsgoder, kommunernes klimaplaner har indflydelse på. 3 Opgørelser af kommunernes CO 2 - udledninger Danmark indberetter årligt ligesom alle andre lande sine bidrag til atmosfærens indhold af drivhusgasser til sekretariatet for FNs Rammekonvention om Klimaforandringer (UNFCCC). En kommunes CO 2 -regnskab er dens andel i disse emissioner. For at kommunerne får andele efter nogenlunde konsistente principper har Energistyrelsen og KL foranlediget udarbejdet en slags standard (Danmarks Miljøundersøgelser (DMU) 2009). Statistikken er ret nøjagtig med hensyn til hvor meget, der forbrændes af kul, olie og gas i Danmark. Der savnes dog i mange tilfælde information om, hvor det sker. Det samme gælder andre drivhusgasser. Derfor bruger man fordelingsmodeller, hvor emissionerne fordeles på kommuner i forhold til indikatorer, som emissionerne plejer at følges ad med. Det er også i varierende omfang tilfældet for nogle af de CO 2 -regnskaber, der på nuværende tidspunkt er udarbejdet for 6 af kommunerne i regionen. De fremgår af tabellen. 4

Tabel 2.. Sjællandske kommuners udledninger af drivhusgasser fordelt på kilder og totalt sammenlignet med gennemsnitskommuner i EU og Danmark. Emissions -kilder EU27 DK Faxe Greve Næstved Solrød Guldborgsund Vordingborg I alt 100 100 100 100 100 100 100 100 I alt (1000 tco2eq) I alt per capita (tco2eq/ person) % af samlede udledninger El, varme og procesenergi 61 63 33 53 Anden 44 56 61 31 industriel udledning 11 5 9 5 Transport 15 12 22 28 35 32 31 38 Landbrug 10 18 36 11 18 9 5 27 Affald og spildevand 3 2 1 3 3 3 3 3 Befolkningsvækst 2008-20 Befolkningsvækst/år 2008-20 4939738 63845 523 430 666 778 146 416 10.0 11.7 14.8 9.0 10.5 9.6 7.0 8.9 % 4 3 1-5 -2 3-4 -2 0.3 0.3 0.1-0.4-0.2 0.3-0.4-0.1 Kilder: (Nielsen et al. 2010, European Commission. 2011, Danmarks Statistik. 2011, Solrød Kommune 2009, Næstved Kommune 2009, Guldborgsund Kommune 2009, Vordingborg Kommune 2010, Greve Kommune. 2010, Faxe Kommune 2010). 5

Tabel 2 viser udledningerne fra en række sjællandske kommuner opgjort på emissionskilder og sammenlignet med landet som helhed og EU som helhed. Det fremgår, at udledningerne fra Danmark i højere grad stammer fra landbruget og i mindre grad fra andre industrielle processer end i det øvrige EU. Af de seks kommuner er det især udtalt i Faxe, Guldborgsund og Vordingborg. Sammen med udledningerne fra affald rummer disse kilder et vist potentiale for at blive stillet om fra at forårsage forurening med drivhusgasser til at blive energikilder. De seks drivhusgasregnskaber er dog ikke opgjort efter helt samme principper, så forskelle kan i nogen grad skyldes forskelle i opgørelsesmetoder. 4 Anvendelse af CO 2 - regnskaber til at vurdere klimaplaner Når der anvendes et beregnet i stedet for et faktisk forbrug af fossil energi, er det imidlertid ikke sikkert, at man kan bruge ændringer i CO 2 -emissionerne til at vurdere resultaterne af den kommunale klimaindsats. Dels kan ændringerne i CO 2 -emissionerne skyldes noget, som kommunen ikke har nogen indflydelse på. Dels kan el- og varmeforbruget være forbundet med emissioner i andre kommuner. De mobile kilders emission udgør således et problem, idet emissionerne fra bilerne i en kommune kan opgøres enten som emissionerne fra de biler, der kører på alle veje i kommunen eller som emissionerne fra de biler, som kommunens borgere og virksomheder ejer og bruger. Emissionen fra transportmidler kan ifølge DMUs fordelingsmodel (Danmarks Miljøundersøgelser (DMU) 2009) beregnes ved at fordele de nationale emissioner for landtransporten enten efter indbyggertal eller efter kilometer vej og jernbane og transportarbejdet på disse. Kommunens klimaplaner kan imidlertid ikke påvirke hverken indbyggertallet eller længden af veje og baner i kommunen. CO 2 -udledninger fra transporten, som er beregnet på baggrund af kommunens andel af Danmarks befolkning, vil ikke reduceres uanset hvor meget det lykkes, at få kommunens borgere til at tage tog og cykel og købe elbiler. CO 2 -udledninger, der er beregnet på baggrund af den andel af landets samlede vej- og jernbanestrækninger, der ligger i kommunen, vil heller ikke ændres selv om det lykkes, at få kommunens borgere til at bruge mindre benzin og diesel. Suppleres vej- og banestrækningernes længde med trafikmængden på dem, vil man få en hel del gennemkørende trafik med, som kommunen ikke kan gøre meget ved. Den gennemkørende trafik i andre, kommuner, som kommunens borgere står for, og som kommunen måske kan påvirke, vil heller ikke optræde i regnskabet. En måde, at løse problemet på, har været at basere transportens CO 2 - udledninger med tal fra transportvaneundersøgelsen. Den kan i princippet give en bedre belysning af det transportforbrug, som kommunerne står for. Imidlertid er datagrundlaget ikke særlig solidt, når man går helt ned på kommuneniveau. Det giver let en usikkerhed, som er en hel del større end de 2% om året, som er det aktuelle mål. Det er muligt, at udarbejde en mere sikker opgørelse af emissionskilder indenfor transporten ved at forankre den i registre og totaltællinger. Det vil 6

imidlertid være dyrere, hvis hver kommune vil gøre det på egen hånd frem for at samarbejde om at lave den for alle kommuner på en gang. Der er principielt to måder at beregne kommunens andel af emissionskilderne på. Enten kan man opgøre emissionskilderne efter de kommuner, hvorfra drivhusgasserne udledes eller efter de kommuner, hvor det forbrug og de investeringer, der foranlediger emissionerne finder sted. Hvis man blander de to principper sammen i samme regnskab, kan summen af alle kommuners udledninger blive en anden end Danmarks faktiske udledning, og så må de kommunale tal jo være fejlbehæftede. På den anden side er der brug for begge perspektiver fordi kommunerne har visse muligheder for at påvirke både udledninger, der finder sted i kommunen og udledninger, der finder sted som følge af økonomisk aktivitet i kommunen. Derfor er det bedst at lave to CO 2 -opgørelser uden at blande de to perspektiver sammen. Emissionskilder i kommunen kan som i ovennævnte eksempel omfatte gennemkørende trafik, som kommunen ikke har stor indflydelse på. Andre eksempler kunne være større kraftværker og særligt energitunge erhverv som kemisk industri, byggematerialeindustri og landbrug. Kommunen kan for eksempel påvirke genanvendelse af spildvarme og lignende, men ikke de grundlæggende energikrævende processer. De tjener det formål, at levere de energitunge varer til en endelig anvendelse, der primært ligger udenfor kommunen. Emissionerne kan alternativt fordeles efter forårsagende endelig efterspørgsel (forbrug og investeringer), som altså primært finder sted i andre kommuner. Vejledningen anbefaler kun at gøre dette for elforbruget, idet der ikke er nogen sammenhæng imellem elforbruget og de emissioner, der finder sted i forbindelse med konvertering af fossil energi til el i kommunen. I energistatistikken løses dette problem ved, at skelne imellem det endelige (eller direkte) forbrug af el og varme og bruttoenergiforbruget, som tillige inkluderer det energiforbrug, der går tabt ved fremstillingen af el og varme. Parallelt hermed anbefales en model, som ganger forbruget af el og varme i med en CO 2 -faktor, som skal opfange den CO 2 -udledning, der er forbundet med produktionen af en kwh el eller varme. Det betyder imidlertid at omstillinger fra benzin- og dieselbiler til el og fra olie- og gasfyr til varmepumper ikke slår fuldt igennem på CO 2 -regnskabet. Det skyldes, at man regner med, at CO 2 -udledningen fra elsektoren stiger proportionalt med elforbruget. Det er imidlertid ikke tilfældet mere, da loven nu sætter et loft over den europæiske elsektors og andre stor-forureneres maksimale CO 2 -udledning (EU Directive 2009/29/EC (Greenhouse gas emission allowance trading scheme) 2009). Dette loft over de store CO 2.udlederes udledning bliver lovbestemt sænket år for år med 1,74% (EU Directive 2009/29/EC (Greenhouse gas emission allowance trading scheme) 2009). EU's kvotehandelssystem giver ganske vist mulighed for, at elsektoren, hvis den alligevel bruger mere fossilt brændsel, må betale andre virksomheder for at bruge minde. Samlet set bliver der dog ikke brugt mere. Resultatet er, at CO 2 -udledningen bliver afkoblet fra elforbruget - hvis systemet fungerer. Der har været episoder i EU's system for handel med CO 2 - udledningsrettigheder, hvor systemet ikke har fungeret. Virksomheder eller 7

lande har kunnet hæve loftet på egen hånd og derved oversvømme markedet med udledningstilladelser. Det samme forudses at ville ske igen fra 2013 og nogle år frem såfremt man ikke får forseglet det loft, der er foreskrevet i loven. Det er dog nok bedst, at planlægge efter den forudsætning, at vi får systemet til at fungere, end at systemet aldrig vil komme til at fungere. Når CO 2 -emissionerne per indbygger i fremtiden vil vise sig at være højere i nogle kommuner og lavere i andre, skal man altså være opmærksom på, at det kan skyldes ændringer i erhvervsstruktur og i arealanvendelse, overordnet infrastruktur og andre forhold, som intet har at gøre med kommunens klimaplaner. Omvendt er det ikke sikkert, at de omstillinger, som faktisk kommer ud af kommunens indsats ikke slår igennem i CO 2 -regnskaberne. For den lokale indsats, er det vigtigt at danne sig et overblik over hvilke omstillinger, som kommunens klimaplan faktisk kan få indflydelse på. Det er et princip, som Solrød kommune har lagt vægt på i deres klimaplan. CO 2 - opgørelser, der er baseret på faktiske emissionskilder og faktisk forbrug af fossile brændsler er vigtige i denne henseende. Men de siger kun noget om det, der omstilles fra. Det er måske endnu vigtigere, at opgøre potentialerne for energibesparelser og vedvarende energi altså det, der omstilles til. Derfor kan det anbefales, at den næste generation af CO 2 -regnskaber i højere grad baserer sig på register- og totaltællingsstatistik om emissionskilderne udarbejdes i både en version baseret på emissionskildernes fordeling på kommuner og en version på den forårsagende efterspørgsels fordeling suppleres af en opgørelse af potentialerne for energibesparelser og vedvarende energi, altså for det, der kan omstilles til. Det vil formentlig være dyrere end de foreliggende drivhusgaskortlægninger, men hvis kommunerne samarbejder om at få en samlet løsning for alle kommuner kan det måske blive billigere. Det kunne frigøre midler til en øget indsats for den mere komplekse vurdering af potentialer for vedvarende energi og energibesparelser. Referencer Danmarks Miljøundersøgelser (DMU) 2009, Drivhusgasopgørelse på kommuneniveau. Beskrivelse af beregningsmetoder, Danmarks MIljøundersøgelse, Århus Universitet. Danmarks Statistik 2011, Statistikbanken http://statistikbanken.dk/statbank5a/default.asp?w=1920available:18.0 1.2011 2011. 8

EU Directive 2009/29/EC (Greenhouse gas emission allowance trading scheme) (2009): Directive 2009/29/EC of of 23 April 2009 amending Directive 2003/87/EC so as to improve and extend the greenhouse gas emission allowance trading scheme of the Community, Official Journal of the European Union. EU Kommissionen (2010): Borgmesteraftale for lokal bæredygtig energi, http://www.eumayors.eu/mm/staging/library/com_lt_lang/docs/text e_convention_da.pdf. European Commission 2011, EUROSTAT Statistics Database http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_ databaseavailable:18.01 2011. European Environmental Agency (EEA) 2010, Annual European Union greenhouse gas inventory 1990 2008 and inventory report 2010. Submission to the UNFCCC Secretariat., European Environmental Agency (EEA). Faxe Kommune 2010, CO2 regnskab for Faxe Kommune som geografisk område og som virksomhed 2008, Faxe Kommune. Greve Kommune. 2010, Klimaplan 2010-2020 for Greve Kommunehttp://www.greve.dk/~/media/Greve/Politik og demokrati/kommunens planer/klimaplan/klimaplan 2010 2020 for Greve Kommune udgave 1 2010.ashx. Guldborgsund Kommune 2009, Klimaplan Guldborgsund. Kortlægning af drivhusgasser.http://www.guldborgsund.dk/da/borger/natur og miljoe/~/media/filer/borger/miljo og natur/klima/219975809v1klimaplankortlgning0909pdf1pdf.ashx. Næstved Kommune 2009, Klimaplan del 1 - Resumé. Kortlægning af drivhusgasser fra Næstved Kommune 2007http://www.naestved.dk/OmKommunen/Klima/~/media/Naestved_Kommu ne/om_kommunen/klima/klima/pdf/resume_af_kortlaegning.ashx. Nielsen, O.-., Lyck, E., Mikkelsen, M.H., Hoffmann, L., Gyldenkærne, S., Winther, M., Nielsen, M., Fauser, P., Thomsen, M., Plejdrup, M.S., Albrektsen, R., Hjelgaard, K., Johannsen, V.K., Vesterdal, L., Rasmussen, E., Arfaoui, K. & Baunbæk, L. 2010, Denmark s National Inventory Report 2010. Emission Inventories 1990-2008 - Submitted under the United Nations Framework Convention on Climate Change and the Kyoto Protocol., National Environmental Research Institute, Aarhus University, Denmark., Denmarkhttp://www.dmu.dk/Pub/FR784.pdf. Solrød Kommune, T.A. 2009, Klimaplan for Solrød Kommune 2010-2025http://www.solrod.dk/everest/showdoc.asp?id=091210131039&type=doc. Vordingborg Kommune 2010, CO2-kortlægning for Vordingborg Kommune som geografisk område 2008. 9