NATURKLAGENÆVNET Frederiksborggade 15, 1360 København K Tlf.: 3395 5700 Fax: 3395 5769 X.400: S=nkn; P=sdn; A=dk400; C=dk E-mail: nkn@nkn.dk 15. oktober 2008 J.nr.: NKN-261-00077 ssc/tutbi Afgørelse i sagen om miljøvurdering af Samsø Kommunes lokalplanforslag nr. 60 med tilhørende kommuneplantillæg nr. 3 for hotel og svømmehal øst for Langemark Samsø Kommune har fremlagt forslag til lokalplan nr. 60 med tilhørende kommuneplantillæg nr. 3 for at opføre et hotel og en svømmehal øst for Langemark i offentlig høring fra den 22. december 2007 til den 18. februar 2008. Kommunen har desuden truffet afgørelse om ikke at udarbejde en miljøvurdering. Denne afgørelse er påklaget til Naturklagenævnet af Danmarks Naturfredningsforening, Samsø. Umiddelbart nord for lokalplanområdet ligger Samsø Golfbane. Mod sydvest ligger Langemark, og mod sydøst et mindre sommerhusområde og Høneballegård. Lokalplanområdets østlige afgrænsning ligger ca. 500-700 m fra kysten. I lokalplanområdet planlægges det at opføre et helårs hotel- og svømmehalskompleks i 2 etager med et samlet bruttoareal på ca. 12.000 m 2. Hotellet vil rumme omkring 90 værelser, svarende til 180-250 senge, restaurant og servicefaciliteter. Den offentligt tilgængelige svømmehal, der kan benyttet af både hotellets gæster og beboere på Samsø, vil blive indrettet med et 25 m konkurrencebassin, spa og børnebassin. Lokalplanen er en bonusplan, der erstatter den landzonetilladelse, der er nødvendig for at opføre bebyggelse og anlæg. Da lokalplanen ikke er i overensstemmelse med kommuneplanens rammebestemmelse, herunder antal etager og enkeltområdets udstrækning, er kommuneplantillægget udarbejdet. Bestemmelserne i lokalplanen giver mulighed for opførsel af et hotel med en maksimal højde på 8,5 m og en svømmehal med en maksimal højde på 12,5 m. På grund af afstanden til kysten, det kuperede terræn og den eksisterende skov- og hegnsbeplantning er det vurderet, at bygningskomplekset ikke vil kunne ses fra selve stranden. Hotellet vil højst være synligt fra toppen af de bakkeformationer, der ligger tæt ved kysten. I det nordvestlige hjørne af lokalplanområdet findes et vandhul omkranset af overdrev, der begge er beskyttet efter naturbeskyttelseslovens 3. Dette naturområde forbliver uændret, ligesom der etableres ekstensiv pleje, således af det også fremover vil fremstå som naturområde.
2 Det fremgår bl.a. af planens 6, at bebyggelse skal opføres inden for de i lokalplanen på kortbilag 2 viste byggefelter I og II. Bebyggelsen i byggefelt I må ikke opføres i mere end 2 etager (maksimalt hævet 8,5 m over fastlagt niveauplan). Bebyggelsen i byggefelt II må ikke opføres i mere end 2 etager (maksimalt hævet 12,5 m over fastlagt niveauplan). Kommunens screening efter miljøvurderingsloven Kommunen har foretaget en screening af lokalplanforslaget efter miljøvurderingsloven, og bl.a. inddraget følgende forhold i lokalplanområdet: Befolkning og sundhed, biologisk mangfoldighed, landskab og jordbund, vand, luft, støj, trafik, kulturarv, ressourcer og affald samt socioøkonomiske effekter. Af kommunens konklusion fremgår, at trafikbelastningen på Langemarksvej samt hotellets og svømmehallens påvirkning af landskabet skal undersøges nærmere. Kommunen har på baggrund af screeningen konkluderet, at lokalplanforslaget ikke kræver udarbejdelse af en miljøvurdering. Klagen Klager har anført, at kommunens screening er mangelfuld, idet der ikke er sat kryds i kommunens screeningsskema ved negativ indvirkning, selvom bemærkningerne flere steder beskriver, at konsekvenserne af planen er negativ indvirkning på de enkelte parametre. Der er ved adskillige af miljøscreeningens punkter ikke foretaget en vurdering eller fremkommet med bemærkninger. Endelig afsluttes screeningen med en bemærkning om, at to forhold skal undersøges nærmere, hvilket indikere at screeningen ikke er fuldført. Klager har henvist til en række faktorer, som vil have indvirkning på miljøet. Bl.a. at støjpåvirkning vil have en negativ indvirkning, at befolkningens adgang til de omkringliggende naturområder ikke styrkes, at der som følge af projektet vil komme en væsentlig visuel påvirkning, at den eneste beplantning, der bevares i området, er en 3-beskyttet mose, at den landskabelige værdi af området bør medføre en negativ indvirkning (i skemaet) ved gennemførelse af planen, at påvirkningen af vand hverken er kommenteret eller vurderet, at planen vil påvirke klimaet herunder ved udledning af drivhusgasser, at vurderingen om energiforbruget ikke er tilstrækkelig samt at hensigten om minimering af vandforbruget ikke bygger på lokalplanens bestemmelser og derfor ikke er relevant for vurderingen. Klager har forgæves forsøgt at indhente yderligere information om screeningen fra kommunen. Denne information har klager ikke fået, selvom klager har rykket kommunen for oplysningerne. Endelig har klager anført, at kommuneplantillægget er i strid med Regionplan 2005 og dermed også i strid med statslige interesser i kommuneplanlægningen. Formålet med kommuneplantillægget
3 er bl.a. at udvide rammeområdet med et areal mod vest (hvoraf op mod 90 % ligger inden for kirkeindsigtsområdet). Der er kun marginalt sammenfald mellem den nye afgrænsning af lokalplanområdet og udpegningen i regionplanen. Byggefeltet er placeret helt udenfor for det i regionplanen udlagte område. Regionplanens (tidligere) afgrænsning overskrider ikke kirkeindsigtslinjen. Herudover er der vedtaget et forslag om at ændre kommuneplanens rammebestemmelse om maksimalt 1½ etage til 2 etager og der er dermed efter klagers opfattelse tale om en videregående ændring af det eksisterende plangrundlag for området. Byggefeltet er hovedsageligt placeret indenfor kirkeindsigtslinjen, hvilket strider mod retningslinje 2.13 i regionplanen. Klager har henvist til, at et kommuneplantillæg som hovedregel kun kan tilvejebringes inden for rammerne af regionplanen indtil kommunen har revideret kommuneplanen efter de nye regler. Kommunen har oplyst, at grunden til klager ikke har modtaget det efterlyste dokument er, at klager har efterspurgt et arbejdsdokument fra den forudgående proces i forbindelse med planforslaget. Årsagen til at der er udeladt punkter fra den bruttoliste, som Samsø Kommune anvender til miljøscreeninger, er, at kommunen ikke har skønnet disse forhold var relevante og at de forhold i screeningen, hvor det er anført, at noget skal undersøges nærmere, er medtaget i de konklusioner, som fremgår af lokalplanforslagets side 17. Kommunen har fastholdt sin vurdering af, at planen ikke vil få væsentlig indvirkning på miljøet. Lokalplanen ligger ikke i et særligt følsomt naturområde, og lokalplanen indarbejder hensyn til den lokale flora og fauna ved at bevare den eksisterende natur udenfor de afsatte byggefelter. Området er udlagt til byggeri af et ferieanlæg med op til 1.000 sengepladser i Regionplan 2005. Den påklagede lokalplan giver mulighed for op til 250 sengepladser. Byggeriet vil alene af den grund få et væsentligt mindre omfang end det som regionplanen giver mulighed for. Kommunen har vurderet, at det planlagte byggeri tager de nødvendige landskabelige hensyn. Det er korrekt, at kommuneplantillægget er i strid med Regionplan 2005. Regionplanen er blevet ophøjet til landsplansdirektiv. Kommunen har derfor anmodet staten ved Miljøcenter Århus om en ændring af landsplandirektivet. Miljøcenter Århus har ophævet regionplanretningslinje 4.2 om hoteller, feriebyer og lignende for større ferieanlæg, lokalisering 3 Langemark, således at lokalplan og kommuneplantillæg kan vedtages. Endelig har kommunen efter en fornyet høring forholdt sig til de af klager fremførte klagepunkter om at planen vil få væsentlig indvirkning på miljøet. Kommunen bemærker bl.a., at de vejledende støjgrænser forventes overholdt, at det er målet at bevare og udbygge de levende hegn, at det er kommunens vurdering, at der ved udformningen af byggeriet er taget de nødvendige hensyn til den visuelle oplevelse af landskabet, at planen ikke vil påvirke den vandindvindingstilladelse, som er
4 givet til Nordsamsø Vandværk samt at CO 2 udslippet fra hotellet og svømmehallen er af minimal betydning. Naturklagenævnet har bedt kommunen om en supplerende udtalelse i sagen. Nævnet har bl.a. bedt kommunen om at oplyse om de overvejelser, der er indgået i kommunens vurdering af, om lokalplanen er omfattet af miljøvurderingslovens 3, stk. 1, nr. 1, jf. bilag 4 punkt 12 Turisme og Fritid - c) Feriebyer og hotelkomplekser uden for byområder og hermed forbundet anlægsarbejde, og i givet fald, hvorfor lokalplanen efter kommunens vurdering falder ind under lovens 3, stk. 2, om screening. Samsø Kommune har hertil bl.a. oplyst, at der kan argumenteres for, at et hotel ikke nødvendigvis er et hotelkompleks, som anført i lovens bilag 4, punkt 12c. Vurderingen må bero på størrelsen. Der henvises til By- og Landskabsstyrelsens vejledning om processen for de den enkelte led i vurderingen af, om en plan skal miljøvurderes. Samsø Kommune finder, at planen muligvis er omfattet af dette bilagspunkt, men også at der hersker usikkerhed om, hvor store hoteller skal være, for at være omfattet af punkt 12c. Hvis det antages, at hotellet er omfattet, er det kommunens vurdering, at der er tale om et mindre område på lokalt plan, og planen skal herefter screenes i henhold til lovens 3, stk. 2. Om vurderingen af begrebet mindre område på lokalt plan har kommunen videre anført, at denne vurdering i høj grad afhænger af de lokale forhold og planens karakter. Kommunen har vurderet, at et hotel med ca. 90 værelser (180-250 senge) og en svømmehal med et samlet bruttoetageareal på maksimalt 12.000 m 2 er et mindre område. Til sammenligning har Samsøs største sommerhusområde (Mårup Østerstrand) en udstrækning på ca. 667.000 m 2 med 32 sommerhuse. Endvidere er det oplyst, at det kun er byggefelt I og II, der kan anvendes til hotelformål. Resten af lokalplanområdets arealer overgår fra landbrug til ekstensivt plejet natur. Om kommunens screening i henhold til lovens 3, stk. 2, er det bl.a. fremført, at relevante myndigheder er hørt og at miljøcentret har godkendt flytningen af området til arealer uden for den tidligere udpegning i regionplanlægningen. Endelig rykkes området længere væk fra kystlinjen. Det er kommunens sammenfattende vurdering, at der er tale om en mindre ændring, der ikke har negative konsekvenser for miljøet. Kommunen har endvidere fremsendt et kortbilag, der viser kommuneplantillæggets og lokalplanområdets afgræsning sammenholdt med det eksisterende plangrundlag (regionplan/landsplandirektiv og kommuneplan). Den eksisterende kommuneplanramme fra lokalplanområdet mod vest til kysten er fastholdt til ferie- og fritidsformål.
5 Afgørelse I sagens behandling har deltaget Naturklagenævnets 10 medlemmer: Lise Marie Buhl (formand), Ole Pilgaard Andersen, Martin Glerup, Leif Hermann, Mogens Mikkelsen, Anders Stenild, Inger Støjberg, Poul Søgaard, Jens Vibjerg og Henrik Waaben. Planloven Efter planlovens 58, stk. 1, nr. 4, kan der klages til Naturklagenævnet over retlige spørgsmål i forbindelse med en kommunalbestyrelses udarbejdelse af en plan. Nævnet kan derimod ikke tage stilling til, om planforslagets indhold er hensigtsmæssigt. Klager har bl.a. anført, at et kommuneplantillæg som hovedregel kun kan tilvejebringes inden for rammerne af regionplanen indtil kommunen har revideret kommuneplanen efter de nye regler. Samsø Kommune har herover henvist til, at miljøcentret har ophævet retningslinjen for det eksisterende ferie- og fritidsanlæg og at centret ikke har haft indsigelser mod lokalplanen og kommuneplantillægget. Inddragelse af et nyt rammeområde i kommuneplanen (ændring af anvendelsen fra jordbrugsformål til ferie- og fritidsformål) kræver som hovedregel, at der indkaldelse ideer for forslag med henblik på planlægningsarbejdet efter planlovens 23c, hvilket ikke er sket i denne sag. Ophævelsen af de eksisterende regionplanretningslinjer for områdets anvendelse og den fornyede afgrænsning af området er ikke i strid med overgangsreglerne for kommuneplanlægningen. Det fremgår bl.a. af forarbejderne til ændringsloven 1, at myndighederne skal overholde retningslinjer i regionplanen indtil kommunalbestyrelsen har tilvejebragt de nødvendige retningslinjer i kommuneplanen. De nye kommuneplaner forudsættes at blive udformet i første valgperiode frem til 2009. Det fremgår også af lovens forarbejder, at der kan blive tale om en delvis ophævelse af regionplanretningslinjerne, hvis en kommune f.eks. ønsker at vedtage en kommuneplan eller tillæg til kommuneplanen, som kun for nogle emner indarbejder regionplanretningslinjerne i kommuneplanen. Der kan endvidere i konkrete tilfælde være behov for at fravige eller ændre regionplanretningslinjer, før kommuneplanen er tilvejebragt. Der kan f.eks. blive behov for et tillæg, der vedrører vindmøller, placering af større offentlige institutioner eller en byzoneudvidelse til et privat byggeri, hvor kommunen kun kan gennemføre lokalplanlægningen for et ønsket projekt efter en ændring af regionplanens retningslinjer. Det er således ikke udelukket, at retningslinjer ophæves, som det er sket i denne sag, før der er udarbejdet en ny, samlet kommuneplan. Men ændring af planlægningen for områdets arealanvendelse 1 Lovforslag nr. 93, 2004-05 om ændring af lov om planlægning (udmøntning af kommunalreformen)
6 skal være i overensstemmelse med de øvrige regler i planloven. En kommuneplan skal foruden en hovedstruktur, jf. planlovens 11, stk. 2, indeholde retningslinjer for arealanvendelsen, 11a og rammer for lokalplanernes indhold for de enkelte dele af kommunen, jf. 11b. Ændringen af rammerne skal endvidere ske i overensstemmelse med procedurerne planlovens 23c. Af planlovens 11a, stk. 1, nr. 9, fremgår, at kommuneplanen skal indeholde retningslinjer for beliggenheden af arealer til fritidsformål, herunder kolonihaver og andre rekreative områder. Af forarbejderne til denne bestemmelse i ændringsloven fremgår bl.a., at regionplanen på grundlag af en samlet vurdering af udviklingen i regionen skulle indeholde retningslinjer for en række emner. Disse bestemmelser erstattes med ændringsloven af planlovens 11a. For så vidt angår 11a, stk. 1, nr. 9, er der tale om en redaktionel sammenskrivning. Ved fritidsformål forstås, udover sommerhusområder, som er særskilt nævnt i nr. 1, områder til feriehoteller, feriecentre, campingpladser og lign., områder til lystbådehavne, idrætsanlæg og andre friluftsaktiviteter, herunder golfbaner. Praksis fra regionplanlægningen forudsættes videreført i kommuneplanlægningen. Der ses ikke at være udarbejdet retningslinjer for beliggenheden af (nye) arealer til fritidsformål, jf. lovens 11a, stk. 1, nr. 9, i det kommuneplantillæg, som er offentliggjort sammen med lokalplanforslaget. Endvidere er der efter det oplyste ikke indkaldt ideer og forslag i henhold til lovens 23c. Naturklagenævnet finder på baggrund ikke, at planforslaget er tilvejebragt i overensstemmelse med planlovens regler om kommuneplanlægning. Miljøvurdering I henhold til 16 i lov om miljøvurdering af planer og programmer (miljøvurderingsloven) kan afgørelser efter loven påklages efter de klageregler, der er fastsat i den lovgivning, som planen eller programmet er udarbejdet i henhold til. Lokalplanen er udarbejdet i henhold til planloven. Efter planlovens 58, stk. 1, nr. 4, kan der klages til Naturklagenævnet over retlige spørgsmål i forbindelse med en kommunalbestyrelses vedtagelse af en plan. Det er et retligt spørgsmål, om Samsø Kommune skulle have udarbejdet en miljøvurdering sammen med planforslaget. Miljøvurderingslovens 3, stk. 1, fastsætter hvilke planer og programmer, der skal udarbejdes en miljøvurdering for. Efter 3, stk. 1, nr. 1, skal der bl.a. udarbejdes en miljøvurdering for en række nærmere angivne planer og programmer, som er omfattet af lovens bilag 3 og 4. Planforslaget skal vurderes efter denne bestemmelse, idet der er tale om en plan omfattet af lovens bilag 4, punkt 12 Turisme og Fritid - c) Feriebyer og hotelkomplekser uden for byområder og hermed forbundet anlægsarbejde. For sådanne planer skal der udarbejdes en miljøvurdering, medmindre planforslaget er omfattet af lovens 3, stk. 2.
7. Hvis en plan omfattet af 3, stk. 1, nr. 1, fastlægger anvendelsen af mindre områder på lokalt plan eller alene indeholder mindre ændringer i sådanne planer, skal der kun gennemføres en miljøvurdering, hvis de må antages at kunne få væsentlig indvirkning på miljøet, jf. 3, stk. 2. Samsø Kommune har vurderet, at planforslaget er omfattet af 3, stk. 2, og derfor skal screenes i henhold til denne bestemmelse. Naturklagenævnet finder ikke, at der er tale om en mindre ændring i det eksisterende plangrundlag for området. Der er herved bl.a. lagt vægt på, at arealanvendelsen i det område, som efter lokalplanen kan bebygges, kræver udarbejdelse af nye kommuneplanrammer og ophævelse af retningslinjerne i den eksisterende regionplanlægning/landsplandirektiv, at det bebyggede området omfatter et samlet bruttoareal på ca. 12.000 m 2 i op til 2 etager med et hotel, der rummer ca. 90 værelser, svarende til 180-250 senge samt restaurant og servicefaciliteter, samt at der indrettes en offentligt tilgængelig svømmehal. Endvidere fastholdes den eksisterende kommuneplanramme, således at hele området fra lokalplanens østlige afgræsning ud til kysten mod øst kan udnyttes til ferie- og fritidsformål. Samsø Kommune har derfor været forpligtet til at udarbejde en miljøvurdering. Samsø Kommunes planvedtagelse ophæves på den baggrund. Sagen hjemvises til Samsø Kommune med henblik på at udarbejde en miljøvurdering samt iagttagelse af planlovens bestemmelser om kommuneplanlægning for arealer til fritidsformål. På Naturklagenævnets vegne Susanne Spangsberg Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. planlovens 58, stk. 4. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. planlovens 62, stk. 1.