ALMINDELIG FORVALTNINGSRET 2. UDGAVE STEN BØNSING Jurist- og Økonomforbundets Forlag
Almindelig Forvaltningsret
Sten Bønsing Almindelig Forvaltningsret 2. udgave Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2012
Sten Bønsing Almindelig Forvaltningsret 2. udgave, 1. oplag 2012 by Jurist- og Økonomforbundets Forlag Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, elektronisk, fotografisk eller anden gengivelse af eller kopiering fra denne bog eller dele heraf er ifølge gældende dansk lov om ophavsret ikke tilladt uden forlagets skriftlige samtykke eller aftale med Copy-Dan. Omslag: Bo Helsted Tryk: Narayana Press, Gylling Indbinding: Jysk Bogbind, Holstebro Printed in Denmark 2012 ISBN 978-87-574-2484-3 Jurist- og Økonomforbundets Forlag Gothersgade 137 1123 København K Telefon: 39 13 55 00 Telefax: 39 13 55 55 e-mail: forlag@djoef.dk www.djoef-forlag.dk
Indholdsfortegnelse Indholdsfortegnelse Forord... 13 Kapitel I. Indledning. Forvaltning og forvaltningsret... 15 A. Hvad er forvaltning?... 15 B. Forvaltningsret... 18 C. Forvaltningens forhold til andre statsorganer... 18 1. Grundlovens 3... 18 2. Forholdet til lovgivningsmagten... 19 3. Forholdet til domsmagten... 21 D. Afgrænsningen af forvaltningsreglernes anvendelsesområde... 22 Kapitel II. Retskilder... 29 A. Indledning... 29 B. Skrevne retskilder... 30 1. Grundloven... 31 2. Almindelige love... 31 3. Bekendtgørelser (anordninger)... 33 4. Andre administrative forskrifter interne regler, cirkulærer, vejledninger mv.... 36 5. Fortolkning (forarbejder og formål)... 39 C. Uskrevne retskilder... 44 1. Retspraksis... 44 2. Administrativ praksis... 47 3. Ombudsmandspraksis... 52 4. Retssædvaner.... 52 5. Forholdets natur mv.... 53 6. God forvaltningsskik... 54 D. Internationale retskildefaktorer... 55 1. Folkeretten... 56 2. EU-retten... 57 a. Generelt om EU-retskilderne... 57 b. EU-retlige krav til dansk forvaltningsret... 60 5
Kapitel III. Forvaltningens organisation... 61 A. Regler og principper for organisering... 61 1. Hierarkiske myndigheder... 61 2. Kollegiale myndigheder... 63 B. Hovedtyper af forvaltningsorganer... 64 1. Statens forvaltning... 64 2. Kommunalforvaltningen... 67 3. Regioner... 73 4. Særlige forvaltningsmyndigheder... 74 Kapitel IV. Forvaltningens funktion... 75 A. Indledning... 75 B. Forvaltningsafgørelser... 76 C. Faktisk forvaltningsvirksomhed... 82 Kapitel V. Kompetencefordeling... 85 A. Regler og principper for kompetencefordeling... 85 B. Delegation... 87 Kapitel VI. Forvaltningsprocessen Sagsbehandlingsregler... 95 A. Indledning... 95 B. Regelgrundlag... 96 1. Forvaltningslovens anvendelsesområde... 97 a. Indledning... 97 b. Afgørelser... 98 c. Partssager Partsbegrebet... 98 d. Lovbestemte udvidelser... 106 2. Offentlighedsloven... 107 3. Persondataloven... 108 4. Tvangsindgrebsloven (retssikkerhedsloven)... 112 C. Inhabilitetsregler... 114 1. Inhabilitetsinteresser... 120 a. Partsinhabilitet... 120 b. Familieforhold... 121 c. Tilknytning til privat selskab, forening mv.... 122 d. Toinstansinhabilitet... 124 e. Opsamlingsbestemmelsen... 124 2. Korrektionsbestemmelsen... 126 3. Substitutionsvanskeligheder... 126 4. Særligt om kommunale forhold... 127 6
D. Sagers rejsning... 129 E. Sagens oplysning... 133 1. Undersøgelsesprincippet... 133 2. Notatpligt... 138 3. Oplysningsmetoder... 140 a. Grundlæggende krav (herunder persondataloven)... 140 b. Myndighedens egne oplysninger... 150 c. Andre myndigheders oplysninger... 152 d. Parters oplysninger... 157 e. Andre privates oplysninger (modparter, tredjemænd m.fl.)... 159 F. Parters rettigheder under sagsbehandlingen... 163 1. Repræsentation og bistand... 164 2. Partshøring... 166 a. Betingelser for partshøring efter forvaltningslovens 19... 167 b. Undtagelser fra partshøringspligten... 169 c. Gennemførelsen af partshøringen... 172 d. Partshøring på uskrevet grundlag... 173 e. Særligt om varsling af tvangsindgreb (kontrolbesøg mv.)... 175 3. Partsaktindsigt... 178 a. Retten til aktindsigt... 178 b. Undtagelser... 181 c. Afgørelsen af aktindsigtspørgsmål... 189 4. Egenaccess... 191 a. Offentlighedsloven... 192 b. Persondataloven... 192 G. Offentlighed... 195 1. Dokumentoffentlighed (aktindsigt offentlighedsloven)... 196 a. Hovedreglen retten til aktindsigt... 197 b. Undtagelser... 201 c. Afgørelsen af aktindsigtsspørgsmål... 208 2. Mødeoffentlighed... 209 3. Projektoffentlighed... 210 H. Procedure ved sagens afgørelse... 211 1. Den bureaukratiske afgørelsesform... 211 2. Den kollegiale afgørelsesform... 212 I. Afgørelsens ydre skikkelse og underretning... 217 1. Konkrete afgørelser forvaltningsakter... 217 a. Form og formulering... 217 b. Begrundelse... 222 c. Klage- og domstolsvejledning... 229 7
2. Generelle retsforskrifter regeludstedelse... 230 J. Sagsbehandlingstiden... 231 K. Vejledningspligt... 232 Kapitel VII. Tavshedspligt, ytringsfrihed mv.... 240 A. Reglerne om tavshedspligt... 240 B. Ytringsfrihed... 246 Kapitel VIII. Hjemmelskrav... 248 A. Indledning... 248 B. Legalitetsprincippet... 250 1. Fortolkning... 250 2. Graden af hjemmel... 251 a. Udgangspunkt... 251 b. Særligt om EU-retskilder som hjemmel... 253 c. Skærpet hjemmelskrav... 254 d. Lempet hjemmel... 257 e. Forudsatte beføjelser... 261 f. Særlige problemstillinger... 262 3. Samtykke... 263 C. Skønsudøvelse, magtfordrejning og forvaltningsretlige grundsætninger... 264 1. Skønsbegrebet... 264 2. Saglige hensyn magtfordrejningslæren... 268 3. Fastlæggelse af hvilke kriterier der er saglige... 270 a. Kriterier, der ofte er saglige... 273 b. Lighedsgrundsætninger... 275 c. Hensyn, der ofte er usaglige... 278 d. Vægtning og prioritering af saglige hensyn... 281 4. Proportionalitetsprincippet... 282 5. Pligtmæssigt skøn (skøn under regel) interne regler... 284 D. Vilkår, bibestemmelser, betingelser, forbehold mv.... 286 E. Kommunalfuldmagten... 289 Kapitel IX. Rekurs Remonstration Sektortilsyn... 296 A. Om administrativ kontrol generelt... 296 B. Remonstration... 296 C. Rekurs... 300 1. Retten til rekurs... 302 2. Rekursinstans... 303 8
3. Rekursens genstand... 304 4. Processuelle spørgsmål... 307 a. Klageberettigede (rekursberettigede)... 308 b. Formkrav til klagen... 310 c. Klagefrist (rekursfrist)... 310 d. Opsættende virkning... 313 e. Rekurssagens rammer... 315 5. Rekursorganets bedømmelsesgrundlag... 316 6. Rekursinstansens reaktionsmuligheder... 319 D. Sektortilsyn... 324 1. Tilsyn inden for statslige hierarki... 325 2. Særlige lovbestemte tilsynsordninger... 326 Kapitel X. Kommunaltilsyn... 329 A. Kommunaltilsynet... 329 1. Indledning... 329 2. Tilsynets organisation... 330 3. Tilsynets genstand... 331 4. Processuelle spørgsmål... 333 5. Reaktioner... 337 6. Kontrol med statsforvaltningernes afgørelser... 344 B. Sektortilsyn med kommunerne (»overtilsyn«)... 345 Kapitel XI. Ombudsmandskontrol... 349 A. Indledning... 349 B. Ombudsmandens kompetenceområde... 351 C. Processuelle spørgsmål... 355 1. Klage til ombudsmanden... 356 a. Actio popularis... 356 b. Klagefrist... 356 c. Udnyttet rekurs... 357 2. Sagsrejsning af egen drift (ex officio)... 358 a. Konkrete sager... 358 b. Generelle undersøgelser... 358 c. Inspektioner... 359 3. Sagsoplysning... 359 4. Opsættende virkning... 361 D. Ombudsmandens bedømmelsesgrundlag... 361 1. Prøvelse af gældende ret... 362 2. God forvaltningsskik... 365 9
3. Særligt om inspektionsbesøg mv.... 365 4. Prøvelse af lovgivning... 366 5. Begrænsninger i prøvelsen... 366 E. Reaktionsmuligheder... 366 F. Prøvelse af ombudsmandens udtalelser... 368 Kapitel XII. Domstolskontrol... 371 A. Indledning... 371 B. Hvilke handlinger kontrolleres?... 374 C. Processuelle spørgsmål... 376 1. Søgsmålsret Retlig interesse... 376 2. Part på forvaltningens side hvem sagsøges?... 377 3. Søgsmålsfrister... 377 4. Skal rekurs være udnyttet?... 379 5. Opsættende virkning... 379 D. Prøvelsens indhold... 380 1. Nova... 381 2. Fortolkningsspørgsmål, hjemmel mv.... 382 3. Bevisvurderinger mv.... 384 4. Skøn, rimelighed, hensigtsmæssighed mv.... 384 a. Generelt om prøvelsen af skøn... 384 b. Skønsbestemmelse eller lovbunden regel?... 388 c. Rammerne for skønnet magtfordrejning... 389 d. Skøn under regel det pligtmæssige skøn... 390 e. Proportionalitet... 391 f. Sammenfattende... 391 5. Særlige forhold, der kan påvirke prøvelsen... 391 E. Resultatet af prøvelsen... 394 1. Hvilken afgørelse træffer domstolen?... 394 2. Ugyldighed væsentlighed... 396 a. Sagsbehandlingsmangler (formelle mangler)... 396 b. Indholdsmæssige mangler (hjemmel mv.)... 402 c. Ugyldighed: Nullitet eller anfægtelighed? Standpunktsrisiko. 405 3. Andre retsfølger end ugyldighed... 406 Kapitel XIII. Ændring og tilbagekaldelse af forvaltningsafgørelser. 407 A. Indledning og afgrænsning... 407 B. Lovregulerede tilfælde... 411 10
C. Almindelige ulovbestemte principper om tilbagekaldelse... 411 1. Den ene vægtskål: Tilbagekaldelsesgrundens styrke samfundets interesser i tilbagekaldelse... 412 2. Den anden vægtskål: Partens interesser... 413 Kapitel XIV. Forvaltningsmyndigheders erstatningsansvar... 419 A. Indledning... 419 B. Ansvarssubjektet hvilken myndighed?... 420 C. Skadevolder og ansattes personlige ansvar... 421 D. Ansvarsgrundlag... 422 E. Ugyldige afgørelser... 425 F. Gyldige afgørelser... 427 G. Andre situationer vejledning, tilsyn mv.... 428 1. Tilsyns- og kontrolsager... 428 2. Vejlednings- og»rådgivnings«-sager... 429 3. Afskedigelsessager... 430 H. Tab... 430 I. Egen skyld og årsagssammenhæng... 431 Kapitel XV. Håndhævelse af forvaltningsafgørelser... 433 A. Indledning... 433 B. Grundlæggende krav... 435 1. Dobbelt hjemmel... 435 2. Almindelige forvaltningsretlige regler... 435 3. Afgørelsers eksekutionsfrist tidspunkt for fuldbyrdelse... 436 4. Tvangsindgrebsloven og oplysningspligter... 436 C. Direkte håndhævelse... 437 1. Udlæg, udpantning mv.... 438 a. Generelt om udlæg og udpantningsret... 438 b. Udlæg ved fogedretten... 438 c. Udpantning ved SKAT... 439 d. Lønindeholdelse og modregning.... 440 e. Arrest til sikring af udlægsmuligheder... 441 2. Fuldbyrdelse af andre krav end pengekrav»kap. 48- forretninger«... 441 3. Umiddelbar fogedforretning... 442 4. Selvhjælpshandlinger (»naturalopfyldelse«ved tvang)... 444 5. Anden direkte gennemtvingelse... 445 D. Indirekte håndhævelse... 446 1. Straf herunder bødeforelæg... 446 11
2. Fogedforbud... 447 3. Tvangsbøder... 449 4. Tilbagekaldelse... 451 a. Generelt... 451 b. Tilbagekaldelse af autorisation som følge af gæld... 452 5. Nægtelse af begunstigelser... 452 E. Særligt om håndhævelse af en undersøgelsespligt (informationsindsamling)... 453 1. Tvangsindgrebsloven og oplysningspligter... 455 2. Processuel skadevirkning... 459 3. Kontrolbesøg, besigtigelser, ransagninger mv.... 461 4. Udlevering af dokumenter, beslaglæggelse mv.... 463 5. Afhøringer, mundtlige oplysninger, afkrævelse af erklæringer mv.... 464 F. Retlig lovliggørelse... 466 G. Tværgående problemstillinger... 467 Register over domme og ombudsmandsudtalelser... 471 Stikordsregister... 477 12
Forord Forord Forord Et mangeårigt arbejde med, undervisning i og kærlighed til forvaltningsretten har resulteret i denne bog. Den er primært skrevet med henblik på at skulle være pensum i forvaltningsret på universitet, om end den også bør kunne anvendes af praktikere, som har brug for forvaltningsretlig opdatering. Bogens første udgave er anvendt på flere universiteter, og erfaringerne og tilbagemeldingerne er indgået i revideringen til 2. udgaven. I forhold til 1. udgaven er der kommet yderligere kapitler, nemlig om erstatningsansvar, tilbagekaldelse og tavshedspligt. Herudover er der indsat et afsnit om kommunalfuldmagten. Generelt er hele bogen blevet opprioriteret på EU-retten og persondataretlige spørgsmål. Bogen er af denne grund blevet noget større. Som følge af en ændring i opsætningen er fremstillingen dog ikke væsentligt større i sideantal. Efter ønske fra studerende er stikordsregistret blevet væsentligt opprioriteret. Materiale fremkommet efter den 1. april 2012 er kun undtagelsesvis medtaget. Jeg skylder en kæmpe tak til stud.jur. Line Mogensen og stud.jur. Linda Christiansen for hjælp med opdatering af manuskriptet, hjælp til opdatering af lovhenvisninger og tjek af litteraturhenvisninger. Bemærkninger og forslag er velkomne til: sb@law.aau.dk. Aalborg Universitet, juni 2012 Sten Bønsing lektor, ph.d. 13
KAPITEL I Indledning Forvaltning og forvaltningsret Kapitel I. Indledning.Forvaltning og forvaltningsret A. Hvad er forvaltning? A. Hvad er forvaltning? Betegnelsen»forvaltning«1 bruges både inden for den offentlige og inden for den private sektor, og navnlig i sidstnævnte henseende er betydningen ret ubestemt og varierende. I den gren af juraen, der kaldes forvaltningsretten, har man imidlertid alene»den offentlige forvaltning«for øje. Baggrunden for denne udskillelse er, at der gør sig en række særlige forhold gældende vedrørende den offentlige forvaltning, og at disse har medført en retlig regulering, som er specifik for denne del af samfundslivet. Selv med denne begrænsning er begrebet»forvaltning«ikke entydigt. Hvis man fx siger:»forvaltningen behandler min ansøgning om næringsbrev«, henviser udtrykket til en eller flere myndigheder, dvs. til visse offentlige organer. Man ville måske her lige så ofte tale om»administrationen«eller»myndighederne«. I sætningen»opkrævning af skat er forvaltning«har ordet en anden betydning. Her menes med forvaltning en vis virksomhed, en vis funktion. Mange andre eksempler på betegnelsens anvendelse kan gives, men det vil være karakteristisk for dem alle, at udtrykket forvaltning enten henviser til visse organer eller til visse funktioner, og det vil i reglen fremgå af sammenhængen, om meningen er den ene eller den anden. I forvaltningsretten er det principielt forvaltningsvirksomheden, som har størst interesse, fordi det naturligvis er funktionerne og resultaterne, der er afgørende, mens organerne kun er midler, der tjener disse formål. Når man eksempelvis diskuterer sagsbehandlingsregler eller hjemmelskrav, er det klart, at overvejelserne tager sigte på visse aktiviteter og ikke på organer. Det- 1. Jf. i det hele Claus Haagen Jensen og Carl Aage Nørgaard, Administration og borger, 3. udg., 1988, s. 15 ff. 15