ALMINDELIG FORVALTNINGSRET

Transkript

1 ALMINDELIG FORVALTNINGSRET STEN BØNSING Jurist- og Økonomforbundets Forlag

2

3 Sten Bønsing Almindelig forvaltningsret Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2009

4 Almindelig forvaltningsret 1. udgave, 1. oplag 2009 by Jurist- og Økonomforbundets Forlag Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, elektronisk, fotografisk eller anden gengivelse af eller kopiering fra denne bog eller dele heraf er ifølge gældende dansk lov om ophavsret ikke tilladt uden forlagets skriftlige samtykke eller aftale med Copy-Dan Omslag: Bo Helsted Tryk: Narayana Press, Gylling Indbinding: Damm s Forlagsbogbinderi, Randers Printed in Denmark 2009 ISBN Jurist- og Økonomforbundets Forlag Lyngbyvej 17 Postboks København Ø Telefon: Telefax: forlag@djoef.dk

5 FORORD Et mangeårigt arbejde med, undervisning i og kærlighed til forvaltningsretten har resulteret i denne bog. Den er primært skrevet med henblik på at skulle være pensum på jura- og erhvervsjurastudierne på Aalborg Universitet, om end den også bør kunne anvendes af praktikere, som har brug for forvaltningsretlig opdatering. Uanset at en revision af forvaltningsreglerne er på vej, når offentlighedskommissionen inden længe afgiver betænkning, har jeg lagt vægt på at udgive bogen nu, særligt fordi der er behov for den på det relativt nye jurastudium ved Aalborg Universitet. Jeg skylder en personlig tak til professor Claus Haagen Jensen, nu CBS, der om nogen har indført mig i den forvaltningsretlige tankegang, og som jeg har diskuteret forvaltningsretlige emner med næsten dagligt. Det er Claus, der har lært mig forvaltningsret. Ligeledes skylder jeg tak til adjunkt, ph.d. Hanne Marie Motzfeldt, Aalborg Universitet, der har gennemlæst hele manuskriptet og givet mange gode input. Cand.jur. Gitte Slotved, Frederikshavn Kommune har givet gode kommentarer til flere kapitler. Professor, dr.jur. Erik Werlauff har givet gode bemærkninger til kapitlet om håndhævelse. Studentermedhjælp (nu cand.merc.jur.) Mie Gyldendal Rasmussen har ydet en kæmpe indsats med redigering og stikordsregister. Materiale fremkommet efter den 1. april 2009 er kun undtagelsesvis medtaget. Jeg har dog kunnet indarbejde lovændringerne i forvaltnings-, offentligheds-, persondata- og ombudsmandsloven helt indtil Folketingets sommerferie. Bemærkninger og forslag er velkomne på: sb@law.aau.dk. Aalborg Universitet, juli 2009 Sten Bønsing lektor, ph.d.

6

7 INDHOLDSFORTEGNELSE Kapitel I Indledning Forvaltning og forvaltningsret... 1 A. Hvad er forvaltning?... 1 B. Forvaltningsret... 4 C. Forvaltningens forhold til andre statsorganer Grundlovens Forholdet til lovgivningsmagten Forholdet til domsmagten... 7 D. Afgrænsningen af forvaltningsreglernes anvendelsesområde... 8 Kapitel II Retskilder A. Indledning B. Skrevne retskilder Grundloven Almindelige love Bekendtgørelser Andre administrative forskrifter interne regler, cirkulærer, vejledninger mv Fortolkning (forarbejder og formål) C. Uskrevne retskilder Retspraksis Administrativ praksis Ombudsmandspraksis Retssædvaner Almindelige retsgrundsætninger, forholdets natur mv God forvaltningsskik D. Internationale retskildefaktorer Folkeretten EU-retten Kapitel III Forvaltningens organisation A. Regler og principper for organisering Hierarkiske myndigheder Kollegiale myndigheder B. Hovedtyper af forvaltningsorganer Statens forvaltning Kommunalforvaltningen Regioner i

8 ii 4. Særlige forvaltningsmyndigheder Kapitel IV Forvaltningens funktion A. Indledning B. Forvaltningsafgørelser C. Faktisk forvaltningsvirksomhed Kapitel V Kompetencefordeling A. Regler og principper for kompetencefordeling B. Delegation Kapitel VI Forvaltningsprocessen Sagsbehandlingsregler A. Indledning B. Regelgrundlag Forvaltningslovens anvendelsesområde a. Indledning b. Afgørelser c. Partssager Partsbegrebet d. Lovbestemte udvidelser Offentlighedsloven Persondataloven Tvangsindgrebsloven (retssikkerhedsloven) C. Inhabilitetsregler Inhabilitetsinteresser a. Partsinhabilitet b. Familie- og slægtskabsforhold c. Tilknytning til privat selskab, forening mv d. Toinstansinhabilitet e. Opsamlingsbestemmelsen Korrektionsbestemmelsen Substitutionsvanskeligheder Særligt om kommunale forhold D. Sagers rejsning E. Sagens oplysning Undersøgelsesprincippet Oplysningsmetoder a. Grundlæggende krav (herunder persondataloven) c. Andre myndigheders oplysninger d. Parters oplysninger e. Andre privates oplysninger (modparter, tredjemænd m.fl.) F. Parters rettigheder under sagsbehandlingen

9 1. Repræsentation og bistand Partshøring a. Betingelser for partshøring efter forvaltningslovens b. Undtagelser fra partshøringspligten c. Gennemførelsen af partshøringen d. Partshøring på uskrevet grundlag e. Særligt om varsling af tvangsindgreb (kontrolbesøg mv.) Partsaktindsigt a. Retten til aktindsigt b. Undtagelser c. Afgørelsen af aktindsigtspørgsmål Egenaccess a. Offentlighedsloven b. Persondataloven G. Offentlighed Dokumentoffentlighed (aktindsigt offentlighedsloven) a. Hovedreglen retten til aktindsigt b. Undtagelser c. Afgørelsen af aktindsigtsspørgsmål Mødeoffentlighed Projektoffentlighed H. Procedure ved sagens afgørelse Den bureaukratiske afgørelsesform Den kollegiale afgørelsesform I. Afgørelsens ydre skikkelse og underretning Konkrete afgørelser forvaltningsakter a. Form og formulering c. Klage- og domstolsvejledning Generelle retsforskrifter regeludstedelse J. Vejledningspligt Kapitel VII Hjemmelskrav A. Indledning B. Legalitetsprincippet Fortolkning Graden af hjemmel a. Udgangspunkt b. Skærpet hjemmelskrav c. Lempet hjemmel og forudsatte beføjelser d. Forudsatte beføjelser e. Særlige problemstillinger Samtykke iii

10 C. Skønsudøvelse, magtfordrejning og forvaltningsretlige grundsætninger Skønsbegrebet Saglige hensyn magtfordrejningslæren Fastlæggelse af hvilke kriterier der er saglige a. Kriterier, der ofte er saglige b. Hensyn, der ofte er usaglige c. Vægtning og prioritering af saglige hensyn Proportionalitetsprincippet Pligtmæssigt skøn (skøn under regel) interne regler D. Vilkår, bibestemmelser, betingelser, forbehold mv Kapitel VIII Rekurs Remonstration Sektortilsyn A. Om administrativ kontrol generelt B. Remonstration C. Rekurs Retten til rekurs Rekursinstans Rekursens genstand Processuelle spørgsmål a. Klageberettigede (rekursberettigede) b. Formkrav til klagen c. Klagefrist (rekursfrist) d. Opsættende virkning e. Rekurssagens rammer Rekursorganets bedømmelsesgrundlag Rekursinstansens reaktionsmuligheder D. Sektortilsyn Tilsyn inden for statslige hierarki Særlige lovbestemte tilsynsordninger Kapitel IX Kommunaltilsyn A. Kommunaltilsynet Indledning Tilsynets organisation Tilsynets genstand Processuelle spørgsmål Reaktioner Kontrol med statsforvaltningernes afgørelser B. Sektortilsyn med kommunerne ( overtilsyn ) iv

11 Kapitel X Ombudsmandskontrol A. Indledning B. Ombudsmandens kompetenceområde C. Processuelle spørgsmål Klage til ombudsmanden a. Actio popularis b. Klagefrist c. Udnyttet rekurs Sagsrejsning af egen drift (ex officio) a. Konkrete sager b. Generelle undersøgelser c. Inspektioner Sagsoplysning Opsættende virkning D. Ombudsmandens bedømmelsesgrundlag Prøvelse af gældende ret God forvaltningsskik Særligt om inspektionsbesøg mv Prøvelse af lovgivning Begrænsninger i prøvelsen E. Reaktionsmuligheder F. Prøvelse af ombudsmandens udtalelser Kapitel XI Domstolskontrol A. Indledning B. Hvilke handlinger kontrolleres? C. Processuelle spørgsmål Søgsmålsret Retlig interesse Part på forvaltningens side - hvem sagsøges? Søgsmålsfrister Skal rekurs være udnyttet? Opsættende virkning D. Prøvelsens indhold Nova Fortolkningsspørgsmål, hjemmel mv Bevisvurderinger mv Skøn, rimelighed, hensigtsmæssighed mv a. Generelt om prøvelsen af skøn b. Skønsbestemmelse eller lovbunden regel? c. Rammerne for skønnet magtfordrejning d. Skøn under regel det pligtmæssige skøn e. Proportionalitet v

12 vi f. Sammenfattende Særlige forhold, der kan påvirke prøvelsen E. Resultatet af prøvelsen Hvilken afgørelse træffer domstolen? Ugyldighed væsentlighed a. Sagsbehandlingsmangler (formelle mangler) b. Indholdsmæssige (hjemmels) mangler c. Ugyldighed: Nullitet eller anfægtelighed? Standpunktsrisiko Andre retsfølger end ugyldighed Kapitel XII Håndhævelse af forvaltningsafgørelser A. Indledning B. Grundlæggende krav Dobbelt hjemmel Alm. forvaltningsretlige regler Afgørelsers eksekutionskraft Tvangsindgrebsloven og oplysningspligter C. Direkte håndhævelse Udlæg, udpantning mv a. Generelt om udlæg og udpantningsret b. Udlæg ved fogedretten c. Udpantning ved SKAT d. Lønindeholdelse og modregning e. Arrest til sikring af udlægsmuligheder Fuldbyrdelse af andre krav end pengekrav kap. 48- forretninger Umiddelbar fogedforretning Selvhjælpshandlinger ( naturalopfyldelse ved tvang) Anden direkte gennemtvingelse D. Indirekte håndhævelse Straf herunder bødeforelæg Fogedforbud Tvangsbøder Tilbagekaldelse a. Generelt b. Tilbagekaldelse af autorisation som følge af gæld Nægtelse af begunstigelser E. Særligt om håndhævelse af en undersøgelsespligt (informationsindsamling) Tvangsindgrebsloven og oplysningspligter Processuel skadevirkning

13 3. Kontrolbesøg, besigtigelser, ransagninger mv Udlevering af dokumenter, beslaglæggelse mv Afhøringer, mundtlige oplysninger, afkrævelse af erklæringer mv F. Retlig lovliggørelse G. Tværgående problemstillinger vii