Forvaltningsret. Almindelige emner. Karsten Revsbech, Jens Garde, Jørgen Albæk Jensen, Orla Friis Jensen, Helle Bødker Madsen og Søren Højgaard Mørup

Transkript

1 Karsten Revsbech, Jens Garde, Jørgen Albæk Jensen, Orla Friis Jensen, Helle Bødker Madsen og Søren Højgaard Mørup Forvaltningsret Almindelige emner 6. udgave Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2016

2 Karsten Revsbech, Jens Garde, Jørgen Albæk Jensen, Orla Friis Jensen, Helle Bødker Madsen og Søren Højgaard Mørup Forvaltningsret Almindelige emner 6. udgave, 1. oplag 2016 by Jurist- og Økonomforbundets Forlag Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, elektronisk, fotografisk eller anden gengivelse af eller kopiering fra denne bog eller dele heraf er ifølge gældende dansk lov om ophavsret ikke tilladt uden forlagets skriftlige samtykke eller aftale med Copy-Dan. Omslag: Bo Helsted Tryk: Clemenstrykkeriet, Viborg Printed in Denmark 2016 ISBN E-Bog ISBN Jurist- og Økonomforbundets Forlag Gothersgade København K Telefon: forlag@djoef.dk

3 Forord Forord Forvaltningsret, Almindelige emner, foreligger hermed i en ny 6. udgave. Bogen er revideret under hensyn til især ny lovgivning, ny retspraksis og nye ombudsmandsudtalelser. I lighed med 5.-udgaven indeholder 6.-udgaven en fremstilling af en række centrale emner inden for den traditionelle forvaltningsret. 6.-udgaven er ligesom 5.-udgaven et resultat af et samarbejde mellem forfatterne, men ansvaret for de enkelte kapitler påhviler alene den eller de pågældende forfattere. Søren H. Mørup er indtrådt som medforfatter til kapitel 2 om forvaltningens virksomhed, kapitel 8 om tilbagekaldelse og ændring af forvaltningsafgørelser og kapitel 9 om offentligretligt erstatningsansvar. Karsten Revsbech er nu medforfatter til kapitel 4 om saglige krav. Bogen tænkes fortsat primært anvendt ved undervisningen af juridiske studerende, men det er vores håb, at den også kan anvendes som håndbog af andre, der har behov for kendskab til de emner, som behandles i bogen. Bogen bygger på lovgivning og andet materiale, som forelå den 3. november Senere materiale er kun undtagelsesvis medtaget. Manuskriptet er indleveret til trykning den 20. januar Adjunkt Nick Storm Stausholm har været behjælpelig med bearbejdning af manuskriptet og ved udarbejdelse af registre. Stud.jur. Sarah Pauli Nyhagen har ligeledes deltaget i arbejdet med registrene. Endelig rettes en tak til sekretær Winnie Sørensen, som har udført et omfattende arbejde med manuskripterne. Aarhus, januar 2016 Forfatterne 5

4 Indholdsfortegnelse Forord... 5 Kapitel 1. Forvaltningens organisation Af Jørgen Albæk Jensen I. Indledning II. Generelt om organisationsforhold i og mellem offentlige forvaltningsmyndigheder A. Styringsforhold inden for hierarkisk opbyggede organisationer B. Styringsforhold inden for kollegiale organer C. Forholdet mellem forskellige forvaltningsmyndigheder styring Styring i forbindelse med myndigheder, der indgår i et administrativt hierarki Styring af myndigheder, som ikke indgår i et administrativt hierarki a. Generelle styringsmidler i. Administrative forskrifter ii. Planer iii. Bevillinger og budgetter b. Konkrete styringsmidler i. Konkrete tjenestebefalinger ii. Call-in og omgørelse på eget initiativ iii. Henskydning iv. Rekurs v. Godkendelse vi. Tilsyn III. Den danske forvaltnings organisation A. Retsgrundlaget for forvaltningens organisation B. Den statslige forvaltning Ministerier Departementer Direktorater Råd og nævn a. Typer af råd og nævn og formål med oprettelsen af disse 48 b. Råds og nævns uafhængighed

5 5. Lokal statsforvaltning (dekoncentreret forvaltning) C. Kommunal og regional forvaltning (decentraliseret forvaltning) Den kommunale og regionale struktur De kommunale og regionale opgaver Kommunernes og regionernes økonomi Kommunernes og regionernes styrelse. De kommunale og regionale myndigheder Statens tilsyn med kommunerne og regionerne a. Det almindelige statslige tilsyn med kommunerne b. Sektortilsynet c. Forholdet mellem det almindelige og det specielle tilsyn 66 D. Særlige forvaltningsorganer E. Organer i grænseområdet mellem den offentlige og private sektor Kapitel 2. Forvaltningens virksomhed Af Karsten Revsbech og Søren Højgaard Mørup I. Indledning II. Almindeligt om offentlig virksomhed III. Hovedtyper af offentlig forvaltningsvirksomhed A. Begrebet offentlig forvaltning B. Forvaltningens påvirkningsmuligheder C. Retlig regulering Generel regulering Konkret regulering Kombinationsformer Mellemformer D. Ydelser (servicevirksomhed) E. Opkrævning F. Samspil mellem regulering og ydelser G. Intern virksomhed IV. Har forvaltningens virksomhed et retligt særpræg? V. Forvaltningens retsakter A. Anordninger B. Forvaltningsakter C. Tjenestebefalinger D. Planer E. Forhåndsbesked F. Forvaltningens aftaler

6 VI. Faktisk forvaltningsvirksomhed VII. Andre virkemidler Kapitel 3. De forvaltningsretlige regler mv Af Karsten Revsbech og Jens Garde I. Indledning II. Love og anordninger A. Love B. Anordninger C. Særligt om lokale vedtægter III. Almindelige retsgrundsætninger IV. Retssædvaner V. Domspraksis VI. Folketingets Ombudsmands praksis VII. Forvaltningens interne regler A. Generelle tjenestebefalinger Grundlag og typer Generelle tjenestebefalinger som bedømmelsesgrundlag for forvaltningsakter a. Almindelige bemærkninger b. Sagsbehandlingsregler og afvejningsregler B. Administrativ praksis Generelt om administrativ praksis (begreb og former mv.) Administrativ praksis som led i bedømmelsesgrundlaget for forvaltningsakter a. Fortolkningsregler i administrativ praksis b. Afvejningsregler C. Andre interne regler Kapitel 4. Saglige krav Af Jens Garde og Karsten Revsbech 1. afsnit: Legalitetsprincippet I. Indledning II. Den formelle lovs princip A. Fortolkning Almindelige bemærkninger Fortolkningsfaktorerne, fortolkningsmetoder mv Uddybning. Eksemplifikation

7 B. Derogation og dispensation Derogation Dispensation a. Dispensationer fra love mv b. Dispensationer fra administrativt fastsatte regler III. Kravet om hjemmel A. Indledning. Retskilderne B. Hjemmelskravets område C. Skærpet hjemmelskrav Almindelige bemærkninger Områder, hvor hjemmelskravet normalt er (eller har været overvejet som) skærpet a. Indledning b. Straf og tilbagevirkende kraft c. Afgifter, gebyrer mv Afsluttende bemærkninger D. Lempelse af hjemmelskravet Indledning Områder, hvor hjemmelskravet er lempet a. Afgørelser som kun indirekte har betydning for en eller flere private b. Anstaltsforhold Afsluttende bemærkninger afsnit: Skønsudøvelse og forvaltningsretlige grundsætninger I. Det administrative skøn A. Skøn med hensyn til præmisser eller indhold (»frit skøn«) B. Bevisskøn og værdiskøn II. Retsgrundsætninger, der begrænser skønsudøvelsen A. Grundsætningen om saglig forvaltning (magtfordrejningsgrundsætningen) Indledning Grundsætningens anvendelsesområde Saglige og usaglige hensyn (typologi) a. Private hensyn b. Fagforeningsmagtfordrejning c. Finansielle hensyn d. Procedurefordrejning mv Den nærmere fastlæggelse af lovens formål. Specialitetsprincipperne a. Indledning

8 b. Specialitetsprincipperne c. Hensyn, der i almindelighed er saglige Lighedsgrundsætninger a. Lighedsgrundsætninger i skreven ret b. Lighedsgrundsætninger som uskrevne retsgrundsætninger. Forholdet til magtfordrejningslæren 255 B. Principper for vægtningen af lovlige hensyn Indledning Prioriteringsregler Lighedsgrundsætningens betydning for vægtningen af lovlige hensyn C. Proportionalitetsprincippet mv III. Interne regler og pligtmæssigt skøn afsnit: Bibestemmelser I. Indledning II. Generelt om hjemmelsspørgsmålet III. Begrænsninger i adgangen til at benytte bibestemmelser A. Til hvilke forvaltningsakter kan der knyttes bibestemmelser? 286 B. Krav vedrørende bibestemmelser, der knyttes til skønsmæssige forvaltningsakter IV. Ulovlige bibestemmelser Kapitel 5. Administrativ rekurs Af Karsten Revsbech I. Hvad er administrativ rekurs? II. Anden administrativ kontrol III. Nogle rekursordninger IV. Rekursens funktioner V. Fælles regler om rekurs? VI. Hjemmel for rekurs VII. Hvad kan påklages? VIII. Formelle betingelser for klage (procesforudsætninger) A. Klageberettigelse Hovedreglen: Væsentlig, individuel interesse Foreningers og myndigheders ulovbestemte klageret Variationer i klageretten ud fra væsentlig, individuel interesse Særlig lovhjemlet klageret B. Klagefrister Almindelig klagefrist?

9 2. Beregning af klagefrist Suspension af klagefrist Oprejsningsbevilling C. Klagens form og indhold D. Til hvilken myndighed skal klagen indgives? IX. Opsættende virkning af klage X. Sagsbehandling. Sagens ramme A. Almindeligt om sagsbehandlingen B. Sagsoplysning Principper for sagsoplysning Sagens ramme i øvrigt C. Nova XI. Bedømmelsesgrundlag A. Hovedregel: Fuldstændig efterprøvelse B. Retlige spørgsmål Fortolkning Forvaltningsretlige grundsætninger Interne regler, vejledninger og planer Almene juridiske spørgsmål C. Hensigtsmæssighed D. Faktiske omstændigheder XII. Rekursinstansens reaktionsmuligheder Forskellige typer af reaktioner Valg af reaktion Særligt om reaktioner ved sagsbehandlingsfejl Ændring til skade (eller gunst) for klageren XIII. I hvilket omfang binder rekursorganets afgørelse? Kapitel 6. Domstolskontrol med forvaltningen Af Karsten Revsbech I. Generelt om domstolskontrol med forvaltningen II. Domstole, prøvelsesgenstand og prøvelsesformer A. Hvilke domstole? B. Domstolskontrollens genstand C. Domstolskontrollens former III. Domstolsprocessen mv. udvalgte spørgsmål A. Søgsmålsret B. Udnyttelse af rekurs C. Søgsmålsfrist D. Sagens parter

10 E. Procesmåden i prøvelsessager F. Nova G. Opsættende virkning af søgsmål IV. Realitetsprøvelsen og dens intensitet A. Hvad er realitetsprøvelse og prøvelsesintensitet? B. Domstolenes bedømmelsesgrundlag C. Retsanvendelse og skøn D. Prøvelse af forskellige former for retsanvendelse Hjemmel mv. abstrakt fortolkning Hjemmel mv. konkret subsumption Bemyndigelse til skønsudøvelse Grundsætningen om saglig forvaltning (magtfordrejning) mv Lighedsgrundsætningen mv Proportionalitetsprincippet Pligtmæssigt skøn Regler om sagsbehandling E. Prøvelse af skønsmæssige beslutninger F. Prøvelse vedrørende vage og elastiske (lov-)bestemmelser G. Åbenbar urimelighed H. Prøvelse vedrørende faktum mv I. Endelighedsbestemmelsers betydning J. Andre lovbestemte prøvelsesbegrænsninger K. Prøvelseshæmmende faktorer i øvrigt L. Særlig udvidet domstolskontrol M. Prøvelsesfremmende faktorer i øvrigt N. Betydningen af domstolsprocessens tilrettelæggelse O. Formodning for forvaltningsafgørelsens rigtighed? V. Domstolenes reaktionsmuligheder A. Afvisning B. Stadfæstelse (frifindelse) C. Ugyldighed Ugyldighedsbegrebet Hvornår indtræder ugyldigheden og dens virkninger? Ugyldighedsformer a. Annullation b. Rettelse c. Hjemvisning Ugyldighedsbetingelser Ugyldighed ved sagsbehandlingsfejl

11 6. Ugyldighed ved manglende hjemmel mv Ugyldighed ved fejl angående skønsudøvelse Særlige følger af ugyldighed D. Erstatning, strafansvar mv Kapitel 7. Folketingets Ombudsmand Af Helle Bødker Madsen I. Indledning II. Ombudsmandens forhold til Folketinget III. Ombudsmandens kompetence A. Kommunerne og regionerne B. Folketinget C. Ministre D. Privatretlige organer E. Domstolene Organer, der utvivlsomt er domstole Domstolslignende nævn Domstolenes kompetence over for ombudsmanden IV. Ombudsmandskontrollens genstand V. Sagsrejsning A. Klagesager Klageberettigede Formkrav Klagefrist Rekursudnyttelse Tilstrækkelig anledning til undersøgelse Opsættende virkning B. Sager rejst af egen drift Tilsynsbesøg VI. Ombudsmandens sagsbehandling VII. Ombudsmandens bedømmelsesgrundlag A. Forvaltningsafgørelser Sagsbehandling Afgørelsens materielle indhold B. Faktisk forvaltningsvirksomhed C. Tilsynsbesøg D. Den kommunale forvaltning E. Ombudsmandens anvendelse af EU-retten og regler med international baggrund F. Intensiveret prøvelse

12 G. Begrænset prøvelse VIII. Ombudsmandens reaktionsmuligheder IX. Afslutning Kapitel 8. Tilbagekaldelse og ændring af forvaltningsafgørelser Af Karsten Revsbech og Søren Højgaard Mørup I. Hvad er tilbagekaldelse og ændring? II. Hjemmel for tilbagekaldelse A. Generelt B. Lovbestemmelser om tilbagekaldelse (og ændring) III. Almindelige retsgrundsætninger om tilbagekaldelse A. Forventningsprincippet (retsgrundsætningen om beskyttelse af berettigede forventninger) B. Tilbagekaldelsesgrunde af forskellig vægt C. Tilbagekaldelsesindgrebets intensitet D. Nye faktiske oplysninger kontra omvurderinger af oplysninger E. Nye retlige forhold F. Hensynet bag tilbagekaldelsen kunne være taget i betragtning ved udstedelsen G. Partsforhold og lign H. Tilbagekaldelsens forudberegnelighed I. Fejl på adressatens side J. Skønsmæssig kontra lovbunden afgørelse IV. Myndigheden kan udvide sin tilbagekaldelsesadgang mv A. Tilbagekaldelsesforbehold i afgørelsen B. Tidsbegrænsning C. Varsel og frist for tilbagekaldelse D. Økonomisk kompensation for tilbagekaldelse V. Særligt om ændring VI. Tilbagekaldelse og ændring til gunst for adressaten VII. Nogle særlige tilfælde af tilbagekaldelse og ændring mv A. Påbud og forbud B. Løbende retsforhold C. Interne beslutninger D. Ændring af anordninger og planer E. Ændring af aftaler F. Processuelle forvaltningsbeslutninger G. Berigtigelse

13 VIII. Andre spørgsmål A. Pligt til tilbagekaldelse? B. Tilbagebetaling af beløb C. Overordnede myndigheders omgørelse mv D. Genoptagelse E. Sagsbehandling F. Tilbagekaldelse eller helt ny sag Kapitel 9. Offentligretligt erstatningsansvar Af Orla Friis Jensen og Søren Højgaard Mørup I. Indledning II. Principalansvaret A. De ansvarlige forvaltningsenheder B. Skadevolderne III. Den ansattes erstatningsansvar IV. Nærmere om ansvarsgrundlaget A. Culpa B. Objektivt ansvar C. Beskyttelsesinteressen V. Særligt om skadevoldende retsakter A. Ugyldighed og erstatning Erstatning som supplement til ugyldighed Erstatning som alternativ til ugyldighed B. Undladelse af at søge en afgørelse ændret Litteraturfortegnelse Forkortelser i øvrigt Lovregister Domsregister Ombudsmandsudtalelser Sagregister