NATURKLAGENÆVNET Frederiksborggade 15, 1360 København K Tlf.: 3395 5700 Fax: 3395 5769 X.400: S=nkn; P=sdn; A=dk400; C=dk E-mail: nkn@nkn.dk 15. december 2004 J.nr.: 03-33/650-0079 JP Afgørelse i sagen om etablering af 52 ferielejligheder i område lokalplanlagt til feriehotel i Fjand i Ulfborg-Vemb Kommune Ulfborg-Vemb Kommune har den 13. september 2004 meddelt byggetilladelse til, at der på ejendommen matr.nr. 55a og 25x Sdr. Nissum Mark, Sdr. Nissum, kan opføres 52 feriehuse. Området er omfattet af Lokalplan nr. 23 for feriehotel i Fjand. Afgørelsen er ved klage modtaget i Naturklagenævnet den 28. september 2004 påklaget af ejeren af et nabosommerhus. Klagen er støttet af en række naboer. Redegørelse for sagen Lokalplan nr. 23, der trådte i kraft i januar 1992, omfatter et område på ca. 6,1 ha i den nordlige del af sommerhusområdet Sdr. Fjand. I forbindelse med lokalplanlægningen udarbejdede kommunen et kommuneplantillæg. Området indgik tidligere i kommuneplanens rammeområde 4.S.04 for sommerhusområde udlagt til feriebebyggelse (sommerhus, feriecenter og lignende) samt til butikker til områdets forsyning. Ved kommuneplantillægget blev den del af rammeområdet, der udgør lokalplanområdet, ændret til rammeområde 4.S.04A, sommerhusområde, feriehotelbebyggelse udlagt til feriebebyggelse (feriehotel, ferielejligheder o.lign.) med tilhørende faciliteter. Af lokalplanens formålsbestemmelse fremgår, at planen er udarbejdet for:
2 at muliggøre opførelse af et feriehotel. Feriehotellet kan max. omfatte 150 lejligheder med tilhørende faciliteter, bl.a. et subtropisk mini-vandland med omklædningsrum m.v., et indre cafeteria, en døgnkiosk og de til virksomheden hørende funktionærboliger. at sikre, at feriehotellet kan anvendes til kursusformål. at der kan etableres anlæg til udendørs aktiviteter, såsom tennisbaner, boldbaner, minigolf, legepladser, udendørs svømmebassin, solpladser og bålpladser. at sikre, at bebyggelsen i området placeres på en sådan måde, at der fremkommer en koncentreret bebyggelse, som har karakter af hotelbebyggelse og at man dermed sikrer størst mulige friarealer og at sikre, at bygninger, udendørs anlæg og beplantning tilpasses det område, hvor ferielejlighederne placeres. I overensstemmelse hermed fastlægges det i lokalplanens 3 om områdets anvendelse, at området kun må anvendes til ferielejligheder, og at der inden for området kun må opføres eller indrettes bebyggelse til ferielejligheder med tilhørende facilitetsbygninger til opfyldelse af gæsternes daglige fornødenheder, herunder et subtropisk mini-vandland. Det fremgår videre, at der er mulighed for indretning af mødelokaler, restaurant mv., således at feriehotellet endvidere kan anvendes til kursusformål. I planens 7 om bebyggelsens omfang og placering fastsættes bl.a., at bebyggelsen kun må opføres i overensstemmelse med den på lokalplanens kortbilag 2 viste retningsgivende bebyggelsesplan. Bebyggelsesplanen viser hotellejlighederne opført i form af rækkehusbebyggelser med 6-10 lejligheder i hver række, centreret om et vandland og med parkeringsarealer udlagt i bebyggelsens vestlige og sydlige del. Det fremgår af lokalplanredegørelsen, at lokalplanen er udarbejdet på grundlag af et konkret byggeprojekt, der omfatter et feriehotel med 150 lejligheder, et mindre subtropisk vandland, indre cafeteria, døgnkiosk mv. Det fremgår videre af lokalplanredegørelsen, at hotelområdet er bilfrit område, men at en intern vej i udkanten af området gør det muligt at komme frem til parkeringspladser i nærheden af lejlighederne. Foran facilitetsbygningen etableres et stort parkeringsområde, som også kan benyttes af udefra kommende gæster til mini-vandlandet. Ferielejlighederne vil blive opbygget omkring et gennemgående gangstrøg, der skal lede tanken hen på landsbygader. Det projekt, der er meddelt byggetilladelse til, omfatter et område på ca. 4,5 ha. Uden for projektet falder navnlig arealer, der i lokalplanen er udlagt til forskellige former for fritidsaktiviteter som fx ten
3 nis og golf. I den nordlige del af det udnyttede område friholdes ca. 0,7 ha og i den sydlige del ca. 0,15 ha for bebyggelse efter aftale med Ringkøbing Museum og Kulturarvsstyrelsen, idet det er arkæologisk interessante områder. Det fremgår af prospektbeskrivelsen, at den resterende del af området bebygges med 52 fritliggende fritidshuse med tilhørende carport/udhus. Der etableres fordelingsveje mellem husene med indkørsel til de enkelte carporte. Friarealerne mellem husene udformes som et sammenhængende græstæppe med en opstammet træbeplantning. Det formelle private udeareal udgøres af den overdækkede terrasse, som suppleres med en del af fællesarealet som et funktionsmæssigt naturligt nærareal. I forbindelse med meddelelse af byggetilladelse har kommunen dispenseret fra lokalplanens 9.4, hvorefter der mod Klitvej skal udføres en 2-4 m høj, beplantet jordvold. Jordvolden tillades opført som en kun 1,3 m høj støjvold. Der er ikke i øvrigt dispenseret fra lokalplanens bestemmelser. Klagen og bemærkningerne hertil Klageren har oplyst, at der er påbegyndt opførelse af et større antal sommerhuse i området for Lokalplan nr. 23, og har, som klagen må forstås, gjort gældende, at der burde udarbejdes en ny lokalplan for etableringen, der adskiller sig meget fra det planlagte vandland mv. Klageren bemærker, at der ikke har været nogen orientering om projektet. Klageren har i en supplerende skrivelse uddybet sin opfattelse af, at projektet er i strid med lokalplanen, og har herunder anført, at det projekt, der er under opførelse, er enkeltstående feriehuse, der udbydes til salg som ejerlejligheder/feriehuse. Ulfborg Vemb Kommune har redegjort for forløbet af lokalplanlægningen fra 1988 til den endelige vedtagelse i november 1991. Der udtales, at det nu tilladte byggeri efter kommunens opfattelse er i overensstemmelse med lokalplanens bestemmelser og intentioner. Byggeriet opføres som lavt byggeri i klynger rundt på arealet som angivet i lokalplanen. De arkæologisk interessante områder friholdes. Endvidere er bebyggelsen blevet væsentligt reduceret, idet der efter lokalplanens bebyggelsesprocent på 25 ville kunne opføres ca. 15.270 m 2. Det godkendte byggeri er på 4.416 m 2. Kommunen betragter ikke byggeriet som sommerhusbebyggelse, men ferielejligheder ejet som ejerlejligheder.
4 Kommunen har udtalt, at der ikke etableres egentlig hoteldrift i forbindelse med første etape. Udover ferielejlighederne etableres i første omgang et særskilt hus indeholdende servicekontor med administration og centraludlejning af ejerkredsens ferielejligheder. Det er kommunens opfattelse, at lokalplanens bestemmelser skal forstås således, at de muliggør opførelse af et feriehotel, og at der kan gives tilladelse til opførelse af en række fællesfaciliteter. De 52 ferielejligheder med tilhørende fælleshus med servicekontor mv. anses at være inden for lokalplanens rammer og bringer det endelige mål med lokalplanen herunder udbygning af fællesfaciliteterne et skridt nærmere. Kommunen har uddybet sin opfattelse af forskellen mellem sommerhusbebyggelse og ferielejligheder. Det anføres primært, at ferielejligheder etableres på en stor fælles grund med fælles standarder for anvendelse, udseende og vedligehold, ligesom der er fælles administration til varetagelse af ejerkredsens fælles opgaver, forpligtelser og lejlighedsudlejning. Modsat et sommerhusbyggeri med særskilte matrikelnumre, særskilt vedligeholdelsesstandarder mv. er det i det foreliggende projekt muligt og naturligt at søge projektet udviklet i overensstemmelse med intentionerne i lokalplanen. Kommunen har oplyst, at der foreløbig er opført 4 huse, hvoraf 2 er færdigmonterede. Ved delafgørelse af 18. november 2004 tillagde Naturklagenævnet klagen opsættende virkning. Kommunen har i en supplerende udtalelse gjort gældende, at klagen bør afvises, fordi klagefristen var udløbet ved klagens indgivelse. Der henvises herved til, at der allerede i april 2004 blev foretaget arkæologiske prøvegravninger i området, at der er udarbejdet et tillæg til spildevandsplanen, der er en integreret del af og forudsætning for det projekterede byggeri, at projektet i august 2004 er drøftet med grundejerforeningen, der har været positiv over for projektet, og at der fra april og fremefter er rekvireret et utal eksemplarer af Lokalplan nr. 23. Såvel klager som kommunen har herefter kommenteret sagen og fastholdt det tidligere anførte.
5 Naturklagenævnets afgørelse I sagens afgørelse har deltaget 9 af nævnets 10 medlemmer: Lars Busck (formand), Ole Pilgaard Andersen, Marie-Louise Andreasen, Erling S. Christensen, Leif Hermann, Mogens Mikkelsen, Anders Stenild, Poul Søgaard og Jens Vibjerg. Naturklagenævnet skal udtale: I medfør af planlovens 58, stk. 1, nr. 4, kan kommunalbestyrelsens afgørelse alene påklages til Naturklagenævnet for så vidt angår retlige spørgsmål. De retlige spørgsmål i sagen er, om klagen er rettidig, og om Lokalplan nr. 23 kan danne grundlag for opførelse af det ansøgte projekt. Det indgår ikke i vurderingen, om det tilladte projekt landskabeligt set eller på anden måde er en bedre løsning end den planlagte. Til spørgsmålet om klagefristens overholdelse bemærkes: Planlovens 60, stk. 1, fastsætter: Klage skal være indgivet skriftligt inden 4 uger efter, at afgørelsen er meddelt. Er afgørelsen offentligt bekendtgjort, regnes klagefristen dog altid fra bekendtgørelse. I tilfælde, hvor en afgørelse træffes indirekte og således ikke meddeles eller offentliggøres, regnes fristen fra det tidspunkt, hvor klageren har fået kendskab til afgørelsen. Af lovbemærkningerne til bestemmelsen fremgår:. Fristen beregnes fra afgørelsens offentliggørelse eller meddelelse, idet der dog indføres den særlige regel, at hvis der ikke foretages offentlig bekendtgørelse eller gives underretning om en afgørelse, regnes fristen fra den klageberettigede har fået kundskab til afgørelsen. Denne regel er nødvendig, fordi en afgørelse om, at der f.eks. ikke er lokalplanpligt, ofte træffes indirekte i forbindelse med en byggetilladelse, som ikke offentliggøres. Der gælder heller ikke nogen generel pligt til at orientere de klageberettigede om sådanne afgørelser. Kundskabsøjeblikket må bedømmes konkret i den enkelte sag. Det afgørende for, hvornår klagefristen begynder at løbe, er således hvornår afgørelsen er kommet eller burde være kommet - til klagerens kundskab. I praksis lægges der i forbindelse med byggerier vægt på, hvornår klageren har mulighed for at danne sig et overblik over det på
6 tænkte projekts karakter typisk i kraft af dets fysiske fremtræden samt over kommunens vurdering af projektet i relation til relevante plan- og planlovsbestemmelser. Det udarbejdede tillæg til spildevandsplanen ses ikke at kunne tillægges betydning for vurderingen af kundskabsøjeblikket. Det bemærkes i øvrigt, at det i den fremsendte artikel om spildevandsplanlægningen oplyses, at et konsulentfirma er ved at undersøge, om det påtænkte projekt kan realiseres på baggrund af lokalplanen. Hertil kommer, at klagefristen først begynder at løbe, når afgørelsen er meddelt. Byggetilladelsen er søgt den 26. august 2004 og meddelt den 13. september 2004. Klageskrivelserne, der er modtaget den 28. september 2004 må således anses som rettidig. Om plangrundlaget bemærker Naturklagenævnet: Planloven definerer ikke, hvornår der foreligger et hotel. I hidtidig praksis er der lagt afgørende vægt på, om virksomheden er omfattet af lov om restaurations- og hotelvirksomhed mv. Det vil sige virksomhed med modtagelse af overnattende gæster med mulighed for servering. Det beskrevne projekt er ikke omfattet af lov om restaurations- og hotelvirksomhed. Ulfborg-Vemb Kommune har endvidere udtalt, at det tilladte projekt ikke udgør et hotel. Det fremgår af Lokalplan nr. 23 fra 1992 og den forudgående planlægning, at hensigten hermed har været at skabe grundlag for et feriehotel. Selv om det ikke direkte anføres i anvendelsesbestemmelsen, at anvendelsen er hotelformål, fremgår det indirekte af bestemmelsen, ligesom det direkte omtales i såvel formålsbestemmelsen som redegørelsen. Kommunen har ud fra en fortolkning af lokalplanens anvendelsesbestemmelser og det generelle princip om, at en lokalplan ikke instituerer en handlepligt, fundet, at projektet er i overensstemmelse med lokalplanen. Kommunen har samtidig anført, at det kan blive til et hotel med tiden. Naturklagenævnet er enig i kommunens opfattelse af, at det ikke kan kræves, at alle bygninger, der er åbnet mulighed for i en lokalplan, opføres samtidig. Men det, der opføres, skal opfylde lokalplanen. Da
7 den tilladte anvendelse ikke er hotelformål, er tilladelsen i strid med lokalplanen. Naturklagenævnet har herefter vurderet, om Ulfborg-Vemb Kommune har hjemmel i planloven til at meddele fornødne dispensationer fra lokalplanen, eller om en ny lokalplan er påkrævet. Kommunalbestyrelsens mulighed for at dispensere fra en lokalplan fremgår af planlovens 19. Efter bestemmelsens stk. 1 kan der dispenseres, hvis dispensationen ikke er i strid med planens principper. Videregående afvigelser kan, jf. bestemmelsens stk. 2, kun foretages ved tilvejebringelse af en ny lokalplan. Af lovbemærkningerne til bestemmelsen fremgår, at der ved planens principper forstås planens formålsbestemmelser og de anvendelsesbestemmelser, der er fastsat ud fra formålet med planen. Dispensationer fra sådanne anvendelsesbestemmelser kan kun meddeles i meget begrænset omfang og kun til formål, der ligger tæt op ad det planlagte. Principperne omfatter også den planlagte struktur, fordeling mellem friarealer og bebyggede arealer. Dispensation kan som regel ikke meddeles til indgreb i grønne områder og fælles friarealer. Derimod kan der som hovedregel meddeles dispensation ud fra en konkret vurdering fra de bebyggelsesregulerende bestemmelser, der mere detaljeret regulerer bebyggelsens omfang, udformning og placering, medmindre de detaljerede regler netop er fastlagt for at fastholde eller skabe en særlig udformning af bebyggelsen. Lokalplan nr. 23 har primært til formål at muliggøre opførelse af et feriehotel. Det er således et princip i planen, at området anvendes til hotelformål. Benyttelse som almindelige ferielejligheder er derfor i strid med planens principper og kan ikke tillades ved en dispensation, men forudsætter tilvejebringelse af en ny lokalplan. Hertil kommer, at planen fastlægger en bestemt bebyggelsesplan, hvorved der forekommer en koncentreret bebyggelse, som har karakter af hotelbebyggelse og med størst mulige friarealer. Det er endvidere hensigten, at området skal være bilfrit område med parkeringspladser anlagt i udkanten af bebyggelsen. Det ansøgte projekt indebærer en væsentligt ændret struktur i forhold til lokalplanens bebyggelses- og udnyttelsesplan, herunder med hensyn
8 til bebyggelsens udformning og placering, vej- og stiarealer samt fælles- og friarealer. Også den ændrede struktur bevirker efter Naturklagenævnets opfattelse et brud med principperne i planen, hvorfra der ikke kan dispenseres. Naturklagenævnets afgørelse går herefter ud på, at det tilladte projekt ikke kan etableres inden for rammerne af Lokalplan nr. 23, men forudsætter tilvejebringelse af en ny lokalplan. Det påhviler Ulfborg-Vemb Kommune at foranledige det allerede opførte byggeri lovliggjort. På Naturklagenævnets vegne Lars Busck Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. planlovens 58, stk. 3. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. planlovens 62, stk. 1.