Udbudsstrategi for Nyt OUH-projektet

Transkript

1 Udbudsstrategi for Nyt OUH-projektet Planlægning af det nye universitetshospital i Odense (Nyt OUH) befinder sig pt. i projektforslagsfasen, som afsluttes i efteråret 2016 med regionsrådets behandling. Projektforslaget er en videre bearbejdning af dispositionsforslaget (placering af funktioner i forhold til hinanden), samt er de projekterende rådgiveres (Medic OUH I/S) forslag til, hvorledes opgaven i al væsentlighed kan realiseres. Der skal i projektforslaget være taget stilling til alle betydende spørgsmål vedrørende byggeriets ydre fremtræden, planudformning, konstruktions-, materiale- og installationsvalg samt andre forhold, der er afgørende for byggeriets funktion og kvalitet. I forbindelse med projektforslagets vedtagelse fastlægges det styrende budget for færdiggørelse af byggeriet. Projektforslaget skal indeholde en tidsplan for projektering og udførelse samt forslag til entrepriseog udbudsform (udbudsstrategi). Med dette notat præsenteres oplæg til drøftelse af udbudsstrategi for Nyt OUH-projektet. Rammer for Nyt OUH-byggeriet Som kvalitetsfondsprojekt er Nyt OUH-projektet underlagt en række tilsagnsbetingelser og -forudsætninger fastlagt af staten via Sundheds- og Ældreministeriet (tidligere Ministerium for sundhed og Forebyggelse). Disse vedrører forudsætninger om udvikling i den stationære og ambulante aktivitet på Odense Universitetshospital frem mod ibrugtagning frem mod ibrugtagning af Nyt OUH, samt grad af udnyttelse af behandlingsfaciliteter. Anlægsrammen for projektet til somatiske funktioner er bindende. Rammen er fastlagt ud fra beregningsforudsætninger indeholdende blandt andet en fastlagt kvadratmeterpris, visse arealstandarder samt en brutto-/nettofaktor på 2,0. Udgifter til udstyr skal udgøre minimum 20 % af anlægsrammen. Et år efter ibrugtagning af Nyt OUH er der et krav om indfrielse af en effektiviseringsgevinst på 8 % af driftsbudgettet på hospitalet. Region Syddanmark er bygherre for Nyt OUH med fuldt ansvar for projektets realisering. Resultatet skal være et fuldt funktionsdueligt højt specialiseret sygehus, der er akutsygehus for ca indbyggere. Der kan ikke gives tillægsbevillinger til anlægsrammen, og der må ikke udskydes væsentlige dele af projektet til senere implementering. Som bygherre er regionen forpligtet til at opstille et katalog over change requests (mulige til- og fravalg i projektet med tilhørende økonomi). Af tilsagnsbetingelserne vejer overholdelse af den økonomiske ramme vejer tungest. Ud over de ovennævnte somatiske funktioner består Nyt OUH-projektet af faciliteter til Børne- og Ungdomspsykiatri, der er fuldt regionalt finansieret, Voksenpsykiatri (OPP), samt en række donationer (familiehus og kirkesal). Blandt andet rammerne for Nyt OUH-projektet samt overvejelser omkring udbudsstrategi blev gennemgået den 29. marts 2016 for regionsrådets medlemmer. Præsentation fra den tekniske orientering om udbudsstrategi for Nyt OUH er vedlagt som bilag. Side : 1 / 5

2 Mulige modeller Målsætningerne for udbudsstrategien er: Økonomi o At overholde den økonomiske ramme o At sikre konkurrence o At skabe mulighed for projektjustering Kvalitet o At der opføres et fuldt funktionsdygtigt hospital o At strukturere en strategi, der (bedst) sikrer den ønskede kvalitet Tid o o At projekt og byggeri gennemføres til planlagt tid At styringsproces er i fokus Den entrepriseform og udbudsproces, som besluttes bør bedst muligt opfylde målsætningerne for udbudsstrategien. Som led i arbejdet med udarbejdelse af en udbudsstrategi for Nyt OUH-projektet er der primært drøftet tre mulige modeller: Stor- og fagentrepriser (betegnet kontraktmodellen, som fremgår af aftale mellem Region Syddanmark og Medic OUH I/S) Hovedentreprise Totalentreprise Fælles for de tre modeller er, at de forberedende arbejder (Delprojekt 01 og 02 vedrørende byggemodning, vejnet og p-arealer), servicebyen, psykiatrien og de afsluttende landskabsarbejder håndteres særskilt. Se venligst bilag for yderligere beskrivelse baseret på gennemgangen fra møde den 29. marts 2016 Erfaringer fra andre byggeprojekter For at kvalificere valg af udbudsstrategi i Nyt OUH-projektet er der indhentet erfaringer fra regionens egne byggeprojekter og oplysninger fra andre byggeprojekter og bygherrer. Der er desuden gennemført en markedsundersøgelse foretaget af konsulentfirmaet EY (se senere). Erfaringerne fra andre byggeprojekter viser tre gennemgående svage punkter ved gennemførte udbud, nemlig projektkvaliteten, tidsplanlægningen og byggeledelse. Konsekvenserne har været store ekstraregninger, tidsforsinkelser og arealreduktioner. De svage punkter med tilhørende mulige tiltag gennemgås kort: Side : 2 / 5

3 Projektkvalitet Mangler og fejl i projektet opdages først under udførelsen og tilretning sker sideløbende med byggeriet. Dårlig projektkvalitet har desuden vist sig ved, at grænseflader ikke har været afdækket i tilstrækkeligt omfang (mellem bygninger og discipliner). Risikoen for projektfejl kan nedbringes ved at der foretages granskning/kvalitetssikring af projektet ved hvert faseskifte. Desuden kan det være hensigtsmæssigt at involvere udførelsesorganisationen (entreprenørerne) i projekteringen. Det er en mulighed at gennemføre en granskning af udbudsgrundlaget ved inddragelse af entreprenører. Endelig kan der planlægges med en periode til optimering af projektet fra der er truffet valg af entreprenør og frem til byggestart. Tidsplanlægning Der kan vise sig problemer med en utilstrækkelig tidsplan, hvis udbudstidsplanen ikke er tilstrækkeligt detaljeret. Tidsplanen for projektet kan desuden blive udfordret, hvis udførelsestidsplanen ikke kan tiltrædes af samtlige involverede entreprenører. Erfaringer viser, at der har været tale om bekostelige refleksforsinkelseskrav (det ene entreprenør forsinker den anden), samt at byggerierne tager længere tid at bygge på grund af mange fejl og mangler, som først opdages under byggeriet. En række tiltag kan gøre tidsplanen for et projekt mere robust, nemlig at der afsættes den fornødne tid til projektgranskning/kvalitetssikring ved faseskifte. Desuden bør der afsættes den fornødne tid til tilbudsafgivelse fra de bydende og endelig kan det være en fordel med en længere periode til mobilisering (entreprenøren skal sætte sit hold ) fra indgåelse af kontrakt med bygherre og til byggestart. Byggeledelse De indsamlede erfaringer viser, at de store hoved- og storentreprenører bemander de aftalte entrepriser med mange funktionærer, der retter mange spørgsmål til byggeledelsen og fagtilsynet i startfasen for udførelse. Det skal sikres, at bygherrens byggeledelse og fagtilsyn er tilstrækkeligt bemandet for dermed at være i stand til at styre byggeriet fra starten. Disse udfordringer kan afhjælpes ved styrkelse og professionalisering af bygherrens egen udførelsesorganisation og eventuelt ved tilførsel af entreprenørkompetencer. Desuden kan der ske en styrkelse af rådgivers udførelsesorganisation. Markedssituation (størrelse og kompleksitet af projekt) Konkurrence- og markedssituationen i byggeriet påvirkes af konjunkturudsving, hvorfor bygherrerne til stadighed må tilpasse deres udbudsstrategi til markedssituationen (fx prisdannelse, udbudsformer, struktur i byggesektor). Et vigtigt element heri er at gennemføre markedsundersøgelser for at sikre, at der skabes tilstrækkelig konkurrence i forbindelse med udbud. Projektorganisationen for Nyt OUH har fået en gennemført en markedsundersøgelse for at afdække potentialet for forskellige udbuds- og entrepriseformer. Undersøgelsen er gennemført af EY. Her gengives kort hovedkonklusionerne fra undersøgelsen. Markedsundersøgelsen er vedlagt som bilag. Side : 3 / 5

4 Nyt OUH anses som et projekt af stor kompleksitet, både i kraft af byggeriets størrelse og dets faglighed. Sygehusbyggerier hører til sjældenhederne, og at erfaringerne fra fx DNU (det nye universitetshospital i Aarhus) har vist betydelige udfordringer i forhold til at styre og gennemføre projekter af denne karakter. Det er EY s vurdering, at valget af entreprisetype og udbudsform må tage højde for denne kompleksitet for bedst muligt at inddrage eksisterende erfaring fra markedet. I markedsundersøgelsen konkluderes, at projektets kompleksitet bedst imødegås ved at indgå i en så tæt dialog med markedet som muligt så tidligt i processen som muligt. Dette muliggør at inddrage markedets ekspertise i en situation, hvor det er vanskeligt på forhånd at definere de tekniske forhold for Nyt OUH på tilstrækkeligt detaljeret niveau, og hvor det sandsynligvis heller ikke er at foretrække. Tidlig dialog med markedet kan nemlig sikre, at projektet bliver mere bygbart, hvilket øger projektets realisme og muligheden for at overholde både de økonomiske og tidsmæssige rammer. EY vurderer desuden på baggrund af sin analyse, at Region Syddanmark bør sikre en så effektiv risikofordeling i projektet som muligt. Hvis projektet udbydes i for mange delkontrakter, vil en meget stor del af projektets risiko ligge hos Region Syddanmark, idet den indbyrdes styring, koordinering og eventuelle udfordringer mellem de forskellige kontrakter bliver bygherrens ansvar. Entreprisetyper med mere entydige kontraktforhold lægger generelt en større del af risikoen på entreprenørens side og skaber dermed også incitamenter til at overholde de økonomiske og tidsmæssige rammer. Behovet for dialog med markedet understøttes af de aktører, som EY har haft kontakt til i sit arbejde med markedsanalysen. Dialogen giver således også entreprenøren mulighed for at bidrage med viden, som gør det efterfølgende projekt mere optimalt for alle parter. Samtidig er der en betydelig interesse for totalentrepriser blandt markedets større danske og internationale aktører, hvor der er en frygt for uhensigtsmæssige grænseflader, hvis for mange entreprenører inddrages i for mange og for små entrepriser. Dette skal også ses i forhold til virksomhedernes vurdering af et projekts kritiske volumen. EY s kontakt til internationale aktører viser, at disse generelt efterspørger projektøkonomiske rammer på over 1 mia. kr., mens de større danske entreprenørvirksomheder kan se interesse ned til omkring 0,5 mia. kr. Skal mindre og lokale entreprenører engageres, må projektøkonomien for delprojekterne ikke blive for stor, og den skal helst være klart specificeret. Det gør det alt andet lige vanskeligere at realisere de fordele, der er for bygherren ved totalentreprise og en udpræget markedsbaseret dialog. Samlet set vurderes det på baggrund af analysen, at markedet er både interesseret og har kapaciteten til Nyt OUH-projektet. Dermed virker en reel konkurrencesituation sandsynlig. På makroøkonomisk plan vurderes den forbedrede konjunktursituation og forventede stigning i byggemarkedet ikke at medføre en overophedning af markedet i et femårigt perspektiv. Udviklingen ses derimod som en justering tilbage mod niveauet fra før finanskrisen. EY s vurdering er baseret på, at: Prognoserne for det danske byggemarked kun viser en svag stigning i de kommende år, der især kommer fra det private marked Det offentlige investeringsniveau de seneste år har været historisk højt, men forventes at blive reguleret ned imod et mere normalt niveau inden for de kommende år Forventningerne til det europæiske marked overordnet er de samme som til det danske marked med vækst fra et udgangspunkt, der ligger et stykke under tidligere normer. Side : 4 / 5

5 EY peger i sin rapport på risikoen for, at inddragelsen af en række mindre, lokale entreprenører vil medføre en lokal overophedning af markedet for små og mellemstore lokale aktører, med negative konsekvenser for øvrige regionale, kommunale og private byggeprojekter i regionen. Afrunding På baggrund af dette analysearbejde synes der at være en tendens til øget præference for og gode erfaringer med tidlig inddragelse af entreprenører i byggeprojekter såkaldt tidligt udbud. Det vil sige, at entreprenørerfaringer indhentes allerede på et tidspunkt, hvor projekteringen ikke er afsluttet, så en eller flere entreprenører kan bidrage til at færdiggøre denne. Muligheden for dette stiller krav til udbudsformen. Det er ikke hensigtsmæssigt i kontraktmodellen at anvende tidligt udbud (udbud med forhandling eller konkurrencepræget dialog). På den baggrund er der foretaget en sammenligning af tidligt udbud i henholdsvis hovedentreprise eller totalentreprise. Se venligst bilag, hvor sammenligningen er suppleret med beskrivelse af konsekvenser for tidsplan, kontraktmæssige konsekvenser (kontrakt med totalrådgiver Medic OUH I/S), ansvarsforhold, konkurrencesituation, inddragelse af mindre entreprenører og lokal arbejdskraft, samt sociale klausuler. Bilag Præsentation fra orienteringsmøde for regionsrådet den 29. marts 2016 Notat af 11. april 2016 Udbudsstrategi Nyt OUH tre modeller Rapport fra EY Markedsanalyse i forhold til udbuds- og entrepriseformer for Nyt OUH Notat af 11. april 2016 Sammenligning af tidligt udbud i hhv. hovedentreprise og totalentreprise Side : 5 / 5