Centraladministration

Transkript

1 Centraladministration Et politisk redskab eller en neutral forvaltning Et komparativt studie af det danske og svenske embedsværk Bachelorprojekt i Politik og Administration Aalborg Universitet 2014 Dorthe Larsen, Samuel Í Geil Bjørnshauge og Anders Thirup Bjørn

2 Skolen for Statskundskab Standardtitelblad til seminaropgaver, praktikrapporter, projekter og specialer Titelbladet placeres i opgaven umiddelbart efter selvvalgt forside Til obligatorisk brug på alle ovennævnte opgavetyper på: BA - politik og administration BA samfundsfag som centralt fag og tilvalgsfag Kandidat politik og administration Kandidat samfundsfag som centralt fag og tilvalgsfag Cand. it i it-ledelse (Alle felter skal udfyldes) Uddannelse: BA politik og administration Semester: 6. semester Udarbejdet af (Navn(e)) Modul Dorthe Larsen 11 Samuel Í Geil Bjørnshauge 11 Anders Thirup Bjørn 11 Opgavens art (seminaropgave, projekt, bachelorprojekt, praktikrapport eller speciale): Bachelorprojekt Titel på opgave: Centraladministrationen: Et politisk redskab eller neutral forvaltning et komparativt casestudie af det danske og svenske embedsværk Vejleders navn: Heidi Houlberg Salomonsen Afleveringsdato: 3. juni 2014 Antal normalsider (excl. bilag, indholdsfortegnelse og litteraturliste): 84,88 normalsider Antal anslag (excl. bilag, indholdsfortegnelse og litteraturliste): anslag Tilladte normalsider jf. studieordning/formalia i moodle: 90 sider OBS! Hvis du overskrider de tilladte antal normalsider, kan din opgave afvises efter aflevering

3 Abstract The Danish public service in the state administration has been object for several scandals in the media over the past few years. The media has accused the public servants of misusing their power, regarding the minister and their competence. Our attention stirred when some of the politicians and scholars in the field recommend the public service model in Sweden in favour of the Danish model. This project is a comparative case study of the public service in the state administration in Denmark and Sweden. The purpose of this study is identifying the advantages and disadvantages of the two systems. In Denmark, the growth of politicization of the public service in the state administration the fundamental problem, and this has created a fear of a loss in the professionalism, in favour for politics, for the public servants. We have chosen to use a simple text analysis of the selected parliamentary debates in Denmark and Sweden. The reason for this is the wish to research which forms of politicization is subject to criticism in the two countries. The politicization theories used in this project is regarding recruitment and tasks of the public service en the state administration. Regarding recruitment, the theories are formal politicization and patronage, whereas the tasks related theory is functional politicization. Generally, the functional politicization prevails in Denmark and the formal politicization occurs in Sweden in a widespread form. In Denmark, it is important that the public service acts politically neutral, and have direct access to the minister. The reason is to secure that the professionalism do not get coloured by a political recruited employee, before it reaches the minister s office. In Sweden, they recruit personal with a political background in the top of the state administration, in the cabinet, but the public servants acts professional and politically neutral, but without direct access the minister. The result of this case study is identifying the advantages and disadvantages of the systems and size of the criticism of the Swedish system this determined in relation to the size of criticism in Denmark. The result of this determination is that the size of criticism in Sweden is not lesser than the one in Denmark. The criticism in the two countries focussing on different areas. In Denmark, the criticism is about the special advisors and the fact of politicization of the public service, because of the loyalty to the government. In Sweden, the criticism discuss the recruitment of personal, and accuses the politicians of organizational patronage when recruiting personal. Both countries have an interest in making clear line of distinction between politics and professionalism, and thinks the system needs to be open and transparent. Side 1 af 89

4 Indholdsfortegnelse Abstract... 1 Indledning Samlet motivation til projektet Problemstilling, afgrænsning m.m Teori Den institutionelle adskillelse Formel organisering Indledende teorier til politisering Formel rekruttering Formel politisering Patronage Funktionel politisering Design og metode Redegørelse for det danske og svenske system Danmark Sverige Dokumentanalyse af Danmark Gennemgang af dokument for Gennemgang af dokumenter for Gennemgang af dokumenter for Delanalyse Danmark Dokumentanalyse for Sverige Gennemgang af dokumenter for Gennemgang af dokumenter Gennemgang af dokumenter Delanalyse for Sverige Sammenligning analyse af Danmark og Sverige Konklusion Perspektivering Litteraturliste Litteraturliste for dokumentanalyser Bilag Side 2 af 89

5 Indledning Dette projekt vil tage udgangspunkt i en kritik af embedsværket i Danmark. Vi vil se på om det billede, der gennem den senere tid har været af embedsværket også stemmer overens med den parlamentariske virkelighed. Ofte høres det også, at det er meget bedre i Sverige end det er i Danmark. Embedsværket i Danmark, har været kendetegnet ved den klassiske embedsmand, der er neutral, faglig og saglig, og udfører sit arbejde på professionel vis, uanset partifarven på regeringen. Dog har der igennem tiden været eksempler på at dette ikke altid er sandt. Tiden har ændret sig, og arbejdsopgaverne er blevet flere og mere komplekse, hvilket har betydet, at en embedsmands arbejde har ændret sig. Skellet mellem ministeren og hans embedsmænd er blevet uklart. Derved virker det som om der er opstået en kritik af embedsværket, både om dets neutralitet og om dets politiske ståsted. Projektet vil undersøge, hvad den rent politiske kritik af embedsværket er, gennem den parlamentariske debat. Da man som nævnt ofte høre at græsset altid er grønnere på den anden side, her ment Sverige, har vi valgt at sammenligne kritikken af embedsværket i Danmark med en eventuel parlamentarisk kritik af det svenske embedsværk. Vi har valgt at benytte de parlamentariske debatter i hhv. det danske og svenske parlament. Af de resultater der bliver fundet, vil der blive lavet en tekstanalyse, hvor de vigtigste dele vil blive brugt til en videre analyse. Dette vil igen blive brugt til at kunne lave en komparativ analyse om hvorvidt det svenske system er bedre end det danske. Forventningen er, at der vil komme nogle punkter frem, der kan fremhæves og det kan ses om der er nogle dele af det svenske system, som det danske embedsværk kunne lære af, og måske omvendt. Side 3 af 89

6 1.0 Samlet motivation til projektet I løbet af de senere år - specielt i 2013, har medierne dækket flere sager om problemerne med embedsværkets håndtering af politiske sager. Her kan bl.a. nævnes The Global Green Growth Institute (GGGI), Zorning-sagen, Solcelle-sagen og meget mere. Fælles for disse sager er, at embedsværket øjensynligt har været involveret på den ene eller anden måde. Dette har fået tankerne i gang, om hvorledes det danske embedsværk er så neutralt, som det giver sig ud for at være, samt om den måde det danske embedsværk er opbygget på, er ved at være forældet og der dermed skal gøres op med det gamle system. Men hvad vil alternativet til dette være. I dette projekt er det valgt, at benytte Sverige som forbillede i forhold til opbygning af embedsværket, da det ligner Danmark på mange områder, men har en anden opbygning af deres embedsværk, der ofte bliver fremhævet som bedre end det danske embedsværk. Kritikken vedrørende politikere og embedsmænd er ikke noget som er nyt. I 1950 erne var der kritik af forholdet mellem embedsværket og politikerne. Kritikken bestod dengang i, at ministrene var overbelastede af opgaver, og der var et pres fra politikerne om at få ændret systemet bl.a. ved at man indførte statssekretærmodellen, men debatten døde ud grundet de politiske omgivelser i 1970 erne (Knudsen, 2011, s. 208). Dog blev der d. 15. august 1975 indgået en aftale mellem Finansministeriet og embedsmændenes faglige organisationer, hvor aftalen bl.a. var at embedsmænd i deres ansættelse skulle inddrages mere, som en medspiller sammen med ministeren. Kravet var, at man skulle udvise politisk tæft, og hvis embedsmandens arbejde var utilfredsstillende blev vedkommende forflyttet (ibid., s. 209). Ministrene er blevet mere overbelastede nu, da bl.a. presset fra medierne medfører, at disse ikke har tid til at lave politik (Lauritzen & Bjerregaard, 2013, s. 25). Løsningen på dette kunne bl.a. være, at man i Danmark indførte den svenske model for embedsværkets opbygning (ibid.). Spørgsmålet bliver da, hvad kan vi lære af svenskerne? Ifølge professor i statskundskab Tim Knudsen, er det vi kan lærer af svenskerne, at de ikke har overbelastede ministre. Dette skyldes, at med den model de har, er det ministrene der udpeger en statssekretær, politiske rådgivere og pressesekretær, som er politisk rekrutterede (Knudsen, 2006). Side 4 af 89

7 I GGGI-sagen var embedsværket involveret ved, at de bidrog til at daværende udviklingsminister, Christian Friis Bach, gav forkerte oplysninger til Folketinget, i form af at han ikke havde kendskab til oplysningen om rejser, da han underskrev beslutningen ved et bestyrelsesmøde i GGGI (DR, 2013 A). Zorning-sagen omhandlede at daværende socialminister, Anette Wilhelmsen have lovet penge til Huset Zorning 18 dage inden ansøgningsfristen, for at søge penge, udløb. Det er kommet frem at der var en intern aftale mellem pressecheferne i Socialministeriet og i Huset Zorning, at de ville få pengene, uden at sende en ansøgning (DR, 2013 B). Solcelle sagen, der endte med at daværende Klima- og Energiminister Martin Lidegaard fik en næse, omhandlede et større lovarbejde om omstilling til grøn energi. Der var, i det vedtagne lovarbejde, blevet lavet en regnefejl, hvilket gjorde tilskuddene, for anlagte solcelle anlæg, ville blive væsentligt dyrere end først antaget. Ministeren fik et notat fra hans embedsmænd om dette, men dette blev tilbageholdt indtil at loven var vedtaget. (DR, 2013 C). I de ovennævnte sager, har embedsværket på forskellig måder været involveret, og det har fået både oppositionen og pressen til at stille spørgsmål ved det danske embedsværk. Problemerne med disse sager skyldes, ifølge bl.a. professor Tim Knudsen og professor i statskundskab Peter Munk Christiansen, ikke et svigt mellem embedsmænd og politikere, men en grundlæggende systemfejl i magt- og rollefordelingen mellem disse (Kragh, 2013; Christiansen, 2014). Tidligere minister Ritt Bjerregaard udtaler til Information, at hun mener der er behov for at få lavet et kabinet omkring ministeren, og at dette bl.a. kunne have afværget politiske skandalesager, da der i et sådan kabinet ville være nok folk til at gå sagerne ordentligt i gennem. Hun udtaler sig om fordelene, man som toppolitiker har, ved at have en stab af politisk personale omkring sig, ud fra sine egne erfaringer som både EU-kommissær og overborgmester i Københavns Kommune (Dall, 2014). Tim Knudsen mener der er et stort behov form at reformere embedsværket i Danmark, men nævner dog ikke direkte Sverige som løsning. (Kragh, 2013). Tidligere finansminister Thor Pedersen er også kritisk over for embedsværkets magt, og mener det er et tab for de folkevalgte når embedsværket involveres i den politiske proces. Han anbefaler, at embedsværket varetager den neutrale rolle i form af faglige rådgivning, ligesom det er tilfældet i Sverige (Bæksgaard, 2013). Efterspørgslen om et eftersyn af det danske embedsværk kommer også fra flere forskellige ordfører, der mener der skal være en offentlig høring omkring de modeller der bliver brugt i vores nabolande, Side 5 af 89

8 for at se om vi kunne drage nytte af det. EL s gruppeformand Stine Brix efterlyser en klarere rollefordeling i embedsværket (Kristensen, 2014). Grundet styringsformen i Danmark, er ministeren også ansvarlig for fejl begået af embedsværket. Man har været vidne til at embedsværkets fejl har resulteret i at ministre har trukket sig. I de sager som står overnævnt har offentligheden været vidne til, at folketingspolitikere har kaldt en minister i samråd. Dette kan, i yderste konsekvens, ende med et mistillidsvotum, hvor ministeren må gå af, da ingen minister, jvf. Grundlovens 15 stk. 1, må blive siddende efter at der er udnævnt et mistillidsvotum mod ham. Problemet kan dog udvikle sig til, at mistillidsvotummet ikke kun retter sig mod den enkelte minister, men den samlede regering og her kræver Grundlovens 15, stk. 2, at regeringen går af medmindre der er udskrevet nyvalg (Finansministeriet, 1998, afs. 2.4). Når man kigger på Sverige, som vi, som tidligere nævnt, ofte sammenligner os med, er deres embedsværk opbygget på en væsentlig anden måde end det danske, således at der ikke fra deres faste embedsværks side bliver ført politik. Grunden er at det svenske embedsværk er todelt, og består af et fast embedsværk og et politisk udnævnt embedsværk. Dette sikrer, at det faste embedsværk, ikke bliver involveret i politisk rådgivning, ligesom deres danske kollegaer i et stadigt større omfang bliver brugt til (Finansministeriet, 2004, s ). I artiklen Embedsmænd skal tale om fejl fra Djøfbladet.dk, mener departementschefen for Statsministeriet, Christian Kettel Thomsen, at embedsværkets opgaver er blevet mere komplekse gennem tiden, og der er kommet et større pres, på den måde at embedsmænd skal finde løsninger på meget snævre betingelser. Det betyder blot at opgaverne har ændret sig i forhold til hvad det var for 20 år siden (Bøgelund, 2014). Hans holdning er, at loyaliteten ikke har svækket fagligheden, derimod siger han, at god politisk rådgivning hviler altid på et godt fagligt grundlag (ibid.). Han mener til gengæld også, at særlige rådgivere er uundværlige for embedsværket, og hvis de ikke var blevet indført i centraladministrationen, så ville de være kommet alligevel. Han mener dog ikke, at disse skal have instruktionsbeføjelser (ibid.). I artiklen siger han at: topembedsværket på Slotholmen bakket op af DJØF mener, at vi er bedst tjent med at beholde vores nuværende danske model med et neutralt embedsværk suppleret med nogle få politisk udpegede uden instruktionsbeføjelse i hvert ministerium (Bøgelund, 2014) Side 6 af 89

9 Ud fra dette citat, kan man overveje, om topembedsværket ikke vil have svækket deres magt til særlige rådgivere. Berlingske skriver desuden i artiklen Embedsmænd sendes til eksamen, at Udenrigsministeriet har sat et projekt i gang, som skal forbedre ministerbetjeningen. Dette består bl.a. af en gruppe specialiserede embedsmænd, der skal bistå og hjælpe ministeren, når der er sager fremme der kræver en særlig politisk bevågenhed (Bæksgaard, 2014). Ifølge Birgitte Poulsen, lektor ved Institut for Samfund og Globalisering ved Roskilde Universitet, kan tiltaget med, at embedsværket skal se nærmere på de retningslinjer der står i Nordskovrapporten, være et tegn på, at departementscheferne ønsker at undgå en diskussion omkring viceministre og statssekretærer, da de med dette tiltag udviser, at de er villige til selv at foretage en forandring og gøre embedsværket bedre. Denne holdning støttes op af Susanne Hegelund, forfatter af flere bøger om embedsværket, samt partner i kommunikationsfirmaet Hegelund og Mose (ibid.). Det er disse ovenstående sager, der igennem den seneste tid, har været med til at vække en underen om det danske embedsværks neutralitet. Det er ikke kun den nuværende regering, som har haft sager med embedsværket involveret, også tidligere regeringer har haft lignende sager, men grunden til, at vi har valgt disse ovenstående sager, er at de er nye og friske. Da flere af artiklerne, har det givet en motivation, for at finde ud af om tiden er inde til en reformering af det danske embedsværk, for at sikre en stadig saglighed og neutralitet. Da der har været meget tale om brugen af en gruppe af politiske ansatte omkring ministeren, har vi valgt at se på Sverige, da deres samfundsopbygning ellers stemmer godt overens med Danmarks, samt at de har en politisk stab. 2.0 Problemstilling, afgrænsning m.m. Ud fra ovenstående motivation er det kommet frem at interessen ligger i at identificere hvilke fordele og ulemper der bliver diskuteret vedrørende embedsværket i hhv. Danmark og Sverige gennem tid. Der bliver kun lagt vægt på de arbejdsopgaver og rekrutteringsgrundlag embedsværket i centraladministrationen arbejder med og ansættes ud fra, samt dettes forhold til politikerne. Da dette projekt fokuserer på forholdet mellem embedsværket og politikerne, betyder det at når der tales om forvaltningen eller lign. vil dette kun omhandle centraladministrationen. Det er også valgt, at der bliver sat fokus på Danmark og Sverige, da disse her en stor lighed i opbygningen af disse to systemer. Dette bliver klarlagt senere i projektet. Ud fra at der i ovenstående motivation er sat fokus på Sverige, og da Sverige her er fremhævet som et forbillede i forhold til deres opbygning af embedsværk, har vi valgt at undersøge hvilke fordele Side 7 af 89

10 og ulemper der politisk har været diskuteret over tid, for at se om der er sket en udvikling i forhold til politiseringen af embedsværket. Dette har gjort at vi er kommet frem til følgende problemformulering: Det ønskes identificeret forskelle, samt hvilke fordele og ulemper der over tid har været omkring embedsværket i centraladministration, i hhv. Danmark og Sverige. Herefter ønskes en vurdering om det svenske system er mindre politisk kritiseret end det danske. De omtalte fordele og ulemper ønsker vi at undersøge ud fra politiserings teorier, samt parlamentariske debatter og spørgsmål stillet og foretaget i hhv. Danmark og Sverige. Desuden vil de analyserede resultater til sidst blive sammenholdt og konkluderet på, for at komme med en vurdering af om Sverige har en fordel i forhold til Danmark. 3.0 Teori I dette kapitel gennemgås den relevante teori for projektet. Dette indebærer fire forskellige afsnit, hvoraf det første handle om den institutionelle adskillelse mellem politikere og embedsværket. Dette er kun en kort præsentation, da det skal ses som en overordnet ramme for de efterfølgende teorier. De efterfølgende afsnit vil være delt op i formel organisering, formel politisering og funktionel politisering, som hver især gennemgår nogle relevante teoretiske tilgange, der skal benyttes til den videre undersøgelse af embedsværket. Dette afsnit skal dels bruges til at identificere de forskelle og ligheder der er mellem de to systemer (den formelle organisering), og dels til at begrebsliggøre og identificere fordele og ulemper ved systemerne (teorierne om politisering). 3.1 Den institutionelle adskillelse Dette afsnit er en kort gennemgang af den institutionelle tilgang. Herunder vil afsnittet overfladisk komme ind på emner som regulering, rollefordeling og organisering projekteret over på Scott s tre institutionelle søjler. Dette gøres for at give et indblik i, hvad der menes med, at der sker en institutionel adskillelse mellem politiske aktører og centraladministrationen. Først er det vigtigt at få på plads at den institutionelle teori her er med til at danne en ramme om det teoretiske afsnit for dette projekt, og det kan derfor ikke forventes at være videre dybdegående. For at give et overblik over de tre begreber, regulering, rollefordeling og organisering, vil disse blive præsenteret her. Regulering Det handler om, at man regulerer sig frem til at få tingene til at fungere. Side 8 af 89

11 Rollefordeling Man ser på hvordan rollefordelingen er og hvilken rolle denne spiller i organisationen. Organisering Hvordan har man organiseret sig inden for organisationen? Fungerer det som et hierarki? Scott ser på de tre traditionelle institutionelle tilgange på en lidt alternativ måde, der tilegner sig dette projekts tilgang. Han deler som nævnt institutionalismen op i tre søjler; den regulative søjle, den normative søjle og den kulturelle-kognitive søjle. Scott nævner, at en af måderne at se de tre søjler, eller elementer, på er, at de ikke kan stå alene, men at alle tre er med til at definere institutionen (Ibid., s. 51). Scott s institutionelle søjler: Den regulative søjle taler om hvordan en institution reguleres, gennem regler, sanktioner og styring. Den regulative proces foregår over tid. Scott mener således også, at det handler om at have kapacitet til at regulere andre, f.eks. igennem kontrol, lave regler og evt. ved at sanktionere over andre ved straf eller belønning, så man kan ændre den fremtidige adfærd (Ibid., s ). Denne regulering kan både ske via formelle regler såvel som uformelle vaner og skikke. Det handler her om hvorledes autoriteter sætter sig i karakter og gør brug af deres magt (Ibid., s. 53). For dette projekt handler det om, at man regulerer og styrer på den rigtige måde, og om hvem der styrer. Den normative søjle handler om hvordan normer og værdier fordeler sig inden for en institution. Normer og værdier er med til at skabe institutionens mål og visioner. Oftest er det således, at normer og værdier kan gælde for alle, men de kan også gælde for en udvalgt gruppe. Dermed kan normer og værdier være med til at danne nogle bestemte roller, da det tydeliggøres hvem der har status og hvem der ikke har (Ibid., s ). I forhold til dette projekt vil det handle om rollefordelingen i departementet. Den kulturelle-kognitive søjle handler om at danne nogle rammer som man arbejder indenfor. Den ligger sig dog ret meget op af den normative søjle, da den også taler om roller, men et aspekt i den handler om, hvordan man organiserer sig, og at dette ofte sker ud fra nogle rammer, der er blevet fastlagt over tid. Scott mener, at den kulturelle-kognitive søjle genkender tanken om, at den indre fortolkende proces er påvirket af de ydre kulturelle rammer (Ibid., s ). Her kommer delen omkring organisering af centraladministrationen ind under, da det er de arbejdsgange og hierarkiske linjer man skal følge i systemet. Side 9 af 89

12 3.2 Formel organisering Dette afsnit vil kort komme ind over Webers bureaukratiteori, som skal bruges til at identificere de fordele og ulemper, der er mellem det danske og svenske system, samt at det sammen med Putnams teorier, beskrevet i næste afsnit, er med til at beskrive idealbilledet af embedsværket. En af de teorier, som koncentrerer sig om den formelle organisering, er den tyske sociolog Max Webers ( ) bureaukratiteori. Bureaukrati betegnes af Weber, som en type af herredømme. Et herredømme vil have brug for at blive betragtet som legitimt. Via bureaukrati, kan man opnå denne legitimitet eller legale autoritet, idet at det kan betegnes som legalt herredømme, ved at et bureaukrati er opbygget over et rationelt lovsystem, der er upersonligt, men med en rationel retspleje. For at opnå dette, kræves der en lydighed over for loven. Derudover nævner Weber også det traditionelle og karismatiske herredømme, men da disse ikke er relevante for dette projekt vil de ikke blive beskrevet her. Ideelt er Webers bureaukrati et hierarkisk system, eller et embedsværk, for give det politiske system legitimitet (Grøn & Hansen, 2011, s.48-50). Weber mener at der især er to principper, der er specielt relevante for at embedsværket kan yde den nødvendige bistand til den politiske ledelse. Som det første skal forvaltningen være organiseret i et hierarki, hvor der er klare skel mellem under og overordnede, samt et klart skel mellem den politiske ledelse og embedsværket. Det andet er, at forvaltningen, i dette projekt centraladministrationen, er bemandet af embedsmænd, der bliver ansat og forfremmet på baggrund af deres faglige kvalifikationer. De kan derved forblive i deres stillinger for livstid, på trods af skiftende regeringer og politiske flertal (Christensen m.fl., 2012, s ). 3.3 Indledende teorier til politisering I dette afsnit vil der blive præsenteret to teoritilgange der både kan gælde på den formelle, såvel som på den funktionelle, politisering. Det er derfor valgt at præsentere dem først og så koble dem til de to politiseringens tilgange i de efterfølgende afsnit. Robert D. Putnam har opstillet en forsimplet model af fire typer embedsmænd, hvor to af dem eksisterer på hver sin pol; den klassiske og den politiserede embedsmand. De to mellemliggende typer engagerer sig i politik, men på forskellige måder. Dette vil ikke blive beskrevet yderligere her. På den ene pol findes den klassiske embedsmand, der er karakteriseret ved, at han udviser loyalitet over for staten og varetager statens interesser. Da den klassiske embedsmand opfatter sig selv som værende neutral, er opfattelsen hos denne, at den form for rådgivning som der ydes til ministeren er upartisk, objektiv og saglig. Embedsmandens opfattelse af politikere er, at disse er besværlige at Side 10 af 89

13 arbejde sammen med, og at partipolitik er et forstyrrende og amatøragtigt element, som er meningsløs og i sidste ende skadelig for statens interesser (Putnam, 1973, s. 259). På den anden pol er den politiserede embedsmand. Han har en anden opfattelse af den nationale interesse. Denne politiserede embedsmænd observerer de politiske realiteter i samfundet, hvor der også er konflikter. Den politiserede embedsmand accepterer i højere grad en indflydelse fra diverse institutioner og politiske partier som en del af det politiske spil. I modsætning til den klassiske embedsmand er forholdet mellem politikeren og den politiserede embedsmand baseret på gensidighed. På trods at deres forskelligheder i kompetencer og bevæggrunde, deler de de samme værdier og objektivitet (Ibid., s. 260). Det teoretiske grundlag for politisering inden for rekrutteringen finder sin inspiration hos Public Service Bargains-litteraturen (PSB), som er udarbejdet af Christopher Hood og Martin Lodge. Definitionen på PSB er:...explicit or implicit agreements between public servants - the civil or uniformed services of the state - and those they serve (Hood & Lodge, 2006, s. 6) Som det fremgår af definitionen indgår der to former for aktører. På den ene side er, i bred forstand, de ansatte i den offentlige sektor, hvor der på den anden side er dem de arbejder for. Aktørerne, som er relevante i dette projekts sammenhæng, er embedsværket, og dem som embedsværket arbejder for er ministrene. Teorien skelner mellem to former for tilgange til overenskomster vedrørende embedsværket. Disse to systemer, der skal nævnes og skelnes imellem er trustee og agency systemet (DeVisscher & Salomonsen, 2012, s. 73). I trustee systemet kendetegnes ved, at de embedsmænd der rekrutteres her sker på baggrund af deres faglighed (intellektuelle formåen). Deres loyalitet er ikke afgrænset til en bestemt regering. I dette system kendetegnes de ydermere på, at de er uafhængige tjenere, som varetager den offentlige interesse frem for en bestemt siddende regering, dvs. at de tager ikke højde for personlige interesse for en siddende minister (Hood & Lodge, 2006, s ). Ydermere er et kendetegn ved denne overenskomst, at embedsmændene ikke er underlagt en folkevalgt politiker. Dette kan dog fremtvinge misforståelser, men deres loyalitet er ikke afgrænset til en bestemt regering. De varetager en rolle, hvor de, ud fra PSB (trustee) i bred forstand skal varetage, samfundets interesse (Ibid.). Loyaliteten embedsmanden besidder er det som kaldes systemisk - der lægges der vægt på at de legale rammer bliver overholdt, og dermed er der loyalitet over for staten (Knudsen & Salomonsen, 2011, s. 1016). Side 11 af 89

14 Den anden type rekruttering er agency-systemet. Her bliver der lagt vægt på deres loyalitet over for den siddende regering. Man finder i dette system embedsmænd, der både har merit og er politisk rekrutterede, men her er loyaliteten placeret et andet sted. Der er dermed ikke tale om, at embedsmænd udelukkende er rekrutterede på baggrund af deres faglighed, men at de også er rekrutteret på baggrund af politiske tilhørsforhold (De Visscher & Salomonsen, 2012, s. 74). Indførelsen af et meritbaseret embedsværk havde da det blev indført til hensigt at sikre professionel administration. Eksempelvis Max Weber var fortaler for dette, og han argumenterede imod funktionel politisering. Et embedsværk som var meritbaseret skulle sikre at embedsværket havde de nødvendige egenskaber, og samtidig skulle fremstå professionel (Dahlström & Niklasson, 2013, s. 891). Dette hænger sammen med trustee-systemet. Idet embedsværket anser sig selv som varetager af statens interesser, er deres ministerrådgivning, ikke kun begrænset til en bestemt minister, men også de kommende ministre i tilfælde af regeringsskift. Pointen er, at de tager ikke hensyn til partipolitiske forhold (DeVisscher & Salmonsen, s. 74). 3.4 Formel rekruttering Dette afsnit vil udgøre den del af teoriafsnittet der omhandler den formelle rekruttering, dvs. den ret ministeren har til at hyre og fyre i sit embedsværk. Herunder vil der også henvises til teorierne fra det ovenstående afsnit Formel politisering Formel politisering handler om den ret, ministeren har til selv at hyre og fyre embedsfolk i embedsværket. Dette kan f.eks. være hvis de har en professionelt faglig baggrund. Det handler om de formelle regler der ligger inden for rekruttering. Det kan også gælde at det er en mulighed for at ministeren kan få personale med erfaring inden for partipolitisk rådgivning, som på den måde kan hjælpe i hans arbejde som minister, med at få flere af hans sager igennem (Hustedt & Salomonsen, forthcoming). Den formelle politisering indeholder nogle legale (det lovlige) og legitime (det moralske korrekte) rekrutteringsregler, der gør at der er større chance for at der er rent mel i posen fra embedsværkets side. Dette modsætter sig den lukkede udøvelse af rekruttering der kan foregå som følge af et misforstået forsøg på at bevare det neutrale embedsværk, hvor man således ser bort fra de formelle regler. Det er uklart om den formelle politisering giver støtte til parti politisering, professionalisering eller personalisering (Ibid.). Side 12 af 89

15 Hvis man ser på Putnams teori fra det tidligere afsnit (jf. afsnit 3.3), ville den klassiske embedsmand passe ind her, da han er den type af embedsmand der taler for et neutralt embedsværk, og ikke vil blande politik ind i arbejdet. Der er mange måder man kan gribe politisering an på, men blandt forskningen er der en generel opfattelse af, at politisering handler om ansættelsesforhold i centraladministrationen, og antagelsen knyttet hertil er, at politisering er en effektiv mekanisme, hvorpå man effektivt opnår politiske resultater. Dette sker ved at ansætte politisk rekrutterede personale, for at en given regering besidder kontrol for at sikre at dens politik, herunder at implementering gennemføres optimalt (Peters & Pierre, 2004, s. 4 & 7). Politisering kan anskues på flere måder, men grundlæggende handler politisering, ifølge Peters og Pierre, om at der sker en udskiftning fra meritkriterier til politiske kriterier. Dette fremgår af følgende citat: [ ]at the most basic level, by politicization of the civil service we mean the substitution of political criteria for merit-based criteria in the selection, retention, promotion, rewards and disciplining of members of the public service (Peters & Pierre, 2004, s. 2) Som det fremgår af citatet, åbner politisering muligheden for, at merit viger for politiske kriterier. Fordelen ved den formelle politisering er at det bliver muligt at holde embedsværket neutralt, ved at det bliver afskåret fra det politiske, og dermed kan koncentrere sig om den faglig rådgivning til ministeren. Ulempen vil være at den særlige rådgiver/den politiske stabsfunktion bliver en form for filter mellem ministeren og embedsværket, således at det er sværere for embedsværket at få deres faglighed igennem til ministeren. Dette kan være med til at betyde at der ikke er nogen integration af politik og faglighed. Denne form kaldes også for administrativ politisering Patronage En tilgang der knytter sig til rekruttering, som har en indflydelse på hvorvidt der er tale om politisering i centraladministrationen er den organisatoriske patronage-tilgang, som ser patronage som en organisatorisk ressource, hvor rekruttering lægger vægt på, at partier skal have nogle medlemmer eller personer fra interesseorganisationer, som i en vis grad stemmer overens med partiets holdninger, ind i ministeriernes embedsværk. Dette er en form for institutionel kontrol med embedsværket, således at de forskellige partier har lidt styr på hvad der sker inden for Side 13 af 89

16 embedsværket (Kopecký & Mair, 2012, s. 7). Kopecky & Mair definerer den organisatoriske patronage således; The power of political parties to appoint people to positions in state institutions [...] these positions include, for example, posts in the central state administration or the core of the civil service. (Ibid., 2012, s. 8) En antagelse om hvorfor en regering, vælger at rekruttere til embedsværket på denne måde, kan være at det giver en bedre mulighed for at kunne styre og kontrollere udformningen af både nye politikker og disses implementering. Ved at en regering har udpeget individet som er politisk rekrutteret ville det kunne medføre at policy-processen effektiviseres, der skabes et bedre flow af information, samt at sandsynligheden for at der opstår dårlige sager mindskes (Ibid., s. 10). Strategien er, at partiet formår at opbygge en form for organisatoriske netværk, både i den offentlige og semi-offentlige sfære, såsom centraladministrationen, bestyrelsesposter, poster ved universiteter mv. (ibid., s. 8). Når man taler om patronage, kan man undre sig over om det er en legitim måde at rekruttere på. Dette er med et videnskabeligt syn ikke tilfældet. Videnskabeligt vil man sige at dette er en relativt illegitim måde at udvælge sit personale på, da men ikke ser på personalets faglige kvalifikationer, men mere om de kan fører noget politisk til embedsværket. Efter formel rekruttering nu er gennemgået, opsummeres hovedpointerne kort og fordele og ulemper ved denne form for politisering fremhæves. Der er opstillet to former for formel rekruttering i dette afsnit, nemlig en legitim og en illegitim form. Det legitime form handler om en ikke-merit baseret rekruttering. Denne ikke-merit baserede rekruttering kan forestå på tre forskellige måder. Den første er politisk rekruttering, for at skabe en politisk lydhørhed fra embedsværket. Den næste er personlig rekruttering, hvor man ansætter på baggrund af at man ønsker loyalitet fra embedsværket og så den sidste form, hvor man rekruttere på baggrund af kompetence, dvs. faglige kvalifikationer. Den illegitime form er patronage, hvor man har ansat nogle politiske personer i embedsværket, for at få større indflydelse med den politik man gerne vil føre. Side 14 af 89

17 3.5 Funktionel politisering Dette afsnit kommer til at handle om den funktionelle politisering, hvor der også sættes fokus på hvilke dele af PSB-teorien og Putnams teori om embedsmænd, der gælder for denne type politisering. Den funktionelle politisering handler i sit udgangspunkt om de roller og den adfærd som aktørerne udøver i forbindelse med ministerrådgivningen. Det centrale i den funktionelle politisering omhandler den rådgivning embedsværket formidler til ministeren, hovedsageligt i form af den politisk-taktiske (Hustedt, T. & Salomonsen, H.H., forthcoming). Der er i forskningen bred enighed om, at der i mange lande, herunder de skandinaviske, er sket en politisering af embedsværket. Selvom der er forskel i hyppigheden i landene, er dette en progressiv tendens (Peters & Pierre, 2004, s. 1 og 6; Dahlström & Niklasson, 2013, s. 892). Dette er et tegn på den funktionelle politisering. For at koble Putnams teori på den funktionelle politisering, er det den politiserede embedsmand der passer ind her. Dels fordi dennes rolle over for ministeren er anderledes. Denne embedsmand udøver en responsiv rådgivning, hvilket vil sige, at de udøver politisk-taktisk rådgivning. Denne type rådgivning dækker også over, at den politiserede embedsmand overvåger det politiske landskab, hvorpå ministeren kan navigere igennem. Der er flere aktører som denne arbejder med, både håndtering af medier, men også det politiske bagland, da det er dette han rådgiver ministeren om. Den funktionelle politisering hører i PSB teorien til i agency-systemet, hvor embedsværket bliver valgt på baggrund af deres loyalitet til ministeren. Nemlig at det kan udøve en politisk-taktisk rådgivning, og dermed ikke være fuldstændig neutral i sine rådgivning (jf. afsnit 3.3). For at samle op på hvad den funktionelle politisering handler om, vil det her blive gennemgået kort, samt at fordele og ulemper vil blive præsenteret. Det der kendetegner den funktionelle politisering er at embedsmændenes kompetencer of roller bliver strakt i en politisk retning, således at der kommer større fokus på at rådgive ministeren om politiske emner. Fordelen ved denne form for politisering er, at der sker en integration af fagligheden og politikken. Således at embedsværket kan yde en bedre rådgivning til ministeren når det handler om politiske tiltag også. Side 15 af 89

18 Der er dog også en ulempe ved denne form for politisering, da der er en stor sandsynlighed for at det bliver for politisk, og fagligheden bliver sat ned i prioritet, således at den rådgivning der bliver ydet udfordre embedsværkets neutralitet. 4.0 Design og metode Dette projekt er et komparativt casestudie af Danmark og Sverige, med fokus på embedsværket i de to lande. Vi har udvalgt disse to lande, idet at der ofte i den danske debat bliver henvist til Sverige, samt at den parlamentariske opbygning overordnet er ens. Set på centraladministrationen, er der en organisatorisk forskel i form af, at Sverige har en politisk udvalgt stab, der er mellem ministeren og det faste embedsværk. I Danmark er der ikke det samme filter, som den svenske politiske udnævnte stab udgår, mellem ministeren og embedsværket. Dog er der i Danmark en tendens til at embedsværket kaldes politiseret, da de udover at yde faglig og neutral rådgivning, også forventes at yde en politisk-taktisk rådgivning over for ministeren, hvilket er i strid med de grundlæggende idéer om at det danske embedsværk skal være neutralt. Den måde vi har valgt at foretage denne undersøgelse på er, at vi først har benyttet nogle organisatoriske teorier til at definere de konkrete forskelle og ligheder landene imellem (jf. afsnit 5.0). Herefter har vi udvalgt noget empiri, i form af Folketings og Riksdags debatter, og foretaget en dokumentanalyse på dem. Dette er nærmere beskrevet nedenfor. Derved vil der være dokumentanalyser på de udvalgte debatter og dokumenter. Der er dernæst en delanalyse for hvert land, hvor vores teorier om politisering vil blive brugt til at definere de fordeler og ulemper, der er ved de to landes systemer. Som den sidste del i analysen vil de to delanalyser blive sammenlignet, for at finde frem til om debatterne har været forskellige, og om der er nogen ændring over tid. I og med at der er kommet tre betænkninger om embedsværket i Danmark har vi valgt at benytte tiden op til disse til at være vores søge periode, hvilket har givet os en samlet søgeperiode fra Dette er en meget stor undersøgelsesperiode, hvilket har gjort at vi yderligere har begrænset os til en søgeperiode på to før udgivelsen af de føromtalte betænkninger. Dermed er de udvalgte perioder for Danmark; , og I Sverige gælder den samme overordnede søgeperioder, hvilket gør undersøgelsen mere fleksibelt. De udvalgte svenske perioder er; , og Den indsamlede empiri, der er blevet benyttet til grundlag for dette projekt, er derfor forespørgselsdebatterne omkring de tre betænkninger, samt 20 spørgsmål i udvalgte perioder, hvoraf emnerne er forekommet i de førnævnte debatter. Forespørgselsdebatterne ligger til grund for Side 16 af 89

19 dokumentanalysen, mens nogle udvalgte 20 spørgsmål er brugt til at underbygge udtalelserne fra forespørgselsdebatterne med og benytte dem i analysen. 20 spørgsmålene er kun vedlagt som bilag, og ligger ikke som dokumentanalyser. For Danmarks vedkommende er empirien hentet fra Folketinget, både deres hjemmeside, webarkiv og i Folketingstidende på biblioteket. Den indsamlede empiri fra Sverige, stammer fra Riksdagen og dens hjemmeside. Empirien består af skriftlige fråga (spørgsmål), protokoller og interpellationer (det svenske svar på 20 spørgsmål). Vedrørende perioderne var det forholdsvist let at fastlægge perioderne for Danmark, idet at de blev udvalgt på baggrund af betænkningerne 1354/1998 (også kaldet Bundgaard-Nielsen betænkningen), 1443/2004 og 1537/2013, hvilket gjorde at perioderne op til nedsættelsen af udvalgene bag betænkningerne, der blev valgt. Umiddelbart valgte vi at bruge samme perioder for Sverige, men i disse perioder, var det meget svært at finde relevant empiri. Derfor valgte vi at udvide søgeperioden, for at se om der overhovedet havde været en debat om embedsværk og politisering i Sverige, hvor ved vi fandt at det havde der, om end i nogle andre perioder end i Danmark. Derfor blev disse perioder valgt. Generelt må det siges om Sverige, at det har været besværligt at finde relevant empiri, da en del relevante interpellationer ikke er blevet besvaret. For at afgrænse antallet af hits i søgningerne i både Danmark og Sverige, er der blevet udvalgt en række søgeord, for at kode søgningen, således at irrelevante dokumenter blev sorteret fra. Da de dokumenter der var relevante, på baggrund af søgekriterierne, var søgt frem, blev disse gennemgået for at finde dem, der var mest relevante for dette projekt, altså dem der havde en form for kritik at enten embedsværket, eller en kritik af den måde embedsværket blev styret på. På Folketingets hjemmeside, blev følgende søgeord brugt til at finde relevante 20 spørgsmål; embedsmand, embedsmænd, embedsværk, embedsværket og særlig rådgiver. Selve søgningen blev foretaget på Folketingets hjemmeside ft.dk, i dennes dokument søgeredskab dokumenter. Her kan man søge i diverse dokumenter fra Folketingets arbejde. Den søgte dokumenttype, der blev søgt i, var 20-spørgsmål og redegørelser. Folketingets arbejde er blevet digitaliseret tilbage til folketingsåret 2004/2005. Derudover er der Folketingets webarkiv, men 20 spørgsmål er ikke med deri. Selve spørgsmålenes ordlyd og resume, kan dog ses, hvilket gjorde at det lykkedes os via Folketingstidende at fremskaffe de relevante dokumenter. På Riksdagens hjemmeside blev følgende søgeord brugt: politisering i statsförvaltningen, statsforvaltning, politisering og utnämningmakt. Når der er foretaget søgninger vedrørende Side 17 af 89

20 det svenske embedsmænd, har vi anvendt riksdagen.se. På hjemmesiden under dokument & lagar og frågor och anmäldningar og interpellationer foretaget vores søgning efter empiri. Udfordringen vedrørende søgeord har været bestået af sproglig karakter. Metoden der er blevet brugt igennem projektet, er en simpel tekst- og indholdsanalyse. Denne metode er blevet brugt til at finde de brugbare elementer i de udvalgte dokumenter. Da der er tale om officielle dokumenter, f.eks. referater fra debatter i foretaget i Folketinget og Riksdagen, er sproget i disse meget formelt, selvom der også har forekommet talesprog. Vedrørende sprog, så har der også været lagt et væsentligt arbejde i forståelsen af teksten, da de er skrevet på svensk, hvilket har været et krævende arbejde. For at sikre at betydningen i dokumenterne ikke gik tabt, i både oversættelses og analyse arbejdet, er samtlige dokumenter blevet gennemlæst og analyseret af minimum to gruppemedlemmer. Dette gør sig gældende for både de danske og svenske dokumenter. Den form for indholdsanalyse, der er foretaget på de udvalgte dokumenter, har et kvalitativt afsæt. Dette har gjort, at der ikke er blevet søgt på nogle bestemte ord eller sætninger i dokumenterne, men derimod er der blevet søgt på sætninger og vendinger, der tilkendegiver parlamentarikernes holdninger. Derved er der fundet brugbart empiri i debatterne uanset, hvilke ord parlamentarikerne har valgt at bruge om f.eks. embedsværket. 5.0 Redegørelse for det danske og svenske system I dette delafsnit til analysen redegøres der for Danmark, det danske system og det danske embedsværks opbygning. Der vil ligeledes blive lavet et lignende afsnit om Sverige. Dette er med til at give en større forståelse for de to lande, og vil kunne give læseren en større forståelse igennem analysen. 5.1 Danmark Danmark er et konstitutionelt monarki, hvor den til enhver tid siddende regent er landets formelle overhoved, men har dog ikke nogen reel magt. Personen med den reelle magt til at lede Danmark, er den siddende statsminister, som også leder regeringen. Grundlaget for at styre Danmark, og udgangspunktet i det danske politiske system, er forfatningen, Grundloven, som stammer tilbage fra Den er dog revideret sidenhen, sidst i Ifølge Grundloven 3, skal der være en tredeling af magten i Danmark, nemlig den udøvende (regeringen), den lovgivende (parlamentet) og den dømmende (domstolene). Side 18 af 89

21 Der afholdes valg til det parlament, kaldet Folketinget, minimum hvert fjerde år, medmindre regeringen kommer i mindretal. For at opnå et flertal i Folketinget skal der være minimum 90 mandater så der kan dannes regering. Dog kan der dannes en mindretalsregering, hvor man har støttepartier, der bakker op om ens politik, således at der derved opnås 90 mandater. Dette er den mest forekommende regeringsform i Danmark. Da Kongeriget Danmark er et rigsfællesskab, bestående af Danmark, Færøerne og Grønland, er det kun 175 ud af Folketingets 179 medlemmer, som vælges i Danmark, mens der vælges to medlemmer på både Grønland og Færøerne (Folketinget, 2013). Danmark er efter kommunalreformen i 2007, opdelt i 5 regioner og 98 kommuner. (Finansministeriet, 2014) At der er en tredeling af magten betyder, at regeringens opgave er at lede Danmark, ud fra de gældende love, samt at udforme nye love, og derefter implementere dem i samfundet. Regeringen ledes som nævnt af statsministeren, der bestemmer hvor mange ministerier, der er behov for og udpeger ministre til at lede hver deres ministerium. Der har i undersøgelsesperioden været i gennemsnit 23 ministerier (Folketinget, 2012 A, s ). I Danmark er der ministerstyre, hvilket betyder at det er ministeren, som er den øverst ansvarlige for sit ministerium, både på det retlige, politiske og det administrative område. Oftest er en minister medlem af Folketinget, men det er ikke en nødvendighed. Embedsværket i Danmark findes på mange niveauer; statsligt, regions og kommunalt niveau. Dette projekt beskæftiger sig med den statslige, også kaldet for centraladministrationen. Embedsværket i Danmark kendetegnes ved at det er neutralt, hvilket vil sige, at embedsværket forbliver, på trods af at der sker et regeringsskifte eller et ministerskifte. Den danske centraladministration er kendetegnet ved to begreber, henholdsvis ressortfordelingen og ministerstyre, som er nærmere beskrevet nedenfor (Christensen m.fl., 2011, s. 77). Ressortfordelingen betyder, at det er de enkelte ministerier med underliggende departementer og styrelser, som arbejder med de arbejdsopgaver, der er knyttet til deres område, hvilket vil sige at forsvarsministeriets ressort område er forsvarsområdet, mens Sundhedsministeriets er sundhedsområdet, og at man fra det ene ministerium ikke blander sig i de andres ressort områder. Der kan oprettes nye ministerier, hvis det ønskes at opprioritere et politisk område, f.eks. integration eller EU-området. Man kan omvendt også ned- eller sammenlægge ministerier, hvis man finder dette ønskeligt (Finansministeriet, 2006, s. 29). Side 19 af 89

22 Ministerstyre forklarer hvordan et ministerium hierarkisk er organiseret. Ministeren er som tidligere nævnt den øverste ansvarlige, og vedkommende fungerer som forvaltningschef for ministeriet. Denne har i udgangspunktet bemyndigelse til at træffe afgørelse i alle sager, men grundet mængden af sager er det usandsynligt at ministeren træffer afgørelser i alle sager. Praktisk vil ministeren delegere opgaverne ud, således det embedsmænd enten i departementet/ministeriet eller underliggende styrelser under departementet træffer afgørelserne (Christensen m.fl., 2011, s ). Ministerierne er typisk organiseret todelt - også kaldet A-60 modellen. Når man taler om at et departement er en todelt organisation betyder dette, at organisationen er opdelt i departement og styrelser, hvor departementet tager sig af ministerrådgivning og ressort politiske emner, hvor diverse styrelser, som får delegeret kompetence fra departementet til at håndtere visse fagspecifikke opgaver. Dette kan f.eks. være, at træffe konkrete afgørelser, men en styrelses funktion kan også bestå i at rådgive, og komme med saglig information, der kan være nyttig for ministeren når der skal udformes ny politik. A-60 modellen beskriver bl.a. at departementerne skal fungere som ministerens sekretariat og varetage rådgivning og sekretariatets betjening af ministeren, f.eks. udarbejdelse af love, central planlægning og koordinering, afgørelse i ankesager eller principielle sager, der skal indbringes for ministeren, selve sagsbehandlingen af enkeltsager og dets lignende ligger på styrelsesplan (Finansministeriet, 2006, s. 29). I 2005 var der ca ansatte, hvoraf ca var ansatte i departementerne (Ibid., s. 28). Embedsværkets arbejde er alsidigt, og der er ikke nogle fastsatte lovregler om hvilke grænser der er for embedsværkets rådgivning og bistand til deres minister og den siddende regering (Finansministeriet, 2004, s 138). Embedsværket må ikke bistå en minister til et folketingsvalg, da dette får partipolitisk karakter, da ministeren fremstår som medlem af et parti frem for minister, men det må derimod gerne bistå ministeren og regeringen ved folkeafstemninger, da det her er i funktion som minister (Justitsministeriet, 2001) Der er dog visse etisk faglige principper, for embedsværkets arbejde. Det kan siges at der inden for embedsværkets administrative praksis er to hovedregler, nemlig at embedsværket må ikke deltage i ministeren og regeringens partipolitiske arbejde, samt at det skal være en sag, der relaterer sig til ministeriets ressort område (Ibid.) Embedsværket er ansat til at betjene den til enhver tid siddende minister, uanset dennes partifarve, og dette bliver derfor ikke udskiftet ved et regeringsskifte. Dette pålægger derfor også embedsværket at være partipolitisk neutralt, og yde den siddende regering loyal bistand for at denne Side 20 af 89

23 kan udføre sine opgaver, herunder regeringens politik. Embedsværkets bistand skal ligge inden for gældende lov og principperne om sandhedspligt, partipolitisk neutralitet og faglighed. (Ibid.) Da politiske beslutninger bør bygge på et fagligt grundlag, og embedsværket har et solidt fagligt niveau, er det embedsværkets opgave at give ministeren det nødvendige overblik over en sags omstændigheder, dvs. om retsgrundlaget er i orden, samt hvilke konsekvenser en beslutning vil have, f.eks. økonomisk. For at kunne have et system, der er baseret på ministerstyre er det en nødvendighed, at embedsværket er neutralt, men samtidig, skal der være en tillid til at embedsværket og derved centraladministrationen udfører sine pligter med høj faglighed og korrekthed (Finansministeriet, 2004, s. 141). Dette er ikke kun regeringens lovforslag og udspil man må gennemgå, men også oppositionens forslag. Dette er for at ministeren og regeringen dermed kan forholde sig til forslaget. Men det gælder også her, at der skal foretages en saglig behandling, ligesom det sker for regeringens egne forslag (Justitsministeriet, 2001). Det som adskiller de særlige rådgivere og gør dem særlige er enten pga. deres rekrutteringsform, eller pga. deres type af rådgivning. En særlig rådgiver kan rekrutteres både inden for og uden for det etablerede embedsværk, og en særlig rådgiver kan rekrutteres med eller uden hensyntagen til dennes partipolitiske baggrund (Finansministeriet, 1998, afs ). Da det kun er retningslinjer, er det som sådan kun anbefalinger til hvordan det bør foregå. Dette gælder bl.a. at den særlige rådgiver ikke bør have instruktionsbeføjelser over det resterende embedsværk, samt at dennes ansættelse følger ministeren. For at skabe åbenhed bør den særlige rådgivers ansættelse ske gennem almindelige stillingsopslag (Ibid., afs. 8.4). Som nedenstående figur 1 viser en generel opbygning af hierarkiet i den danske centraladministration. Som den viser er en minister er placeret øverst i ministeriums hierarki. Ministeren er formelt placeret i et departement, direkte under ham er departementschefen. Departementschefens rolle er at være chef for embedsværket, hvor embedsmændene er fordelt i forskellige afdelinger. Der skal dog gøres opmærksom på, at den særlige rådgiver, er formelt placeret i departementet, men er uden for kategori da han er en personlig rådgiver til ministeren, udpeget af ministeren. Det er vigtigt at pointere, at dette ikke er en færdig model for hvordan ministeriet er bygget op, da der stadig er forskel på de forskellige ministerier alt efter deres størrelse, da arbejdsopgaverne kan være fordelt forskelligt. Side 21 af 89

24 Figur 1: Generel opbygning af centraladministrationen i Danmark, egenproduceret, med inspiration fra Christensen m.fl., 2011, s. 87 Som nævnt i ovenstående afsnit er embedsværket er et stort apparat og en central del af staten og regeringens arbejde. Når man er et stort apparat, kan der opstå en form for egennyttemaksimering, hvor embedsværket forsøger at spille sit eget spil i form af, at man gerne vil have mere magt eller lignende. For at sikre at embedsværket både er politisk neutralt, samt at det arbejder for staten og befolkningen, er det nødvendigt at kunne kontrollere embedsværket. Der er flere måder, hvorpå der kan føres kontrol med embedsværket. Ministeren kan ved selvsyn konstatere om embedsværket er med denne eller om de spiller et fordækt spil. Derudover kan regeringen som sådan også se om det er rigtige eller urigtige oplysninger, der kommer frem. Folketinget har flere muligheder for at kontrollere regeringen og embedsværket. Igennem 20 spørgsmål har Folketingets medlemmer mulighed for at stille den pågældende minister spørgsmål om dennes embedsværk, sager og andre ting og derigennem har Folketingets medlemmer mulighed for at føre en kontrol med at embedsværket agerer hensigtsmæssigt. Når der bliver stillet et 20 spørgsmål, skal det gøres på skrift, minimum 6 dage forud for Folketingets spørgetime. Ministeren Side 22 af 89