ABSTRACT 1 KAPITEL 1 - PROBLEMFELT 5 KAPITEL 2 - TEORI 8

Transkript

1 ABSTRACT This thesis examines processes of welfare state retrenchment in Denmark and the United Kingdom after the financial crisis of From a historical institutionalist perspective the analysis focuses on the levels of institutional change as regards specific policy measures relation to the ideal typical welfare state regimes of Denmark and the UK. In the Danish case the thesis focuses on policy changes regarding the unemployment benefit system as well as the changes to the child benefit. In the British case the thesis considers the introduction of the universal credit benefit as well as the changes made to the child benefit scheme. As regards empirical basis, the thesis rests on a series of qualitative interviews conducted with the social partners in Denmark as well as various statistical materials. In the British case the empirical footing consists primarily of written material as well as an expert interview conducted with a Danish expert on British political affairs. The thesis utilizes theories of welfare state retrenchment, welfare state typologies and new-institutional theory. It is concluded that processes of welfare state change are taking place in both Denmark and the UK. In the Danish case it is demonstrated that the policy-changes regarding unemployment and child benefit can be seen as forming part of a greater process of institutional layering decreasing the generosity of the Danish welfare model. In the British case it is demonstrated that the policy changes to the benefit system and the child benefit scheme forms part of a reproduction of core elements of the liberal welfare model, and hence breaking with some of the principles of the Beveridge report. 1

2 INDHOLDSFORTEGNELSE ABSTRACT 1 KAPITEL 1 - PROBLEMFELT PROBLEMFORMULERING ARBEJDSSPØRGSMÅL 7 KAPITEL 2 - TEORI POLITICS OF RETRENCHMENT OPERATIONALISERING AF BEGREBERNE TRE VELFÆRDSREGIMER AF-MARKEDSLIGGØRELSE GENNEM SOCIALE RETTIGHEDER VELFÆRDSSTATEN SOM SOCIAL STRATIFIKATIONSMEKANISME DE TRE VELFÆRDSREGIMER Det liberale regime: Det socialdemokratiske regime: KRITIK AF ESPING-ANDERSENS REGIMETYPOLOGI OPERATIONALISERING AF BEGREBERNE INSTITUTIONEL TEORI INSTITUTIONSBEGREBET INSTITUTIONEL FORANDRING OG PATH DEPENDENCY INKREMENTEL FORANDRING SOM INSTITUTIONELLE BRUD EN NY MODEL FOR INSTITUTIONEL FORANDRING Link 1: den politiske kontekst, institutionelle karakteristika og institutionel forandring Link 2: forandringsagenter og institutionel forandring Link 3: kontekst og institution skaber forandringsagent OPERATIONALISERING AF BEGREBERNE SAMMENFATNING 21 KAPITEL 3 - METODE SPECIALETS OPBYGNING CASESTUDIET GENERALISBARHED I CASESTUIDET EMPIRISKE KILDER DANMARK Interviews Øvrige kilder Kvantitativt materiale STORBRITANNIEN Ekspertinterview 27 2

3 Primære kilder Sekundære kilder Kvantitativt materiale VALIDITET, RELIABILITET OG KONKLUSIONERNES RÆKKEVIDDE SAMMENFATNING 30 KAPITEL 4 DEN DANSKE CASE DEN POLITISK INSTITUTIONELLE KONTEKST DEN PARLAMENTARISKE SITUATION ARBEJDSMARKEDETS PARTER ÆNDRINGERNE AF DAGPENGESYSTEMET DAGPENGEPERIODENS FORKORTELSE HVILKE GRUPPER RAMMES? DAGPENGENES KOMPENSATIONSGRAD: EN ÅBNING FOR DET PRIVATE FORSIKRINGSMARKED? ÆNDRINGERNE AF BØRNEFAMILIEYDELSEN LOVFORSLAGETS BEGRUNDELSE KRITIK AF FORSLAGET HVILKE GRUPPER RAMMES? SAMMENFATNING 47 KAPITEL 5 DEN BRITISKE CASE DEN POLITISK INSTITUTIONELLE KONTEKST DEN BRITISKE VELFÆRDSSTATS POLITISKE HISTORIE DEN PARLAMENTARISKE KONTEKST IKKE-PARLAMENTARISKE AKTØRER ÆNDRINGERNE AF DET SOCIALE YDELSESSYSTEM THE UNIVERSAL CREDIT GRUNDTANKERNE BAG THE UNIVERSAL CREDIT HVAD SIGER DE ØVRIGE AKTØRER? UNIVERSAL CREDIT OG DEN BRITISKE VELFÆRDSMODEL ÆNDRINGERNE AF CHILD BENEFIT DEN BRITISKE CHILD BENEFIT YDELSE OG ÆNDRINGERNE HERAF HVAD SIGER DE ØVRIGE AKTØRER? CHILD BENEFIT ÆNDRINGERNE OG DEN BRITISKE VELFÆRDSMODEL SAMMENFATNING 62 KAPITEL 6 - DISKUSSION FINANSKRISEN SOM BIG BANG ELLER WINDOW OF OPPORTUNITY? INSTITUTIONELLE BRUD? TO FORMER FOR BØRNEYDELSESREFORM ELEFANTER I BEVÆGELSE 68 KAPITEL 7 KONKLUSION 70 3

4 LITTERATURLISTE 74 BILAG 81 1 INTERVIEWGUIDE ARBEJDSMARKEDETS PARTER 81 2 INTERVIEWGUIDE EKSPERTINTERVIEW 83 3 MAILTEKST VEDR. PRIVAT LØNFORSIKRING 84 4 LOVFORSLAG UNDER GENOPRETNINGSAFTALEN MED STEMMEMØNSTRE 85 5 ØKONOMISKE KONSEKVENSER AF AFKORTNINGEN AF DAGPENGEPERIODEN 86 6 ØKONOMISKE KONSEKVENSER AF ÆNDRING AF GENOPTJENINGSKRAVET 87 7 SANKTIONSREGIMET I OPLÆGGET TIL UNIVERSAL CREDIT 88 8 DEN FINANSPOLITISKE SITUATION I CASELANDENE 89 4

5 KAPITEL 1 PROBLEMFELT I en stadigt mere globaliseret verden er de vestlige velfærdsstaters rammebetingelser et tilbagevendende tema i velfærdsstatsforskningen. Begreber som velfærdsstaternes race to the bottom samt loss of boundary control har været lanceret for at indfange disse ofte pessimistiske vurderinger af velfærdsstatens eksterne omgivelser (Castles, 2004 hhv. Scharpf, 1996). Der har i litteraturen længe været en opfattelse af, at velfærdsstaten, som vi kender den fra efterkrigstiden og fremefter, er presset fra forskellige fronter, og at business as usual for velfærdsstaten er forbi (Taylor-Gooby, 2001). Der hersker ikke enighed om pressets oprindelse, men det vurderes, at velfærdsstaten de seneste år har ført en lettere omtumlet tilværelse i en era of austerity (Pierson ed., 2001). Med finanskrisen af 2008 og den generelle tilbagegang i verdensøkonomien er endnu en ekstern begivenhed med til at definere betingelserne for de vestlige velfærdsstater (Nationalbanken, 2009: 43). 1 Hvordan dette seneste pres på de statslige finanser imødegås, vil formentlig variere fra stat til stat. Her vil være tale om politiske valg, som vil afspejle den nationale politiske kontekst og institutionelle indretning af velfærdsstaten. Der findes imidlertid mange nationalt og historisk betingede udgaver af velfærdsstaten, og det må forventes, at der ikke blot findes én løsning på denne udfordring, men flere. Samtidig kendetegnes velfærdsstater generelt af institutionel træghed og beskrives som stædige elefanter, der kun nødigt og med stort besvær lader sig flytte (Castles, 2004: 227). Fælles for velfærdsmodellerne 2 er dog, at de alle kræver et solidt samfundsøkonomisk fundament et fundament, som efter finanskrisen udfordres af faldende indtægter og stigende udgifter for de europæiske velfærdsstater (Nationalbanken, 2010: 77). De hårde økonomiske tider har da også afstedkommet en række udgiftsreducerende politiske tiltag, som bl.a. vil have betydning for landenes velfærdsmodeller. De seneste års beskedne økonomiske vækst i EUlandene kombineret med offentlige budgetunderskud og øget gældsstiftelse har resulteret i, at vi for tiden ser diverse europæiske regeringer optagede af at få styr på de offentlige finanser. På EU-niveau har man netop forhandlet om en konkurrenceevnepagt, mens der nationalt afvikles nedskæringsorienterede finanslovsprocesser i skyggen af renteudviklingen på internationale statsobligationsmarkeder. Man kan dermed med en hvis ret konstatere, at det politiske etablissement i de europæiske velfærdsstater i øjeblikket er temmelig optaget af velfærdsstatens finansielle tilstand. Disse omstændigheder rejser spørgsmålet om velfærdsstatens fremtidige form, og jeg vil i dette speciale med udgangspunkt i danske og 1 I specialet vil begrebet velfærdsstat defineres af et institutionaliseret system, hvor agenterne staten, markedet og civilsamfundet indgår i skiftende relationer med det formål at optimere samfundets velfærdsfunktion, og hvor graden af offentlig involvering er tilstrækkelig stor til at kunne modvirke konsekvenserne af markedsfejl, herunder sikre en garanteret minimumslevestandard (Greve & Jespersen, 2010: 35). 2 Med afsæt i Esping-Andersen (1990) vil jeg arbejde ud fra et perspektiv, der forstår velfærdsstater som opdelt i tre overordnede regimer eller velfærdsmodeller, der hver især adskiller sig ift. finansiering, levering og organisering af velfærd samt ift. graden af markedsliggørelse af den enkelte borger. Mere om dette i teorikapitlet. 5

6 britiske velfærdspolitiske forhold se nærmere på denne finanspolitiske konsolidering 3 og dens betydning for velfærdsstatens indretning. I en velfærdsstatsoptik er de to lande forskelligt indrettet i forhold til velfærdsstatens institutionelle organisering. I Danmark er velfærden centreret om en stor offentlig sektor med offentlig servicelevering til borgere uanset indkomst eller status. I Storbritannien findes der udbredt privat velfærdslevering og udbredt behovsvurdering af den enkelte borger, inden staten skrider ind. Den danske offentlige sektors samlede forbrug som andel af BNP er større end den britiske ditto, og både finansierings- og leveringsaspekter af velfærden i de to stater varierer en del (OECD, 2009: 23). I velfærdslitteraturen taler man da også om, at Danmark tilhører det socialdemokratiske velfærdsregime, mens Storbritanniens model hører under det liberale velfærdsregime, der hver især groft sagt kendetegnes af de netop beskrevne karakteristika (Arts & Gelissen, 2002:149). 4 Derfor finder jeg det da også interessant at sammenligne finanspolitiske konsolideringsprocesser i to velfærdsmodeller, der på afgørende punkter adskiller sig fra hinanden. Den 19. maj 2010 fremlagde den danske regering og Dansk Folkeparti en Aftale om genopretning af dansk økonomi, mens den nyvalgte britiske koalitionsregering kort efter sin tiltrædelse i maj 2010 ligeledes fremlagde omfattende planer for nedskæringer i den offentlige sektor i dens Spending Review Begge er eksempler på politiske konsolideringsplaner affødt af den globale økonomiske krise med forslag til ændringer af den offentlige sektor inden for kernevelfærdspolitiske områder. De to politiske udspil har da også været omgærdet af væsentlig politisk debat i de nationale politiske arenaer. I en dansk kontekst repliceres regeringens genopretningsudspil af udspillet Fair Løsning fra Socialdemokraterne og Socialistisk Folkeparti, der ligeledes forsøger sig med et bud på en løsning af finanskrisens udfordringer for velfærdsstaten. I en britisk kontekst er der ligeledes heftig debat om regeringens nedskæringer på det offentlige budget, som udgør en ganske omfattende øvelse i cutting back the state (The Economist, 2010A: 37). Spørgsmålet er imidlertid, i hvilket omfang disse finanspolitiske konsolideringer ændrer på velfærdsstaternes indretning i de to lande, og om disse ændringer bryder med den institutionelle velfærdsstatslige orden. Begge budgetter er fremlagt af borgerligt-liberale regeringer, og begge budgetter søger at minimere det offentlige budgetunderskud. Der er dog samtidig tale om to forskellige velfærdsmodeller og forskelige politiske traditioner, og min ambition er derfor i et komparativt perspektiv at opnå forståelse for finanspolitisk konsolidering og velfærdsstatsforandringer i disse to lande. Jeg vil beskæftige mig med kernevelfærdsspørgsmål og fokus vil være på ændringer af de sociale sikringssystemer, der traditionelt henregnes som en af kerneopgaverne for velfærdsstaten (Greve & Jespersen, 2011: 18). Jeg vil i min analyse beskæftige mig med hhv. ændringerne i dagpengeperiodens længde og genoptjeningskrav i Danmark samt etableringen af den såkaldte universal credit i Storbritannien. Derudover vil jeg inspireret af Taylor-Gooby s fokus på nye sociale risici beskæftige med ændringerne af den danske børnefamilieydelse samt den britiske child benefit. Disse ydelser adskiller sig fra traditionelle velfærdsmæssige ydelser, der i højere grad tager sigte på at kompensere ved tab af indkomst grundet 3 Med finanspolitisk konsolidering sigtes der til statslige bestræbelser på at mindske de samlede offentlige udgifter gennem central styring og økonomisk planlægning f.eks. gennem finanslovsprocesser. I dette speciale vil fokus ligge på den danske genopretningsaftale og det britiske Spending Review 2010, og begrebet henviser generelt til disse politiske processer. 4 Der findes forskellige regimeinddelinger i litteraturen, og i teorikapitlet vil jeg komme nærmere ind på dette. 6

7 sygdom, arbejdsløshed og alderdom (Taylor-Gooby, 2004). Jeg vil fokusere på, i hvilket omfang disse policyændringer forandrer landenes velfærdsmodeller, og om man kan tale om deciderede institutionelle brud med de etablerede velfærdsmodeller, som Esping-Andersen (1990) har defineret dem. Med afsæt i nyinstitutionel teori vil jeg arbejde ud fra følgende problemformulering: 1.1 Problemformulering I hvilken grad repræsenterer de udvalgte velfærdspolitiske policy-ændringer brud med de historisk institutionaliserede velfærdsmodeller i hhv. Danmark og Storbritannien? Arbejdsspørgsmål På baggrund af problemformuleringen vil jeg stille følgende arbejdsspørgsmål: 1. Hvordan begrebsliggøres forskellige velfærdsstatsmodeller? 2. Hvordan begrebsliggøres velfærdsstatslige forandringsprocesser? 3. Hvad karakteriserer de danske policy-ændringer vedr. dagpenge og børnefamilieydelsen, og harmonerer de med principperne i den socialdemokratiske velfærdsmodel? 4. Hvad karakteriserer de britiske policy-ændringer vedr. universal credit og child benefit, og harmonerer de med principperne i den liberale velfærdsmodel? 5. I hvilket omfang kan man tale om institutionelle brud med caselandenes velfærdsmodeller? 7

8 KAPITEL 2 TEORI Det teoretiske fundament for dette speciale består af tre elementer. Analysen vil dels betjene sig af indsigter fra velfærdsstatsteori. Her vil jeg for det første i afsnit 2.1 tage udgangspunkt i Paul Piersons politics of retrenchment, der udgør en teori om velfærdsstatsforandringer i en era of austerity (1996, 2001). I afsnit 2.2 tager jeg afsæt i Esping-Andersens (1990, 1999) idealtypiske typologi over forskellige former for velfærdsstatsmodeller. Endelig vil afsnit 2.3 definere specialets historiske institutionelle perspektiv (HI) (Hall & Taylor 1996; Mahoney & Thelen, 2010). Formålet med dette kapitel er at præsentere og diskutere disse teoretiske udgangspunkter og udgør dermed en besvarelse af arbejdsspørgsmål 1 og 2. Til slut vil jeg samle op på kapitlet og sammenfatte det teoretiske fundament for analysen. 2.1 Politics of retrenchment Paul Pierson fokuserer i politics of retrenchment på politiske processer forbundet med velfærdsstatslig kontraktion (1996, 1999, 2001). Pierson mener, at analysen af velfærdsstatslige forandringer bør have øje for, at politiske processer forbundet med velfærdsstatsekspansion kendetegnes af en ganske anden politisk modus operandi, end når det gælder velfærdskontraktion eller velfærdsnedskæringer. For det første har politikernes mål ændret sig (velfærdsekspansion er populært, mens tilbagerulning af velfærd ikke er det). For det andet har den politiske kontekst ændret sig (internationalisering af økonomien, modstand fra interessespecifikke organisationer, mv.). Pierson beskriver denne forandring i det politiske klima på følgende måde: Retrenchment is generally an exercise in blame avoidance rather than credit claiming, primarily because the costs of retrenchment are concentrated (and often immediate), while the benefits are not (Pierson, 1996: 349) og hævder, at man derfor også må anvende andre analytiske perspektiver end dem, der typisk anvendes til at analysere velfærdsekspansionen, og herunder ikke blot anvende kvantitative data, men også underkaste den enkelte policy-ændring kvalitativ analyse. Først og fremmest fokuserer Pierson på, at en nedskæringsdagsorden ofte ikke vil betragtes som en politisk salgbar vare af de fleste politikere. Velfærdskontraktion indebærer en negativ bias, hvor tab af sociale rettigheder for de berørte personer vil opleves stærkere end gevinsten for den offentlige kassebeholdning, som principielt kommer alle borgere til gode, men som samtidig udgør en noget diffus størrelse for den enkelte at forholde sig til. Derudover vil de påvirkede grupper ved velfærdsbegrænsninger ofte være klart afgrænsede og godt organiserede. Derfor vil politikere typisk være tøvende overfor at lægge sig ud med en klart afgrænset gruppe velfærdsmodtagere (ibid.:350). Derudover vil velfærdsnedskæringer typisk begrundes i ydre omstændigheder, og det politiske spil vil ofte have karakter af blame avoidance. Ingen politiker eller politisk parti ønsker at blive forbundet med velfærdskontraktion. Derudover forventes det, at nedskæringers manglende popularitet medfører, at drastiske nedskæringer kun gennemføres i tilfælde af voldsomme budgetkriser, og selv i sådanne situationer vil radikale nedskæringer ikke finde sted. Af samme grund vil en regering typisk søge bred konsensus ved nedskæringer frem for ensidigt at skære i de sociale budgetter, hvilket yderligere begrænser eventuelle budgetkonsolideringer. For at kunne tale om egentlig 8

9 strukturelle velfærdsforandringer fastslår Pierson, at følgende kriterier må mødes: Rather than emphasizing cuts in spending per se, the focus is on reforms that indicate structural shifts in the welfare state. These would include 1) significant increases in means-tested benefits; 2) major transfers of responsibility to the private sector; 3) dramatic changes in benefit and eligibility rules that signal a qualitative reform of a particular programme (ibid.: 351). Sådanne strukturelle velfærdsforandringer folder sig ud forskelligt (f.eks. afhængig af det politiske systems institutionelle setup), men dog skulle ovenstående pointer gælde generelt for velfærdspolitiske kontraktioner. Grundlæggende forudser Pierson tre former for velfærdsstatsforandringer, der alle knytter an til hver deres velfærdsregime i Esping-Andersen forstand: Re-commodification: betegner en proces, hvor alternativerne til deltagelse på arbejdsmarkedet for den enkelte arbejdstager begrænses. Piersons begreb er på sin vis det modsatte af Esping-Andersens decommodification, som præsenteres senere i kapitlet 5 : Recommodification essentially involves the effort to reverse that process - to restrict the alternatives to participation in the labor market, either by tightening eligibility or cutting benefit (Pierson, 1999: 9). Denne tænkning er typisk for arbejdsgiverorganisationer, der som udgangspunkt ønsker det størst mulige arbejdskraftsudbud, og denne dimension er dermed især relevant for analyser af konflikter mellem lønmodtagere og arbejdsgivere. Denne forandringsproces knytter især an til det liberale velfærdsregime, hvor Pierson særligt nævner Storbritannien, New Zealand og USA. (ibid.: 9-10) Cost-containment: betegner en proces, hvor det politiske fokus vil være strengt fokuseret på at nedbringe de offentlige udgifter per se. Velfærdsstatens modning medfører, at politikere er klemt mellem et betydeligt finansieringsbehov tilvejebragt gennem skatter og afgifter og på samme tid krav om for lettelser af samme. Kombineres dette f.eks. med euro-medlemskab og kravene til de offentlige finanser i Vækst- og Stabilitetspagten vil regeringer befinde sig i et politisk miljø, hvor cost-containment altså i sig selv vil være en politisk prioritet. Pierson knytter denne proces til de skandinaviske landes socialdemokratiske velfærdsmodeller. (ibid.: 10-11) Recalibration: betegner en proces, hvor velfærdspolitikker opdateres ift. nye og ændrede politiske mål eller skift i efterspørgslen efter velfærd hhv. rationalisering og opdatering. Denne proces knyttes af Pierson til de kontinentale velfærdsmodeller i Europa, men jeg vil dog vurdere, at den formentlig vil kunne udstrækkes til at gælde i de fleste politiske arenaer, da sådanne rekalibreringsprocesser må formodes at finde sted løbende. (ibid.: 11-12) Pierson begrebsliggør velfærdspolitiske kontraktionsprocesser og advokerer for, at argumenterne skulle kunne anvendes generelt, men hvor nationalt specifikke institutioner dog spiller ind. Ift. til nationale institutionelle arrangementer fremhæver Bonoli (2001), at man ikke skal forvente pludselige institutionelle forandringer i institutionelle settings, hvor magtstrukturen er fragmenteret. Det modsatte vil gøre sig gældende i et politisk system som f.eks. det britiske, hvor den politiske magt og beslutningskraft er centralt koncentreret hos en flertalsregering (Bonoli, 2001: ). Netop denne pointe er interessant for dette speciale, da jeg i analysen sammenligner finanspolitiske konsolideringsprocesser i to forskellige 5 Esping-Andersen definerer det på følgende vis: De-commodification occurs when a service is rendered as a matter of right, and when a person can maintain a livelihood without reliance on the market (1990: 21-22) 9

10 velfærdsmodeller, som endvidere er forankret i forskellige modeller for den parlamentariske beslutningsproces (en dansk mindretalsregering med stærke sociale parter over for en britisk Westminster style flertalsregering). Det giver muligheden for at sammenligne kontrasterende, men dog sammenlignelige cases (Bryman, 2004: 53) Operationalisering af begreberne Piersons værdi består først og fremmest i at levere begreber til at forstå det politiske spil vedr. velfærdskontraktion. Til brug for den senere analyse vil hans begreb om blame avoidance blive anvendt som et referencebegreb i bestræbelserne på at forstå det politiske spil om velfærdskontraktion. Her leverer Pierson endvidere en række instruktive begreber vedr. konsolideringsprocesser, som forventes at indebære en negativ bias, hvor de grupper, der rammes af nedskæringer, vil opfatte tabet af sociale rettigheder som værre, end gevinsten for de offentlige budgetter, som den finanspolitiske forbedring forventes at medføre. Endvidere vil politikere ofte holde sig fra sådanne spørgsmål, og derfor forventer Pierson brede forlig ifm. nedskæringer på offentlig velfærd. Derfor forventes velfærdskontraktion da også alene at forekomme i situationer, hvor særlige finanspolitiske udfordringer gør sig gældende. I sådanne scenarier fastslår Pierson, at de udsatte klientgrupper vil agere som velfærdsreformmodstandere, og at eventuelle veto-spillere vil markere sig. Derfor vil jeg i analysen særligt søge at klarlægge, hvilke veto-spillere (formelle som uformelle) det politiske institutionelle setup måtte indeholde, og om den politiske beslutningsproces udspiller sig inden for f.eks. et konsensusdemokrati eller et mere traditionelt Westminster-flertalsstyre. Dette flugter i øvrigt med specialets historisk institutionelle udgangspunkt, som berøres nedenfor. Piersons fokus på vetospillere og det institutionelle politiske setup har inspireret dette speciale til at have et særligt fokus på ikke-parlamentariske aktører såsom tænketanke og arbejdsmarkedets parter, og generelt lade sig inspirere af Piersons kriterier for strukturel velfærdsforandring. Endelig vil Piersons forudsigelser om, hvordan forandringsprocesser ift. velfærdskonsolidering knytter an til specifikke velfærdsmodeller ligeledes anvendes og i øvrigt kombineres med Esping-Andersens regimetypologi. 2.2 Tre velfærdsregimer Esping-Andersens The Three Worlds of Welfare Capitalism 6 (1990) danner som anført i kapitlets introduktion udgangspunkt for specialets andet element i tilgangen til velfærdsanalyse. Dermed indskriver specialet sig i traditionen for welfare modelling business, som Esping-Andersen populært sagt har stået fadder til (Abrahamson, 1999). I velfærdsstatslitteraturen findes mange kommentarer til Esping-Andersens arbejde, og der lader til at herske generel enighed om, at Esping-Andersens værk fra 1990 udgjorde et forskningsmæssigt gennembrud og dannede skole for en ny måde at teoretisere over velfærdsstaten (Arts & Gelissen, 2002; Powell & Barrientos, 2011). Den overordnede ambition for Esping-Andersen består i at udvikle en samlet teoretisk forståelse for velfærdsstatens opståen og udvikling. På baggrund af denne analyse udvikles hans regimetypologi, som inddeler velfærdsstater i tre overordnede regimetyper; den liberale, den korporative-konservative og den socialdemokratiske (regimetyperne beskrives nærmere nedenfor). I nedenstående gennemgang udelader 6 Esping-Andersen udgav i 1999 et værk, der modificerede og tilrettede enkelte aspekter af teorien som fremført i Jeg tager udgangspunkt i 1990-værket, men henviser også til 1999, hvor det findes relevant. 10

11 jeg det korporative-konservative regime, da mit empiriske fokus på Danmark og Storbritannien falder ind under hhv. det socialdemokratiske og det liberale regime. Esping-Andersens aspiration om teoriudvikling tager afsæt i et broad view på velfærdsstaten og dens forbundenhed til den øvrige økonomi. Tilgangen til velfærdsstatsanalysen ligger dermed også beskrevet i bogens titel, welfare capitalism, hvilket indikerer en bredere og mere nuanceret forståelse af velfærdsstaten og dens betydning for den generelle samfundsøkonomi. Velfærdsstaten er ikke blot en neutral omfordelingsmekanisme, der gennem sociale ydelser og services udøver velfærd, men derimod en aktiv, politisk samfundskraft, der (i varierende grad) griber ind i markedsøkonomien med fordelingsmæssige konsekvenser til følge (Esping-Andersen 1990: 18). Til brug for disse analytiske erkendelsesinteresser benytter Esping-Andersen to centrale begrebslige indgange til velfærdsstaten: af-markedliggørelsen (de-commodification) af den enkelte arbejdstager gennem sociale rettigheder samt velfærdsstaten som social stratifikationsmekanisme, der kan præsenteres som følger Af-markedsliggørelse gennem sociale rettigheder Begrebet betoner i hvilket omfang sociale rettigheder modificerer den enkelte arbejdstagers status som vare på et (arbejds-)marked. Esping-Andersen begrebsliggør dermed sociale rettigheder som decommodification (eller af-markedsliggørelse) og benytter begrebet som en målestok for, i hvilken grad individet kan sætte sin lid til statsligt leveret velfærd i forhold til, i hvilken grad velfærden må søges sikret gennem lønarbejde på markedsvilkår. Esping-Andersen beskriver det på følgende vis: De-commodification occurs when a service is rendered as a matter of right, and when a person can maintain a livelihood without reliance on the market (ibid.: 21-22). Af-markedsliggørelse er ikke et alt-eller-intet begreb. Det er et gradsbegreb, der henviser til i hvilket omfang individet kan opretholde en acceptabel levestandard uafhængig af markedsdeltagelse. Dette berører dermed en klassisk konfliktlinje i socialpolitik, nemlig i hvilket omfang denne markedsimmunitet skal slå igennem i socialpolitikken. At sociale ydelser eller sociale forsikringsordninger formelt eksisterer som del af en velfærdsmodel er ikke nødvendigvis lig med af-markedsliggørelse. Den enkelte velfærdspolitik må ifølge Esping-Andersen analyseres for sig, da der kan være endog ganske stor forskel på graden af af-markedsliggørelse i forskellige velfærdsmodellers socialpolitikker. For fagbevægelsen har af markedsliggørelsen af arbejderen været et prioriteret fokusområde, da bredt fokuserede lønmodtagerbeskyttende sociale ydelser vil fremme social mobilisering, da grænserne mellem insiders og outsiders på arbejdsmarkedet minimeres, og da bred lønmodtagersolidaritet dermed sikres (ibid.: 22). Af-markedsliggørelse styrker arbejdstagersiden og svækker arbejdsgiversiden, da den rene markedsmekanisme for arbejdskraften modificeres ved statslig intervention, og arbejdstagerens velfærd afhænger dermed ikke udelukkende af arbejdsgivers efterspørgsel efter arbejdskraft. Dette aspekt har i specialets empiriindsamling været motiverende for den opmærksomhed, der skænkes arbejdsmarkedets parter. Esping-Andersens tre regimer adskiller sig (ikke overraskende) fra hinanden i relation til graden af af-markedsliggørende. 11

12 2.2.2 Velfærdsstaten som social stratifikationsmekanisme Velfærdsstaten bør som anført ikke blot opfattes som en neutral velfærdsleverandør. Den udgør i sig selv et socialt stratifikationssystem, der ikke blot passivt griber ind med korrektioner af markedsfejl og social ulighed. Med Esping-Andersens ord: It [the welfare state] is an active force in the ordering of social relations (ibid.: 23). Socialpolitikkens udformning er ikke tilfældig, da den aktivt vil promovere et politisk bestemt samfundssyn og fordelingsperspektiv. Esping-Andersen præsenterer forskellige historiske former for social stratifikation med udgangspunkt i velfærdsstatens forskellige former for indkomstunderstøttelse. Den liberale version defineres i høj grad gennem opposition til klassebevarende elementer i den konservative-korporative, og kerneideen i den liberale forestilling om social stratifikation består modsat i en hyldest til individuel konkurrence fremmet gennem frie markeder og gennem hjælp til selvhjælp'. Det anerkendes dog, at der er behov for at sikre en række offentlige goder samt at afhjælpe diverse markedseksternaliteter. Dette sikres gennem offentlig hjælp på et minimumsniveau for de fattigere, mens middelklassen og derover typisk sikrer sig velfærd på et privat marked (ibid.: 64-65). Dette skaber en dualisme eller social stratifikation, som Esping-Andersen blandt andet ser i Storbritannien, hvor de mindre bemidlede i vid udstrækning vil være afhængige af offentlig velfærd, mens den øvrige befolkning serviceres gennem markedet (ibid.: 25). Den tidlige socialdemokratiske model havde et dobbelt formål ift. velfærdsstatens sociale stratifikation. På den ene side skulle socialpolitikken adressere og afhjælpe reel social nød. På den anden side måtte sådanne systemer samtidig konstrueres på en måde, hvor man undgik at drive kiler ind mellem dels de forskellige erhvervsmæssigt opdelte arbejdergrupperinger og dels mellem arbejdere i og uden for arbejdsmarkedet (ibid.: 66). Dette skulle fremme sammenhold og en samlet politisk mobilisering af arbejderklassen. Det socialdemokratiske/socialistiske alternativ til den tidlige socialhjælp i den liberale version blev dermed universalismeprincippet. Her nyder alle borgere samme sociale rettigheder uanset klasse eller markedsposition. Lighedstanken er i centrum, og systemet er dermed beregnet til at fremme solidaritet på tværs af klasseskel. Med arbejderklassens fragmentering og generelt højere levestandarder de senere år fremstår det socialdemokratiske universalismeprincip udfordret, og i bestræbelserne på at sikre bred solidaritet og opbakning til velfærdsstaten har svaret typisk været at opgradere velfærdsniveauet til middelklassens forventninger (ibid.: 69). Ifølge Esping-Andersen vil velfærdsstaten ikke virke lighedsfremmende per se i kraft af den blotte tilstedeværelse af et offentligt socialbudget. Derimod bør analysen finde sted på policy-niveau for at forstå velfærdsstatens konsekvenser for samfundets sociale stratifikationsmønstre, hvilket dette speciale bestræber sig på i analysen af konkrete policy-ændringer i Danmark og Storbritannien De tre velfærdsregimer Ovenfor har enkeltaspekter af Esping-Andersens velfærdsregimetilgang været berørt ud fra de to primære begreber om af-markedsliggørelse og om velfærdsstaten som socialt stratificerende. I det følgende vil de to regimers primære karakteristika blive sammendraget og præsenteret enkeltvis. Ideen bag regimetypologien er grundlæggende, at countries cluster on policy because they cluster on politics (Shalev, 1999: 13 i Pierson, 1999: 14), og det skal dermed pointeres, at der er tale om generaliserende idealtyper, som kun delvist vil genfindes i den empiriske virkelighed. 12

13 Det liberale regime: I det liberale regime, som primært forefindes i de angelsaksiske lande, vil sociale ydelser ofte være behovstestede og ydelsesniveauet på et minimum, og den offentlige indsats udgør typisk et sidste sikkerhedsnet. Sociale ydelser henvender sig primært til lavindkomstgruppen. Offentlig velfærd er i denne model begrænset af en fremherskende liberal arbejdsetik, der i velfærdsmæssig sammenhæng begrænser den offentlige velfærdslevering. Grænserne for offentlig velfærd er nøje afstemt med marginalnytten af lønarbejde i markedet, og dermed vil sociale ydelser ofte styrke markedet, da alle der kan, vil have en meget klar interesse i at søge mod markedet for at sikre egen velfærd gennem lønarbejde. Offentlige sociale ydelser vil ofte være forbundet med en vis stigmatisering, og markedet vil af staten blive tilgodeset både aktivt og passivt gennem hhv. subsidiering af private velfærdssystemer og offentlige ydelser på minimumsniveau. Dermed vil af-markedsliggørelseseffekten af offentlige ydelser være minimal. Modellen vil endvidere lede til en relativ skarp opdeling mellem mindretallet af modtagere af offentlig velfærd og flertallet, som tilgodeses af markedet. Den enkeltes velfærd vil for hovedparten finansieres gennem deltagelse på arbejdsmarkedet og leveres gennem indkøb af velfærd på det private velfærdsmarked. Statslig involvering vil være begrænset, og mange socialpolitiske tiltag vil være inspireret af forestillingen om hjælp til selvhjælp (Esping-Andersen, 1990: 26-29). I 1999-værket fokuserer Esping-Andersen bl.a. på sociale risici og bemærker i denne forbindelse, at den liberale model typisk fokuserer på bad risks (sygdom, ledighed, handicap, mv.) samt at opfattelsen af, hvad der konstituerer sociale risici og dermed statslige velfærdsopgaver, typisk er snæver (Esping-Andersen, 1999: 75-77; Powell & Barrientos, 2011: 74) Det socialdemokratiske regime: I det socialdemokratiske regime er universalistiske velfærdsydelser klart mest udbredt, og forestillingen om af-markedsliggørelse af arbejdskraften udbredes også til middelklassen. Sociale rettigheder baseres på medborgerskab og knyttes til individet (frem for behovstest eller knyttet til arbejdsmarkedsdeltagelse). Den socialdemokratiske bevægelse har i dette regime været den drivende kraft bag udviklingen af velfærdsstaten. Velfærdsydelser er af så høj kvalitet og standard, at også middelklassens forventninger til statssponsoreret velfærd matches. Snarere end at acceptere en opdeling mellem stat og marked ift. velfærd og opdeling af middelklasse og arbejderklasse søger dette regime at få enderne til at mødes ved at etablere statslig velfærd, der binder klassernes solidaritet sammen gennem velfærdsydelser og service på et højt niveau. Velfærdsstaten fremmer lighed på højest mulige niveau, modsat en lighed baseret på minimumsnødvendighed som i det liberale regime. Alle nyder samme høje velfærdsniveau uanset social klasse eller erhvervsmæssige status. Dermed søger velfærdsmodellen at sikre bred solidaritet, da alle nyder samme høje statslige velfærdsniveau, og dermed forventes alle også at bakke op om modellen samt ikke mindst at betale til den gennem skatten. Markedet skubbes ud af staten som den altoverskyggende velfærdsleverandør gennem et skattefinansieret højt socialt udgiftsniveau. Dog, bemærkes det, er denne øvelse kun mulig, såfremt ydelsesniveauet er adækvat og matcher flertallets ønsker. Endelig fremstår det socialdemokratiske regime unikt i relation til dets fusion mellem arbejdsliv og velfærd, hvor fuld beskæftigelse både udgør en politisk målsætning og en økonomisk forudsætning for velfærdsmodellens finansiering. Velfærd af høj kvalitet udstrakt universelt til alle borgere er selvsagt en omkostningstung øvelse og sikres bedst med så høj en beskæftigelsesfrekvens som muligt (Esping-Andersen, 1990: 26-29; 1999: 78). 13

14 De to velfærdsregimer sammenfattes i tabellen nedenfor, som er lånt fra Greve & Jespersen (2011: 34), men ikke gengivet ordret, da den er afpasset det empiriske fokus og begreberne diskuteret ovenfor. Der benyttes fire variabler til brug for inddelingen af modellernes primære karakteristika: organisering, finansiering, styring og markedsliggørelse. Tabel 1 - Velfærdsmodeller Det liberale regime Det socialdemokratiske regime Organisering Marked med staten som last Staten som den primære organisator ressort for de få, der ikke kan sikre af velfærd, arbejdsmarkedets parter egen velfærd gennem er typisk også involveret markedsdeltagelse Finansiering Begrænset statslig finansiering og Staten som den primære ofte gennem skatte-subsidiering finansieringskilde Styring Kombination af marked og stat på et Hovedsagelig statslig styring minimum Af-markedsliggørelse Lav Høj, men tendens til øget afmarkedsliggørelse Kritik af Esping-Andersens regimetypologi Esping-Andersens regimetilgang er blevet kritiseret på forskellige områder. For det første påpeges det, Esping Andersens regimeteori og indplaceringen af enkelte lande ikke matcher den empiriske virkelighed 7 (Arts & Gelissen, 2002: 145). Bl.a. har Esping-Andersens indplacering af Storbritannien i den liberale gruppe været kritiseret for at ignorere, at behovstestede ydelser kan medvirke til omfordeling i samfundet, og at man dermed ikke kan gruppere Storbritannien sammen med f.eks. USA i det liberale regime (Castles & Mitchells, 1993 i Arts & Gelissen, 2002: 146). Der findes i velfærdsstatslitteraturen adskillige regimetypologier, der grupperer landene på hver deres måde. Det er uden for specialets rammer at diskutere disse andre inddelinger, og jeg vil blot notere mig, at der hersker en hvis uenighed om indplaceringen af Storbritannien i den liberale gruppe. Dette indbefatter, at jeg metodisk skal være opmærksom på ikke alene at relatere mine empiriske iagttagelser til Esping-Andersens regimetype, men samtidig være opmærksom på historien bag den britiske velfærdsmodel, de forskellige politiske tilgange til den britiske velfærdsstat, mv. For det andet indeholder brugen af Esping-Andersens teori et par metodologiske udfordringer for empirisk analyse. Regimetilgangen er baseret på en form for holisme, hvor den samlede velfærdsproduktion gennem stat, marked (og familie) udgør delelementerne i det enkelte velfærdsregime. Et velfærdsregime er dermed en idealtype malet med bred pensel, hvilket gør det vanskeligt at anvende operationelt for egentlig policyanalyse (Powell & Barrientos, 2011: 74-75). Endvidere udgør regimerne et snapshot af virkeligheden i en bestemt tidslig periode og fungerer dermed bedst i en statisk social verden (Esping-Andersen, 1999: 73). Dette er formentlig den mest alvorlige defekt ved Esping-Andersens teori i relation til dette speciale. Dette søges imødegået på to måder. For det første anvendes regimetypologien som det, den er: en idealtypisk fremstilling af virkeligheden. Dermed lægger jeg til grund, at regimerne ikke kan forventes fuldt ud afspejlet i virkelighedens verden, og dermed må en analyse ligeledes kunne anvende regimerne ved at plukke de dele af Esping-Andersens regimetypologi, der måtte være relevante for analysens genstandsfelt og dermed 7 Især kritiseres det, at de sydeuropæiske lande glemmes af Esping-Andersen. 14

15 også at udelukke dem, der ikke måtte være det. For det andet anvendes regimerne som et baggrundstapet for analysen og udgør dermed en form for oplæg for analysen af empiriske udviklinger. Esping-Andersens regimer fungerer som teoretisk inspirationsgrundlag i kombination med de andre elementer i specialets teoriapparat. I kombinationen med de to andre teoretiske perspektiver søger jeg at undgå en analytisk overdeterminering af velfærdsregimeteorien. Endelig udgør begrebet om af-markedsliggørelse en slags antitese til den danske aktive beskæftigelsespolitik indeholdt i flexicurity-modellen. Esping-Andersens begreb beskriver beskyttelsen af den enkelte lønmodtager fra markedet som et mere-eller-mindre fænomen, men overser på denne måde, at markedseksponering ikke nødvendigvis er bad news, hvis der omvendt knyttes aktive beskæftigelsesfremmende elementer til. Dette udgør en væsentlig pointe for begrebets anvendelse i en analyse af det danske dagpengesystem Operationalisering af begreberne Esping-Andersens regimeteori bidrager først og fremmest til at sætte begreber på forskellige måder at organisere velfærd på. I analysen vil regimetypologiens liberale og socialdemokratiske regimer indgå som referenceramme til at vurdere de udvalgte ændringer af velfærdspolitikken i de to case-lande. Derudover vil forestillingen om af-markedsliggørelse blive benyttet til at vurdere konsolideringsprogrammernes betydning for den enkelte arbejdstagers position overfor arbejdsmarkedet og herunder, om det enkelte policy-tiltag kan siges at styrke markedet eller at styrke arbejdstagerens sociale sikkerhed. Begrebet vil dermed blive anvendt som en målestok og dermed anspore til en analyse af mere-eller-mindre-lønmodtagerbeskyttelse ift. det enkelte policy-tiltag. Forestillingen om velfærdsstaten som social stratifikationsmekanisme vil blive anvendt på lignende vis. Her vil fokus være på, i hvilket omfang den enkelte policy kan siges at ville ændre på samfundets sociale stratifikation, og om enkelte grupper snarere andre vil blive ramt særlig hårdt af konsolideringstiltagene. Derudover vil begrebet blive benyttet til at vurdere, om de enkelte policy-tiltag kan forventes at mindske opbakningen til velfærdsstaten ved at ændre på solidaritetsmønstre på tværs af befolkningsgrupper i de to case-lande. 2.3 Institutionel teori Som anført i indledningen baseres analysen på institutionel teori, og jeg tilslutter mig dermed generelt forestillingen om, at institutions matter (Torfing, 2005:45). Dette afspejles i problemformuleringen, der spørger ind til, i hvilket omfang konsolideringsprogrammerne bryder med de historisk institutionaliserede velfærdsmodeller i hhv. Storbritannien og Danmark. Forskningsinteressen inden for institutionel teori består grundlæggende i at undersøge how order is created and maintained and how change is possible (Blyth, 1997: 244). Udgangspunktet for forståelsen af institutionsbegrebet og institutionel forandring i dette speciale vil være historisk institutionalisme (HI). Jeg vil nedenfor kort berøre institutionsbegrebet i HI, udlægningen af institutionel forandring i HI og kritik heraf. Den teoretiske inspiration tager især afsæt Mahoney & Thelens (2010) teori om gradual institutional change Institutionsbegrebet Institutionsbegrebet betegner på simpel form the rules of the game in society the humanly devised constraints that shape human interaction (North, 1991 i Nielsen, 2005:15). Menneskelig handling og 15

16 dermed også politiske beslutningsprocesser finder ikke sted i et vakuum og vil altid være præget af regler (formelle som uformelle), normer og tankesæt, som sætter grænser for, hvad der er mulig eller social acceptabel adfærd i en given situation. Institutioner involverer dermed en systematisk social gentagelighed, skabt af aktører, der handler inden for rammer, de tager for givet (Torfing, 2005: 45). Historisk institutionalisme indeholder ideer fra både rational choice og sociologisk institutionalisme og udgør en form for middle ground -tilgang, der kan inkorporere argumenter fra begge de to andre skoler (Hall & Taylor 1996; Nielsen, 2005). Ift. analyser af velfærdsstaten og velfærdsstatsforandringer udgør den ny-institutionelle teori et særlig anvendeligt begrebsapparat. Castles (2004) benytter billedet af velfærdstatsforandringer som elefanter i bevægelse, der kun med stærk vilje og megen overtalelseskraft lader sig overbevise om at skifte kurs. Metaforen sigter til, hvad den historiske institutionalisme ville kalde velfærdsstatens institutionelle træghed, og begrebet path dependency fremhæves da også ofte som en gavnlig forklaringsvariabel i analyser af institutionel forandring i velfærdsstaten (Bonoli & Pallier, 2000) Institutionel forandring og path dependency Institutionsbegrebet i HI knytter frem for alt an til forestillingen om path dependency eller stiafhængighed. Institutioner er træge og udgør på sin vis det modsatte af forandring. Forestillingen om stiafhængighed angiver, at institutioners forandringsprocesser vil ske i overensstemmelse med deres historiske tilblivelse. Sociale og politiske forandringsimpulser vil i denne optik blive ledt gennem allerede etablerede institutionelle spor, og forandringsprocesser forventes at ville holde sig inden for disse spor. Dermed er institutionel forandring ofte underlagt betingelser, der tvinger den i bestemte baner eller i hvert fald gør nogle veje langt mere farbare end andre (Nielsen, 2005: 237). Stiafhængighed udgør dermed en alternativ udviklingslogik, der betoner begrænsninger i, hvilke veje udviklingen kan gå. Dette står i modsætning til f.eks. en funktionel udviklingslogik, hvor ikke-optimale institutioner automatisk forventes at visne bort til fordel for mere effektive. Fortiden virker afgørende ind på nutidens handlemuligheder, og dette indebærer en metodisk pointe. En forandringssituation kan ikke alene analyseres ud fra den enkelte situations karakteristika såsom forhåndenværende ressourcer, givne præferencer og foreliggende muligheder. Det er nødvendigt at inddrage, hvad der har ført frem til den pågældende situation, og analysen må dermed have blik for fortiden og tidligere dispositioner (ibid.: 239). Derfor finder forandringsprocesser da ofte også sted inkrementelt i form af mindre tilpasninger frem for grundlæggende ændringer. Heri ligger stiafhængigheden: Institutioner er komplementære og gensidigt forstærkende, og aktørernes shared mental modes vil tendere til at legitimere det bestående institutionelle set-up, og eventuelle udviklingsmuligheder vil ligge inden for disse prædefinerede grænser (Nielsen, 2005: 243). Derfor opererer en del forskere inden for historisk institutionalisme da også med forestillingen om kontinuitetsperioder, som kun undtagelsesvist afbrydes af big bang 8 institutionelle forandringer (såsom krige eller økonomiske kriser) (Hall & Taylor, 1996: 10). Her ligger HI s forklaringsproblem med hensyn til institutionel forandring. Forandringer i det institutionelle setup forekommer kun i tilfælde af big bangs, men i øvrigt skal man altså ikke forvente institutionelle forandringer af nævneværdigt omfang. Denne forandringsforståelse er ifølge kritikere for snæver. Big bang begivenheder som eneste initiator af institutionelle forandringer kritiseres for at være en slags deus 8 Kendes også under betegnelsen critical junctures (Mahoney & Thelen, 2010: 7). 16

17 ex machina forklaringsform, der overser alle andre begivenheder end de største makroforandringer (Blyth, 1997: 236) Inkrementel forandring som institutionelle brud Institutionelle forandringer forventes altså at finde sted stiafhængigt i det omfang big bangs eller nye policy ideer ikke indtræffer og forandringsprocesser vil typisk finde sted inkrementelt. Forestillingen om inkrementelle forandringer er dog på det seneste blevet udvidet. Mahoney og Thelen (2010) påpeger i deres theory of gradual institutional change, at det, der ved første øjekast synes at være inkrementelle forandringer af begrænset omfang, kan vise sig at udgøre egentlige brud med det institutionelle setup gennem akkumulering over tid. De centrale ideer i teorien præsenteres i følgende citat fra bogens forord: Until recently, gradual institutional change has not been a central focus of explanation in the social sciences. Instead, most institutional analysts have considered change during moments of abrupt, wholesale transformation. Yet it is not clear that such episodes of institutional upheaval capture the most common ways through which political institutions change over time. A growing body of work suggests that important changes often take place incrementally and through seemingly small adjustments that can, however, cumulate into significant institutional transformation. These forms of gradual institutional change call for more attention than they have received so far. (Mahoney & Thelen, 2010: xi) Mahoney og Thelen baserer deres teori om gradvis institutionel forandring på et historisk institutionelt fundament. Forfatterne har som udgangspunkt, at når først institutioner er skabt, vil de ofte forandre sig subtilt og gradvist snarere end abrupt og pludseligt, som den traditionelle historiske institutionalisme ellers foreskriver det med sin forestilling om big bangs. Disse gradvise subtile skift vil på længere sigt potentielt kunne transformere institutioners karakteristika i et sådant omfang, at social og politisk handlen vil blive mærkbart påvirket (ibid.: 1-2). Traditionelle institutionelle teorier beskæftiger sig primært med at forklare institutionel træghed og forklarer mest overbevisende, hvorfor institutioner ikke forventes at forandre sig. Mahoney og Thelen leverer først og fremmest et nyt overordnet blik for institutionelle forandringsprocesser som noget, der (også) over tid finder sted gradvist og gennem små til lempelser af den institutionelle orden. De arbejder ud fra en HI base med udgangspunkt i en power-distributional tilgang, der lægger vægt på, at institutioner typisk vil fordele magt og ressourcer asymmetrisk. Institutioner ses som distributional instruments laden with power implications (ibid.: 8). Denne tilgang kombineres med et særligt fokus på efterlevelsen eller compliance med institutioner. I det øjeblik, hvor der hersker tvivl om fortolkningen og efterlevelse af institutioners regelsæt, opstår der et nyt handlingsrum, hvor institutioner vil kunne transformeres gennem aktørernes nyfortolkning af den institutionelle ordens regelsæt (ibid.: 4). Dermed er forandring så at sige indbygget i institutioner i modsætning til den mere konventionelle visdom som præsenteret ovenfor: For these reasons, there is nothing automatic, self-perpetuating, or self-reinforcing about institutional arrangements. Rather, a dynamic component is built in; where institutions represent compromise or relatively 9 Som et svar på denne kritik har HI bl.a. inddraget idébegrebet som løsning på dens manglende evne til at forklare, hvordan problemer og interesser identificeres, og dermed, hvordan institutioner potentielt forandres (Blyth, 2003: 695; Nielsen, 2005: 243). F.eks. argumenterer Béland for at anvende policy ideas som en del af HI s begrebsapparat i analysen af skift i policies, som ikke lader sig forklare ud fra et stiafhængighedsperspektiv (Béland, 2005: 3). Ideer udgør et ofte overset værktøj i historisk institutionalisme til at forklare, hvordan policy skift finder sted i fraværet af big bang begivenheder (Campbell 1997: 9). 17

18 durable though still contested settlements based on specific coalitional dynamics, they are always vulnerable to shifts. On this view, change and stability are in fact inextricably linked. (ibid.: 8-9) I sociologisk institutionalisme er efterlevelse indbygget i institutionerne: De ligger uden for den sociale handling, og aktørerne forventes at efterleve institutioner uden så at sige at være opmærksomme herpå. I Rational choice institutionalisme består institutioner kun i det omfang, at aktørerne finder den institutionelle orden nyttig. Dermed er efterlevelse endogent indbygget i institutionsbegrebet, da sanktioner og omkostningerne ved ikke-efterlevelse er indregnet i aktørernes strategiske handlen (ibid.: 10). Mahoney & Thelen foreslår modsat at se efterlevelse som en variabel i analysen af institutionelle forandringsprocesser. I selve behovet for at gennemtvinge institutionelle regler hviler en indre forandringsdynamik, da sådanne processer vil indebære fortolkningskampe mellem aktører, der støtter op om institutionen og aktører, der ikke gør. Denne konstante kamp mellem aktørerne om det institutionelle setup afledes af forfatternes historisk institutionelle power-distributional udgangspunkt, hvor institutionernes asymmetriske magtfordeling medfører sådanne kampe. Institutioners opretholdelse og kontinuitet skal ikke ses som strukturernes sejr over aktørerne, men snarere som konsekvens af aktørernes vedvarende kamp for at opretholde den institutionelle orden. Kontinuiteten er dermed et produkt af den asymmetriske magtfordeling i institutionen En ny model for institutionel forandring I relation til dette perspektiv leveres også en række mere operationelle begreber til brug for det analytiske arbejde i dette speciale. I nedenstående figur, som er lånt fra Mahoney & Thelen, gives et overblik over elementerne i institutionelle forandringsprocesser, som forfatterne ser dem. Figuren kan ved første øjekast forekomme en kende forvirrende, men grundlæggende er der tre elementer (og forbindelser mellem dem): 1) characteristics of political context, 2) characteristics of institution og 3) type of dominant change agent. Disse tre elementer kan hver for sig variere i karakter, og samspillet mellem dem vil lede til forskellige former for institutionel forandring type of institutional change. Figur 1 - Model for institutionel forandring (Mahoney & Thelen, 2010: 14) Mahoney og Thelen opererer med fire former for institutionel forandring (ibid.: 15-18). Det svarer ift. figur 1.1 til det endelige resultat af de institutionelle forandringsprocesser Type of Institutional Change : 18

19 1. Displacement: Eksisterende regler annulleres og nye introduceres. Her er tale om ganske pludselige ændringer af den institutionelle orden. Nye institutioner er ofte introduceret af aktører, der har været taberne under det tidligere institutionelle regime. 2. Layering: Eksisterende regler suppleres med nye regler, der enten er sidestillede eller bygger oven på eksisterende regler. De eksisterende reglers påvirkning af adfærd ændres, og layering kan medføre betydelig institutionel forandring, hvis ændringerne ændrer den institutionelle logik. Små ændringer kan producere nye lag på institutionen, der over tid vil kunne ændre den institutionelle orden fundamentalt. 3. Drift: Eksisterende reglers påvirkning af adfærd ændres som følge forandringer i de eksterne omgivelser. Når aktører undlader at reagere på skift i omgivelserne, kan institutionens påvirkning af adfærd passivt forandres. Inaktivitet leder til, at den institutionelle orden flyder. 4. Conversion: Eksisterende regler forbliver de samme, men fortolkningen og gennemførelsen af dem skifter. Her er afstanden mellem regel og fortolkning/gennemførelse ikke afledt af passivitet, som ved drift, men af en aktiv udnyttelse af institutionens tvetydighed. Ovenstående heuristik indeholder primært blik for ændringer i det institutionelle regelsæt. Hall (1993) er ligeledes fremkommet med et bud på forskellige former for institutionel forandring, og som supplement til Mahoney & Taylor vil jeg kort inddrage hans sondring mellem forandringer i policy-regler og de bagvedliggende policy-mål. Hall advokerer for at introducere et gradselement, hvor institutionelle forandringer i form af ændrede policy-mål er den mest vidtrækkende form for institutionel forandring (en såkaldt tredjeordensforandring ) til forskel for forandringer, hvor enkelte tekniske bestemmelser ændres eller pilles ud uden at påvirke de bagvedliggende politiske målsætninger (Hall, 1993: ). Udover de fire former for institutionel forandring opererer Mahoney & Thelen ligeledes med tre kausale forbindelser mellem enkeltelementerne i modellen angivet ved tallene I-III, i det følgende benævnt hhv. link Link 1: den politiske kontekst, institutionelle karakteristika og institutionel forandring Udgangspunktet er her, at den politiske kontekst og det institutionelle setup betinger, hvilken form for forandring, der kan forventes. Fsva. den politiske kontekst fokuserer forfatterne på, om forsvarerne for den herskende institutionelle orden besidder stærke eller svage vetomuligheder. Ift. det institutionelle setup interesserer forfatterne sig for, om institutionen tillader en vis form for skønsmæssig vurdering i fortolkningen og gennemførelsen af det institutionelle regelsæt. Ideerne her er grundlæggende de samme som hos Pierson, der også fokuserer på veto-spillere og deres begrænsende indvirkning på potentielle forandringsprocesser. Findes der i den politiske kontekst markante vetospillere forsvarende den herskende institutionelle orden, vil forandringsorienterede aktører have ganske svært ved at gennemføre gennemgribende institutionelle forandringer, og displacement skal dermed ikke forventes. Omvendt vil forandringer a la drift og layering snarere kunne forventes, da disse forandringsprocesser ikke direkte baserer sig på, at de eksisterende regler ændres, men snarere på hhv. passive forandringer og/eller nye regler (lag). F.eks. vil layering afstedkommes af, at yderligere institutionelle regler tilkobles den gældende institutionelle orden, og selv 19

20 stærke vetospillere vil ofte kun være i stand til at beskytte de eksisterende regler, men ikke nødvendigvis kunne gardere sig mod eksterne tilføjelser (ibid.: 20) Link 2: forandringsagenter og institutionel forandring Udgangspunktet ift. dette andet link er, at forskeren ikke alene må forfalde til simple dikotomiske forestillinger om vindere og tabere ved specifikke institutionelle arrangementer. Endvidere skal man ikke forveksle aktørers handlinger på den korte bane med deres strategiske interesser på den længere bane. Endelig kan institutionelle forandringer indtræffe uden en egentlig forandringsmotiverende aktør, men i stedet være produktet af tilfældige ikke-intentionelle handlinger (ibid.: 22-23). Mahoney & Thelen lister fire aktørtyper, hvor hver enkelt aktør er associeret med en bestemt form for institutionel forandring samt karakteriseret af en foretrukken forandringsstrategi (ibid.: 22-28): 1. Insurrectionaries (oprørere): Denne aktørtype søger bevidst at omstøde eksisterende institutionelle strukturer. Mange forskere har anvendt denne aktørtype i institutionel teori, da den typisk associeres med pludselige institutionelle forandringer jf. beskrivelsen ovenfor af big bang -begivenheder. Her vil typisk være tale om aktører, der udgør taberne under den etablerede institutionelle orden, og som gennem kollektiv handlen søger institutionel forandring a la displacement. 2. Symbionts: Denne aktørtype defineres af at være i en slags symbiotisk afhængighedsforhold til den relevante institutionelle struktur. Der opereres her med to typer. For det første en parasitisk udgave hvis overlevelse afhænger af institutionens velbefindende og kontinuation. Samtidig udfører den parasitiske symbiont gerninger, der strider med ånden i den selvsamme institutionelle orden, og som dermed potentielt vil kunne underminere institutionen på sigt. Parasitter er særligt knyttet til forandringsprocesser karakteriseret af drift, hvor det institutionelle vedligehold svigter som følge af inaktivitet. For det andet identificerer forfatterne også en mere godartet udgave, som drager fordel af institutionen uden dog samtidig at underminere dens fundament. Modsat vil sådanne aktører ofte støtte institutionen og gøre den mere robust. 3. Subversives: Denne aktørtype søger forandringer i den institutionelle struktur, men bryder ikke med det institutionelle regelsæt. De forandringsorienterede præferencer holdes skjult, mens de samtidig arbejder inden for institutionens rammer afventende forandring. De vil typisk promovere institutionel forandring gennem udarbejdelsen af supplerende regler, der tilføjes institutionen, hvis oprindelige popularitetsgrundlag dermed potentielt smuldrer bort. Dermed forbindes denne aktørtype til layering forandringer. 4. Opportunists: Denne aktørtype karakteriseres først og fremmest af at søge fordele i den institutionelle struktur, som den er. Typisk vil præferencerne ikke fremgå tydeligt, og der er ingen entydig opbakning eller modstand til den institutionelle struktur. Dog vil risici forbundet med institutionel forandring lede opportunisten til at bidrage til institutionel træghed, og de udgør dermed naturlige allierede til institutionen. Dermed kendetegnes denne aktørtype især af en vent og se taktik, mens de typisk vil søge institutionelle forandringsprocesser kendetegnet af conversion, når lejligheden byder sig. 20

21 Link 3: kontekst og institution skaber forandringsagent Gennem kombination af den politiske kontekst med det institutionelle setup søger Mahoney & Thelen at forudsige, i hvilke politiske arenaer bestemte aktører vil være fremherskende. Insurrectionaries vil typisk være at finde i situationer, hvor vetospillerne er svage, og dermed gøres voldsomme institutionelle forandringer umiddelbart mere tilgængelige end ellers. Dermed forbindes denne aktørtype med institutionelle forandringer karakteriseret af displacement. Symbionts vil typisk forbindes med drift, da de ønsker stabile institutioner, og de trives dermed i miljøer med stærke vetospillere, og hvor der hersker frie rammer for fortolkning af den institutionelle orden. Subversives vil typisk findes i en kontekst med stærke vetospillere og faste rammer for fortolkning af den institutionelle orden. Endelig vil opportunists især findes i situationer, hvor vetospillere er svage, og hvor der hersker en høj grad af skønsvurdering ift. den institutionelle orden. (ibid.: 28-29) Operationalisering af begreberne Historisk institutionalisme udgør det institutionelt teoretiske fundament af tre årsager. For det første udvikledes HI oprindelig ifm. studier af arbejdsmarkedspolitiske forhold (Torfing, 2005: 58), og derfor er teorien da også oplagt at lægge til grund for dette speciales analytiske indsats, der bl.a. beskæftiger sig med politiske udspil vedr. arbejdsmarkedet. For det andet finder jeg muligheden for at kombinere indsigter fra både rational choice og sociologisk institutionalisme nyttig i studiet af institutionelle forandringer. Endelig præges velfærdspolitiske forandringsprocesser generelt af stor træghed (jf. diskussionen ovenfor af velfærdsstatsforandringer som elefanter i bevægelse ), og historisk institutionalismes betoning af institutionel træghed og policy lock in synes dermed at udgøre et oplagt institutionelt fokus. Historisk institutionalisme er dog kritiseret for dens statiske syn på institutionel forandring, og for at afbøde dette inddrages Mahoney & Thelens forestilling om inkrementelle forandringer som potentielt institutionsombrydende. Generelt udgør Mahoney & Thelens model for institutionel forandring en udpræget operationaliserbar heuristik for analyse af institutionelle forandringer, og dens blik for samspillet mellem kontekst og aktører vil blive lagt til grund i analysen. 2.4 Sammenfatning I dette kapitel har jeg præsenteret og diskuteret specialets teoretiske fundament, som består af tre elementer nemlig Piersons politics of retrenchment, Esping-Andersens regimetypologi samt et historisk institutionelt fokus. Den institutionelle teori går igen som samlende fundament, da både Pierson og Esping- Andersen inddrager indsigter herfra. Specialets efterfølgende analyse tager form af et studie af velfærdspolitiske ændringer i Danmark og Storbritannien i en post-finanskrise situation. Således er der behov for et teoriapparat, der 1) begrebsliggør det politiske spil omkring velfærdsnedskæringer, 2) der sætter begreb på forskellige velfærdsmodeller, og endelig 3) en overordnet teoretisk ramme, der kan beskrive forandringsprocesser i den offentlige sektor. Til det formål skulle teorikapitlets tre elementer gerne udgøre adækvate redskaber. 21

22 KAPITEL 3 METODE I dette kapitel redegøres der for specialets metodiske overvejelser og valg. Indledningsvis vil jeg kort præsentere specialets problemformulering samt en oversigt over specialets opbygning på kapitelniveau. Dernæst vil casestudiets metodiske status blive diskuteret. Herefter vil der blive redegjort for specialets empiriske fundament opdelt på de to caselande, som består af interview, diverse skriftlige kilder og kvantitative data. Her vil jeg bl.a. præsentere mine informanter, overvejelser omkring det kvalitative interview som empirisk kilde, begrunde valget af interviewinformanter og præsentere overvejelser om studiet af skriftlige sekundære kilder. Til sidst i kapitlet vil jeg komme ind på specialets afgrænsninger og fremlægge overvejelser om validitet, reliabilitet og konklusionernes rækkevidde. 3.1 Specialets opbygning Specialets problemformulering lyder som følger: I hvilken grad repræsenterer de udvalgte velfærdspolitiske policy-ændringer brud med de historisk institutionaliserede velfærdsmodeller i hhv. Danmark og Storbritannien? På et overordnet plan beskæftiger specialet sig med den finanspolitiske krise og dens betydning for velfærdsmodellerne i Danmark og Storbritannien. På den ene side findes finanspolitisk konsolidering som uafhængig variabel, der forventes at være affødt af den generelle økonomiske krise i verdensøkonomien. Den afhængige variabel og dermed specialets analytiske objekt udgøres på den anden side af velfærdsmodellerne i de to caselande. Denne simple kausalmodel danner ontologisk udgangspunkt for specialet, og dermed udelukkes også andre eventuelle årsagssammenhænge. Jeg anerkender, at den overordnede erkendelsesinteresse befinder sig på et makroplan (finanskrisens betydning for velfærdsstaten), og at jeg ikke med de udvalgte policy-eksempler udtømmende kan honorere sådanne erkendelsesinteresser. Specialet tager altså udgangspunkt i at forstå elementer, som forventes at være symptomatiske for en større helhed. Den konkrete analytiske udmøntning vil bestå i en analyse af betydningen af udvalgte velfærdspolitiske policy-ændringer i hhv. den danske Genopretningsaftale samt det britiske Spending Review I Danmark fokuserer jeg på ændringerne af dagpengesystemet samt børnefamilieydelsen, mens jeg i Storbritannien kigger på the universal credit samt child benefit. 10 Specialet udgøres dermed af to adskilte casestudier, der deles om samme overordnede uafhængige variabel i form af finanskrise og finanspolitisk konsolideringsbestræbelser. Den afhængige variabel er følgelig genstand for to enkeltanalyser af dansk og 10 Universal Credit vil være en ny ydelse, der samler en række ydelser forbundet med arbejdsløshed, sygdom, invaliditet, lav lønindkomst og boligomkostninger, og vil kunne udbetales til folk uden for beskæftigelse samt personer med lav lønindkomst. Child Benefit er den britiske børnefamilieydelse. 22

23 britisk velfærdsforandring. Ambitionen er i en afsluttende diskussion at sammenligne policy-ændringerne i de to caselande. Disse overvejelser giver følgende opbygning af specialet på kapitalniveau: Figur 2 - Specialets opbygning Kap 1 Kapitlet præsenterer sigtet med specialet, og problemstillingens relevans begrundes. Kapitlet indeholder desuden en problemformulering og arbejdsspørgsmål. Kap 2 Kapitlet bidrager til at besvare underspørgsmål 1 og 2: Hvordan begrebsliggøres forskellige velfærdsstatsmodeller? Hhv. Hvordan begrebsliggøres velfærdsstatslige forandringsprocesser? Kapitlet er specialets teorikapitel. Formålet er at levere teoretiske begreber til at forstå og analysere caselandenes velfærdsmodeller. Kap 3 Kapitlet indeholder specialets metodiske overvejelser. Kap 4 Kapitlet bidrager til at besvare underspørgsmål 3: Hvad karakteriserer de danske policy-ændringer vedr. dagpenge og børnefamilieydelsen, og harmonerer de med principperne i den socialdemokratiske velfærdsmodel? Kapitlets formål er konkret at analysere på policy-ændringernes betydning for den danske velfærdsmodel. Kap 5 : Kapitlet bidrager til at besvare underspørgsmål 4: Hvad karakteriserer de britiske policy-ændringer vedr. universal credit og child benefit, og harmonerer de med principperne i den liberale velfærdsmodel? Kapitlets formål er konkret at analysere på af policy-ændringernes betydning for den britiske velfærdsmodel. Kap 6 Dette kapitel udgør specialets diskussion og besvarer underspørgsmål 5: I hvilket omfang kan man tale om institutionelle brud med caselandenes velfærdsmodeller? På baggrund af de foregående analyser vil jeg diskutere, hvorvidt man kan tale om institutionelle brud med caselandenes velfærdsmodeller. Kap 7 Kapitlet er specialets konklusion og dermed en besvarelse af problemformuleringen. 23

24 3.2 Casestudiet Casestudier lider generelt under fraværet af én samlende definition. Casestudier er ganske udbredte inden for samfundsvidenskaben, men hvert casestudie lader til at opfinde sin egen unikke definition af den metodiske essens (VanWynsberghe & Khan, 2007: 2). Kritikken er i sagens natur vedkommende for dette speciale. Essensen er grundlæggende, at [a] case study is not a methodological choice but a choice of what is to be studied (ibid.: 3). Som svar på denne udfordring foreslås det, at forskeren bl.a. bestræber sig på nøje at afgrænse undersøgelsesenheden temporalt og substantielt samt at levere dybdegående beskrivelser af undersøgelsesenheden (ibid.: 9). Disse anvisninger vil jeg i nedenstående afsnit forsøge at følge. Jeg vil have som udgangspunkt, at casestudiet som forskningsstrategi overordnet tager form af en især kvalitativ analytisk fremgangsmåde, hvor et samfundsmæssigt fænomen (finanskrise og velfærdstatsforandringer anno 2010/11) underkastes en teoretisk inspireret analyse gennem anvendelsen af forskellige empiriske kilder af både kvantitativ og kvalitativ karakter. Fsva. undersøgelsesenheden, forholder jeg mig til det traditionelt velfærdspolitiske område, som beskrevet i kapitel 1, og kæder dette sammen med den finanspolitiske konsolidering på udvalgte velfærdsområder, som den kommer til udtryk i hhv. Genopretningsaftalen samt Spending Review Specialet udgør et komparativt casestudie af to velfærdsmodeller, der adskiller sig fra hinanden i indretningen af levering, finansiering og organisering af velfærd til den enkelte borger. Som ovenfor anført opererer jeg med en simpel kausal forestilling om en uafhængig variabel bestående af et pres for finanspolitisk konsolidering. Dette pres medfører reelle konsolideringstiltag i de to caselande, og det er klart, at disse konsolideringstiltag (policy-ændringer) vil være nationalt specifikke. Dermed kan man argumentere for, at den uafhængige variabel burde deles op i én variabel for den danske case og én for den britiske. Jeg vælger dog at beholde den ovenstående (forsimplede) udgave for overskuelighedens skyld, men anerkender, at analysen udgøres af to enkeltundersøgelser, som er indholdsmæssigt afgrænsede fra hinanden: Først analyseres virkningerne af nationalt betingede policy-ændringer ift. den danske velfærdsmodel, og dernæst udføres samme analyse ift. den britiske velfærdsmodel. Den overordnede erkendelsesinteresse er dog at opnå forståelse for finanskrisens betydning for velfærdsstatsmodellerne i Danmark og Storbritannien, og derfor bevares én overordnet uafhængig variabel. Analysen vil derfor være to adskilte within-casestudier, der hver især individuelt afdækker en række teoretisk inspirerede arbejdsspørgsmål til hver case for derefter at sammenligne resultaterne med hinanden (Andersen, 2003: 151). Specialet er dermed af eksplorativ karakter og i udgangspunktet induktivt: Finanskrisens betydning for velfærdsstaten søges afdækket med udgangspunkt i analysen af de to caselande. I mit tilfælde er der tale om sammenlignelige, men alligevel kontrasterende cases, jf. teorikapitlets beskrivelse af forskellige velfærdsmodeller. Dette gør sammenligningen mellem de to cases interessant, da indvirkningen af den uafhængige variabel dermed kan underkastes analyse i to nationale politiske systemer, der på afgørende punkter adskiller sig fra hinanden Generalisbarhed i casestuidet Casestudiets generaliserbarhed er omdiskuteret. I traditionel statistisk forstand kan casestudier ikke generaliseres, da casestudiet netop kendetegnes ved specifik udvælgelse af én eller flere cases, og fremgangsmåden repræsenterer dermed ikke et tilfældigt sampleudtræk af en større population (Bryman, 24

25 2004: 51). Endvidere kritiseres den specifikke udvælgelse af cases for at lide under selection bias 11, der inden for den kvantitative forskning udgør en væsentlig metodisk udfordring (Collier, Mahoney & Seawright, 2004: 86). Collier et al. tilbageviser denne kritik og argumenterer for, at casestudiet kendetegnes af netop af den modsatte dataindsamlingsstrategi en bevidst og strategisk indsamling af data. Casestudiets analyse udgør en sammenholdning af teori med data fra én case, og aspirationen er dermed ikke at generalisere resultaterne til en samlet population, men derimod at konkludere isoleret på caseniveau. Det giver dermed ikke mening at kritisere casestudiet fra en kvantitativ platform (ibid.: 99). I mit tilfælde medfører det, at analysens resultater henvender sig snævert til de undersøgte cases og ikke nødvendigvis kan overføres generelt til velfærdsstatslige forandringsprocesser i øvrigt. 3.3 Empiriske kilder Specialet hviler på et empirisk fundament bestående af en kombination af kvalitative og kvantitative kilder. For den danske case har kvalitative interviews udgjort de primære kilder. For den britiske case har jeg hovedsageligt anvendt dokumentanalyse samt et ekspertinterview. Jeg vil nedenfor gennemgå det empiriske fundament for analysen af de to caselande Danmark Den danske case er blevet afdækket gennem interviews samt generel dokumentanalyse. Derudover har diverse kvantitative kilder været anvendt Interviews Jeg har i analysen af den danske case gennemført en interviewundersøgelse bestående af 9 semistrukturerede interviews med repræsentanter for arbejdsmarkedets parter samt a-kassernes paraplyorganisation. Formålet med interviewene var at indhente aktørvurderinger af Genopretningspakkens betydning for den danske velfærdsmodel samt specifikt ift. dagpengesystemet. Arbejdsmarkedets parter står som centrale aktører i den historiske opbygning af velfærdsstaten, og derfor har jeg fokuseret på dem i interviewundersøgelsen. Interviewene er gennemført i perioden januar-marts 2011 og har alle en varighed på omkring minutter. Alle interview er gennemført ansigt til ansigt og har været styret af en åben, semi-struktureret interviewguide. Interviewguiden er selvsagt inspireret af specialets teoretiske grundlag samt af tematiskempiriske hensyn. I dens konkrete udformning repræsenterer venstre kolonne den specifikke forskningsmæssige interesse, mens højre kolonne indeholder de egentlige spørgsmål. Jeg anvendte samme struktur for interviewguiden til alle interview, men den er dog løbende rettet til i takt med, at min viden om emnet gradvist voksede. Interviewguiden blev ikke slavisk fulgt, således at der løbende i interviewsituationen åbnedes op for nye perspektiver på problemstillingen (Kvale 2004: ). Efter endt afholdelse af interview har jeg været i kontakt med enkelte informanter for at få opklaret supplerende spørgsmål. Dette er sket både pr. telefon og mail. Interviewguiden er vedlagt som bilag. 11 Grundlæggende angiver forestillingen om selection bias, at der ved udtrækket af en sample som datagrundlag for statistisk analyse kan indsnige sig uforudsete net, der medfører, at samplen udelukker bestemte typer af udfald, og at de endelige resultater derfor vil blive fejlbehæftede, da samplen dermed ikke er repræsentativ for den samlede population. 25

26 Alle interview blev optaget på digital diktafon. Interviewene er ikke transskriberet, men i stedet vedlagt specialet som lydfiler på den medfølgende CD-rom. 12 Informanter Informanterne er udvalgt mhp. at opnå viden om især det danske dagpengesystem. Derudover er valget motiveret mhp. at forstå den politiske kamp om velfærdsstatens udformning. Derfor har jeg valgt repræsentanter, der både har kendskab til arbejdsmarkedet og dagpengesystemet, men som samtidig også repræsenterer klassiske modpoler i den politiske diskussion om velfærdsstatens rolle. Gennem søgning på Internettet samt telefonopkald har jeg gennem almindelig snowball-metode fundet frem til nedenstående personer, som alle er udvalgt, da de har professionel tilknytning til specialets empiriske fokus. I analysen vil jeg henvise til interviews på følgende måde, hvor parentesen indeholder organisation og minuttal på lydfilen: Jens Frank (FTF 12:30). Arbejdsgiverrepræsantanter: Repræsentant for Dansk Arbejdsgiverforening (DA), chefkonsulent Erik Simonsen Repræsentant for DI, chefkonsulent Thomas Qvortrup Christensen Repræsentant for Dansk Erhverv, arbejdsmarkedschef Ole Steen Olsen Arbejdstagerrepræsentanter: Repræsentant for LO, konsulent i ledelsessekretariatet Lisa Schmidt Repræsentant for FTF, konsulent Jens Frank Repræsentant for AC, sekretariatschef Jens Mølbak Repræsentant for DJØF, arbejdsmarkedspolitiskchef Lars Munck Repræsentant for 3F, konsulent Poul Hansen Repræsentant for a-kasserne: Repræsentant for AK-Samvirke, arbejdsmarkedspolitisk konsulent Michel Klos Øvrige kilder De primære kilder ift. den danske case udgør selve Genopretningsaftalens tekst samt de tilhørende lovforslag med bemærkninger som optrykt i Folketingstidende A. De sekundære kilder til studiet af Genopretningsaftalen består i diverse skriftlige indlæg fra politiske aktører. Derudover har jeg gennem Infomedia tidligt i processen gennem søgning på nøgleord læst mig ind på den politiske debat vedr. ændringerne i dagpengesystemet og børnefamilieydelsen Kvantitativt materiale OECD s webbaserede database har været anvendt til at udtrække alle tal vedr. udviklingen i BNP, sociale udgifter som andel af BNP, økonomisk vækst, statsgæld og budgetunderskud. Kompensationsgraden af dagpengesatsen relativt til den gennemsnitlige lønindkomst er omgivet af en definitionskamp mellem de politiske aktører. Striden går bl.a. på, hvorvidt man skal indregne pensioner 12 Fil-formattet er WMA og kan afspilles på de fleste medieafspillere såsom Windows Media Player og VLC. 26

27 som en del af lønindkomsten, når der sammenlignes med dagpenges dækningsgrad. Jeg anvender en opgørelse fra AK-Samvirke, der viser kompensationsgraden for forskellige erhvervsgrupper i samfundet. Her er udregnet både med og uden pension, og opgørelsen kan derfor siges at balancere hensynet til pensionsspørgsmålet. Tal for børnefamilieydelsen samt generel statistik omkring børnefamiliestørrelser finder jeg gennem Danmarks Statistiks frit tilgængelige Statistikbank på Tal for private lønforsikringsordninger har jeg indhentet gennem udsendelse af forespørgselsmail til 22 a- kasser. Jeg har spurgt på følgende vis: Hvor stor en andel af XXX's medlemmer har tegnet en supplerende lønsikringsordning hos en privat forsikringsudbyder, som dækker tab af arbejdsindkomst udover det almindelige dagpengesystem i tilfælde af ledighed? 18 a-kasser har besvaret min forespørgsel. Jeg kan dog ikke redegøre for den individuelle opgørelsesmetode, men jeg sætter min lid til, at opgørelsen afspejler forespørgslen. Derudover dækker a- kassernes besvarelse udelukkende forsikringer tegnet med fagforeningens / a-kassens forsikringsmæssige samarbejdspartner. Lønforsikring, som det enkelte a-kassemedlem måtte have tegnet på egen hånd, vil dermed ikke fremgå af a-kassens statistikker, og dette er et forbehold, jeg også må tage. 13 Derudover har jeg hentet tal for den samlede mængde private lønforsikringer hos Forsikring & Pension Storbritannien Grundet den geografiske afstand har dokumentsøgning på Internettet udgjort den dominerende empiriske indsamlingsmetode på den britiske case, da det ikke har været inden for specialets rammer at udføre kvalitative interview med britiske informanter. Analysen betjener sig dermed hovedsageligt af skriftlige kilder. Jeg har dog gennemført et enkelt ekspertinterview med en dansk forsker med speciale i britiske forhold. Nedenfor lister jeg alle skriftlige kilder, så læseren kan få indtryk af det empiriske arbejde med den britiske case Ekspertinterview Jeg har gennemført et ekspertinterview med lektor på CBS, Ole Helmersen. Ole Helmersen beskæftiger sig bl.a. med britisk politik og samfundsudvikling som en del af sit forskningsfelt, hvor han herunder har beskæftiget sig med globalisering og velfærdsforandringer. For tiden arbejder han ligeledes på artikler vedr. den britiske velfærdsstat og Spending Review Interviewet er ment som et ekspertinterview, og dvs. at formålet her er at indhente baggrundsviden om specialets britiske case. Der er dermed ikke tale om en aktørvurdering som i tilfældet med den danske interviewundersøgelse, hvor begrundelsen for valg af informanter bunder i, at de udgør aktive deltagere i en politisk kamp om velfærdsstatens indretning. I disse tilfælde er fokus på at forstå informanternes politiske perspektiv på sagen, mens ekspertinterviewet handler om at indhente forklaringer (Kvale, 2002). Jeg vil derfor anvende interviewet som baggrund til at belyse baggrunde for problemstillingen. Interviewguide er vedlagt som bilag. 13 Da fagforeningerne typisk vil have forhandlet sig frem til fordelagtige aftaler på medlemmernes vegne, vil sandsynligheden tale for, at hovedparten af de ekstra lønforsikrede vil have tegnet forsikringen pba. kombineret medlemskab af fagforening og a-kasse, og dermed vil hovedparten formentlig optræde i min opgørelse. 27

28 Primære kilder HM Treasury 14, det britiske finansministerium, står som forfatter til både Spending Review 2010 samt June Budget 2010, der udgør de primære baggrundspolicy-dokumenter for den finanspolitiske konsolidering: 15 HM Treasury: Spending Review 2010 (okotober 2010) HM Treasury: The Spending Review framework (oktober 2010) HM Treasury: Budget 2010 (juni 2010) Department of Work and Pensions, det britiske ministerium administrerer det sociale ydelsessystem. Under overskriften Welfare Reform 2011 har den britiske minister for Work and Pensions i forlængelse af Spending Review 2010 lanceret et reformudspil, der i skrivende stund stadig behandles af det britiske parlaments underhus. Dermed baseres analysen altså på en række endnu ikke vedtagne lovforslag, som beskrives i nedenstående policy-oplæg: 16 Department for Work and Pensions: Universal Credit: welfare that works (hvidbog, november 2010) Department for Work and Pensions: 21 st Century Welfare (hvidbog, juli 2010) Sekundære kilder I den empiriske indsats har jeg fokuseret på at supplere de primære kilder med en række af det britiske politiske systems aktørers syn på velfærdsreformerne i Spending Review Jeg har søgt at indhente vurderinger fra både fortalere og modstandere af regeringens reformudspil og endvidere bestræbt mig på at få repræsenteret aktører fra hele det politiske spektrum. Endelig har jeg selvsagt anvendt aviser og tidsskrifter til at læse mig ind på emnet generelt. 17 Nedenfor oplistes rækken af sekundære kilder, som vil udgøre analysens anvendelse af politiske aktørvurderinger: Tænketanke: The Centre for Policy Studies (konservativ tænketank) The Adam Smith Institute (liberal tænketank) REFORM (centrum-højre tænketank) IFS The Institute for Fiscal Studies (centrum/uafhængig tænketank) IPPR Institute for Public Policy Research (centrum-venstre progressiv tænketank) The Smith Institute (centrum-venstre progressiv tænketank) Arbejdsmarkedets parter: TUC the Trades Union Congress (samleorganisation for 58 britiske fagforeninger) CBI Confederation of British Industry (UK s største erhvervsorganisation) 14 HM står for Her Majesty s *XXXX-ministerium]. 15 Dokumenterne kan findes her: 16 Det formodes, at forslaget ikke ændres i nævneværdig grad i løbet af lovgivningsprocessen pga. det absolutte flertal, som koalitionsregeringen råder over. 17 Herunder The Economist, The Guardian og BBC 28

29 Kvantitativt materiale OECD s database på Internettet udgør den kvantitative kilde for tal vedr. udviklingen i BNP, sociale udgifter som andel af BNP, økonomisk vækst, statsgæld og budgetunderskud. Eurostat anvendes også ift. en opgørelse af familiepolitiske udgifter. Derudover benyttes britiske officielle hjemmesider for tal for ydelsessatser for diverse sociale ydelser. Her benyttes især Department for Work and Benefits samt HM Revenue & Customs, som bestyrer udbetalingen af bl.a. Child Benefit. 3.4 Validitet, reliabilitet og konklusionernes rækkevidde Validitet betegner måden, hvorpå analysens konklusioner er opnået. Dette er dermed i høj grad et spørgsmål om analysedesign samt kombinationen af teori og empiri. Der vil selvsagt findes mange sådanne kombinationsmuligheder, men det er dog min vurdering, at teorivalget i specialet matcher det empiriske fokusområde. For det første bidrager inddragelsen af politics of retrenchment til at begrebsliggøre velfærdsstatsforandringer i en nedskæringsoptik. For det andet anvendes velfærdsregimetilgangen til at sætte en målestok op for de to nationalt specifikke velfærdsmodeller i DK og UK. For det tredje bidrager nyinstitutionel teori med begreber til at strukturere analysen af komplekse politiske processer i tungt institutionaliserede policy-domæner. Derudover har jeg gennem metodisk triangulering, hvor både kvantitative samt kvalitative empiriske kilder anvendes til at belyse samme problemstilling, søgt at højne validiteten af undersøgelsen. Endelig bestræber jeg mig på løbende at fremlægge mine kilder og min metodiske fremgangsmåde så åbent som muligt. Reliabilitet angår troværdigheden af specialets datamateriale. Her er to faldgruber ved hver af de to cases. For det første knytter der sig en række metodiske udfordringer til interviewundersøgelsen, som understøtter analysen af den danske case. Dels er der i interviewsituationen risiko for, at intervieweren gennem sine spørgsmål kan virke ledende (bevidst som ubevidst) og dermed fremprovokere bestemte svar fra informanten. Dermed vil der snige sig en bias ind i interviewsituationen. Derudover er spørgsmålet om især dagpengereformer politisk følsomt, og jeg har da også bevidst i interviewsituationen stillet provokerende spørgsmål, hvor jeg har anvendt modpartens logik som en del af min spørgsmålsformulering. Dette er gjort for at fremelske informantsvar, der mere tydeligt illustrerer de centrale konfliktflader i specialets problemstilling. Dette er ifølge Kvale ikke kun en svaghed, men også en styrke ved det kvalitative interview, da man på denne måde netop kan facilitere informationer, der ellers ikke ville være tilgængelige (Kvale, 2002: 157). Vedr. den britiske case knytter der sig særligt reliabilitetsovervejelser til selve udvælgelsen af skriftlige aktørindspil. Derudover er der selvsagt også metodiske udfordringer forbundet med alene at anvende skriftlige kilder. Jeg har forsøgt at indhente aktørvurderinger fra, hvad jeg vurderer som de mere fremtrædende politiske aktører i den britiske debat. Valget af aktører er blevet diskuteret med Ole Helmersen, og dermed sikres min udvælgelse en form for second opinion. Der vil dog altid kunne argumenteres for et andet aktørfokus, og dette sænker selvsagt reliabiliteten fsva. valget af aktører. For det andet er det rent skriftlige fokus begrænsende, da interviewundersøgelser ofte vil afsløre nye vinkler og tilknyttede problemstillinger som ikke i samme grad opfanges gennem statiske skriftlige kilder. Jeg har forsøgt at imødegå denne statiskhed gennem afholdelsen af ekspertinterviewet med Ole Helmersen. Endelig er der mellem de to cases en naturlig dataskævhed, da mit kendskab til den danske politiske kontekst og velfærdssystem alt andet lige er større, end hvad tilfældet er for det britiske system. Her har 29

30 ekspertinterviewet dog afhjulpet dele af det manglende forhåndskendskab, da det bl.a. blev brugt som en kilde til generel information om især politics og polity aspekter i den britiske velfærdsmodel. Specialets konklusioner isolerer sig til de to cases. Ambitionen er dermed ikke at udstrække konklusionerne til andre velfærdsstatslige sammenhænge. Enhver velfærdsstatslig kontekst er nationalt betinget, og dermed lægger jeg ikke op til at levere generelle konklusioner. Fænomenet finanspolitiske konsolidering er dog for tiden generelt forekommende, og politics-aspekter af det politiske spil omkring velfærdsforandringer vil formodentlig kunne overføres til andre sammenhænge. Da min analyse imidlertid retter sig mod nationalt betingede enkeltelementer i Danmark og Storbritannien, vil specialets konklusioner være specifikt forbundet med disse velfærdsmodeller og vil dermed ikke kunne generaliseres udover disse cases. 3.5 Sammenfatning Jeg har i dette kapitel præsenteret mine metodiske overvejelser. Specialets fremgangsmåde er et komparativt casestudie, hvor Danmark og Storbritannien udgør rammen for besvarelsen af problemformuleringen. Problemformuleringen er inspireret af den ny-institutionelle måde at spørge på, mens analysen er empirisk orienteret. Projektets konklusioner vil således ikke bestå i teorimodificering, men vil derimod afdække empiriske sammenhænge indenfor og mellem de to udvalgte caselandes velfærdsmodeller. Jeg har endvidere fremlagt min tilgang til casestudiet som en bredspektret analytisk øvelse, der ikke udgør et metodisk valg i sig selv, men snarere et valg af analytisk objekt. Derudover argumenterer jeg for, at mit casestudies konklusioner ikke kan generaliseres til nogen større population, men alene retter sig mod de samfundsmæssige fænomener, der undersøges i denne analyse. Specialets empiriske fundament hviler på både kvalitative kilder og kvantitative data. Jeg anerkender, at der mellem de to cases er en indbygget naturlig dataskævhed, samt at der findes reliabilitetsudfordringer forbundet med selve udvælgelsen af aktørvurderinger i den britiske kontekst samt alene at basere sig på skriftlige kilder. 30

31 KAPITEL 4 DEN DANSKE CASE I dette kapitel vil jeg kigge nærmere på den danske case og dermed søge at besvare arbejdsspørgsmål 3: Hvad karakteriserer de danske policy-ændringer vedr. dagpenge og børnefamilieydelsen, og harmonerer de med principperne i den socialdemokratiske velfærdsmodel? Først vil jeg analysere de politiske og institutionelle rammer for velfærdsforandringerne. Jeg vil herunder kigge på sammensætningen af de væsentligste aktører i den velfærdspolitiske kamp og give et bud på disses strategiske præferencer for velfærdsstatens udformning. Jeg vil fokusere på parlamentariske og arbejdsmarkedsaktører. Anden del vil være policy-analyserende, hvor jeg vil gå ned i substansen i de to udvalgte policy-ændringer fra den danske case (ændringerne af dagpengesystemet samt børnefamilieydelsen). Endelig vil jeg kort sammenfatte resultaterne af analysen og besvare arbejdsspørgsmålet. Gennemgangen af den danske case vil især tage udgangspunkt i min interviewundersøgelse, som giver mulighed for at gå i dybden med aktørernes vurdering af policy-ændringerne. 4.1 Den politisk institutionelle kontekst Den parlamentariske situation I Danmark er der udviklet en tradition for negativ parlamentarisme, 18 hvor mindretalsregeringer er parlamentarisk afhængige af samarbejdspartnere og herunder arbejder under forudsætningen af ikke at få et politisk flertal i Folketinget imod sig (Zahle, 2003: 205). Dette har historisk betydet en dansk parlamentarisk tradition for brede politiske forlig især på politisk tunge områder, hvor Folketingets beslutninger har konsekvenser på længere sigt. Dette medfører, at mindretalsregeringer selvsagt er afhængige af kontinuert parlamentarisk opbakning. I dagens parlamentariske situation leveres denne parlamentariske støtte af Dansk Folkeparti, som da også i forbindelse med Genopretningsaftalen har lagt stemmer til samtlige lovforslag, der er fremsat i relation til Genopretningsaftalen. Enkelte af lovforslagene er vedtaget af brede politiske flertal, men for hovedparten af lovforslagene under Genopretningsaftalen gælder et flertal bestående af regeringen og Dansk Folkeparti, jf. bilag 4. Således er også lovforslagene vedr. dagpenge samt børnefamilieydelse båret gennem Folketinget af regeringen og Dansk Folkeparti. Dog stemmer også Radikale Venstre og Liberal Alliance for ændringerne af dagpengeperiodens længde samt genoptjeningskravet, mens ændringerne af børnefamilieydelsen bæres igennem af regeringen og Dansk Folkeparti alene. Dermed kan det indledningsvist konstateres, at der i det partipolitiske miljø langt fra er enighed mellem fløjene i dansk politik om Genopretningsaftalen i dens helhed og herunder ændringerne af dagpengesystemet og børnefamilieydelsen. Fremlæggelsen af Fair Løsning fra Socialdemokraterne og Socialistisk Folkeparti som en slags finanspolitisk krisemodspil til Genopretningsaftalen illustrerer denne uenighed. Jeg vil ikke gå nærmere ind i Fair Løsning, men blot konstatere, at debatten om dansk økonomis 18 Jf. grundlovens

32 fremtid i hvert fald kendetegnes af væsentlige modsætninger mellem de danske politiske partier. I forhold til specialets fokus på ændringerne af dagpengesystemet er det interessant at notere sig, at Radikale Venstre, som formodentlig vil levere mandater til en eventuelt fremtidig S/SF-regering, har stemt for ændringerne af dagpengeperiodens længde samt for stramningen af genoptjeningskravet. Dette er vel at mærke ændringer, som en række af aktørerne i min interviewundersøgelse forventer rullet tilbage, hvis regeringsfarven skulle skifte efter næste folketingsvalg. Dog kan det indledningsvist konstateres, at regeringen og Dansk Folkeparti har gennemført lovforslagene under Genopretningspakken med få undtagelser uden støtte fra oppositionen, jf. bilag 4. Dermed kan jeg konkludere, at der i det danske partipolitiske miljø hersker ganske markant uenighed om, hvordan man bør sammensætte den generelle finanspolitiske konsolidering og herunder ligeledes ændringerne på det velfærdspolitiske område. For regeringen er der dermed ingen direkte formelle vetospillere, da reformerne kan gennemføres med opbakning fra Dansk Folkeparti. Dansk Folkeparti udgør dog en form for vetospiller, da Genopretningsaftalen udgør et kompromis mellem regeringens politiske linje og et Dansk Folkeparti, der nu er en del af et politisk forlig indeholdende politiske ændringer, der umiddelbart ikke flugter med partiets generelt generøse velfærdspolitiske udgangspunkt. Bl.a. diskussionen om efterløn illustrerer dette, hvor Dansk Folkeparti indtil videre har været afvisende overfor regeringens udspil på området. Ift. Piersons Politics of retrenchment -tilgang udfordrer dette billede dele af begrebsapparatet. For det første giver afstemningsmønsteret for Genopretningsaftalen ikke støtte til forestillingen om, at velfærdspolitisk kontraktion typisk vil gennemføres af brede politiske forlig. Af bilag 4 fremgår det, at blot 3 ud af 24 lovforslag gennemføres med støtte fra oppositionen. De resterende lovændringer stemmes igennem af regeringen, Dansk Folkeparti samt Liberal Alliance (og derudover Radikale Venstre, som altså kobler sig på enkelte af lovforslagene). Oppositionen i form af S og SF har med Fair Løsning leveret deres bud på finanspolitisk konsolidering, som med et fokus på øget arbejdstid, offentlige investeringer og kommende trepartsforhandlinger udgør en anden tilgang til den danske finanspolitiske situation (Socialdemokraterne & SF, 2010: 9). Dermed er der bredt i det partipolitiske rum optagethed af den finanspolitiske situation, men det brede forlig (som Pierson forudsiger) udebliver, da der ganske enkelt ikke findes politisk enighed om opskriften på, hvordan statens finanser konsolideres. For det andet og dette støtter Piersons teori udgør genopretningsaftalen en politisk manøvre, som (i hvert fald i det indledende forløb) har været begrundet i hensynet til ECOFIN s henstilling om at undgå uforholdsmæssigt store budgetunderskud, som aftaleteksten da også henviser til allerede på første side (Regeringen og Dansk Folkeparti, 2010: 3). Denne undvigemanøvre kan siges at falde ind under Piersons forestilling om, at velfærdskontraktioner ofte vil have karakter af blame avoidance. Politikere ønsker ikke at sammenkædes med nedskæring af velfærd, og de løbende henvisninger til det europæiske niveau kan ses som en illustration af Piersons begreb. Senere hen lader det til, at regeringens strategiske sigte har ændret sig, og henvisningerne til EU-henstillinger er gradvist forsvundet til fordel for en kommunikativ linje fra regeringen, der nu lægger vægt på egen økonomiske ansvarlighed. Bl.a. statsministerens nytårstale med fokus på afskaffelse af efterlønnen samt regeringens præsentation af en Tilbagetrækningsreform (Regeringen, 2011) kan ses i dette lys Arbejdsmarkedets parter Jeg har i min interviewundersøgelse fokuseret på arbejdsmarkedets parter. Her kan man generelt konstatere gennemgående konfliktlinjer mellem hhv. lønmodtagere og arbejdsgivere dels specifikt ift. 32

33 reformerne af dagpengesystemet, men ligeledes generelt ift. den overordnede tilgang til den finanspolitiske konsolidering. Ganske entydigt er der fra arbejdsgiversiden opbakning til Genopretningsaftalen, mens fagbevægelsen omvendt støtter oppositionens Fair Løsning. Thomas Qvortrup (DI) udtaler f.eks., at når man sammenligner med S og SF s Fair Løsning, så kan man godt være kritisk overfor begge to, men genopretningsaftalen giver bare langt mere [finanspolitisk opstramning] (DI 2:00), og illustrerer i citatet arbejdsgiversidens optagethed af at begrænse den offentlige sektors samlede udgiftsniveau. Samme tendens gentages i interviewene med Ole Olesen (Dansk Erhverv) og Erik Simonsen (DA), der for sidstnævntes vedkommende beskriver genopretningspakken som en bunden opgave : Genopretningspakken er udtryk for en pakke, der skulle løse nogle meget akutte og helt nødvendige udfordringer ift. at få udgifter og indtægter i den offentlige sektor til at hænge sammen. Det har simpelthen været en bunden opgave ift. at sikre troværdighed omkring dansk økonomi. Det er danske virksomheder også afhængige af. (DA 10:30) Der er dog også forbehold, og især Erik Simonsen (DA) påpeger, at der i genopretningsaftalen findes enkelte elementer, som arbejdsgiversiden isoleret set helst havde været foruden, 19 men at sådanne store politiske aftaler ikke udgør et tag selv bord, og at en afbalancering var nødvendig (DA 13:30). Denne opfattelse af afbalancering i Genopretningsaftalen, som Erik Simonsen giver udtryk for, deles umiddelbart ikke af fagbevægelsen, der i min interviewundersøgelse vedvarende omtaler Genopretningsaftalen som en spareplan. F.eks. Jens Frank (FTF): Den overordnede tilgang i FTF er, at genopretningspakken er udtryk for en sparestrategi, hvor vi på det overordnede plan bekender os mere til en investeringsstrategi det gælder både ift. finanspolitikken, men også ift. til at sige, at det man skal spare på lige nu, nok ikke er uddannelse. (FTF 6:30) Blandt fagforeningsrepræsentanterne lader der generelt til at være enighed om kommunikationen af holdningen til Genopretningsaftalen, der af alle informanterne omtales i disse sparevendinger. Relateret til denne tilgang er en gennemgående kritik af, at Genopretningspakken især ift. dagpengeområdet alene fokuserer på udgiftsreduktioner, hvor fagbevægelsen efterlyser supplerende tiltag ift. en mere aktiv beskæftigelsesfremmende indsats og herunder voksen- og efteruddannelse. Især Lisa Schmidt (LO) samt Poul Hansen (3F) er stærkt kritiske overfor dette. Ifølge Lisa Schmidt fratages de ledige mulighederne for at uddanne sig ud af deres arbejdsløshedssituation (LO 7:30). Samme tilgang til efteruddannelsesmulighederne for ledige genfindes ikke hos AC, der ikke direkte berøres af Genopretningsaftalens beskæringer på voksen- og efteruddannelsesområdet. Generelt kan jeg gennem interviewundersøgelsen konstatere, at der mellem hovedforbundene (og dermed mellem de forskellige uddannelses- og erhvervsmæssige grupperinger) på flere områder ikke hersker enighed om flere dele af arbejdsmarkedspolitikken og specielt ift. dagpengesystemet og a-kasserne. Dette vil jeg vende tilbage til ifm. analysen af ændringerne af dagpengesystemet, men indledningsvis er det væsentligt at påpege, at der altså findes generelle klassiske interessekonflikter mellem arbejdsgiver- og arbejdstagerorganisationerne, men at der ligeledes internt i fagbevægelsen findes interessemodsætninger. 19 Her nævnes bl.a. forlængelse af arbejdsgiverperioden i sygedagpengesystemet, betydelige nye omkostninger forbundet med VEU samt andre elementer ift. sygefravær, der har været fordyrende for arbejdsgiverne, ifølge Erik Simonsen (DA 13:30). 33

34 Disse aktørpositioneringer er væsentlige i forståelsen af rammerne for velfærdsstatslige forandringer, og med udgangspunkt i Mahoney & Thelens forståelse af institutionelle forandringsprocesser som kendetegnet af vedvarende definitionskampe mellem aktørerne udgør det dermed en analytisk pointe, at der også internt blandt de faglige hovedorganisationer hersker forskellige strategiske præferencer generelt ift. velfærdspolitikken og specifikt ift. dagpengesystemet. Store institutionelle arrangementer kendetegnes ofte af at repræsentere kompromiser mellem stridende aktører, og institutioner er dermed også sårbare overfor forandringer og skift i præferencer. Ifølge Esping-Andersen kan velfærdsstaten ses som kompromis på tværs af klasserne, og interessemodsætningerne mellem fagbevægelsens hovedorganisationer kan ses i dette lys. Interessemodsætningerne ift. ændringerne af dagpengesystemet, hvis forsikringsmæssige finansiering hviler på en kollektiv solidaritet på tværs af lønmodtagergrupper, vil jeg vende tilbage til nedenfor. Her vil jeg blot påpege, at solidariteten i min interviewundersøgelse fremstod udfordret, og at Genopretningsaftalens ændringer af dagpengesystemet kan have tydeliggjort disse interessemodsætninger mellem hovedorganisationerne. Jeg konkluderer dermed indledningsvis, at de politiske-institutionelle rammer for velfærdsstatsforandringer i Danmark er karakteriseret af et partipolitisk snævert flertal for Genopretningspakken, mens oppositionen i form af S og SF har spillet ud med egen strategi for finanspolitisk konsolidering. Der hersker dermed ikke bredt funderet partipolitisk enighed om den finanspolitiske konsolidering og de potentielle velfærdsstatslige forandringer, som Pierson ellers forudser. Derudover udgøres det ikke-parlamentariske politiske miljø ligeledes af aktører med klare konfliktlinjer, der altså både løber klassisk mellem arbejdsgivere og lønmodtagere, men på visse punkter ligeledes mellem fagbevægelsens hovedorganisationer. Dette kan siges at udfordre fundamentet for opbakningen til velfærdsstaten, som ifølge Esping-Andersen historisk hviler på en cross-class coalition. Det vender jeg tilbage til nedenfor. 4.2 Ændringerne af dagpengesystemet I denne del af analysen vil jeg tage udgangspunkt i ændringerne af dagpengesystemet vedrørende forkortelsen af dagpengeperioden samt stramningen af genoptjeningskravet for retten til dagpenge. Jeg vil beskæftige mig med disse policy-ændringer som en slags overligger for analysen, hvor andre tilknyttede temaer løbende vil blive inddraget, som de opstod under interviewundersøgelsen. Herunder vil jeg særligt fokusere på spørgsmålet om dagpengenes dækningsgrad samt private lønforsikringsordninger. Disse fænomener blev af fagforeningsrepræsentanterne i interviewundersøgelsen fremhævet som relevante for forståelsen af Genopretningsaftalens ændringer af dagpengesystemet Dagpengeperiodens forkortelse Med lovforslaget L222 fra foråret 2010 ændredes arbejdsløshedsforsikringslovens 55 således, at dagpengeperioden fremover vil have en varighed på 2 år inden for en referenceperiode på 3 år mod tidligere 4 år. Forslaget skønnes at medføre offentlige mindreudgifter samlet set for omkring 3 mia. kr. i 2014, hvilket realiseres gennem en begrænsning udgifterne til dagpengeudbetalinger samt en begrænsning af udgifterne til aktiveringsindsatsen overfor dagpengemodtagere efter 2,5 år. 20 Omvendt vil forslaget medføre øgede udgifter til udbetaling af kontanthjælp. Se bilag 5 for en samlet oversigt over de økonomiske konsekvenser af forslaget (Folketingstidende A, , L 222). 20 Inden L222 blev dagpengemodtagere fuldt aktiverede efter 2,5 år. Dette udfases med ændringerne i L

35 Hvor mange dagpengemodtagere der berøres af ændringen, er behæftet med en del usikkerhed. Regeringen skønner i lovforslaget, at arbejdsudbuddet øges med personer. Lisa Schmidt (LO) bemærker, at personer vil blive berørt af dagpengeperiodens forkortelse, og at disse personer enten vil overgå til kontanthjælp eller selvforsørgelse og dermed være i risiko for at ryge ud af arbejdsmarkedet (LO 29:18). Allerede her viser der sig et væsensforskelligt syn på forkortelsen, hvor regeringen forventer et øget arbejdsudbud, mens fagbevægelsen omvendt frygter negative sociale konsekvenser af ændringen. Jeg kan konstatere, at der mellem regeringen og fagbevægelsen har været en del skænderi om tallene for dette. Diskussionen er spekulativ, da der er tale om en fremtidig ledighed, men illustrerer tilstedeværelsen af en aktiv politisk fortolkningskamp mellem parterne. I interviewundersøgelsen tegner der sig et interessant mønster i forhold til aktørernes vurdering af dette indgreb. På den ene side står arbejdsgiversiden, der opfatter ændringerne af dagpengeperiodens længde som et nødvendigt indgreb, der skulle have været gennemført tidligere. Både Dansk Erhverv og DA giver udtryk for, at forkortelsen af dagpengeperioden har været på arbejdsgivernes ønskeseddel i mange år. Nødvendigheden af indgrebet begrundes på den ene side i et hensyn til arbejdsudbuddet, der om få år vil være trængt af en svindende arbejdsstyrke og en forventet efterspørgsel. På den anden side frygter arbejdsgiversiden, at dagpengemodtagere, der har gået ledige i 3-4 år ryger helt ud af arbejdsmarkedet efter så lang en ledighedsperiode. Ifølge Erik Simonsen (DA) tvinges den enkelte og kommunen med en sigtelinje på to år til en tidligere og mere proaktiv indsats (DA 20:55). Samme logik gør sig gældende hos OIe Steen Olsen (DE), der frygter, at arbejdsgiverne vil komme til at slås om arbejdskraften under næste højkonjunktur. Derudover karakteriseres arbejdsgiversiden af et klart fokus på incitamentsstrukturen i dagpengesystemet, som med den fireårige dagpengeperiode resulterede i, at dagpengemodtagere kunne være uden for beskæftigelse i ganske lange perioder. Dette får Ole Steen Olsen til at spørge, om disse personer med lange ledighedsforløb reelt står til rådighed for arbejdsmarkedet: Vi har jo haft meget længere dagpengeperioder tidligere [ ] Så vidt jeg husker statistikker tilbage, så var der altid lige pludselig ved afslutningen af dagpengeperioden, så begyndte langt de fleste at finde et job. Der vil altid være nogen, der falder igennem, men så kan man jo spørge, om de vitterligt står til rådighed for arbejdsmarkedet. Udgangspunktet er jo, at når du er a-kasseforsikret, så er du arbejdsmarkedsparat, og så er det jo spørgsmålet, om de her mennesker er det i virkeligheden. (DE 10:00) I forlængelse af tankegangen i citatet udtaler Ole Steen Olsen ligeledes, at antallet af personer, der berøres af dagpengeperiodens forkortelse, må forventes at være begrænset, da mange netop vil finde beskæftigelse, når ydelsesperioden nærmer sig sin afslutning (DE 10:40). Også Thomas Qvortrup fra DI giver udtryk for samme opfattelse af, at op til periodens afslutning, så øges afgangen til beskæftigelse. Det er den effekt, der driver værket (DI 3:50). Udsagnene omkring forbindelsen mellem incitamenter i dagpengesystemet og den lediges indsats for at finde beskæftigelse flugter umiddelbart med Esping- Andersens forestilling om de-commodification og arbejdsmarkedets parters interessemodsætninger i denne henseende. Hvor fagbevægelsen vil søge sociale ydelser, der i deres opbygning skærmer den enkelte lønmodtager i højest mulige grad, ønsker arbejdsgiversiden et socialt system, der sikrer størst mulige arbejdskraftsudbud. Heri indgår ifølge arbejdsgiversiden, at det sociale ydelsessystem skal sikre, at den ledige altid vil have incitament til at søge beskæftigelse. I nedenstående citat illustreres denne pointe, hvor 35

36 jeg spørger Thomas Qvortrup (DI), om ikke det have været mere hensigtsmæssigt at lancere dagpengereformerne i en periode med højkonjunktur, som bl.a. LO har meldt ud: Men her tager fagbevægelsen fuldstændigt fejl. Det der er betingelsen for, at vi har vækst i dansk økonomi, det er at udbuddet er til stede. Skal vi have vækst, skal der også være arbejdsudbud til stede. Og en måde at øge arbejdsudbuddet er ved, at ledige søger mere intensivt. Og det gør de lige netop også ved, at vi afkorter dagpengeperioden. (DI 6:00) Fagbevægelsen forholder sig modsat mere skeptisk til dagpengeperiodens forkortelse, og der er generelt enighed om, at arbejdsgiversidens snævre incitamentsfokus ikke beskriver hele historien bag de længerevarende ledighedsforløb, og at denne tankegang ikke medvirker til at sikre ledige beskæftigelse. Michel Klos fra AK-Samvirke er kritisk overfor arbejdsgiversiden, der opleves som ensidigt fokuseret på incitamentsstrukturen i dagpengesystemet: Men så kunne man jo spørge dem [arbejdsgiverorganisationerne] og Cepos: hvor går smertegrænsen så? Arbejdsgivernes interesse er selvfølgelig hele tiden at have et så stort arbejdskraftsudbud som muligt. [ ] Nogle gange falder de lidt for meget ind i den der gamle arbejdsgiverretorik om, at folk ikke har nok incitament til at arbejde. (AKS 48:20) Den generelle linje i fagbevægelsen ift. dagpengeperiodens forkortelse er, at man er ærgerlig over, at halveringen ikke følges op af mere aktive initiativer til at sikre øget beskæftigelse. Endvidere kobles kritikken også til den nuværende beskæftigelsesmæssige situation, der for især 3F s vedkommende inden for industrien er dyster. Dette medfører, at man særligt for denne gruppes vedkommende er bekymret over den kortere dagpengeperiode. Her Poul Hansen (3F): I og med at vi kan se, at krisen er langvarig og endvidere ikke rigtig har nogen fornemmelse af, om den bliver forbedret eller forværret, så er en halvering af dagpengeperioden jo katastrofal for medlemmerne, da der ikke er sat noget i stedet for. Den er katastrofal i sig selv, men i og med at man ikke har gjort den konjunkturafhængig, som vismændene anbefalede og også Arbejdsmarkedskommissionen, og ikke har sat nogen muligheder ind for, at folk kan finde vej tilbage til arbejdsmarkedet, så mener vi, at der i de kommende år vil blive hældt en masse a- kassemedlemmer ud af a-kassesystemet. Nogle af dem vil blive tvunget på kontanthjælp, og en masse familier, der rammes, og der vil det ikke være alle, der kan få kontanthjælp, fordi indkomsten trods alt er for høj [ægtefællens arbejdsindkomst], og det betyder så en voldsom indkomstnedgang og en større ulighed i samfundet. (3F 4:00) Citatet illustrerer fagbevægelsens bekymring for den halverede dagpengeperiode og langtidsledigheden på den lidt længere bane. Derudover frygter fagbevægelsen, at dagpengeperiodens halvering vil have den modsatte effekt end den tilsigtede, nemlig, at flere mennesker ryger ud af dagpengesystemet og derefter helt ud af arbejdsmarkedet. Dette er et synspunkt, som alle fagbevægelsesinformanter giver udtryk for. Derudover kritiserer Poul Hansen ligeledes Genopretningsaftalens manglende aktive beskæftigelsesinitiativer. Som anført er der dog forskelle mellem hovedorganisationernes kritik af dagpengenes forkortelse. Generelt kan der konstateres en vis enighed mellem FTF og AC, der begge kendetegnes af en traditionelt lav ledighedsprocent og herunder lav langtidsledighed samt (og dette gælder især AC) et ønske om et ændret 36

37 dagpengesystem, der i højere grad imødekommer de højere lønnede gruppers lave kompensationsgrad ved dagpengene. 21 Jens Mølbak (AC) udtaler, at man ikke som sådan har noget imod halveringen af dagpengeperioden, såfremt den blot var blevet ledsaget af reformer af dagpengesatsen 22 (AC 1:50). Dette strider mod ønskerne i 3F. Her ønsker man at bevare den fireårige ydelsesperiode, og man ønsker umiddelbart ikke at reformere dagpengesatsen. I LO træder man lidt vande på dette punkt, men Lisa Schmidt erklærer, at man som udgangspunkt er modstander af dagpengeperiodens forkortelse. På den anden side udtaler hun også følgende vedr. kompensationen: En højere kompensationsgrad er noget, vi under alle omstændigheder vil tilslutte os. Vi mener, at det er et problem, at vi er så langt fra, hvad almindelige mennesker kan leve af. Altså langt fra, hvordan lønnen i øvrigt udvikler sig. [ ] Realiteten er, at vi ville prioritere at få en højere dagpengesats, hvis vi skulle forhandle derfra, hvor vi er i dag. [ ] Det er selvfølgelig ikke noget, vi går ud og siger nogen steder. [ ] Du kan sagtens se nogle af vores faglige ledere gå ud og sige, at vi gerne vil have en dagpengeperiode på fire år, men hvis vi skal forhandle om, hvordan vi forbedrer dagpengesystemet, kan det godt være, vi kommer med kravet om fire år eller otte år for den sags skyld, men vi vil hellere have en højere kompensationsgrad. (55:40) Citatet illustrerer, at LO både kerer sig om dagpengeperiodens længde, men altså også i hvert fald internt ønsker en øget kompensationsgrad. Det sidste ønske udgør måske endda den primære strategiske præference. LO s mange medlemsforbund, som både dækker lavtlønnede, men også grupper med højere løn (f.eks. elektrikere), udgør formentlig en del af forklaringen på denne dobbelttydige bemærkning. I forhold til Esping-Andersens af-markedsliggørelsesbegreb kan jeg konstatere, at der blandt arbejdsmarkedets parter findes forskellige strategiske præferencer for dagpengesystemet og dagpengeperiodens længde. Arbejdsgiverne fokuserer på, at dagpengesystemet ikke må virke som en barriere for, at ledige søger beskæftigelse. Dagpengeperioden på fire år ansås for at udgøre en negativ incitamentsstruktur i denne henseende, og med halveringen af perioden er et strategisk ønske fra arbejdsgiversiden imødekommet. På denne baggrund kan man se dette som et udtryk for en øget markedsliggørelse af arbejdskraften, da den enkelte dagpengemodtager nu alt andet lige i mindre grad beskyttes af ydelsessystemet, end da ydelsesperioden gjaldt i fire år. Dermed kan der argumenteres for, at Esping-Andersens forestilling om arbejdsgiversidens interesser ift. af-markedsliggørelse matches af de empiriske observationer i interviewundersøgelsen. Fagbevægelsen er modsat kritisk overfor dagpengeperiodens forkortelse. Det gælder for alle informanter. Der er dog gradsforskelle mellem hovedforbundene, som knytter an til forskelle i uddannelsesniveau og dermed ledighedsrisici samt forskelle i dagpengenes kompensationsgrad. Mere om dette nedenfor Hvilke grupper rammes? Jeg vil i det følgende med udgangspunkt i Esping-Andersens betoning af velfærdsstaten som aktivt socialt stratificerende kigge nærmere på, i hvilket omfang enkeltgrupper rammes særlig hårdt af reformerne af dagpengesystemet. Dette gælder for så vidt dagpengeperiodens forkortelse, men især stramningen af genoptjeningskravet, der nu udgøres af et krav om 52 ugers beskæftigelse over en periode på 3 år. 21 Kompensationsgrad eller dækningsgrad beskriver dagpengeydelsens niveau ift. hidtidig løn. 22 Jens Mølbak ønsker en skrå model, hvor dagpengesatsen i starten af ledighedsforløbet er højere og så gradvist aftrappes. Generelt er det et ønske fra akademikerne, at kompensationsgraden i dagpengene sættes op. 37

38 Nedenfor har jeg udarbejdet en oversigt over ledighedsforløbenes varighed (bruttoledighed) i seks udvalgte a-kasser. A-kasserne er udvalgt, så de afspejler de tre faglige hovedorganisationers inddeling i faglig/ufaglærte/korte, mellemlange og videregående uddannelsesgrupper. Tallene i oversigten er ikke entydige, men oversigten afspejler dog, at især 3F s a-kasse i absolutte termer er overrepræsenteret på de længere ledighedsforløb og derudover generelt har flere medlemmer uden for beskæftigelse. Også relativt har 3F flere medlemmer repræsenteret i de længerevarende forløb, hvor f.eks. 1,7 % af deres medlemmer har været uden beskæftigelse i 1-2 år, mens FTF-A f.eks. ligger på 0,3 %. Endvidere afspejler tabellen den lavere ledighed blandt akademikerne og ingeniørerne. Samme billede gør sig gældende for BUPL-A og FTF-A. Dermed illustrerer tallene i tabellen de ovenfor skitserede interessemodsætninger mellem forbundene ift. prioriteterne for dagpengeperiodens længde. Ud fra antallet af længerevarende ledighedsforløb står det klart, at især de forbund, der repræsenterer medlemmer med lav eller ingen uddannelse, må formodes at være tilhængere af en fireårig dagpengeperiode, hvilket min interviewundersøgelse da også understøtter. Tabel 2 - Antal ledighedsforløb på varighed for udvalgte a-kasser Antal forløb fordelt på varighed, alle ydelser (bruttoledighed) ultimo 2010 A-kasse Medlemstal jan uger 5-8 uger 9-13 uger uger uger uger 1-2 år 2-3 år Akademikernes A-Kasse Byggefagenes A-Kasse BUPL, A-kasse Faglig Fælles (3F) A-kasse FTF- A-kasse Ingeniørernes A-Kasse Over 3 år Særlig udviklingen i kolonnen 1-2 år er væsentlig, da effekten af dagpengeperiodens forkortelse sætter ind pr. 1. juli 2012 dvs. om lidt over et år i skrivende stund. Tallene vil selvsagt ændre sig, men det giver et billede af fordelingen mellem a-kasserne, og dermed også af hvilke grupper der kan forventes ramt af den kortere dagpengeperiode Genoptjeningskravets stramning Med L224 ændres reglerne for genoptjening af retten til dagpenge, således at fuldtidsforsikrede fremover skal have haft 52 ugers fuldtidsbeskæftigelse inden for en periode på 3 år for at få ret til at påbegynde en ny dagpengeperiode. Tidligere var beskæftigelseskravet 26 uger inden for en periode på 3 år. I bemærkningerne til lovforslaget skønnes det, at ændringerne vil medføre offentlige mindreudgifter på 163,1 mio. kr. i 2014, hvilket tilvejebringes gennem faldende udgifter til dagpenge og aktivering af dagpengemodtagere. Modsat vil udgifter til udbetaling af kontanthjælp øges, jf. bilag 6. Med hensyn til det strammede krav for genoptjening af dagpengeretten viser min interviewundersøgelse ligeledes markante aktørpositioner. Ifølge Jens Frank (FTF) vil bl.a. kunstner- og musikergruppen i FTF blive 23 Tal er hentet fra Arbejdsmarkedsstyrelsens hjemmeside A-kassernes medlemstal er hentet fra Pensionsstyrelsens opgørelser på (Pensionsstyrelsen, 2011: 3). 38

39 hårdt ramt, da de generelt bevæger sig mere ind og ud af arbejdsmarkedet med ansættelsesophold af relativt kortere varighed end på det almindelige arbejdsmarked (FTF 10:20). Dette tredje arbejdsmarked findes også hos 3F, hvor Poul Hansen henleder opmærksomheden på arbejdsmarkedet for vikararbejde, hvor kortvarige ansættelser er reglen inden for bl.a. lagerarbejde, hotel, restauration og rengøring: Vi får flere og flere af det, vi kalder atypiske arbejdsformer med vikararbejde og løsarbejdere, så den sektor, den vokser hele tiden (3F 11:50). Poul Hansen (3F) påpeger endvidere, at der vil vise sig problemer med især ældre medarbejdere, der efter opsigelse formentlig vil skulle omskoles til andre brancher. Dette har Genopretningsaftalen med beskæringerne af voksen- og efteruddannelsesområdet gjort sværere, og dermed vil især denne gruppe være særlig hårdt ramt af ændringerne af dagpengesystemet. Jens Mølbak (AC) nævner gruppen af undervisere i AC, som typisk er ansat i korte deltidsforløb (AC 17:00). Problemstillingen gør sig omvendt ikke i særlig grad gældende for DJØF-medlemmer (DJØF 22:30). Arbejdsgiverorganisationerne er modsat uforstående overfor, at stramningen af genoptjeningskravet skulle udgøre et problem for enkeltgrupper. Det har længe været et ønske at stramme på dette område, og de 52 uger kan ifølge Erik Nielsen (DA) godt strammes yderligere (DA 25:30). Samtidig bemærkes det af både Thomas Qvortrup (DI) og Ole Steen Olsen (DE), at folk sjældent falder for genoptjeningskravet, da de inden vil finde beskæftigelse, der matcher mindstebetingelserne i kravet. Arbejdsgiverne er generelt kritiske overfor beskæftigelse, der falder under mindstekriteriet i genoptjeningskravet. Nedenstående citat fra interviewet med Erik Simonsen (DA) illustrerer denne tilgang til det fagbevægelsen kalder det tredje/atypiske arbejdsmarked : Hvis man ikke har arbejdet en tredjedel, så har man ikke nogen rolle at spille; så er der ikke nogen arbejdsløshed at forsikre sig imod. Pointen er her at skabe incitament til at være mere aktiv. Uanset om man er musiker eller hvad man er, så må man være mere aktiv. [ ] Det her er jo ikke et system, der skal forsikre folk, der er inaktive på arbejdsmarkedet. Det er et system, der skal forsikre folk, som er aktive på arbejdsmarkedet, men som midlertidigt ikke har nogen beskæftigelse, og som dermed står overfor ny beskæftigelse. (DA 23:17) Det atypiske arbejdsmarked er altså ikke umiddelbart et fænomen, som skal dækkes af dagpengesystemet, hvor arbejdsgiverne gerne så en yderligere opstramning af genoptjeningskriteriet. Fagbevægelsen peger modsat på, at disse atypiske arbejdsformer ofte vil være til arbejdsgivernes fordel, der gennem diverse vikarordninger hurtigt kan rekruttere arbejdskraft til kortere ansættelsesforløb. F.eks. nævner Jens Mølbak (AC), at bl.a. deltidsundervisere og vikarer ofte anvendes af arbejdsgiverne, der bekvemt har indrettet arbejdsgangene efter disse ansættelsesformer (AC 15:45). Ulempen for lønmodtagersiden er så, at det med sådanne ansættelsesforhold vil være vanskeligt at genoptjene retten til dagpenge, da det ugentlige timeantal ofte vil være lavt. Dette udgør et mindre paradoks, da det strammede genoptjeningskrav på sigt kan risikere at skubbe folk ud af dagpengesystemet, og i visse tilfælde dermed helt ud af arbejdsmarkedet. På denne måde kan man forvente, at mennesker med deltids- og vikarbeskæftigelse rammes som følge af det strammede genoptjeningskrav, som altså ifølge fagbevægelsen ikke tager højde for det atypiske arbejdsmarked præget af kortvarige ansættelsesforhold og vikariater. Lisa Schmidt (LO) belyser dette fænomen i citatet, hvor lovforslagets samt arbejdsgiversidens syn på arbejdssituationen betegnes dogmatisk : 39

40 Du ser på det at have job som en bestemt form for lønarbejderkultur, hvor man står op om morgenen går hen på sin arbejdsplads, og så går man hjem senere på et bestem tidspunkt, og det er så at have et arbejde. Det er en meget dogmatisk tilgang til det at have et job. (LO 36:30) Ift. Esping-Andersens fokus på social stratifikation kan man her sige, at stramningen af genoptjeningsretten vil mindske mulighederne for at bevare retten til dagpenge for de personer, som er beskæftiget inden for områder med udbredt vikar- og deltidsansættelser. Dette udgør et mindre paradoks, da både arbejdsgiver og lønmodtagersiden udtaler, at chancerne for at vende tilbage til arbejdsmarkedet falder, når den enkelte ryger ud af dagpengesystemet. På denne måde risikerer stramningen af genoptjeningsretten ultimativt at udstøde enkeltgrupper fra arbejdsmarkedet kombineret med, at fleksibiliteten specifikt ift. vikarsystemet og generelt i flexicurity-modellen mindskes institutionelt Dagpengenes kompensationsgrad: en åbning for det private forsikringsmarked? I min interviewundersøgelse blev det af fagforeningssiden løbende påpeget, at ændringerne i Genopretningsaftalen skulle ses i sammenhæng med dagpengenes kompensationsgrad. Man kan her tale om dagpengesystemets samlede attraktionsværdi for de forsikrede. Med Genopretningsaftalens ændringer frygter fagforeningsrepræsentanterne, at systemets samlede attraktionsværdi daler i takt med, at dagpengenes kompensationsgrad gradvist udhules af satsreguleringsordningen. 24 Dermed frygter man fra fagbevægelsens side af, at tilslutningen til a-kasserne vil falde, og at det solidariske element i forsikringsordningen gradvist vil smuldre bort. Her gælder det igen, at der mellem hovedforbundene er forskellige præferencer. Nedenstående figur viser dagpengenes kompensationsgrad for forskellige grupper på arbejdsmarkedet. Figuren er udarbejdet af AK-Samvirke: Satsreguleringsordningen indebærer at en række indkomstoverførsler hvert reguleres på grundlag af udviklingen i årslønnen to år før. Indeholdt i satsreguleringsordningen er imidlertid også, at hvis stigningen i årslønnen efter de nævnte fradrag er større end 2,0 pct., afsættes der et beløb på op til 0,3 pct. til den såkaldte satspulje (Finansministeriet, 2004). 25 Opgørelsesformen over dagpengenes kompensationsgrad er omdiskuteret blandt informanterne. Jeg anvender alene figuren til at vise forskellene mellem grupperne og er således her ikke interesseret i dagpengenes kompensationsgrad ift. gennemsnitsindkomsten, hvis udregningsform er det, der skiller parterne. 40

41 Figur 3 - Dagpengenes kompensationsgrad fra AK-Samvirke Som det fremgår af figuren, er der mellem grupperne relativt store forskelle på kompensationsgraden af dagpengene, hvor en økonom med lang videregående uddannelse vil have en kompensationsgrad eksklusive pension på omkring 40 %, mens en SOSU-assistent vil ramme omkring de 80 %. Disse forskelle i kompensation illustrerer dermed en væsentlig interessemodsætning mellem hovedorganisationerne: Skal man søge højere kompensationsgrad eller længere ydelsesperiode? Af min interviewundersøgelse kan jeg udlede, at forbund med medlemmer, der har en høj kompensationsgrad som f.eks. 3F, søger længere ydelsesperiode, mens f.eks. DJØF entydigt hellere vil have højere kompensationsgrad. Opbakningen til dagpengesystemet blandt forbundene med højtlønnede medlemmer er da heller ikke ubetinget, og den spæde udbredelse af private tillægsforsikringsordninger som supplement til dagpengesystemet skal ses i relation hertil. Lars Munck fra DJØF bemærker i denne forbindelse, at dagpengesystemet i dag ikke udgør en attraktiv forsikringsordning for DFØF-medlemmerne (DJØF 18:20) og bemærker følgende omkring de private tillægsforsikringsordningers fremtidige rolle i forsikringen mod ledighed: Det kan sagtens være, at der med den gradvise udhuling af dagpengesystemet, at det [privat ledighedsforsikring] vil blive svaret i fremtiden. Sådan som det er nu, anbefaler vi vores medlemmer at melde sig ind i Akademikernes Arbejdsløshedskasse. Der er selvfølgelig grænser for, hvor længe vi kan holde til at anbefale det. Hvis der ikke sker forbedringer af dækningsgraden, hvis dagpengeperioden hele tiden udhules, når genoptjeningskravet øges, osv., så er vi da nødt til alvorligt at gå ind os se om vi ikke kan lave nogle private forsikringer, som matcher eller er bedre 41

42 end det, der gælder, når vi alle er med i et kollektivt system. [ ] Det er et strategisk scenarie, som vi arbejder med. (DJØF 25:30) Generelt afvises det af informanterne, at tillægsforsikringsordninger skulle være særlig udbredt. Jeg har gennem henvendelse til en række a-kasser indhentet tal for tilslutningen til tillægsforsikringer. Sådanne forsikringer forudsætter typisk medlemskab af både a-kasse og fagforening, og de udbydes formelt af forsikringsselskaberne, mens fagforeningerne vil have opnået fordelagtige aftaler for egne medlemmer. Ifølge Michel Klos (AK-Samvirke) formidler A-kasserne budskabet om, at ordningerne eksisterer, men har derudover ingen formel tilknytning til dem (AKS 36:00). Nedenstående tabel viser en oversigt over andelen af a-kassernes medlemmer, der har tegnet en supplerende tillægsforsikring. Tabel 3 - Private lønsikringsordninger i a-kasserne A-kasse/Fagforening Antal medlemmer Antal medlemmer af A- Andel i procent med lønforsikring kasse eller fagforening Ledernes A-kasse ,5 % Business Denmark % HK-A ,8 % IAK (Ingeniørerne) ,7 % Dansk Metal % DJØF (fagforeningens medlemmer) ,7 % FTF-A % Danmarks Læreres Fælles A-kasse ,8 % MA, Magistrenes A-kasse ,6 % Danske Sundhedsorganisationers A-kasse ,5 % Min A-kasse % Byggefagenes Arbejdsløshedskasse % El-fagets Arbejdsløshedskasse ,8 % Malerforbundet Udbyder det ikke Blik og Rørarbejderforbundet Udbyder det ikke Artisternes A-kasse Udbyder det ikke BUPL-A 27 Udbyder det ikke Tabellen viser, at de private lønsikringsordninger især er udbredt inden for de områder, hvor dagpengenes dækningsgrad er lavest (dog med HK-A som en mindre overraskelse), og tabellen afspejler dermed interessemodsætningerne mellem hovedorganisationerne. Arbejdsgiverne derimod har ikke de store indvendinger mod de private forsikringsordninger og anser det for at være den enkelte lønmodtagers egen sag at vælge yderligere forsikring til på det private marked. Ift. Esping-Andersens socialdemokratiske velfærdsmodel udgør denne private supplerende forsikringsaktivitet en afvigelse fra modellen, hvor finansiering og levering af velfærd som overvejende udgangspunkt er offentlig. De private forsikringsordninger kan ikke umiddelbart ses som en udfordring af det offentlige forsikringssystem (dagpengesystemet), da de bygger oven på det offentlige system og supplerer udbetalingen af dagpenge med bestemte beløb relativt til hidtidig løn. Snarere skal man se de private lønforsikringer som et supplement til dagpengesystemet som resultat af en gradvist faldende 26 DJØF s samlede antal medlemmer fraregnet studerende og pensionister. 27 BUPL-A meddeler pba. min forespørgsel, at man grundet et stigende antal forespørgsler arbejder på at udbyde en ekstra lønsikringsordning til medlemmerne af BUPL. 42

43 kompensationsgrad for de højestlønnede. Dermed kan man se det som resultatet af institutional drift med Mahoney og Thelens ord, hvilket jeg vender tilbage til i diskussionskapitlet. På sigt kan det private element måske udfordre det offentlige system, og flere af fagforeningsrepræsentanterne er da også skeptiske over for de private lønsikringsordninger, da de udfordrer det solidariske element i dagpengesystemet. Jens Frank fra FTF bemærker, at lønsikringsordningerne skal ses som et svar på en lav kompensationsgrad i dagpengesystemet og konstaterer endvidere følgende: Hvis man kan få væltet en større del over på privat finansiering,[ ] så er det jo et skridt væk fra den universelle velfærdsmodel. (FTF 22:30) 4.3 Ændringerne af børnefamilieydelsen Som en del af Genopretningsaftalen ændredes også børnefamilieydelsen. Jeg vil i nedenstående analysere betydningen af denne policy-ændring med udgangspunkt i især statistisk materiale over familiestrukturen i Danmark, og dermed søge at give et bud på, hvilke grupper der rammes af ændringerne samt relatere dette til den socialdemokratiske velfærdsmodel Lovforslagets begrundelse Ændringen af børnefamilieydelsen består i en begrænsning af den årlige maksimale udbetaling af børnepenge til den enkelte børnefamilie, så den nu ikke kan overstige kr. uanset antallet af børn i familien. Tidligere modtog den enkelte familie et skattefrit indkomstuafhængigt beløb pr. barn uanset det samlede antal børn. Lovforslaget indeholder ligeledes en overgangsordning for de kommende år 2011 og 2012, der betyder, at beskæringen i 2011 højest kan udgøre 1/3 af det beløb, der overstiger kr. 28 og på samme vis for 2012 blot med 2/3. 29 Først i 2020 vil ændringen træde fuldt i kraft, og den samlede ydelse vil ikke kunne overstige kr. årligt i 2011-priser. Derudover nedsættes satserne for børnefamilieydelsen gradvist med 5 pct. frem mod 2013 i forhold til gældende regler. I lovforslaget skønnes det, at ca modtagere vil få reduceret børnefamilieydelsen med ca kr. i gennemsnit. Det vurderes at forslaget vil indbringe 1 mia. kr. i 2014 i offentlige mindreudgifter. (L 221, : 6). Indtil nu har børnefamilier modtaget ydelse pr. barn uden loft. Dette ændres med den årlige maksimale udbetaling, og dermed rammes familier med mindst 3 børn, jf. tabellen over satsniveau nedenfor. I Genopretningsaftalen begrunder regeringen og Dansk Folkepart ganske kortfattet ændringerne med, at børnefamilier typisk ikke vil have lige så store udgifter forbundet med andet og tredje barn som med det første barn (Genopretningsaftalen, 2010: 20). Samme begrundelse er at finde i lovforslagets bemærkninger, hvor det bl.a. nævnes at større engangsinvesteringer såsom barnevogn og puslebord blot skal foretages én gang, da sådanne genstande typisk genbruges til efterfølgende børn (L221, : 6 ). Dermed kan det ifølge regeringen og Dansk Folkeparti forsvares at lægge en øvre nominel begrænsning ind på den samlede 28 Oprindelig havde man tænkt sig at sætte grænsen ved kr., men dette blev senere ændret til kr. (Finansministeriet, 2010A: 1) 29 Derudover kan beskæringen af den samlede ydelse højest udgøre kr. i forhold til den samlede ydelse, der ville være blevet udbetalt efter de hidtil gældende regler. Denne begrænsning gælder i I 2014 kan beskæringen udgøre kr. og dette beløb hæves med kr. årligt frem til og med 2019, hvor beskæringen højest kan udgøre kr. Fra 2020 er der ingen begrænsninger på beskæringen, og den samlede ydelse kan fra 2020 højest udgøre kr. (reguleret). (Kilde: Skattemin.: 43

44 skattefrie udbetaling af børnefamilieydelse, da omkostningerne er mindre ved efterfølgende børn. Satsniveauerne ser for 2011 ud på følgende måde: Tabel 4 - Satserne for børne- og ungeydelse Børneydelse, 0-2 årige (Babyydelse) kr. pr. år kr. pr. kvartal Børneydelse, 3-6 årige (Småbørnsydelse) kr. pr. år kr. pr. kvartal Børneydelse, 7-14 årige kr. pr. år kr. pr. kvartal Ungeydelse, årige kr. pr. år 882 kr. pr. måned Af tabellen kan det udledes, at børnefamilier med 3 børn eller mere vil rammes af en maksimal udbetalingsgrænse på kr. Familier med 2 børn eller færre vil ikke rammes, da deres maksimale udbetaling pr. år vil være 2 x babyydelse ( kr.). Børnefamilier med 3 børn vil i enkelte kombinationstilfælde ikke blive berørt af den maksimale grænse, hvis 2 af børnene er 8 år eller derover. I nedenstående vil jeg beskæftige mig med den maksimale grænses betydning for, hvilke familier der rammes. Den generelle satsreduktion på 5 % frem til 2013 vil jeg ikke beskæftige mig med, da den netop er generel og dermed berører alle udbetalinger af børnefamilieydelse, men som dog vil ramme relativt hårdere i de nedre indkomstdeciler Kritik af forslaget I Folketingets skatteudvalg har især Socialdemokraterne stillet en række spørgsmål til skatteministeren i relation til ændringerne i børnefamilieydelsen. Som anført ovenfor blev forslaget gennemført af regeringen og Dansk Folkeparti alene og nød dermed ikke bred politisk opbakning. I Folketingsspørgsmålene fokuseres der bl.a. på, hvordan besparelserne rammer geografisk, antallet af berørte familier opgjort på antallet af børn samt på indkomstdeciler. Jeg vil kort redegøre nærmere for disse aspekter. Besvarelsen af spørgsmål 27 viser, at det er familier med mange børn, der rammes hårdest i 2020, hvor forslagets overgangsordning er endeligt udfaset (Skatteministeriet, 2010A: 2). Det fremgår af svaret til Skatteudvalget, at en familie med 1 barn i 2020 vil opleve en gennemsnitlig årlig nedgang på 620 kr., mens en familie med 4 børn vil rammes af en reduktion på kr. pr. år. Dette kan kombineres med besvarelsen af spørgsmål nr. 28, der viser, at besparelsen rammer særlig hårdt på de lavere indkomstdeciler, hvor nedgangen i rådighedsbeløb er fire gange større end for de øvre indkomstdeciler (Skatteministeriet, 2010B: 2). Dermed viser Skatteministeriets beregninger, at ændringerne af børnefamilieydelsen dels rammer familier med mange børn, men ligeledes vil have relativt større negativ indflydelse på familiernes rådighedsbeløb i de lavere indkomstdeciler. I et notat påviser Arbejderbevægelsens Erhvervsråd samme virkning og konkluderer, at de fattigste 10 % af befolkningen i gennemsnit vil opleve en reduktion på 0,99 % i rådighedsbeløbet, mens de rigeste 10 % vil opleve en reduktion på 0,03 % (Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, 2010: 3). Også i min interviewundersøgelse blev der især fra fagforeningsrepræsentanterne udtrykt kritik af den nominelle begrænsning af børnefamilieydelsen. 31 Selvom børnepengeområdet ikke er et område, som 30 KILDE: Skatteministeriet, 2010C: 31 På arbejdsgiversiden kunne jeg umiddelbart ikke konstatere nogen eksplicit holdning til ændringerne i børnefamilieydelsen. 44

45 arbejdsmarkedets parter traditionelt beskæftiger sig med, bemærker bl.a. Lisa Schmidt (LO), at man i LO undrer sig over, at man er sur på dem med mange børn, og det er usympatisk. At have mange børn er så åbenbart noget, man skal have råd til, og ikke noget man som samfund skal værdsætte (LO 57:50). Derudover mener LO, at ændringerne har social slagside, da det rammer familier med lavere indkomster relativt hårdere, og at de endvidere rammer enlige forsørgere hårdt. FTF bemærker i et notat om Genopretningsaftalen, at mange børnefamilier netop får hustandens økonomi til at balancere gennem børnefamilieydelsen, og at ændringerne dermed kan tippe denne balance (FTF, 2010: 5). Poul Hansen (3F) er mere skarp i sin kritik og peger på, at det ikke bidrager til samfundets reproduktionsiver: Den er jo i bund og grund tåbelig, for den rammer dem med flest børn, selvom det jo egentlig er dem, der skulle hjælpes. Ud fra en hvilken som helst velfærdssynsvinkel er det jo ulogisk. Man giver støtten til dem der har 1-2 børn, og så rammer man dem, der har flere børn og flere udgifter og egentlig sørger for, at vi får nogle børn i samfundet. Det er da tåbeligt. (3F 29:00) Selvom området ikke kendetegnes af at være traditionel faglig politik, bemærker Poul Hansen endvidere, at man i fagbevægelsen aktivt håndhæver velfærdssamfundets lighedsprincipper, hvilket 3F i forbindelse med ændringerne af børnefamilieydelsen ser udfordret. Derudover kritiseres det, at regeringen og Dansk Folkeparti med disse ændringer specifikt har gået efter bestemte befolkningsgrupper: Det var jo for at ramme dem, der har mange børn, og det var ifølge Dansk Folkeparti, dem der ikke var etniske danskere, og det var derfor den fik lov at køre igennem (3F 30:45). Denne fortolkning af ændringen af børnefamilieydelsen har også været fremført andre steder, og kort efter lanceringen af Genopretningsaftalen bekræftede Dansk Folkeparti, at dette var en del af formålet med besparelserne på børnefamilieydelsen (DR, 2010). Spørgsmålet er imidlertid, hvilke grupper der rammes af ændringerne, og om det reelt er indvandrerfamilier i højere grad end børnefamilier af dansk herkomst, der rammes Hvilke grupper rammes? Med udgangspunkt i Esping-Andersens forestilling om, at velfærdsstaten kan promovere politisk bestemte sociale stratifikationsmønstre, vil jeg kigge nærmere på familiemønstre og antallet af børn i familierne og på denne baggrund søge at opnå forståelse for, hvem der rammes af den øvre maksimale grænse for udbetalingen af den nye børne- og ungeydelse. Jeg vil først kigge på fertilitetsraten i Danmark, som den har udviklet sig det seneste årti. Af nedenstående figur fremgår det, at fertilitetsraten for ikke-vestlige indvandrere i Danmark har været relativt højere end for personer med dansk oprindelse. For indvandrere fra vestlige lande er den klart lavest. Dermed vil ændringerne umiddelbart ramme de ikke-vestlige indvandrerfamilier i højere grad end danske familier, da man i gennemsnit i disse familier får flere børn. Dog er der samtidig klar tendens til, at fertilitetsraterne over tiårsperioden konvergerer mod hinanden omkring de

46 Figur 4 - Samlet fertilitet for udvalgte herkomstgrupper, Den samlede gennemsnitlige fertilitet for alle grupper var i perioden , hvoraf den for indvandrere fra ikke-vestlige lande var 2.037, mens den for indvandrere fra vestlige lande blot lå på For kvinder med dansk oprindelse lå den på (Danmarks Statistik, 2010: 26-27). Dermed er der ikke umiddelbart de store forskelle i fertilitet, når man kigger på perioden , og dermed er det nærliggende at konkludere, at ændringerne i børnefamilieydelsen ikke fremadrettet vil ramme enkelte grupper frem for andre. Fertilitetstallene kan dog siges at udgøre en indikator for fremtidige familiestørrelser, der altså med de gradvist konvergerende fertilitetsrater må formodes (på sigt) ikke at adskille sig nævneværdigt mellem etniske danskere og indvandrere (både vestlige og især ikke-vestlige, jf. figuren ovenfor). Hvis man derimod kigger på tal for de gennemsnitlige familiestørrelser, som de tager sig ud for indeværende, viser der sig et lidt andet mønster. Nedenstående figur viser parfamilier efter herkomst og antal børn i familien for Dette er altså en oversigt over de aktuelle børnefamiliestørrelser i det år, hvor Genopretningsaftalen gennemføres. Figur 5 - Parfamilier med børn fordelt efter herkomst og antal børn i familien KILDE: Danmarks Statistik, 2010: KILDE: Danmarks Statistik, 2010:

47 Af figuren fremgår det, at der generelt i børnefamilierne i Danmark uanset herkomst er klart flest familier med 1-2 børn. Dette er dermed børnefamilier, som ikke rammes af den øvre nominelle begrænsning af børnefamilieydelsen. Dog er det samtidig klart, at andelen af familier, hvor begge personer er af ikke-vestlig herkomst, og som har tre børn eller flere pr. familie, er klart højere end for de andre familietyper. Hele 37 pct. af parfamilierne med to ikke-vestlige indvandrere har mindst tre hjemmeboende børn, mens den tilsvarende andel blot er 17 pct. blandt parfamilier, hvor begge personer er af dansk oprindelse (ibid.: 59). Det samlede antal familier med 3 børn eller derover udgør pr. 1. januar i år ud af i alt børnefamilier (Danmarks Statistik, 2011: 2). Kombineres ovenstående med tal for gennemsnitlig bruttoindkomst, hvor ikke-vestlige indvandrere i gennemsnit tjener relativt mindre end personer med dansk oprindelse 34 (Danmarks Statistik, 2008: 51) står det klart, at ikke-vestlige indvandrerfamilier rammes hårdt af ændringerne af børnefamilieydelsen. Dels som følge af, at der findes relativt flere familier med tre eller flere børn, som ovenstående figur viser, og dels som følge af, at personer af ikke-vestlig herkomst gennemsnitligt har lavere bruttoindkomster end personer af dansk herkomst. Den indkomstuafhængige øvre barriere i den nye børne- og ungeydelse rammer dermed dobbelt i sådanne situationer. Med Esping-Andersens termer medvirker denne policy-ændring af børnefamilieydelsen altså til at stille enkelte grupper dårligere end andre, og dermed kan man sige, at velfærdsstaten virker aktivt socialt stratificerende. For det første stiller den alle børnefamilier, der har 3 børn eller flere, dårligere end inden policy-ændringen trådte i kraft. For det andet rammer den som ovenstående analyse antyder også børnefamilier af ikke-vestlig herkomst relativt hårdere. For det tredje vil den ramme børnefamilier i de nedre indkomstdeciler relativt hårdere på rådighedsbeløbet end familier i de øvre indkomstdeciler, og hvor særligt børnefamilier med kun én forælder vil blive berørt Sammenfatning Esping-Andersens socialdemokratiske velfærdsmodel kendetegnes som anført i teorikapitlet af en offentlig sektor, der dominerer både levering, finansiering og organisering af velfærd. Derudover kendetegnes den endvidere af en høj grad af de-commodificering af det enkelte menneske. Ift. til analysen ovenfor springer især tre aspekter i øjnene. For det første kan reformerne af dagpengesystemet ses som en nedgradering af den enkelte lønmodtagers sikkerhed i tilfælde af ledighed. Dels da periodens længde forkortes, og dels da genoptjeningskravet strammes. Ifølge fagbevægelsen er disse indgreb klart til gene for lønmodtageren, og sikkerhedselementet er nedgraderet for den enkelte. Med Esping-Andersens begreber in mente kan man her sige, at den enkelte nu i højere grad må sikre egen velfærd gennem lønarbejde, da dagpengesystemet nu ikke i samme grad som tidligere sikrer den enkelte i tilfælde af ledighed. Gruppen, der rammes, er dog formentlig af begrænset størrelse. For det andet er der spørgsmålet om dagpengenes kompensationsgrad ved ledighed, 34 Personer med dansk oprindelse havde ifølge Danmarks Statistik i 2008 en gennemsnitlig bruttoindkomst på kr., mens indvandrere fra ikke-vestlige lande havde en gennemsnitlig bruttoindkomst på kr. (Danmarks Statistik, 2008: 51). 35 Endelig kan policy-ændringen ifølge Socialforskningsinstituttet (SFI) risikere at medføre, at børnefamilier vil vægre sig mod at få mere end 2 børn, og dermed trues reproduktionen af det danske samfund, hvor der med de nuværende fertilitetskvotienter er et stykke vej til reproduktionsraten på 2,1 barn pr. kvinde (Berlingske Tidende, 2010B: 8). 47

48 som en (næsten enig) fagbevægelse ønsker højnet. Private lønsikringsordninger søger at imødekomme den lave kompensationsgrad for de højere lønnede grupper, og bl.a. DJØF opererer på den længere bane med strategiske scenarier, hvor private sikringsordninger træder i stedet for et dagpengesystem, der ikke opleves som tilstrækkeligt attraktivt. På denne måde suppleres velfærdsmodellens offentlige forankring ift. dagpengesystemet fra en offentligt subsidieret forsikringsordning med en (endnu begrænset) privat ordning på markedsvilkår. Indtil videre bygger de private lønsikringsordninger dog oven på det offentligt forankrede dagpengesystem og udfordrer ikke som sådan systemet. Ændringerne i Genopretningsaftalen ændrer ikke på selve kompensationsgraden, hvilket reguleres gennem satsreguleringsordningen, men bidrager til et samlet mindre attraktivt dagpengesystem, hvor risikoen ved at stå uden for arbejdsmarkedet nu er blevet større. Ift. ændringerne af børnefamilieydelsen er det for det tredje især lighedsprincippet i den socialdemokratiske velfærdsmodel, der berøres. Som påvist ovenfor vil børnefamilier med 3 børn eller mere rammes af begrænsningen af den årlige maksimale udbetaling. Familier af ikke-vestlig herkomst rammes relativt hårdere i denne forbindelse. Derudover rammer især den generelle flade satsnedjustering hårdere rådighedsbeløbet i de nedre indkomstdeciler. 48

49 KAPITEL 5 DEN BRITISKE CASE Dette kapitel udgør analysen af den britiske case og dermed besvarelsen af arbejdsspørgsmål 4: Hvad karakteriserer de britiske policy-ændringer vedr. universal credit og child benefit, og harmonerer de med principperne i den liberale velfærdsmodel? Indledningsvis vil jeg kort introducere til den britiske velfærdsstats historie med fokus på forskellige velfærdspolitiske positioner. Dette gøres for at sætte analysen af de udvalgte policy-ændringer i historisk velfærdspolitisk kontekst. Dernæst vil jeg kigge nærmere på politiske og institutionelle rammer for de britiske velfærdsstatsforandringer. Her vil jeg fokusere på det parlamentariske system og de institutionelle rammer for den politiske beslutningsproces samt introducere til positionerne blandt de ikke-parlamentariske politiske aktører. Anden del vil fokusere på de to udvalgte policy-ændringer, the universal credit (UC) og child benefit (CB). Jeg vil basere analysen på skriftlige kilder, da det ikke har været inden for specialets rammer at afholde kvalitative interview med britiske informanter. Jeg vil dog løbende trække på mit ekspertinterview med Ole Helmersen. Til sidst følger en kort opsummering, hvor resultaterne vil blive sammenholdt med de traditionelle karakteristika for den liberale velfærdsmodel. 5.1 Den politisk institutionelle kontekst Den britiske velfærdsstats politiske historie For at forstå den britiske velfærdsstats historie står Beverridge-rapporten (1942) som en central kilde. Her blev ideerne om statsligt leveret social sikkerhed formuleret eksplicit og i et omfang ikke set tidligere (Lowe, 2005: 14). Beverridge-rapporten indeholdt fire kerneelementer, som skulle være meddefinerende for den britiske velfærdsmodel (Barr, 1998: 33): Strategisk: Statens forskellige ydelser og services blev sammentænkt i ét strategisk hele i modsætning til tidligere tiders mere vilkårlige organisering. 2. Universel: Dækning var obligatorisk for alle i beskæftigelse. På denne måde undgik man opdelinger mellem insiders og outsiders i velfærdssystemet. Retten til ydelser skulle gælde for alle uanset formue. Midwinter beskriver universalisme-princippet som et banebrydende element i Beverridge s velfærdsstatstænkning, hvor solidaritet på tværs af klasser sikredes gennem forestillingen om all should pay and all might benefit (Midwinter, 1994: 97) 3. Forsikringsbaseret: Forslagene i rapporten efterlignede private forsikringsordninger. Fokus var på flat-rate ydelser ud fra flat-rate bidrag relateret til udregninger af gennemsnitlig risiko. 4. Påholdende: De primære forsikringsbaserede ydelser skulle være på niveau eller lige over fattigdomsgrænsen. På denne måde blev det undgået, at folk skulle søge means test-ydelser. Samtidig advokerede Beverridge for, at fattigdomsgrænsen var sat lavt, så man sikrede, at arbejdsløshed var reel. 36 I boksen nævnes means test, som kan oversættes til behovstest og beskriver det forhold, at ydelser forbeholdes til folk, der f.eks. ikke har formue eller lønindkomst over et vist niveau. Benævnes også selektive ydelser (Greve & Jespersen, 2011: 95). 49

50 Ifølge Ole Helmersen fulgte i en form for tværpolitisk enighed om tilgangen til velfærdsstaten med de såkaldte one-nation-conservatives. Denne linje ophørte imidlertid med Margaret Thatchers regeringsperiode, der i hvert fald på det retoriske plan førte en aggressiv kamp mod velfærdsstaten (OH 1:30). Under Thatcher ( ) var især tre socialpolitiske målsætninger gældende: 1) at sænke realværdien af sociale ydelser (f.eks. ved at ignorere stigninger i lønninger og priser og dermed fastfryse ydelsesniveauet), 2) at sænke antallet af modtagere af sociale ydelser, 3) at slanke den offentlige administration. Derudover søgte man med det såkaldte Fowler Review (1986) aktivt at simplificere det sociale ydelsessystem, og de konservative havde her bl.a. et særligt kritisk øje til den universelle ydelse child benefit (Lowe, 2005: ). Et centralt element i Thatcher-regeringens socialpolitik var en fast tro på det selvstændige initiativ og det personlige ansvar og på at de socialpolitiske målsætninger bedst indfriedes ved at begrænse statens rolle og give plads til markedet. Betydningen af Thatcher i britisk politik afspejles ifølge Lowe især i New Labours efterfølgende tilgang til socialpolitik og velfærdsstat, hvor man i valgkampen 1997 fokuserede intenst på budgetansvarlighed og at være wise spenders not big spenders (ibid.: 388). De efterfølgende år med en New Labour regering ( ) affødte bl.a. det arbejdsmarkedspolitiske tiltag New Deal, som var præget af supply-sidemekanismer, hvor modtagere af sociale ydelser blev tvunget til at acceptere reasonable jobtilbud, opkvalificering eller uddannelse under truslen om at få frataget sociale ydelser. Derudover rykkede fokus i det sociale ydelsessystem generelt væk fra universelle ydelser og mod mere means test af sociale ydelser. Lowe definerer fire dominerende politiske tilgange til den britiske velfærdsstat (Lowe, 2005: 23-34): 1. Reluctant collectivism: Udgjorde den moderate fløj hos de konservative og var den dominerende linje efter anden verdenskrig og frem til Thatchers formandskab i Keynes og Beverridge udgør det teoretiske fundament. Markeder er udgangspunktet, men de fungerer ikke optimalt, og social slagside skal imødegås. Frihed er ikke kun negativ (frihed fra staten), men ligeledes positiv (frihed fra nød og fattigdom). Det sidste kan markedet ikke levere, og derfor må staten intervenere. 2. Democratic socialism: Udgjorde den progressive del af Labour. Dominerende i 1950erne og 60erne baseret på værker af bl.a. Titmuss. Statslig intervention i markederne er ikke blot til for at rette markedsfejl, men ligeledes for aktivt at implementere ideerne om et mere retfærdigt og lige samfund. Den principielle konflikt mellem kapitalisme (styring gennem incitamentsstrukturer) og socialisme (aktivt lighedssøgende) var i fokus. Velfærdsstaten hviler her på et moralsk formål: social retfærdighed. Man ønsker at gå fra en passiv forsørgerstat til en aktiv efterspørgselskorrigerende stat. 3. The new right: Konservativ strømning og baggrunden for mange af Thatchers ideer. Efterspørgselsorienteret politik kasseredes, og markedet skulle i højere grad bestemme statens skæbne. Specielt Hayek var akademisk grundlag. På det socialpolitiske område kendetegnet af hård retorik over for the dependency culture. 4. Den tredje vej: Forsøger en ny kobling mellem frie markeder og statslig intervention. Fokus er her aktiv arbejdsmarkedspolitik, livslang læring samt at undgå dependency culture. Grundtanken er, at social democracy skal rekalibreres til ændrede omstændigheder. I dette perspektiv er der intet alternativ til kapitalisme og derfor må staten på efterspørgselssiden supplere markederne, så de kan fungere optimalt. Offentlig styring skal være forebyggende og proaktiv, og tilbyde a hand rather than a hand out. Velfærd er ikke kun en statslig opgave, og ønsket om en frivillig sektor som aktiv velfærdsleverandør deles dermed med de konservative. 50

51 Den ovenstående karakteristik af den britiske velfærdsstats historie og væsentlige politiske tilgange vil i analysen tjene som referenceramme, hvor den nuværende koalitionsregerings policy-ændringer anno 2011 må formodes at afspejle elementer i de historiske politiske positioneringer Den parlamentariske kontekst Det britiske politiske system kendetegnes som hovedregel af en stærk flertalsregering i et parlament (Underhuset), der pga. indretningen af det engelske valgsystem typisk vil resultere i, at ét parti vil opnå absolut flertal. Dette betyder ifølge Ole Helmersen, at politiske beslutninger ofte ganske ensidigt vil afspejle regeringspartiets ideologiske kernesynspunkter (OH 1:00). Indbygget i det britiske politiske system er dermed en parlamentarisk centralisering af den politiske magt. Endvidere findes der ingen seriøse vetopunkter i det britiske institutionelle setup, hvor f.eks. det britiske andetkammer (Overhuset) ikke besidder reelle formelle kompetencer, og hvor arbejdsmarkedets parter ikke udgør en institutionaliseret del af den politiske proces (Lowe, 2005: 20). Det britiske institutionelle setup må derfor forventes at kunne lede til politiske beslutninger, der kan lede til betydelige forandringer af velfærdsstaten (Swank, 2001: 208). Den nye koalitionsregering bestående af de konservative og liberaldemokraterne kom til magten den 12. maj 2010, og den nuværende britiske regering udgør dermed undtagelsen fra reglen vedr. étpartiregeringer. Ifølge Ole Helmersen hviler koalitionen på et lettere skrøbeligt fundament, men har dog samtidig spillet ganske hårdhændet ud med Spending Review 2010 og det efterfølgende oplæg til velfærdsreformer (OH 2:20). Hvor liberaldemokraterne gik til valg på en blødere tilgang til velfærdsreformer, var de konservative mere barske i tilgangen til velfærdsforandringer (The Economist, 2010C: 40). Spending Review 2010 udgør dermed et politisk kompromis mellem to politiske partier, der inden regeringsdannelsen havde forskellige opfattelser af velfærdsstaten og konsolideringsreformer, og denne kendsgerning hører med til de partipolitiske rammer for velfærdspolitikken. 37 Kort efter regeringens indtræden fremlagdes Budget 2010, 38 der præsenterede regeringens første bud på finanspolitisk konsolidering. Efterfølgende er den finanspolitiske konsolidering blevet yderligere præciseret i Spending Review 2010, og på velfærdsområdet har man fremlagt en hvidbog om velfærdsreformer, der senere er forelagt parlamentet i form af en lang række lovforslag. Ifølge beskrivelsen ovenfor kan disse dokumenters politiske anvisninger i store træk forventes at blive realiseret, da oppositionen (eller andre potentielle veto-spillere) ikke kan gribe blokerende ind. Dette afspejles da også af, at oppositionspartiet Labour ifølge Ole Helmersen har været ganske fåmælt vedr. egentlige alternativer til koalitionsregeringens udspil, og f.eks. findes der ikke en klar britisk Labour pendant til den danske oppositions Fair Løsning (OH 26:00). Dette er der formentlig flere grunde til. Bl.a. skulle partitoppen være fanget mellem et politisk bagland negativt indstillet overfor nedskæringsdagsordenen og et behov for at fremstå finanspolitisk ansvarlig overfor den øvrige offentlighed (The Economist, 2011). Med reference til Piersons forestilling om, at omfattende velfærdsreformer typisk vil være båret af brede politiske forlig, kan jeg konstatere, at der i den britiske case er tale om et ganske partipolitisk polariseret 37 The Economist foretager dog også den modsatte vurdering, hvor koalitionsregeringen netop må holde sammen på den korte bane og håbe på, at vælgerne på den lange bane enten har glemt den finanspolitiske konsolidering, eller at konsolideringen rent faktisk har bedret de økonomiske forhold i UK, når valgperioden lakker mod enden (The Economist, 2010D: 42). Dette taler alt andet lige for, at regeringen vil holde sammen. 38 Også kaldet The June Budget, da det fremsættes i juni måned. June Budget er den årlige britiske finanslov. 51

52 Underhus, hvor flertallet indtil videre lystrer koalitionsregeringen (især liberaldemokraternes menige medlemmer er dog usikre). Oppositionen i form af Labour er kritisk overfor regeringens planer, men har siden valgkampen endnu ikke selv budt entydigt ind med en klar Labour-strategi for konsolidering. Endvidere kendetegnes den politisk-institutionelle kontekst af et fravær af forandringsblokerende vetospillere, og man kan derfor konkludere, at her er tale om en magtfuld central regering, der forudsat det parlamentariske grundlag for regeringen holder stand vil kunne vedtage de reformer, den måtte beslutte sig for Ikke-parlamentariske aktører I sammenligning med den danske kontekst, hvor arbejdsmarkedets parter traditionelt udgør væsentlige ikke-parlamentariske aktører, har de kollektive aktører i Storbritannien været relativt lidt involveret i opbygningen af den britiske velfærdsstat (Lowe, 2005: 20). Særligt siden begrænsningerne af fagbevægelsens politiske manøvremuligheder i 80erne under Thatcher, kombineret med en relativt lav og stødt faldende organiseringsgrad 39, spiller de britiske fagforeninger ikke samme fremtrædende rolle som i andre politiske systemer (OH 15:00). Dog skal man ifølge Ole Helmersen stadig have øje for de faglige organisationer, der repræsenterer de offentligt ansatte. Her er medlemstallene inden for enkelte sektorer stadig markante, og derudover er det især her, at nedskæringerne vil ramme. Også The Economist leverer samme analyse af de potentielle modstandere af velfærdsnedskæringer (The Economist, 2010B: 38). 40 Grundet arbejdsmarkedets parters relativt begrænsede rolle i den politiske proces betoner Ole Helmersen da også, at en analyse af britisk politik bør orientere sig mod det britiske tænketanksmiljø (OH 17:00). I metodekapitlet findes en oversigt over de udvalgte ikke-parlamentariske aktører. På herværende sted vil jeg blot indledningsvist skitsere de generelle positioner i den britiske politiske debat vedr. velfærdsnedskæringer, hvor de generelle konfliktlinjer i grove træk afspejles af den traditionelle venstrehøjre skala. På venstrefløjen leverer centrum-venstre tænketanke og fagbevægelsen støtte til Labours politiske linje, mens liberale og konservative tænketanke sammen med CBI modsat bakker ganske entydigt op om koalitionsregeringens linje. Jeg vil under analysen af de enkelte policy-ændringer komme nærmere ind på aktørpositionerne i den britiske case og blot indledningsvis konkludere, at konfliktlinjerne i Storbritannien afspejler de historiske præferencer vedr. velfærdsstatens opbygning og indretning, jf. Esping-Andersen i teorikapitlet. 5.2 Ændringerne af det sociale ydelsessystem: universal credit I dette afsnit vil jeg analysere på koalitionsregeringens universal credit (UC), der søger at reformere det britiske ydelsessystem for personer uden for beskæftigelse (eller med lav lønindkomst) ved et etablere én samlet ydelse, der samler en række enkeltydelser og skattefradrag. Reformudspillet er ganske omfattende, men jeg vil i nedenstående søge at give et overblik over hovedideerne i udspillet for derefter at relatere dem til specialets teoretiske fundament. Jeg vil have særlig fokus på beskæftigelsesincitamenter og sanktionsregimer og søger dermed at matche det empiriske fokus i den danske case. Som anført i 39 Organiseringsgraden var i UK i 2008 på 27,1 %, mens den i Danmark samme år lå på 67,6 %. Kilde OECD: hentet den 27. marts Der peges specifikt på de faglige organisationer, der repræsenterer offentligt ansatte indenfor bl.a. transport, jernbane, og det maritime område samt embedsapparatet: Rail, Maritime and Transport Union (RMT) samt Public and Commercial Services Union (PCS). 52

53 metodekapitlet er de britiske udspil endnu ikke formelt vedtaget, og jeg arbejder dermed ud fra de politiske hensigter i diverse primære kilder Grundtankerne bag the universal credit I koalitionsregeringens hvidbog 21st Century Welfare præsenteres den nye UC. Regeringen konstaterer, at det sociale ydelsessystem er indrettet på en måde, hvor mindrebemidlede personer ofte fastholdes i et afhængighedsforhold til offentlige sociale ydelser, og hvor øgede lønindtægter mødes af høje marginalskattesatser som følge af modregningen i sociale ydelser. Regeringen ønsker derfor at centrere det sociale ydelsessystem omkring én ydelse, the universal credit (UC), for at sikre at work always pays and is clearly seen to pay (DWP, 2010A: 2). Endvidere har det sociale ydelsessystem, som konsekvens af på hinanden følgende regeringers etablering af enkeltydelser, vokset sig stort, og udgør nu et unødigt kompliceret system til gene for både borgere og myndigheder (ibid.: 6). I sig selv medfører UC ifølge regeringen ikke mindreudgifter for det offentlige de offentlige mindreudgifter i koalitionsregeringens velfærdsreformer hentes på begrænsninger af de enkelte sociale ydelser. 41 Regeringen problematiserer yderligere forholdet mellem sociale ydelser, skattefradrag og lønarbejde, hvor marginalbeskatningen af øget arbejdsmængde i enkelte tilfælde kan være ganske høj som følge af, at sociale ydelser og skattefradrag trækkes tilbage i takt med øget lønindkomst. Fattigdomsfælderne i det britiske ydelsessystem er udprægede dels som følge af skævvredet incitamentsstruktur, og dels som følge af systemets kompleksitet, der ifølge regeringen medvirker til at fastholde folk på overførselsindkomst, da vejen ud i beskæftigelse er uoverskuelig pga. systemets kompleksitet (ibid.: 7). Regeringen præsenterer følgende marginalbeskatningssatser, som modtagere af sociale ydelser oplever i det britiske system (ibid.: 11): Tabel 5 - Marginalbeskatningssatser UK for modtagere af sociale ydelser 42 Marginalskattesats Antal personer, Over 90 % Over 80 % Over 70 % Over 60 % UC vil være en ydelse, der kan udbetales til alle i den arbejdsdygtige alder. Ydelsen vil bestå af et grundbeløb (svarende i niveau til den såkaldte Jobseeker s Allowance britiske dagpenge), som vil kunne suppleres op af yderligere delelementer afhængig af den enkelte persons livssituation (handikap, sygdom, børn, bolig) (DWP, 2010B: 13). Udbetalingen af UC vil være relativ til hustandens lønindkomst og formue og udgør dermed en means testet ydelse (DWP, 2010A: 21). UC ledsages af en earnings disregard, hvor arbejdsindkomst op til et vist niveau ikke vil medføre modregning i UC. Herefter vil stigende lønindkomst 41 Såsom child benefit som analyseres nedenfor. Samlet udgør besparelserne på velfærdsområdet 18 mia. ud af en samlet konsolidering på 81 mia. Besparelserne på velfærdsbudgettet udgør dermed 22,2 % af de samlede besparelser. 42 Tabellen viser marginalbeskatning af en arbejdende person i en familie, som modtager en eller anden for indkomstrelateret ydelse eller skattefradrag, og som arbejder mindst 16 t/uge, og hvor ingen i familien modtager pension eller invalideydelse (DWP, 2010A: 11). 53

54 betyde fald i udbetalingen af UC (se figur nedenfor). Følgende ydelser og skattefradrag sammenlægges i UC: 43 Housing Benefit (means testet boligstøtte for lejebolig) Income Support (means testet ydelse, der giver ekstra midler til personer med lav indtægt) Income-based Jobseeker s Allowance (means testet arbejdsløshedsunderstøttelse) Income-related Employment and Support Allowance (means testet ydelse ifm. sygdom og handikap) Working Tax Credit (generelt skattefradrag for lønindkomst) Child Tax Credit (skattefradrag for børnefamilier) Figur 1 viser ideerne bag regeringens UC-udspil vedrørende marginalbeskatningen af øgede arbejdsindtægter og modregningen i det sociale ydelsesniveau for modtagere af UC. Regeringen fremfører i sin hvidbog fra november 2010 Universal Credit: Welfare that works, at som lønindkomsten gradvist stiger, vil UC modregnes af en konstant single taper rate på 65 pence pr. 1 pund i bruttolønindtægt (DWP, 2010B: 13). Endvidere vil ydelsesmodtagere som sagt kunne beholde en indledende andel af lønindtægten, inden modregningen i UC sætter ind (den såkaldte earnings disregard ). I det nuværende system vil personer, der ikke arbejder, få fraregnet lønindkomst pund for pund og møder altså en taper rate på 100 %, hvorefter working tax credit er introduceret for at sikre et positivt incitament til at påtage sig lønarbejde (IFS, 2011: 2). Dette ønsker koalitionsregeringen at gøre op med gennem introduktionen af den nye UC. Figur 6 - Universal credit og marginalskatten på øget lønindkomst UC ledsages af forskellige konditionalitsbestemmelser afhængigt af modtagerens livssituation. Regeringen bemærker, at man både ønsker at stramme betingelserne for modtagelse af UC og at introducere skrappere sanktioner i tilfælde af, at folk ikke lever op til disse betingelser. Bl.a. introduceres skrappe sanktioner for personer på jobseeker s allowance / UC for arbejdssøgende (dvs. ækvivalenten til DK dagpenge) forbundet 43 Der findes også en indkomst- og formueuafhængig jobseeker s allowance, som betinges af 2 års indbetaling af såkaldte NIC-bidrag (National Insurance Contributions). Ydelsen her er mere generøs end den indkomstafhængige. Den indkomstuafhængige vil bestå som selvstændig ydelse. 54

55 med det at afvise et reasonable jobtilbud (første gang stopper udbetalingen af sociale ydelser i tre måneder, anden gang i seks måneder og tredje gang i tre år). 44 Samme strenge sanktionsregime gør sig gældende for personer, som ikke møder op til den såkaldte Mandatory Work Activity, som udgør en form for obligatorisk praktikophold. Regeringen er af den overbevisning, at skrappe sanktioner er nødvendige for at sikre incitamentet til, at ydelsesmodtagere opfylder betingelserne for den sociale hjælp (ibid.: 28). På baggrund af beskrivelsen af den historiske udvikling af den britiske velfærdsmodel ovenfor vil jeg ift. koalitionsregeringens UC indledningsvis fremhæve fire pointer. For det første matcher en del af elementerne i UC det konservative partis historiske præferencer for det sociale ydelsessystems indretning, hvor bl.a. Thatchers fokus på the dependency culture afspejles af udspillets fokus på et strengt sanktionsregime som den naturlige ledsager til udbetalingen af sociale ydelser. Dog fortsætter det strenge sanktionsregime i sporet fra New Labours New Deal, der ligeledes indebar markante sanktioner. Koalitionsregeringens sanktionsregime er da også blevet beskyldt for blot at være en videreførelse af den foregående regerings politik på området (Manchester Evening News, 2010). Om ikke andet udgør UC i det mindste på det retoriske plan et udfald mod denne dependency culture. For det andet er UC-forslagets optagethed af incitamentsstrukturen i ydelsessystemet ligeledes klassisk konservativ politik med et fokus på at sikre at work always pays. Dette er ingen politiske aktører formentlig uenige i, men dette incitamentsfokus følges samtidig af et fravær af aktiv efterspørgselsfremmende politik, hvilket markerer en afstandtagen til principperne i democratic collectivism vedr. en aktivt beskyttende velfærdsstat. Dette kritiseres da også af regeringens modstandere. For det tredje slår UC en række means-test ydelser sammen til én samlet means-testet ydelse, og sporet i Esping-Andersens liberale velfærdsregime, hvor means test-ordninger netop indtager en central rolle i det sociale ydelsessystem, reproduceres dermed, mens principperne i Beveridge-rapporten ikke finder anvendelse. For det fjerde kan man se oprydningen af ydelsessystemet som en bekræftelse af Piersons begreb om recommodification, hvor det forventes, at fokus i liberale velfærdskonsolideringer vil være på at skære ned på antallet og omfanget af velfærdsydelser. I forestillingen om re-commodification indgår også, at regeringer i liberale velfærdsmodeller vil søge at begrænse alternativerne til deltagelse på arbejdsmarkedet for den enkelte arbejdstager. Koalitionsregeringens klare fokus på at gøre incitamenterne for lønarbejde tydelige for den enkelte arbejdstager illustrerer denne pointe Hvad siger de øvrige aktører? Koalitionsregeringens reformer af det sociale ydelsessystem kan umiddelbart forekomme objektivt begrundede i ambitionen om at forenkle et ydelsessystem, der ifølge regeringens hvidbøger både er uoverskueligt og indeholder fattigdomsfælder. Denne indgangsvinkel bakker de fleste politiske aktører i det britiske politiske miljø op om, og gennem min research kan jeg konstatere, at tænketanke fra både højre og venstre side af den politiske skala de senere år har fremlagt diverse forslag til simplificering af det sociale ydelsessystem (f.eks. IPPR, 2007; Institute for Fiscal Studies, 2008; Centre for Policy Studies, 2009; Centre 44 Se bilag 7 for et overblik over sanktioner tilknyttet UC. 55

56 for Social Justice, ). Alle disse rapporter fokuserer på simplificering af det britiske ydelsessystem og indeholder forslag, der mere eller mindre minder om ideerne i koalitionsregeringens UC. F.eks. foreslog IPPR i 2007 at udskifte en række ydelser relateret til personer i den arbejdsdygtige aldersgruppe med én ydelse, the single working-age benefit, der i dens bestræbelse på at forenkle ydelsessystemet og derigennem at lette overgangen til beskæftigelse minder om principperne i koalitionsregeringens udspil til velfærdsreform. På denne baggrund vil jeg derfor konkludere, at der blandt aktørerne i den britiske socialpolitiske kontekst allerede inden koalitionsregeringens UC-udspil var ønsker om forenkling og reform af ydelsessystemet. Dermed kan man argumentere for, at grundstenene til et velfærdsreformudspil med fokus på forenkling og simplificering af de sociale ydelser allerede var lagt, og at koalitionsregeringens reformudspil skal ses i dette lys og den bredt funderede opbakning til (i hvert fald) forenklingsambitionen skal ses i dette lys. Koalitionsregeringen har præsenteret UC som den mest vidtgående forandring af det britiske velfærdssystem i generationer (The Economist, 2010E). Enigheden om UC dækker da heller ikke alle dele af koalitionsregeringens reformudspil. Kritikken af UC vedrører da heller ikke koalitionsregeringens forenklingsambition som sådan, men går derimod på, at regeringens fokus på incitamenter i ydelsessystemet ikke alene sikrer øget tilgang til beskæftigelse. Jeg vil nedenfor inddrage en række aktørvurderinger fra den britiske velfærdspolitiske debat for at forstå de politiske positioneringer vedr. UC. Jeg vil først fokusere på de mere kritiske udmeldinger for derefter at vende mig mod de positive. Som anført forenes kritikerne af regeringens UC-reform i en kritik af, at reformen ikke i tilstrækkeligt omfang tager højde for manglende beskæftigelsesmuligheder, men derimod stirrer sig blind på forholdet mellem øget lønindkomst og modregningen af sociale ydelser. Tænketanken IPPR 46 er generelt kritisk overfor koalitionsregeringens tilgang til finanspolitisk konsolidering og har som udgangspunkt, at snarere end at means-teste bør koalitionsregeringen gøre ydelser universelle for derefter at beskatte dem. Dette sikrer ifølge IPPR, at alle familier har oplevelsen af at have aktier i velfærdsstaten (IPPR, 2010A: 5), hvilket kan ses som et klassisk cross-class coalition argument, jf. Esping-Andersen i teorikapitlet. Ift. UC finder IPPR en forsimpling af det britiske ydelsessystem fornuftig og har altså også selv tidligere lanceret lignende ideer. Dog kritiseres UC for ikke at tage højde for regionale og lokale forskelle i priser på transport og børnepasning, hvor der f.eks. kan være meget stor prisforskelle imellem London og provinsen. Endvidere og dette ses som det altdominerende problem løser UC ikke problemer med langtidsledighed, og den generelle mangel på jobs. Dette løses ikke af koalitionsregeringens fokus på incitamentstrukturen i ydelsessystemet (IPPR, 2010B: 2). Også The Smith Institute udtrykker bekymring om beskæftigelsessituationen som også fremover vil se dårlig ud og fremfører, at dette bl.a. vil være tilfældet som en afledt konsekvens af koalitionsregeringens omfattende nedskæringer (The Smith Institute, 2010: 14). Som anført i starten af kapitlet har Labours aktivitetsniveau været begrænset i den generelle kritik af Spending Review Ift. UC specifikt udtalte Labours velfærdspolitiske ordfører i oktober 2010 en principiel støtte til forsimplingsideerne bag UC (BBC, 2010). Problemet med koalitionsregeringens reformer udgøres imidlertid af en mangel på ledige jobs: 45 Centre for Social Justice havde ved rapportens udarbejdelse den nuværende Work and Pensions Secretary, Iain Duncan Smith, som formand, og jeg forventer derfor et konservativt værdisæt for tænketanken. 46 IPPR (Institute for Public Policy) beskrives som Tony Blairs foretrukne tænketank af Lowe (2005: 392). 56

57 The Conservative contention is that the central problem is a failure of the benefits system to reward work. By contrast, for Labour the central and most pressing problem is the inadequate provision of work itself. Put simply, welfare to work requires there to be work. (Labour, 2010) 47 Labours forslag til finanspolitisk konsolidering har da også været mere fokuseret på skattestigninger og mindre på nedskæringer i det offentlige forbrug. Ovenstående citat illustrerer tilgangen til finanspolitisk konsolidering, hvor et mere klassisk keynesiansk fokus på efterspørgselsorienteret finanspolitik står i modsætning til det konservative fokus på incitamentsstrukturen og forestillingen om to make work pay. Udtalelsen kan dermed siges at afspejle ideerne i democratic socialism, som netop betoner statens rolle i at udforme efterspørgselskorrigerende policy og ikke blot at udgøre en passiv forsørgerstat. Også den britiske fagbevægelse forholder sig kritisk overfor koalitionsregeringens konsolidering. Som anført ovenfor er det især de offentligt ansattes fagforeninger, der udgør de mest ihærdige modstandere af regeringens generelle konsolideringslinje, hvor bl.a. antallet af jobs i den offentlige sektor som følge af nedskæringerne ifølge regeringens egne tal forventes at falde med op til i 2015 (The Guardian, 2010). Kernen i TUC s kritik er, at velfærdsnedskæringerne i Spending Review er regressive, da de lavere indkomstdeciler oplever nedskæringerne relativt meget hårdere end i de højere indkomstdeciler (TUC, 2010A). Specifikt ift. UC minder kritikken om den af Labour og IPPR fremførte om den generelle mangel på ledige job og om ikke at lade sig forblinde af incitamentsspørgsmål. Regeringen bør derimod fokusere på efterspørgselsmotiverende investeringer: The TUC is also unconvinced that the primary problem preventing people from moving from benefits into work is poor financial incentives - the most significant issue by far is the lack of jobs. [ ] Unemployment is a result of poor demand for labour, not failures of the welfare system. It is a problem that will not be solved by benefit reform but by a strong economic recovery and increased investment in demand-led labour market programmes. (TUC, 2010B: 2) Fortalerne for reformerne i Spending Review 2010 og UC udgøres modsat af de konservative og liberale tænketanke. En gennemgående vurdering af koalitionsregeringens finanspolitiske konsolidering er, at reformerne ikke er vidtgående nok, og at man ønsker en anden og langt mere tilbagetrukket rolle for den offentlige sektor (Adam Smith Institute, 2010A: 8). Koalitionsregeringens konsolideringer beskrives som both modest and essential (Centre for Policy Studies, 2010: 2). Reformerne af det sociale ydelsessystem med introduktionen af UC bakkes entydigt op af Adam Smith Institute. Særligt markant fremhæves fordelene ved større gennemsigtighed, et socialt sikkerhedsnet for de allermest trængende og skarpere incitamenter for den enkelte til at påtage lønarbejde gennem den nye faste taper rate i UC (Adam Smith Institute, 2010B: 4). Også den største britiske arbejdsgiverorganisation, CBI, støtter koalitionsregeringens konsolideringsplaner og ønsker i øvrigt, at man skærer yderligere på velfærdsområdet (CBI, 2010A: 7). Vejen frem for den britiske velfærdsstat bør gå gennem yderligere means testing af universelle sociale ydelser for dermed at begrænse ydelserne for middelklassens vedkommende. Endvidere er der for arbejdsgiverorganisationer et ikke overraskende fokus på incitamentsstrukturen i det sociale ydelsessystem, og man bakker derfor op om 47 Labours velfærdspolitiske ordfører: Douglas Alexander (MP). 57

58 UC, og det, som man anser for at være markante forbedringer af incitamenterne til at påtage sig lønarbejde frem for offentlige ydelser (CBI, 2010B: 2) Universal Credit og den britiske velfærdsmodel På overfladen er der enighed om regeringens bestræbelser på at forenkle det sociale ydelsessystem, som UC bl.a. har som sit formål. Under denne overflade lurer der imidlertid politiske valg truffet af koalitionsregeringen, og her kommer uenighederne mellem de forskellige politiske aktører frem. UC udgør en ideologisk policy-løsning, idet koalitionsregeringens aktive valg af denne policy samtidig indebærer et passivt fravalg af andre løsninger. Det er netop fraværet af en mere aktiv og efterspørgselsorienteret politisk linje, der ligger implicit i kritikernes udmeldinger, når man fra Labour, IPPR og TUC fokuserer på, at incitamenter og lavere marginalskattesatser ikke kan stå alene, når der grundlæggende mangler efterspørgsel på arbejdskraft i økonomien. Jeg kan endvidere konkludere, at aktørernes politiske positioneringer i grove træk deler sig mellem højre og venstre på den almindelige politiske skala. Hvor arbejdsgiversiden fokuserer på arbejdsudbud og incitamentsstrukturen i ydelsessystemet, fokuserer fagbevægelsen og Labour på manglende efterspørgsel på arbejdskraft. Kerneideerne bag UC lader endvidere til at afspejle Piersons forestilling om velfærdskonsolideringsprocesser i liberale velfærdsmodeller, hvor han forventer begrænsninger af de sociale ydelser relativt til lønarbejde. Med det snævre fokus i UC på sanktioner og incitamenter til at arbejde vil jeg argumentere for, at man kan se disse dele af UC som en illustration af Piersons forestilling om re-commodification, og dermed reproduceres centrale karakteristika i den liberale velfærdsmodel. 5.3 Ændringerne af child benefit Den britiske child benefit ydelse og ændringerne heraf Som anført udgør UC en primært administrativ manøvre og medfører ikke i sig selv offentlige mindreudgifter. 48 Forbedringerne af de offentlige finanser findes andet steds i velfærdsreformudspillet, der indebærer en række besparelser og ændringer af de enkelte ydelser og skattefradragsordninger. Besparelser på velfærdsområdet udgør 18 mia. ud af en samlet konsolideringsplan på 81 mia. Her vil jeg kort beskæftige mig ændringerne af den britiske børnefamilieydelse, child benefit (CB), der vurderes til at sænke de offentlige udgifter med 2,5 mia. i 2014/15 (HM Treasury, 2010B: 12). CB udgør på nuværende tidspunkt en universel offentlig ydelse, som kan udbetales til børnefamilier med børn i alderen 0-19 år 49. Den udbetales månedligt og er skattefri. Udbetalingen af ydelsen tager under disse regler ikke hensyn til indkomst eller formue, og ydelsen er dermed af universel karakter. Pr. 31. august 2010 blev CB udbetalt til familier i Storbritannien og dækkede børn. 50 I finansåret udgjorde statens samlede udgifter til CB lige under 12 mia. (IFS, 2010A: 9). Der udbetales to satser: Sats for første barn: 20,30 pr. uge 48 Regeringen forestiller sig dog på sigt, at et mere gennemskueligt ydelsessystem vil reducere socialt bedrageri og fejladministration og dermed kunne spare ressourcer. Dette er hypotetisk og ikke noget, jeg vil beskæftige mig med i analysen. 49 Kan også udbetales til værger. 50 HM Revenue & Customs (2010): 58

59 Sats for øvrige børn: 13,40 pr. uge I koalitionsregeringens nye system indkomsttester man CB, så husholdninger med en topskatteyder ( pr. år) ikke vil kunne modtage CB uanset familiens samlede indkomst. For en familie med to børn medfører det en årlig indkomstnedgang på 1752,4, jf. ovenstående satser. Man ændrer dermed CB fra at være en universel ydelse til at være baseret på means test. Regeringen skønner, at 1,5 mio. familier vil rammes af indgrebet, hvilket svarer til omkring 20 % af samtlige modtagere af CB. Disse ændringer træder i kraft januar Derudover vil selve satsniveauet for CB fra april 2011 blive fastfrosset tre år frem i tiden indtil Dette vil ifølge regeringen spare omkring 1 mia. i 2014 (HM Treasury, 2010A: 41). Regeringens begrundelse for at means teste CB er generelt ganske sparsom. I Spending Review 2010 argumenteres der kort med, at folk med lavere indkomster ikke skal subsidiere folk med højere indkomster gennem børnefamilieydelsen (HM Treasury, 2010B: 28). Der spilles med andre ord på en slags omvendt velfærdssolidaritet, hvor velfærdsstatens opgaveportefølje ikke skal omfatte fællesskabet, men blot orientere sine ydelser mod de mindre bemidlede, hvilket ligger i god tråd med principperne i det liberale velfærdsregime som beskrevet i teorikapitet Hvad siger de øvrige aktører? Koalitionsregeringens CB-forslag har været mødt af en del kritik. Denne kritik kan deles op i, hvad jeg vil kalde en teknisk og en ideologisk. For det første indeholder ændringen en række indbyggede paradokser. F.eks. kan en singlemor, der tjener lige over topskattegrænsen få frataget børneydelsen, mens en familie med to forældre, der hver især tjener lige under topskattegrænsen, f.eks og dermed sammenlagt , kan bevare børneydelsen. Endvidere kan forslaget få den konsekvens, at incitamenterne til at påtage sig yderligere lønarbejde (med stigende løn til følge) for personer med indkomst lige under topskattegrænsen vil blive skævvredet. Dette vil være tilfældet, hvis den øgede indkomst gør den enkelte person til topskatteyder, da CB dermed vil bortfalde. På denne måde vil den nye CB-ordning kunne efterlade familien med en samlet lavere indkomst (Institute for Fiscal Studies, 2010B: 1). Dermed indeholder konstruktionen af CB en række tekniske paradokser, der rammer forskellige familiekonstellationer arbitrært. Denne kritik har ligeledes været fremført af Labour. For det andet er forslaget blevet mødt af en mere ideologisk kritik. Labour lægger f.eks. stor vægt på, at man ikke ønsker at forlade ydelsens universelle element på trods af at dette vil inkludere personer med høje indkomster. Her Labours formand Ed Miliband: I'm in favour of that yes, and I'm in favour of it because it's a cornerstone of our system to have universal benefits, and frankly there aren't that many millionaires in this country (Mirror News, ) Labours udgangspunkt er altså ligeledes en kritik af skridtet fra universalisme til means test. Dette flugter med de oprindelige principper i Beverridge-modellen, hvor universalisme ses som en garant for solidaritet og opbakning til velfærdsstaten på tværs af klasserne. TUC s kritik af CB-indgrebet skal også ses i dette lys, hvor formanden Brendan Barber her udtaler følgende: 51 Mirror News, 2010: 59

60 While the poorest will be hardest hit by austerity, today's announcement on child benefit shows noone is immune from the Government's unwarranted rush to cut. This is a big blow to the principle that has served Britain well for decades that welfare should be available to all, not just the poorest. (TUC, 2010C) Både Labour og TUC s kritik af CB-ændringen indeholder et interessant forbehold. Begge udmeldinger støtter universalismeprincippet som en væsentlig del af den britiske velfærdsmodel, men balanceres samtidig af ift. egne kernevælgere/medlemmer, da det påpeges, at der hhv. ikke findes mange millionærer i UK, og at det med CB-ændringerne nu ikke længere blot er de fattige, der lider under regeringens nedskæringer. Reformerne af CB rammer topskatteyderfamilier, og disse familier må alt andet lige formodes især at være konservative vælgere. Derfor illustrerer Labour og TUC s kritik en interessant pointe, nemlig at i forsvaret for universalisme må de politiske aktører acceptere, at enkelte ydelser udstrækkes til personer eller familier, som måske ikke umiddelbart har behov for disse. Dette står i skarp kontrast til arbejdsgiversiden, der allerede inden ændringerne blev lanceret af koalitionsregeringen, argumenterede for at means teste CB. CBI advokerer generelt for at begrænse middelklassens adgang til universelle ydelser og kritiserer samtidig, at børnefamilieydelsen udbetales til en lang række velstillede familier, der ikke behøver den (CBI, 2010: 38). Samme opfattelse fremføres af en række af de liberale/konservative tænketanke, bl.a. REFORM, der ligesom CBI anfører, at CB udgør en form for poor value benefit spending, hvor 42 % af de modtagende børnefamilier ikke har økonomisk behov for ydelsen. Means testing af CB udgør et vigtigt element i et nødvendigt principielt opgør med universalismen i det britiske velfærdssystem (REFORM, 2011: 11, 41). Også The Adam Smith Institute støtter begrænsningen af universelle ydelser i den britiske velfærdsmodel, der lider under en form for politisk skakmat, hvor det politiske niveau (indtil nu) ikke har haft modet til at fjerne universelle ordninger af frygt for at lægge sig ud med vælgerne i dette tilfælde børnefamilier med topskatteydere: This is a consequence of a universal benefit system where the costs taxation are dispersed and relatively unseen and the gains child benefit in this case are concentrated and visible (Adam Smith Institute, 2010C) Denne udmelding kan ses i forlængelse af Piersons forestilling om en negativitets-bias i velfærdsnedskæringer, hvor tab af sociale rettigheder opleves stærkere end gevinster for det samlede offentlige budget, hvilket ifølge The Adam Smith Institute altså blokerer for nødvendige reformer af de universelle ydelser i Storbritannien. Specifikt ift. CB foreslår The Adam Smith Institute helt at afskaffe ydelsen, der ikke repræsenter en vertikal omfordeling fra rig til fattig, men ses som en belønning af et life style choice om at have børn. Det er ikke en opgave for staten at understøtte sådanne personlige valg om at sætte børn i verden, vurderer tænketanken (Adam Smith Institute, 2010D) Child benefit ændringerne og den britiske velfærdsmodel Man kan formentlig se finanskrisen som et window of opportunity for i hvert fald den konservative del af koalitionsregeringen, der siden Thatchers regeringsperiode har ønsket et opgør med børnefamilieydelsens universelle karakter, jf. ovenfor. Samtidig udgør ændringerne af CB ifølge Ole Helmersen et mindre vælgertaktisk paradoks, da topskatteyderfamilierne alt andet lige udgør konservativt vælgerbagland. Dermed har koalitionsregeringen med CB-reformen formentlig tabt politisk good will hos de 60

61 middelklassefamilier, som ikke nødvendigvis har en husholdningsøkonomi, som vil kunne bære det indkomstbortfald, der følger med begrænsningen af CB (OH 38:00). Den politiske kamp mellem venstre og højre i det britiske politiske system afspejler de historiske positioneringer forbundet med oprettelsen af velfærdsstaten. Labour og fagbevægelsen lægger vægt på universalismens positive betydning for den samlede britiske velfærdsmodel. Man er sig formentlig bevidst om betydningen af at bevare solidariteten og opbakningen til det velfærdsstatslige projekt på tværs af klasserne. Omvendt er tilgangen på arbejdsgiversiden og hos de liberale/konservative tænketanke, der hylder koalitionsregeringen for dens politiske mod med CB-ændringen. Endvidere ønsker de politiske aktører på højrefløjen generelt at begrænse middelklassens tilgang til offentlig velfærd for at isolere den offentlige indsats til de svagere samfundsgrupper. Dette synspunkt afspejler principperne i det idealtypiske liberale regime, der ifølge Esping-Andersen karakteriseres af offentlig velfærd for de svageste grupper kontrolleret gennem omfattende means test. Ændringen af CB fra universel ydelse til means test kan endvidere ses som del af en mere generel trend inden for det britiske sociale system, hvor det af nedenstående figur fremgår, at means testede ydelser som andel af de samlede sociale ydelser er vokset gennem de seneste 30 år. Figur 7 - Fordeling af UK sociale ydelser opgjort på type For at forstå den samlede offentlige velfærdsindsats på det familiepolitiske område må man dog samtidig indregne diverse børnefamilierelaterede skattefradrag, der som nævnt i teorikapitlet udgør et vigtigt element i det liberale velfærdsregime. En omfattende analyse heraf er uden for specialets grænser, men jeg 52 KILDE: Institute for Fiscal Studies, 2010A: 78, der støtter sig til tal fra Department for Work & Pensions (DWP). 61