NOTAT. Konsolidering af governance i Danskernes Digitale Bibliotek

Transkript

1 NOTAT Juli 2014 Konsolidering af governance i Danskernes Digitale Bibliotek 1. Indledning Danskernes Digitale Bibliotek har hidtil primært befundet sig i en etableringsfase, men er nu på vej ind i en fase, som i højere grad kan karakteriseres som en driftsfase. Samarbejdet vil fortsætte med at udvikle sig, men de grundlæggende rammer er på plads: Sekretariatet er etableret; der er gennemført en tilslutningsproces, der har ført til alle 98 kommuners indtræden; de forskellige fora i styringsstrukturen er i hovedsagen etableret; der er indgået aftaler med leverandører, og de første leverancer til kommunerne finder sted i disse måneder. DDB-samarbejdet er dermed nået til et punkt, hvor det er naturligt at drøfte, hvad der skal ske af justeringer i den måde, hvorpå vi udfylder de politisk fastsatte rammer for governance. Governance kommer formelt til udtryk i de vedtagne styringsdokumenter, herunder den politiske aftale, samarbejdsaftalen og kommissorier for forskellige fora i styringsstrukturen. Det er udgangspunktet, at governance konsolideres/videreudvikles inden for rammerne af den gældende politiske aftale mellem KL og Kulturministeriet. De underlæggende styringsdokumenter kan justeres inden for disse rammer, hvis der er behov for dette. 2. Den grundlæggende governance-model for DDB DDB er et fællesoffentligt samarbejde, der har det primære fokus at udvikle og styrke bibliotekernes muligheder for at tilbyde borgerne digitale materialer og services. Samarbejdet er etableret og drives på grundlag af en politisk aftale mellem KL og Kulturministeriet. De to parter bærer dermed også det overordnede ansvar og legitimitet for samarbejdets H.C. Andersens Boulevard København V ddb@kulturstyrelsen.dk

2 aktiviteter og resultater. KL s bestyrelse og kulturministeren er i den forstand samarbejdets øverste myndighed, men i praksis er det daglige ansvar delegeret til en styregruppe, der referer til de to parter. Beslutninger i DDB og lignende fællesoffentlige samarbejdskonstruktioner bygger ikke på et princip om flertalsafgørelser, men på et konsensusprincip. Kan der ikke opnås konsensus, eskaleres sagen til forhandling på et højere niveau. Kan der i DDB-samarbejdet ikke opnås enighed mellem parterne i et givent spørgsmål inden for samarbejdets egne beslutningsfora, kan disse gøres til genstand for forhandling direkte mellem KL og Kulturministeriet (på fx dep.chef/direktør-niveau eller mellem minister og formand). Nås der herved heller ikke frem til en løsning, kan problemstillingen i princippet i sidste ende indgå i de årlige økonomiforhandlinger mellem regeringen og kommunerne, der i praksis fungerer som det øverste konfliktløsningsorgan i samarbejdet mellem stat og kommuner. Princippet om konsensus/eskalation gør sig også gældende mellem de forskellige fora i DDB. Kan der fx ikke opnås enighed om en beslutning, som ellers hører til i koordinationsgruppen, så løftes sagen til behandling i styregruppen. For at denne form for beslutningssystem kan fungere, forudsætter det naturligvis, at de deltagende parter har en kompromissøgende tilgang og udviser fleksibilitet. Hvis en eller flere parter til stadighed vælger at stå stejlt på sine synspunkter med den konsekvens, at for mange sager eskaleres, så bryder det sammen. Det har fra begyndelsen været hensigten som det også kommer til udtryk i forarbejderne til DDB og efterfølgende i såvel den politiske aftale som samarbejdsaftalen, at der skal være en arbejdsdeling mellem styregruppen og koordinationsgruppen. Styregruppens arbejdsfelt skal være den strategiske planlægning, den økonomiske side af DDBsamarbejdet, herunder at varetage arbejdsgiverfunktionen for sekretariatet, og endelig varetage overordnet supervision af aktiviteterne på vegne af de politiske parter bag samarbejdet. Koordinationsgruppen skal være omdrejningspunktet for de mere fagligt betonede og taktiske beslutninger. Desuden skal den forberede beslutningsgrundlag og rådgive styregruppen med henblik på at sikre, at beslutningerne i DDBsamarbejdet er fagligt robuste og afspejler de reelle behov hos bibliotekerne/kommunerne. Det er indtrykket, at der blandt alle aktører fortsat er grundlæggende enighed om hovedlinjen i denne tilsigtede arbejdsdeling. I etableringsfasen har der imidlertid været mange beslutningstemaer - fx etablering af sekretariat, tilrettelæggelse af tilslutningsproces og indgåelse af 2

3 hovedaftale med DBC - som har krævet, at styregruppen har spillet en meget aktiv rolle. Det har i nogen grad sløret billedet af den omtalte ønskede arbejdsdeling mellem koordinationsgruppen og styregruppen. Så meget desto mere grund til, at DDB nu i fællesskab skaber et klart billede af, hvordan DDB opnår den ønskede arbejdsdeling og relation mellem styregruppen og koordinationsgruppen. Governance i DDB handler imidlertid ikke kun om forholdet mellem styregruppen og koordinationsgruppen. Det handler i lige så høj grad om forholdet mellem DDB som organisation og deltagerne i DDB-samarbejdet, dvs. bibliotekerne/kommunerne. Under denne overskrift kan der især være grund til at sætte fokus på tre temaer: Det ene tema er, hvordan DDB kan være i direkte dialog med medlemmerne. Det er ikke et tema, som er direkte behandlet i de gældende styringsdokumenter, men det er allerede besluttet, at der årligt skal holdes et strategiseminar, hvor alle DDB-kommuner og andre relevante aktører inviteres, og hvor koordinationsgruppe og styregruppe kan indgå i dialog med de deltagende parter om planerne for det kommende år og andre centrale temaer. Det andet tema er spørgsmålet om, hvem medlemmerne af koordinationsgruppen repræsenterer. Koordinationsgruppens medlemmer er som bekendt personligt udpegede. Denne betegnelse udtrykker, at medlemmerne er udpeget i kraft af deres egenskaber og kompetencer. De er derimod ikke udpeget som repræsentanter for den organisation, hvor de er på lønningslisten eller på anden vis har et tilhørsforhold til, og de forudsættes i deres arbejde i koordinationsgruppen at tage udgangspunkt i bibliotekernes fælles interesser. Baggrunden for, at koordinationsgruppen er sammensat af bibliotekschefer fra fx både store og mindre kommuner, er således heller ikke, at disse skal arbejde for at fremme særlige interesser, som måtte kunne gøre sig gældende i disse forskellige kommunegrupper. Hensigten er derimod at opnå, at koordinationsgruppen har det bedst mulige grundlag for at vurdere, rådgive og beslutte med udgangspunkt i et bredt spektrum af indsigt i praksisfeltet. Den samme logik gør sig gældende, for så vidt angår de øvrige medlemmer af koordinationsgruppen, som har deres udgangspunkt i andre sektorer af biblioteksvæsenet. Det tredje tema handler om gennemsigtighed i, hvordan styringen i DDB er tilrettelagt, og i konkrete beslutninger og deres baggrund. Også med hensyn til information om konkrete beslutninger m.m. bør indsatsen øges, jf. arbejdet i øvrigt med kommunikationsstrategien. 3

4 Der gennemføres derfor en række målrettede tiltag, der skal sikre: 1. at det klart fremgår af relevante styringsdokumenter, at det årlige strategiseminar med alle DDB-kommunerne udgør et væsentligt led i den årlige planlægningsproces, 2. at der arbejdes videre med at udvikle yderligere metoder til dialog med og feedback fra bibliotekerne (fx brugerundersøgelser ), 3. at det præciseres i koordinationsgruppens forretningsordning samt i eventuelt andre relevante styringsdokumenter, at medlemmerne arbejder for bibliotekernes fælles interesser og forudsættes at informere om DDB og invitere til dialog med de øvrige biblioteker i de forskellige kollegiale sammenhænge, hvor de færdes, 4. at det præciseres i koordinationsgruppens forretningsorden (hvor konsensusprincippet allerede er omtalt), at der gælder et eskalationsprincip, således at en sag løftes til styregruppen, hvis der enten ikke kan opnås enighed, eller hvis et medlem af koordinationsgruppen mener, at sagen har en principiel karakter eller så omfattende rækkevidde, at styregruppen bør inddrages i beslutningen, Eskalationsprincippet gælder ligeledes ved habilitetsproblemer, 5. at alle styringsdokumenter publiceres på DDB s hjemmeside, og der fortsat er stort fokus på information om beslutninger og arbejdet i øvrigt i DDB, 6. at alle sager på styregruppens og koordinationsgruppens dagsorden indeholder en underoverskrift, der hedder procedure og kommunikation, hvor den videre gang i sagen fremgår ( samt den forudgående) og hvordan sagen kommunikeres, 7. at koordinationsgruppens medlemmer modtager styregruppens dagsordener til orientering, dog undtaget lukkede sager vedrørende personaleforhold i sekretariatet eller andre sager, som undtagelsesvis kræver fortrolighed styregruppens medlemmer modtager tilsvarende koordinationsgruppens dagsordener, 8. at antallet af styregruppemøder fra 2015 så vidt muligt reduceres til maksimalt fire årlige møder, mens antallet af møder i koordinationsgruppens fortsat udgør 6-7 møder årligt, samt at det i mødeplanlægningen tilstræbes, at der i passende tid (fx 2 uger) forud 4

5 for styregruppemøderne afholdes møde i koordinationsgruppen, så det så vidt muligt undgås, at sager af mere hastende karakter forelægges styregruppen uden forudgående behandling i koordinationsgruppen, 9. at styregruppen og koordinationsgruppen på det første fællesmøde i 2016 evaluerer governance-arbejdet. 3. Planprocessen Strategiplanlægningen i DDB bør foregå i et samspil mellem styregruppen, koordinationsgruppen og de deltagende kommuner/biblioteker. Den årlige strategiplanlægningsproces overvejes aktuelt. Det foreslås, at DDB overordnet set anvender følgende planlægningsinstrumenter/begreber i DDB-sammenhæng: Strategien for DDB kan enten være en samlet strategi, der omfatter hele eller store dele af DDB s forretningsområder (hvilket ikke for nuværende er samlet i et enkelte dokument), eller strategien kan, hvilket nok er mere realistisk og håndterbart, udgøres af summen af en samling af delstrategier. Uanset den ene eller anden model (eller kombination heraf), så er strategien kendetegnet af, at den typisk har et flerårigt sigte, og at den har hovedvægten på mål frem for midler (indsatser). 1 Årets strategiske indsatsområder tegnes i et kortfattet styringsdokument, et strateginotat, som indleder årets strategiplanlægning. Strateginotatet identificerer de hovedudfordringer og målsætninger, som foreslås prioriteret, og dermed også en angivelse af hovedområderne i det kommende års indsats i DDB. Endelig kan strateginotatet indeholde overordnede retningsangivelser for, hvilken indsats, der forventes tilrettelagt for at nå målene inden for de udpegede områder. Strateginotatet udformes med udgangspunkt dels i den gældende strategi (eller strategier) og dels de aktuelle udfordringer og trends, som i øvrigt kan iagttages, og som DDB løbende må eller ønsker at adressere. Aktivitets- og leveranceplanen er det mere deltaljerede katalog over projekter og konkrete indsatser, som igangsættes inden for rammerne af de strategiske indsatsområder i det kommende år. Aktivitets- og leveranceplanen omfatter blandt andet udviklingsplanen for og planlagte ændringer af biblioteksinfrastrukturen, der er udgangspunkt for dialogen med DBC, jf. den indgåede hovedaftale. 1 Alle, der arbejder med målhierarkier er nok stødt på, at sondringen mellem mål og midler kan være vanskelig, når man bevæger sig ned i målhierarkiet. I praksis vil en strategi ofte indeholde elementer af indsatser (eller have tilknyttet en handlingsplan). Det afgørende i relation til den anvendte terminologi er, at der ikke er tale om indsatser, som er afgrænset af årsplanlægningen (men de kan være fødekilde til årsplanlægningen). 5

6 Projektporteføljen er et katalog over igangværende projekter (med aktivitetsog leveranceplanen som kilde), som løbende revideres i takt med, at projekter afsluttes eller nye fødes, samt viser status på projekternes fremdrift (fx med trafiklys ). Budget. Endelig omfatter planprocessen også fastlæggelse af årsbudgettet. Dette godkendes som hidtil af styregruppen, men budgetforslaget behandles i koordinationsgruppen forud for behandling i styregruppen. Der gennemføres derfor en række målrettede tiltag, der skal sikre: 1. at der i DDB s planlægningsproces indgår fem (sammenhængende) planinstrumenter strategien (formentlig bestående af flere delstrategier), de strategiske indsatsområder, aktivitetsog leveranceplanen, den aktuelle projektportefølje, samt budget, 2. at bibliotekerne/kommunerne inddrages i planprocessen gennem det årlige strategiseminar, hvor de strategiske indsatsområder og hovedlinjer i aktivitetsog leveranceplanen drøftes med bibliotekernes ledelse, samt gennem en høringsproces, 3. at strategiplanprocessen indledes med et fællesmøde mellem styregruppe og koordinationsgruppe, hvor planlægningen rammesættes og årets strategiske indsatsområder drøftes (på baggrund af et skrifteligt oplæg, som udarbejdes af sekretariatet med inddragelse af formændene for hhv. koordinationsgruppen og styregruppen), 4. at koordinationsgruppen herefter med bistand fra sekretariatet færdiggør forslaget til de strategiske indsatsområder, som også drøftes efterfølgende af styregruppen, hvorefter forslaget er udgangspunktet for den videre planlægning og drøftelserne på strategiseminaret, 5. at koordinationsgruppen med bistand fra sekretariatet efterfølgende færdiggør aktivitetsog leveranceplanen, som efter behandling i styregruppen endelig besluttes på årets andet fællesmøde mellem koordinationsgruppen og styregruppen, 6. at styregruppen træffer beslutning om det kommende års budget efter forudgående behandling i koordinationsgruppen (tilsvarende med regnskabet), 7. at alle strategidokumenter eller resumeer heraf som udgangspunkt er tilgængelige på DDB s hjemmeside (med mindre hensyn til forhandlinger med en tredjepart eller lignende taler imod). 6

7 4. Andre beslutningstemaer De beslutninger, som knytter sig til årsplanlægningsprocessen, udgør en væsentlig del af beslutningsrummet i DDB, men der vil også være andre beslutningstemaer. En fuldt dækkende gruppering af disse er ikke mulig på nuværende tidspunkt, men de udgøres blandt andet af følgende beslutningstyper: Strategier: Udarbejdelse af strategier bør på samme måde som årsplanlægningsprocessen være kendetegnet af samskabelse (co-creation), dvs. et samspil mellem styregruppe og koordinationsgruppen, men hvor det overvejende er koordinationsgruppen, der i samarbejde med sekretariatet udformer strategien, som efterfølgende også godkendes i styregruppen. Både styregruppen og koordinationsgruppen kan opfordre til, at der igangsættes et strategiarbejde på et givent område. Tildeling af tilskud fra Midler til fremme af DDB-samarbejdet: Et væsentligt omdrejningspunkt i DDB s virksomhed er udmøntning af projektmidler. Udmøntningen bør ske ud fra kriterier, som understøtter strategi og udviklingsplanen. Det foreslås, at udmøntningen af projektmidler foretages af koordinationsgruppen inden for rammer/kriterier, som er godkendt af styregruppen under hensynstagen til eskalationsprincippet jf. koordinationsgruppens forretningsorden. Indgåelse af aftaler m. leverandører mv.: I denne kategori kan der være tale om dispositioner, der spænder fra stor til begrænset økonomisk rækkevidde. Det indgår i samarbejdsaftalen, at det er formanden og næstformanden for styregruppen, som underskriver kontrakter og lignende, hvis disse har en størrelse over udbudsgrænsen, mens sekretariatschefen er tegningsberettiget for kontrakter under. Dette foreslås opretholdt, men det interessante er, hvordan den forudgående beslutningsproces forløber. Her er det forventningen, at der vil udvikle sig en praksis, hvor der afhængig af sekretariatets vurdering af sagens karakter/rækkevide og eventuelt efter konsultation med styregruppeformanden i nogle tilfælde vil ske godkendelse af aftalen/kontrakten i styregruppen, mens det i andre tilfælde kan ske på anbefaling fra koordinationsgruppen uden direkte inddragelse af styregruppen. Der gennemføres derfor en række målrettede tiltag, der skal sikre: 1. at strategier formuleres i koordinationsgruppen suppleret med behandling i styregruppen; begge fora kan opfordre til, at der igangsættes et strategiarbejde på et område, 2. at fordeling af tilskud fra Midler til fremme af DDB-samarbejdet foretages af koordinationsgruppen inden for retningslinjer/kriterier, som 7

8 er godkendt styregruppen, og inden for konsensus/eskalationsprincippet, jf. afsnit 2, 3. at indgåelse af aftaler med større økonomisk rækkevidde fortsat forudsætter godkendelse i styregruppen, men at indgåelse af øvrige aftaler kan delegeres til koordinationsgruppen eller sekretariatet. 5. Inddragelse af DanBib og Bibliotek.dk Principielt er DDB en folkebiblioteksindstans. Ideen har været en enstrenget rådgivningsstruktur. Styregruppen har i den forbindelse vurderet, at DDB har været den bedste løsning i forhold til at varetage denne opgave. Kulturministeriet og KL har som opdragsgivere til DanBib og Bibliotek.dk besluttet, at disse systemer inddrages i DDB-samarbejdet. Årsagen er en erkendelse af systemernes indbyrdes sammenhæng og dermed behovet for en bestillerfunktion på tværs af de to institutioner. Inddragelsen i DDB sker ved, at KL og Kulturministeriet giver styregruppen for DDB en bemyndigelse til at forestå de operationelle opgaver, som følger af hovedaftalen mellem Kulturministeriet, KL og DBC. 2 For at opnå de styringsmæssige fordele på tværs af de tre systemer er det hensigtsmæssigt, at koordinationsgruppen og faglige fora under DDB står for den faglige rådgivning i relation til de to systemers drift, vedligehold og videreudvikling. Finansiering og øvrige vilkår vedrørende de to systemer ændres ikke. Det er fx således ikke et krav at være tilsluttet og betale til DDB for at være tilsluttet DanBib. Tilsvarende giver tilslutning til DDB ikke automatisk adgang til DanBib. Styregruppen har truffet beslutning om, at fag- og forskningsbibliotekerne også får sæde i koordinationsgruppen, som hermed udvides med et medlem. Der gennemføres derfor en række målrettede tiltag, der skal sikre: 1. at der sker en tilføjelse til styregruppens og koordinationsgruppens forretningsordener med de rådgivningsopgaver, som følger af DanBib og Bibliotek.dk, 2. at der snarest udpeges yderligere et medlem til koordinationsgruppen blandt fag- og forskningsbibliotekerne, 2 Hovedaftalen m. DBC omfatter DDB-platformen, DanBib og Bibliotek.dk. Bemyndigelsen omfatter kun de to sidstnævnte, idet bestillerfunktionen ift. DDB-platformen allerede ligger inden for DDB s kompetence. 8

9 3. at koordinationsgruppen i sammenhæng hermed udvides med yderligere et medlem, der udpeges blandt folkebibliotekerne, af SG efter gældende praksis. Efterskrift Indledningsvist blev det omtalt, at governance både omfatter det formelle (fx styringsdokumenter) og praksis (de aktuelle forretningsgange). Men governance har også en mindre håndgribelig side, som handler om, hvordan organisationskulturen udfolder sig mellem de involverede parter i styringsstrukturen: Er der tale om en høj grad af tillid til hinandens dømmekraft og motiver eller det modsatte? Er de forskellige fora mest optaget af, hvem der har ret til at bestemme hvad, eller har deltagerne mere fokus på, at beslutningerne bliver bedst mulige og opnår bedre rodfæste gennem inddragelse af de forskellige parter med forskellige kompetencer, erfaringsverdener og indfaldsvinkler? Er parterne mest orienteret mod hinandens positioner eller er parterne i højere grad optaget af at være i dialog med omgivelserne og bære synspunkter og behov ind i samarbejdet? Den ånd, som bærer samarbejder, har i praksis mindst lige så stor betydning for god og effektiv governance som de formelle og praktiske sider. Endelig bør vi huske på, at selv med de mest gennemtænkte og velbeskrevne retningslinjer for governance, vil der løbende opstå situationer, hvor god dømmekraft i forhold til dels hvordan beslutningen bør træffes og dels, hvem der inddrages er afgørende for god governance i praksis. Der vil givetvis opstå situationer, hvor nogle af de involverede vurderer, at beslutningsforløbet med fordel kunne være grebet lidt anderledes an. Det er en dynamik, som vi løbende må sørge for at drage lære af, så governance i DDB fortsat udvikler sig i takt med behovene. 9