Industriens brug af kemikalier - oplæg til strategisk sporskifte i den politiske indsats

Transkript

1 Industriens brug af kemikalier - oplæg til strategisk sporskifte i den politiske indsats Udarbejdet af en tværfaglig arbejdsgruppe under Teknologirådet: Jan Toft Rasmussen Jesper Raad Petersen Kim Christiansen Lisbeth Holberg-Jørgensen Susse Georg Tyge Kjær Anne Funch Rohmann, projektleder Kim Kanstrup Larsen, projektmedarbejder Teknologirådets rapporter 2000/10 Omslag: Bysted Hovedkvarteret A/S ISBN: ISSN: Rapporten bestilles hos: Teknologirådet Antonigade København Telefon Fax tekno@tekno.dk Rapporten er på Teknologirådets hjemmeside - her ligger også rapportens bilagsdel, som alene udkommer i elektronisk form.

2 Indhold Forord Resumé Kap. 1 På vej mod en bæredygtig udvikling Projektets baggrund Gruppens arbejde - formål og idé Rapportens struktur Kap. 2 Strategiske udfordringer ved begrænsning af kemikalieforbruget Kap. 3 Forbruget af kemikalier og effekten heraf Forbruget af kemiske stoffer Stoforienteret politisk indsats Brugen af kemiske stoffer i et økonomisk perspektiv Sammenfatning Kap. 4 Regulering af virksomheders kemikalieforbrug Virksomhedens interessenter En karakteristik af de miljøpolitiske virkemidler Virkemidlerne virksomhedsrettede eller relationsrettede? Administrative regelbundne virkemidler Økonomiske og markedsfunderede virkemidler Informative virkemidler Sammenfatning omkring de nationale miljøpolitiske virkemidler Den internationale regulering på kemikalieområdet Sammenfatning: Den hidtidige indsats - nationalt såvel som internationalt Kap. 5 Virksomheders miljøadfærd og kemikalieforbrug - og drivkræfterne bag Virksomhedernes værktøjskasse Hvad har virksomhederne gjort hidtil? Drivkræfterne bag udviklingen Hvad skal der til for at fremme at industrien bliver grønnere? Sammenfatning Kap. 6. Miljøarbejdet i udvalgte brancher Præstationskriterier til vurdering af miljøeffekt og -forbedringer Asfaltbranchen

3 6.2.1 Introduktion til asfaltbranchen Asfaltbranchens placering i vejbygningens livscyklus Dematerialisering / øko-effektivitet Dematerialisering, udledningsreduktion og virkemidler Tekstilfarvningsbranchen Introduktion - teknologi og miljøproblemer Miljøindsatsen og den teknologiske udvikling Problemstillinger og perspektiver Den grafiske branche Introduktion til den grafiske branche Trykkemetoder og miljøproblemer Miljøindsatsen Sammenfatning Kap. 7. Konklusioner og anbefalinger - et nyt spor mod bæredygtig udvikling Gruppens arbejde - baggrund og præmisser Virksomheds- og interessent-tilgang Den fremtidige indsats Styrke forsigtighedsprincippet Fremme af et miljømæssigt avanceret udbud Udvikling af en miljømæssigt avanceret efterspørgsel Faktorer der begrænser statens indsats Anbefalinger mod et sporskifte Arbejdsgruppens handlingsplan Appendiks Projektets beskrivelse Arbejdsgruppens møder Evalueringsseminar Referencer Rapportens bilagsdel, som indeholder arbejdsgruppens baggrundsmateriale, udgives alene i elektronisk form og ligger på Teknologirådets hjemmeside

4 Figurer og tabeller Figurer Figur 3.1 Brancheoversigt for kemikalier Figur 3.2 Kemi fordelt på produktgrupper Figur 4.1 Oversigt over virksomhedens relationer til sine interessenter Figur 4.2 Godkendelse og tilsyn Figur 4.3 Grønne regnskaber Figur 4.4 Miljømærker Figur 4.5 Offentlige grønne indkøb Figur 4.6 Miljøledelse Figur 4.7 Miljøafgifter Figur 4.8 Tilskudsordninger Figur 4.9 Listen over uønskede stoffer Figur 4.10 Den danske offentlige indsats for regulering af CFC Figur 5.1 Dow Jones Global Indexes & Dow Jones Sustainability Group Index Figur 5.2 Virksomheders miljøkommunikation Figur 5.3 Environmental Stakeholders Figur 6.1 Vejkonstruktion Figur 6.2 Hovedprocesser i vejbygningens livscyklus Figur 6.3 Input og output i dele af vejbygningens livscyklus Figur 6.4 Oversigt trykkemetoder og relaterede miljøproblemer Tabeller Tabel 3.1 Produktionen af kemikalier fordelt på EU-lande Tabel 3.2 Køb af uønskede stoffer Tabel 3.3 Køb af uønskede stoffer fordelt på brancher Tabel 3.4 De hyppigste forureningskilder til forureninger Tabel 4.1 Oversigt over mærkningsordninger Tabel 4.2 Oversigt -virkemidlers påvirkning af virksomhederne Tabel 6.1 Dematerialisering - beregningseksempler for asfalt

5

6 Forord Den hidtidige indsats i forsøg på at reducere industriens brug af kemikalier har såvel internationalt som nationalt fokuseret på at anvende en stoforienteret strategi. Teknologirådet har nedsat en tværfaglig arbejdsgruppe, hvis overordnede opgave har været visionært at vurdere muligheder i at udforme en kildeorienteret strategi som bidrag til at reducere forbruget af industrikemikalier. Denne rapport søger således konkret at introducere alternative løsninger i indsatsen på kemikalieområdet samt i et bredere perspektiv at bidrage til fremme af en bæredygtig industriudvikling. Projektets idé har været, hvorvidt der via en kildeorienteret indsats kan skabes rammebetingelser for virksomheders (frivillige) engagement i reduktion eller ophør med brugen af miljø- og sundhedsskadelige kemikalier. Herunder en vurdering af, om brugen af kemikalier kan underlægges markedsmekanismerne for derigennem at skabe incitamenter til at reducere forbruget ved at styrke den markedsbestemte mulighed for valg og fravalg. Denne rapport indeholder vurderinger og anbefalinger fra arbejdsgruppen, som er: Jan Toft Rasmussen, cand.techn.soc., miljøkonsulent, LO Jesper Raad Petersen, sekr. chef, Hovedstadsområdets Vandsamarbejde (tidl. miljøchef, Gladsaxe Kommune) Kim Christiansen, civ.ing., miljøkoordinator, Sophus Berendsen A/S Lisbeth Holberg-Jørgensen, cand.scient., miljøkoordinator, DONG (tidl. miljøkonsulent, Pricewater-houseCoopers) Susse Georg, cand.scient., ph.d., lektor, Handelshøjskolen i København, Institut for Organisation og Arbejdssociologi Tyge Kjær, mag.scient.soc., lektor, Roskilde Universitets Center, Institut for Teknologi, Miljø & Samfund Anne Funch Rohmann, cand.scient.adm., projektleder, Teknologirådet. Kim Kanstrup Larsen, stud.techn.soc., projektmedarbejder, Teknologirådet. Som opstart til projektet blev der i april 1999 afholdt en idéworkshop og som led i projektforløbet har der været gennemført et møde med branchesagkyndige i maj 2000 samt et seminar i oktober 2000, hvor arbejdsgruppens foreløbige rapport blev fremlagt og diskuteret i en bred kreds af sagkyndige. Teknologirådet ønsker at takke arbejdsgruppens medlemmer for deres store arbejdsindsats gennem hele projektet og deres spændende oplæg til det videre arbejde såvel på kemikalieområdet som i forhold til en bæredygtig industriudvikling. Teknologirådet, december 2000 Anne Funch Rohmann, projektleder

7 6 Resumè Resumè Bæredygtig udvikling Udgangspunktet for gruppens arbejde har været den overordnede politiske målsætning om at fremme en bæredygtig udvikling med fokus på de problemer, der er forbundet med samfundets brug af et stadigt stigende antal kemikalier med ukendte effekter på miljø og mennesker. Der er allerede taget en række initiativer på kemikalieområdet i Danmark. Det er imidlertid arbejdsgruppens vurdering at denne indsats kan og bør styrkes og at der er gode miljømæssige såvel som konkurrencemæssige grunde, der taler herfor. Det har været en præmis for gruppen at en miljømæssig bæredygtig udvikling forudsætter en afkobling af den økonomiske udvikling og miljøbelastningen - det vil sige at økonomisk fremgang sker uden tilsvarende vækst i forurening, affald og energiforbrug. Den hidtidige kemikaliestrategi er utopi EU s - og herunder Danmarks - hidtidige stoforienterede strategi over for industriens stigende kemikalieforbrug en strategi baseret på risikovurderinger betragter gruppen som utopi. Strategien sigter principielt mod at vurdere og evt. godkende hvert enkelt af de ca uvurderede kemiske stoffer, der markedsføres i dag. Over en syv års periode er foreløbig kun fire stoffer kommet igennem processen. Det voksende antal sto ffer og den forholdsvis begrænsede indsigt i stoffernes miljø- og sundhedsmæssige virkninger gør, at denne fremgangsmåde er al for omstændelig og omkostningsfuld til, at den kan håndteres effektivt i de offentlige systemer. Ej heller myndighedernes eksisterende regulering i forhold til virksomheders udledninger til miljøet synes at være tilstrækkelig til at sikre en effektiv kontrol med miljø- og sundhedskonsekvenserne af de mange kemiske stoffer og produkter, der er blevet en del af vores hverdag. Den store udfordring i at reducere samfundets forbrug af kemikalier ligger i opgavens omfang og kompleksitet. Denne rapport søger at belyse, hvorledes denne udfordring er blevet håndteret hidtil, og på den baggrund at give en række anbefalinger til hvordan denne udfordring fremover vil kunne håndteres. Den fremtidige indsats skal således at staten søger at påvirke relationerne mellem kemikalieforbrugende organisationer (virksomheder m.v.) og deres interesseparter. Målet er at brugen af miljø- og sundhedsskadelige kemikalier - ikke blot i den enkelte virksomhed, men i hele værdi- og produktionskæderne - kan undgås, reduceres og/eller kontrolleres bedre og de relaterede sundheds- og miljøskadelige effekter minimeres. Arbejdsgruppen vurderer således, at den eksisterende stof- og virksomhedsorienterede regulering, er utilstrækkelig i forhold til at begrænse industriens brug af kemikalier i nævneværdigt omfang. Der er behov for et paradigmeskifte - dvs. at skifte spor i indsatsen - således at regulering på baggrund af grænseværdier understøttes og suppleres af andre mere systemiske tiltag. Tiltag der er mindre fikseret på det enkelte stof og recipient og mere fokuseret på virksomheden som en del af et netværk - en værdi- og produktionskæde. Og derved fokuseret på den miljøbelastning, der kommer fra den samlede kæde. Begrebet ansvar vægtes som et centralt element i denne diskussion.

8 Resumè 7 Hvis kemikalieforbruget skal begrænses, skal der være en øget vægtning af producenters, grossisters og importørers ansvar for deres og deres kunders miljøbelastning. Udfordringerne kræver national handling Der er internationalt store udfordringer i forbindelse med at regulere kemikalieproduktionen,-forbruget, -transporten og -bortskaffelsen. Der er flere lag i dette: For det første synes kemikalieproduktionen og forbrugets omfang at være et problem. Antallet af kemikalier, der sælges, bruges og udledes til miljøet, er svimlende, og de markedsføres i et t empo, hvor kontrolforanstaltningerne umuligt kan følge med. Dette skyldes det grundlæggende problem at der er tale om asymmetrisk information mellem de regulerende og de regulerede samt at de ansvarlige myndigheder kun har begrænsede ressourcer til de forskellige kontrolforanstaltninger. Industriens interesse i at påtage sig et ansvar i forbindelse med vurdering og information synes hidtil at have været meget begrænset. Hertil kommer de økonomiske mekanismer, der er på spil og knytter sig til den eksisterende produktions- og forbrugsstruktur, idet de markedsførte kemikalier repræsenterer ikke ubetydelige investeringer m.v. Et tredje problem vedrører de politiske interesser eller mangel på samme i at ændre ved disse strukturer. Det internationale miljøsamarbejde er en tvingende nødvendighed og kræver en øget indsats og opmærksomhed i de kommende år. Men netop fordi dette arbejde går langsomt, er det arbejdsgruppens vurdering at vi ikke kan vente på de internationale aftaler falder på plads og på at undersøgelsesresultaterne af de internationale ordninger som risikovurderingsprogrammet foreligger. Udfra nærheds- og forsigtighedsprincipperne må der ageres nationalt. Øget fokus på virksomhedens interessenter ( stakeholders ) I dag baserer kemikalieindsatsen sig primært på en virksomhedstilgang, men såvel en virksomheds- som en interessent-tilgang har været udgangspunktet for gruppens arbejde. Begrundelsen herfor er, at de forhold, der tilskynder den enkelte (kemikalieforbrugende) virksomhed til at begrænse selvsamme forbrug er afgørende for hvilke produkter, der kommer på markedet og dermed på forbrugernes/samfundets brug af kemikalier. Netop fordi virksomhedernes samspil med kunder og leverandører tilsyneladende spiller en stadig større rolle for deres produktion og virksomhederne i stigende grad interagerer - ikke alene med offentlige myndigheder, men også med borgergrupper, interesseorganisationer og medier - er virksomhedstilgangen udvidet med en interessent-tilgang. Virkemidlerne i den politiske indsats over for virksomheder må nødvendigvis forholde sig til, hvordan virksomhederne spiller sammen indbyrdes og i forhold til omverdenen. Et afgørende aspekt for virksomhederne er eksempelvis markedsforholdene, herunder betingelser som den økonomiske situation, den interne konkurrence mellem virksomhederne og hvilke krav, der stilles til forskning og udvikling. Virksomheden bør således i højere grad ses som værende en del af en større helhed. En helhed med væsentlig indflydelse på den enkelte virksomheds handlemuligheder. Interessentbegrebet er udtryk for en sådan tilgang. Denne tanke om at indkorporere miljøforhold i de økonomiske beslutningsprocesser - som rappo rten behandler - er relativ ny.

9 8 Resumè Mange virksomheder er begyndt at arbejde mere bevidst med deres interessenter, bl.a. med henblik på at kunne udvikle og styrke virksomhedens position. Mens virksomhedernes miljøarbejde tidligere primært bestod i at interagere med offentlige myndigheder, så vidner fremkomsten af de mange (frivillige) miljørapporter og andre rapporter om en interesse i at kommunikere til en langt bredere kreds. Tilsvarende er miljøaspektet begyndt at indgå i det tættere samspil, der er mellem virksomhederne og deres kunder og leverandører. Hvad betyder interessent-tankegangen for valget af miljøpolitisk virkemiddel? På den ene side betyder det, at sagerne kompliceres yderligere, idet politikerne også er nødt til at tage hensyn til, hvordan de forskellige virkemidler virker på de regulerede virksomheders relationer til deres interessenter. På den anden side, søger interessent-tilgangen at synliggøre, hvorledes andre relationer kan tænkes at indvirke på virkso mheders miljøadfærd, og dermed hæmme eller understøtte eventuelle reguleringstiltag. Det er gruppens vurdering, at der er behov for at analysere de regulerede virksomheders interessent-relationer, når et konkret miljøproblem og miljømål er defineret og der skal vælges virkemidler. Øget brug af miljøpolitiske principper På baggrund af den megen usikkerhed og manglende viden om de mange kemiske stoffers virkning og spredning i miljøet, vurderer gruppen at der er god grund til at indskærpe brugen af de miljøpolitiske principper om forebyggelse, kildeorientering og forsigtighed. Målet med en forebyggende, kildeorienteret og forsigtig miljøpolitik må være at de problemer, der er forbundet med kemikalieforbruget, undgås i alle led af et produkts livscyklus, og at forbruget begrænses ved kilden, også selv om miljø- og/eller sundhedsfaren ved brugen af de kemiske stoffer ikke er undersøgt til bunds. Arbejdsgruppen ser dematerialisering som en måde at efterleve ovennævnte principper på. Ved at producere det samme med færre, mindre skadelige kemiske stoffer eller mere med mindre vil forebyggelsen sikres ved at der kommer færre uønskede kemiske stoffer i omløb. Dette vil kunne tale til virksomhedernes økonomiske logik, idet indfrielsen af målet kan rumme muligheder for at minimere omkostninger og risici og for at identificere nye markedsmuligheder. Dematerialiserings-strategien vil med fordel kunne understøttes af eksempelvis unødvendigheds- og substitutionsprincipperne, som er kendt fra Arbejdsmiljølovgivningen. Ofte relateres dematerialisering alene til den enkelte virksomheds produktion. Men løsningen af et miljø- eller kemikalieproblem i produktionsvirksomheden kan resultere i at der skabes problemer i forbindelse med f.eks. forbrugs- og bortskaffelsesfaserne. Derfor argumenterer rapporten for at dematerialisering skal omfatte hele den kæde af virksomheder, som er involveret i fremstilling, distribution og bortskaffelse af produktet. Dette er med til at øge kompleksiteten af, hvad det er der skal reguleres, men det giver mulighed for at udnytte den dynamik, der er i kæderne. EU s risikovurderingsproces har betydet, at man i EU har handlet mod bedre vidende; man har udskudt anvendelsesbegrænsninger for stoffer, hvor skadeligheden har været velkendt, velvidende at risikovurderings-eksersitsen havde lange udsigter. Dette er sket på trods af, at forsigtighedsprincippet skulle være et bærende princip i EU s miljøpolitik, jf. EU-traktatens artikel 130R. Udviklingen i kemikalieindsatsen vidner om to

10 Resumè 9 beslægtede forhold: at forsigtighedsprincippet ikke indtager nogen vigtig plads i den konkrete politikudformning og at princippet ikke er søgt udmøntet i konkrete mål på dette område. Begrænsende forhold i brugen af virkemidler Arbejdsgruppen har i oversigtsform søgt at fremhæve en række begrænsende forhold i brugen af de eksisterende virkemidler: For det første at de fleste virkemidler er relativt fokuserede, men at det er begrænset hvor mange aktører, der aktiveres. Det vil sige, at de alene påvirker et begrænset antal af virksomhedernes interessent-relationer. For det andet synes reguleringsindsatsen at have et kalejdoskopisk præg. Dette kan næppe overraske, hvis man ser reguleringsindsatsen i et udviklingsperspektiv, hvor der over tid sker gradvise skift i mål og midler - skift som søges indarbejdet i de eksisterende reguleringsformer. For det tredje synes der stadig at være en vis vej til at reguleringsindsatsen kommer til at favne helheden fra vugge til grav og til at flere aktører bringes i spil ved at virksomhedernes interessent-relationer udnyttes i reguleringsøjemed. Valget af virkemiddel skulle desuden bero på hvilke midler, der skønnes mest velegnet til at fremme dialogen om virksomhedernes miljøforhold, herunder deres brug af uønskede kemikalier. For det fjerde er det endvidere gruppens vurdering, at der er behov for en bedre koordinering og sammenhæng mellem på den ene side de statslige myndigheders regulering af, og brug af virkemidler på, produktområdet. Og på den anden side de kommunale myndigheds- og driftsopgaver. Virksomheder vil efter gruppens vurdering generelt ikke opleve, at der sammenhæng mellem de forskellige statslige myndigheders initiativer, og de lokale miljømyndigheders regulering og løbende tilsyn med produktionsprocesserne. I den forbindelse skal det uanset de seneste års kritik af de lokale myndigheders tilsynsindsats bemærkes, at omfanget af statens myndighedskontrol af kemiske stoffer og produkter virker meget begrænset. For lidt fokus på kemikalier Flere virkemidler søger i dag at fremme en mere miljøvenlig udvikling i virksomhederne. Disse omfatter miljøbeskyttelses- og kemikalielovgivningen, loven om de grønne regnskaber, støtteordningerne til udviklingen af renere teknologi, renere produkter, miljøledelse og andre styringsværktøjer som f.eks. livscyklusanalsyer (LCA), samt en række afgifter. Rapporten søger at belyse, at disse virkemidler i alt for ringe grad er målrettet i forhold til industriens kemikalieforbrug. Hidtil har reguleringsindsatsen primært rettet sig mod den enkelte forurenende virksomhed. Der er imidlertid forskel på i hvor høj grad de enkelte virkemidler kan siges at være af interesse for andre end lige de regulerede virksomheder, og dermed medvirke til at tilskynde andre aktører til at agere i forhold til at nedbringe industriens kemikalieforbrug. Denne rapport søger at illustrere hvilke andre aktører, der kunne have interesse i de forskellige virkemidler og hvorfor. Det stigende antal virkemidler har samtidig betydet, at der er en vis uklarhed omkring, hvordan de enkelte virkemidler eller grupper af virkemidler skal spille ind i forhold til hinanden. En problemstilling i denne forbindelse er, at ingen har fuldt overblik over,

11 10 Resumè hvilken effekt de forskellige miljømæssige virkemidler reelt har i forhold til virksomhedernes økonomiske såvel som miljømæssige præstation. Regulering har begrænset effekt på kemikalieforbrug Efter miljøbeskyttelsesloven reguleres virksomheders udledning (emission) af forurening fra produktionsprocesser til omgivelserne inden produktionen iværksættes i form af godkendelser. Disse godkendelser regulerer alene udledning, men kan påvirke produkterne og processerne indirekte, f.eks. hvis overholdelse af godkendelsesvilkår fører til ændring i kemikalieinput, procesmæssige justeringer m.v. Dette begrænser klart godkendelses- og tilsynssystemets anvendelighed i forhold til at regulere industrivirksomheders kemikalieforbrug. Hertil kommer, at godkendelsesordningen bygger på en miljøretlig tradition, hvor der fokuseres mere på at sikre en retshåndhævelse ved domstolen over for de forholdsvis få virksomheder, som det er nødvendigt at konfrontere på denne måde, end på en miljølovgivning, der giver muligheder for at støtte og vejlede de virksomheder, som er indstillet på og måske endda proaktive i forhold til at opfylde lovens krav. Ingen kemi i grønne regnskaber Lov om grønne regnskaber indeholder ikke specifikke krav vedrørende rapportering om uønskede kemikalier i produktionen eller produkterne. Ej heller i den revision af ordningen (lovforslag L 9), som Folketinget ventes at vedtage i december Lovgivningen rummer principielt mulighed for at inddrage kemikalier, idet virksomheden skal rapportere om de væsentligste arter og mængder af forurenende stoffer i produktionsprocesser, produkter, udledninger og i affald. Stoffer, som af Miljøstyrelsen anses for uønskede, vurderer arbejdsgruppen at være væsentlige arter af forurenende stoffer. Men foreløbig rapporterer stort set ingen virksomheder specifikt om deres anvendelse af uønskede stoffer. Arbejdsgruppen finder at de grønne regnskaber skal omfatte oplysninger om virksomhedens håndtering og evt. substitution af uønskede stoffer. Og ikke alene vedrørende input af uønskede stoffer - den bør også omfatte uønskede stoffer i produkter, udledninger og i affald fra virksomhedens aktiviteter, hvis ordningen skal have en effekt på kemikalieforbruget. En grøn industri? Hvornår er en virksomhed grøn? Det spørgsmål har været til debat lige siden (den moderne) miljødebats start i 1970'erne. Svaret herpå har også ændret sig over tid: I 1970'erne var de grønne industrier, de der solgte rensningsteknologi til andre. I 1980'- erne udvides det grønne til også at omfatte udvikling, anvendelse og salg af miljøteknologier, herunder især renere teknologi. Og i dag synes der at være yderligere et kriterium for hvad en grøn virksomhed er: virksomheden skal systematisk arbejde med løbende at forbedre sine miljøpræstationer, f.eks. ved brug af ovennævnte værktøjer. Et ændret kemikalieforbrug alene vil næppe være tilstrækkeligt til at virksomheden kan karakteriseres som grøn. Som følge af denne definition vil en grøn virksomhed vil være én, der søger at blive bedre til at holde hus med virksomhedernes ressourcer, at optimere ressourceudnyttelsen (øko-effektiviteten) og/eller være en virksomhed, der sælger grønne produkter. Disse grønne produkter eller ydelser kan omfatte at rense eller rydde op efter andre (den traditionelle miljøindustri) såvel som at rådgive og udvikle nye produkter, der er

12 Resumè 11 mindre forurenende end de eksisterende, konventionelle produkter (f.eks. økologiske landbrugsprodukter, økologisk tekstiler, mere miljøvenlige byggematerialer) samt forsøg på at udvikle systemløsninger som Rank Xerox, Dupont og andre, der arbejder med produktorienteret service. Der er med andre ord to overordnede måder hvorpå en virksomhed kan blive grønnere: - ved en kontinuerlig optimering af eksisterende produktionsprocesser/produkter - ved en udvikling af nye produkter, processer eller systemer Case: Potentialer og problemer i tre brancher En grøn industri er en industri, der fortløbende forbedrer sin miljøadfærd. Men hvilke typer af forbedringer, er de vigtigste? Alle, eller hvordan prioriterer man? Gruppen vurderer at hovedspørgsmålet er den målestok eller de præstations-kriterier, der anvendes. En række af de gængse målestokke, der anvendes til vurdering af en miljøindsats må reformuleres i forhold til det, der er kendt fra den recipientorienterede regulering. Opgaven består i at udvikle kriterier, som for det første sikrer en forebyggende, kildeorienteret indsats, og som for det andet anligger et helhedsperspektiv ved at betragte hele livscyklussen eller produktionskæden. Som case har gruppen valgt at inddrage henholdsvis asfaltindustrien, grafisk industri og tekstilbranchen med det sigte at give konkrete eksempler på såvel de potentialer som problemstillinger, der eksisterer i udvalgte brancher. Casen illustrerer at for hovedparten af alle brancher gælder, at forudsætningerne for miljøarbejdet i de enkelte brancher er vidt forskellige og betingelserne for miljøarbejdet derfor adskiller sig. De forskellige forudsætninger har medført, at ikke alle brancher har haft lige stor succes med miljøarbejdet eller har kunnet anvende samme fremgangsmåder. Casen beskriver blandt andet hvorledes man med fordel kan anvende præstationskriteriet øko-effektivitet - eller dematerialisering - til at reducere ressource- og kemikalieforbruget i en branche. Ingen viden om miljøeffekter af miljøledelse Set ud fra en rent miljømæssig betragtning har det vist sig yderst vanskeligt at identificere hvilke forbedringer af miljøet, der kan relateres til brugen af miljøledelse. Og der eksisterer ikke egentlige undersøgelser af den konkrete miljøeffekt af miljøledelse. På nuværende tidspunkt må de formodede miljøgevinster hovedsageligt tilskrives de generelle ressourcebesparelser, der foretages på virksomhederne i forbindelse med implementeringen af miljøledelse. Indførelse af miljøledelse i den grafiske branche betragtes som en succés, men den reelle effekt er uklar. Der er heller ikke opgørelser over præcist hvor stor en effekt miljøledelse har på eksempelvis kemikalietrykket. Indførelse af miljøledelse kan betyde en begrænsning i brugen af de mest skadelige kemikalier, men der ligger en risiko for at disse forbedringer kan blive meget beskedne som følge af en generelt stigende materialisering og af et højere forbrug af materielle goder. På nuværende tidspunkt betyder brugen af miljøledelse ingen reel sikring af, at virksomhederne orienterer sig mod deres produkters livscyklus. Sat på spidsen forhindrer miljøledelse ikke en virksomhed i at feje for egen dør ved blot at sende problemerne videre.

13 12 Resumè Udnyttelse af markedskræfter efterlyses Arbejdsgruppen har ikke set det som sin opgave at opfinde nye virkemidler, men i stedet at komme med overvejelser omkring, hvordan man mere hensigtsmæssigt kan udnytt e og kombinere de eksisterende virkemidler, herunder særligt virkemidler, der betoner frivillighed og udnytter markedskræfterne til at påvirke virksomhedernes kemikalieforbrug. Hovedargumenter for denne tilgang knytter sig til de informationsmæssige problemer, der er forbundet med at det offentlige skal søge at regulere virksomhedernes adfærd på kemikalieområdet. Situationen er kendetegnet ved at parterne har asymmetrisk information virksomhederne vil således vide mere end myndighederne om en lang række produktionsnære forhold. I følge gruppens vurderinger tegner der sig to vigtige, men ikke uafhængige indfaldsveje, hvorved udvikling af mere miljøvenlige, grønne produkter og processer miljøinnovationer kan fremmes. Den ene er den traditionelle regulering. Det spørgsmål som trænger sig på her, er hvorledes reguleringen skal indrettes således, at den fremmer innovativ adfærd mest muligt. Reguleringen kan rettes mod udbudssiden, mod både de kemikalieproducerende og forbrugende virksomheder, såvel som mod efterspørgelsessiden, der omfatter alle de som efterspørger grønne industriprodukter. Reguleringen kan således virke understøttende i forho ld til den anden vigtige indfaldsvej de påvirkningsmuligheder, som virksomhedernes øvrige interessenter kan have, nemlige de markedsmæssig relationer. Bredt fortolket, vil virksomheders kemikalieforbrug kunne betragtes som et teknologisk anliggende, idet ændringer af kemikalieforbruget både kan have produkt- og produktionsmæssige konsekvenser. Det kan betyde at produkternes funktionalitet ændres såvel som at produktionsprocesserne fordyres og/eller effektiviseres. De økonomiske konsekvenser heraf kan være positive eller negative alt afhængig af om virksomheden kan overbevise kunderne om produktets forbedrede egenskaber at produktet er mere miljøvenligt. Og afhængig af virksomhedens mulighed for at overbevise kunderne om at de skal betale de ekstraomkostninger, der er forbundet med at producere på en anden måde end tidligere. Der er med andre ord en betydelig usikkerhed forbundet med at ændre produkterne og/eller produktionen i en mere miljøvenlig retning. Knyttes disse generelle betragtninger til udfordringen om at begrænse samfundets brug af miljø- og sundhedsskadelige kemikalier, indebærer dette på efterspørgelsessiden, at gennemsigtigheden på markedet skal øges. Virksomhedernes interessenter skal være i en position således at de kan stille kvalificerede krav til virksomhedernes miljøpræstation. Dette taler for øget anvendelse af informative virkemidler som f.eks. right to know -type ordninger jf. Århus konventionen og en bedre mærkning af produkterne. Sporskifte er nødvendigt Det nødvendige sporskifte i samfundets indsats på kemikalieområdet involverer en lang række forhold i og mellem virksomheder med hensyn til hvordan miljøhensyn forankres i virksomhedernes praksis og rutiner, hvordan forandringsprocesser igangsættes og hvordan forskellige former for konkurrerende rationaler kan trække virksomhedernes forskellige aktører i forskellige retninger. Det er arbejdsgruppens opfattelse at dis-

14 Resumè 13 se organisations-økonomiske forhold i mange undersøgelser ofres mindre opmærksomhed end de teknologi-økonomiske forhold. Rapporten behandler virksomhedernes motiver for at gennemføre miljøforbedringer og viser at de er mangfoldige og spænder vidt lige fra effektiviseringshensyn til et omdømme- eller troværdighedshensyn. Motiverne spiller sammen, og de ændres over tid. Skal reguleringen søge at spille på disse motiver, fordrer dette en multimiddelreguleringsstrategi, eller en strategi baseret på brugen af mange reguleringssinstrumenter, således at ikke kun den enkelte industrivirksomhed, men også dens forskellige interessenter bringes i spil i en miljømæssig omstillingsprocess. Udfordringen i at lette kemikalietrykket er en reguleringsmæssig udfordring, da det er forholdsvis nemt (i hvert fald kendt/afprøvet) at regulere den enkelte virksomhed med henblik på at fremme øko-effektiviteten, mens det er langt vanskeligere og meget mere usikkert om det kan lade sig gøre at slå hele systemet an med henblik på at bryde med det etablerede teknologispor. Henimod en miljømæssigt avanceret efterspørgsel I forhold til udvikling af en miljømæssigt avanceret efterspørgsel argumenterer rapporten for tre hovedområder, som reguleringsindsatsen burde rettes i mod: For det første, skal indsatsen søge at tilvejebringe og formidle information for at øge gennemsigtigheden på markedet og bringe markedet til at fungere på mere miljøvenlige præmisser end hidtil. For det andet skal det offentlige selv bruge markedsmekanismen til at fremme en produktion, baseret på brugen af færre uønskede kemikalier. Et betydeligt efterspørgelsesstimulerende virkemiddel er en mere målrettet udvikling og brug af en offentlig grøn indkøbspolitik. Det tredje område drejer sig om at bringe markedets forskellige parter sammen med henblik på identificere, hvad en miljømæssigt avanceret efterspørgsel i fremtiden kunne omfatte. Indsatsen for at øge gennemsigtigheden på markedet vil omfatte en række virkemidler som f.eks. forskellige former for miljømærkninger af produkt, produktionssted og/eller produktionskæder; etablering af offentlige databaser over miljøvenlige produkter, substitutionsmuligheder for kemikalier; samt opstilling af miljønøgletal for brancher, miljøvaredeklarationer m.m. Den anden form for indsats drejer sig om statens brug af licitation- og udbudsreglerne og offentlige indkøb til at fremme en mere bæredygtig industriudvikling. Den tredje type af indsats vil omfatte udvikling af nye samarbejdsformer. Et mærke for grøn industri Et spørgsmål som arbejdsgruppen vurderer at være værd at undersøge nøjere er, hvorledes mærkningsidéen kan anvendes på virksomhedsniveau, således at virksomheden ad denne vej kan signalere til sin omverden at den producerer med f.eks. brug af færrest mulige uønskede kemikalier. På arbejdsmiljøområdet er man tæt på at træffe en endelig beslutning om at indføre en sådan type mærkningsordning. En miljømærkning af virksomheder kunne tænkes opbygget på samme måde ved at være baseret på et antal kriterier. De virksomheder, der kan leve op til kriterierne, vil kunne betegnes som grønne. En sådan ordning vil i givet fald være et supplement til og ikke en erstatning for de eksisterende mærkningsordninger.

15 14 Resumè På baggrund af rapportens vurderinger og konklusioner opstiller arbejdsgruppen afslutningsvist i rapporten en handlingsplan til fremme af en bæredygtig industriudvikling med en række konkrete anbefalinger (rapportens kapitel 7).

16 På vej mod en bæredygtig udvikling 15 Kapitel 1: På vej mod en bæredygtig udvikling I de snart 10 år der er gået siden miljøtopmødet i Rio de Janeiro i 1992 er sikring af en bæredygtig udvikling blevet accepteret verden over som den overordnede miljø- og udviklingspolitiske målsætning. Brundtland-rapportens betegnelse bæredygtig udvikling 1 foreskriver en samfundsudvikling, hvor den nulevende befolknings øjeblikkelige behov såvel i de udviklede som i udviklingslandene tilgodeses uden at ødelægge de kommende generationers muligheder for at få tilgodeset deres behov. Og den globale udfordring bliver at etablere en økonomisk udvikling, således at fattige som rige og nulevende såvel som fremtidige generationer tillægger sig og får mulighed for en levevis, der ikke underminerer det økologiske grundlag, som den selvsamme udvikling er afhængig af. Selv om målsætningen om at sikre en bæredygtig udvikling kan kritiseres for at være vag eller upræcis, (hvilket mange vil hævde er netop grunden til den brede tilslutning, som målsætningen har), rummer denne målsætning en lang række miljø- og udviklingspolitiske udfordringer: Samfundets ressourcegrundlag skal bevares og udvides. Der skal ske en teknologisk nyorientering, således at der produceres mere med mindre 2 Den økonomiske udvikling skal være i stand til skabe overskud således at det bliver muligt at komme én af de væsentligste årsager til klodens miljøproblemer, fattigdom, til livs. De administrative systemer skal være mere fleksible og i stand til at korrigere sig selv; borgernes effektive medvirken i beslutningsprocesserne skal sikres. De internationale organisationer skal fremme bæredygtige mønstre for handel m.v. Groft forenklet indebærer sikring af en bæredygtig udvikling, at man politisk, adminstrativt og erhvervsmæssigt samtænker økologiske, økonomiske og sociale hensyn og opererer med alle tre dimensioner samtidig. Forsøg herpå kan genfindes i visse virksomheders bestræbelser på at udvikle nye regnskabsformer, der f.eks. opstiller en tredobbelt bundlinie for virksomheden den såkaldte triple bottom line 3 med henblik på at kunne redegøre for, hvorledes virksomheden lever op til miljø-, de sædvanlige økonomiske såvel som etiske og kompetencemæssige krav. De tre hensyn indgår også i regeringens erhvervsstrategi om det holdbare samfund 4, hvor velstand, social balance og miljø er tre ligestillede målområder. Denne rapport fokuserer på to af disse dimensioner økologien og økonomien og særlig i relation til det overordnede spørgsmål om, hvorledes industriudviklingen kan blive mere bæredygtig, end den hidtil har været. Generelt vil dette indebære en 1 Brundtlandrapporten, Brundtland-rapporten, 1987: Elkington, Regeringens erhvervsstrategi 2000.

17 16 Kapitel 1 begrænsning af produktionens negative virkninger for miljøet og menneskers sundhed ved at opmuntre til en industriudvikling, der er baseret på: brugen af fornyelige fremfor ikke-fornyelige ressourcer brugen af ikke-miljø- og sundhedsskadelige stoffer. en forbedret ressourceudnyttelse mest mulig begrænsning af forurening og affaldsmængder. I det følgende er det særligt industriens brug af miljø- og sundsskadelige kemikalier, der er i fokus. Miljø- og sundhedsskadelige kemikalier defineres i denne sammenhæng som kemiske stoffer og forbindelser samt blandinger heraf, der har en irreversibel skadelig effekt på mennesker og miljø ved de koncentrationer, som mennesker og miljø udsættes for eller kan udsættes for gennem kontrollerede eller ukontrollerede menneskelige aktiviteter. Hovedspørgsmålet, som denne rapport beskæftiger sig med, er: Hvordan kan industriens brug af miljø- og sundhedsskadelige kemikalier reduceres yderligere eller helt undgås? Udgangspunktet herfor er de statslige tiltag såvel som virksomhedernes egne tiltag på området. Arbejdsgruppens fokus på behovet for et sporskifte i indsatsen på kemikalieområdet kan ses som en konkretisering af gruppens forsøg på samtidig at bidrage til en bredere erhvervspolitisk debat med sigte på at fremme en bæredygtig industriudvikling. Rio92-konferencens kemikaliemål I Rio blev det i 1992 vedtaget at stramme den nationale og internationale indsats op. Seks programmer blev foreslået: Forøget tempo i risikovurderingen Mål: At flere hundrede prioriterede kemikalier eller grupper af kemikalier er vurderet i år At udvikle retningslinier for acceptabel eksponering for et større antal toksiske kemikalier. Harmonisering af klassif ikation og mærkning Mål: I år 2000 skal der være en globalt harmoniseret risikoklassifikation og sammenlignelige mærkningssystemer. Udveksling af information Mål: At fremme intensiveret udveksling af information mellem involverede parter om kemikaliers sikkerhed, brug og emissioner. At nå fuld deltagelse i og implementering af PIC-proceduren i år Progra mmer for risikoreduktion Mål: At eliminere uacceptable eller unødvendige risici. At reducere risici forbundet med toksiske kemikalier bl.a. ved at bruge forsigtighedsprincippet på baggrund af livscyklusanalyser. Styrkelse af håndtering af kemikalier Mål: At der i år 2000 er nationale systemer i alle lande for miljørigtig håndtering af kemikalier. Stop for illegal international transport Mål: At forstærke nationale muligheder for at påvise og standse ethvert ulovligt forsøg på at indfør e toksiske og farlige produkter i ethvert land. At hjælpe alle lande, særligt udviklingslande, med at få nødvendig information. Rio-konferencen i 1992 om miljø og udvikling, Agenda 21, kapitel 19, Den fremti dige kemikaliein dsats Dette indledende kapitel redegør for rapportens baggrund og formål.

18 På vej mod en bæredygtig udvikling Projektets baggrund Udvikling i og brugen af kemiske stoffer er steget eksplosivt inden for de seneste årtier den globale produktion er steget fra 7 millioner tons i 1950 til 250 millioner tons i dag. Der er på laboratorie-plan 23 millioner kemiske stoffer stof nr. 23 millioner blev registreret i foråret Alene i Danmark skønnes det, at der markedsføres mindst kemiske stoffer, forskellige kemiske produkter og over varer/industriprodukter med et kemisk indhold. Jern- og metalindustrien, den kemiske industri, servicevirksomheder samt bygge- og anlægsvirksomheder er de mest kemikalieforbrugende brancher. I husholdninger bruger vi skønsmæssigt kemiske produkter. Størrelsesordenen af disse tal alene viser lidt om, hvor udbredte kemiske stoffer og produkter er i vores hverdag 6. Kemikalier er vigtige for industrien, og mange kemikalier er uundværlige i vores samfund. Problemet er bare, at der er betydelig usikkerhed og endda mange risici forbundet med dette voksende forbrug af kemikalier. Blandt de kendte negative virkninger er, at nogle af stofferne kan give astma eller allergi, mens andre kan give kræft eller nedsat forplantningsevne. Hertil kommer alle de stoffer, hvis virkninger man ingen eller kun ringe kendskab har til. Samfundets brug af kemikalier karakteriseres som et af vor tids alvorligste miljøproblemer og har derfor stor politisk bevågenhed internationalt såvel som nationalt. Der foreligger en række internationale konventioner, der søger at regulere brugen af og handlen med kemikalier, og i EU har man for år tilbage igangsat det såkaldte risikovurderingsprogram med henblik på at vurdere de eksisterende godt uvurderede kemiske stoffer. Der er imidlertid indtil i dag kun lykkedes EU at få fire stoffer igennem processen 7. Danmark er et af de få lande, der har udarbejdet en strategi for en styrket indsats på kemikalieområdet, og som anvender økonomiske redskaber i kemikaliepolitikken. Regeringens strategi, der blev fremlagt i starten af , betoner særligt behovet for det internat ionale arbejde, mens de nationale virkemidler omfatter øget brug af forbud og afgifter samt skærpet kontrol og øget oplysningspligt. I strategien nævnes også mere kildeorienterede tiltag som f.eks. øget produktorienteret miljøindsats, uden at der dog skitseres konkrete initiativer. Desuden peges der på perspektiverne i at fremme udviklingen af såkaldte grønne virksomheder, hvor det at anvende så få miljø- og sundhedsskadelige kemikalier som muligt er et integreret led i virksomhedernes mål og produktionsplanlægning, og ikke mindst forfølges i virksomhedernes daglige arbejde og produktion. Endvidere fremgår det af Miljø- og Energiministeriets Natur og Miljøpo litiske Redegørelse 1999, at et af 5 Raber, Linda Miljøstyrelsen De fire EU-risikovurderede stoffer er 2-(2-butoxyethoxy)ethanol, benyttes bl.a. spm opløsningsmiddel. 2-(2- methoxyethoxy)ethanol, indgår i voks, rengøringsmidler og trykfarver. Kortkædede klorerede parafiner (C10- C13), benyttes bl.a. som køle/smøremidler. C10-C13-alkylbenzener, bruges som opløsningsmiddel i malervarer. Kilde: MiljøDANMARK, maj 2000, side Miljø- og Energiministeriet 1999.

19 18 Kapitel 1 de vigtige indsatsområder i de kommende år er at sikre kontrollen med miljøkonsekvenserne af de mange kemiske stoffer og produkter, der er en del af vores hverdag. På trods af denne opmærksomhed synes indsatsen hidtil at have givet en begrænset effekt i forhold til at reducere samfundets kemikalieforbrug. 1.2 Gruppens arbejde - formål og idé Gruppens arbejde søger at bidrage til debatten ved at introducere alternative løsninger på kemikalieområdet og i et bredere perspektiv at kunne bidrage til en bæredygtig industriudvikling. Denne rapport, som således kan siges at have karakter af at være et debatoplæg, har til formål: at kritisk vurdere eksisterende tiltag på kemikalieområdet at vurdere mulighederne for udvikling af en kildeorienteret strategi til reduktion af brugen af miljø- og sundhedsskadelige kemikalier. at pege på de muligheder og barrierer industrivirksomheder har for at overgå til en produktion, hvor brugen af kemikalier begrænses eller undgås at diskutere retningslinier for hvorledes en miljøvenlig eller en grøn industri kan karakteriseres. For eksempel i form af en mærkningsordning. I Brundtland-rapportens redegørelse for strategier for en bæredygtig industriudvikling 9 lægges der vægt på, at de enkelte lande fastlægger de fornødne miljømæssige mål, forordninger, regler, støtteordninger, og at der gøres mere effektiv brug af andre økonomiske instrumenter. Desuden skulle de enkelte lande søge at opmuntre industrien til at tage et større ansvar. Og endelig lægges der meget vægt på internationalt samarbejde omkring handel med kemikalier og affald og omkring hjælp til udviklingslandene. Som det vil fremgå af de følgende kapitler har Danmark igangsat en række af disse tiltag. I vurderingerne heraf tager rapporten udgangspunkt i en fortolkning af hvad Brundtland-rapportens slogan om at producere mere med mindre kan indebære produktionsmæssigt og stofligt. Dette drejer sig ikke alene om at økonomisere med ressourcerne, således at der bruges mindre eller færre input til at fremstille et givet produkt, men også at produkterne og produktionsprocesserne optimeres således at spild- og affaldsmængderne mindskes mest muligt f.eks. ved at produkternes levetid forlænges og som følge af en øget genanvendelse internt i den enkelte virksomhed eller som følge af at virksomhederne finder ud af at anvende hinandens spild- og affaldsstoffer. Den gennemstrømning af materialer (inklusiv kemikalier) og energi, som vores produktions- og forbrugsmønstre skaber, skal mindskes mest muligt i hele produktets livscyklus fra fødsel eller vugge til grav (bortskaffelse efter endt forbrug). Denne dematerialisering af den økonomiske aktivitet kan bidrage til at sikre en fortsat økonomisk vækst uden yderligere miljømæssige forringelser under forudsætning af, at produktionen og forbruget ikke stiger hurtigere end optimeringsbestræbelserne, og at eventuelle nye stoffer, der introduceres, ikke er mere miljøbelastende end de stoffer, den eksisterende produktion er baseret på. 9 Brundtlandsrapporten, 1987

20 På vej mod en bæredygtig udvikling 19 Det er rapportens idé at bruge ovenstående dematerialiserings-tankegang som ramme for de efterfølgende diskussioner om virkemidler til at reducere og/eller helt undgå industriens brug af miljø- og sundhedsskadelige kemikalier og for diskussionerne om, hvad der kan betragtes som en grønnere industriproduktion. Endvidere er det rapportens idé, at markedskræfterne må skabes og udnyttes til at styrke efterspørgsel og produktion af varer, der er fremstillet under bæredygtige forhold. For dette projekt handler det om mindst mulig brug af miljø- og sundhedsskadelige kemikalier. Det stiller krav om etablering af systemer eller ordninger, som rimeligt ukompliceret gør det muligt for virksomheder og forbrugere at kunne skelne virksomheder og produkter som er bæredygtige fra virksomheder og produkter, som medfører miljø og sundhedsskader. Men det stiller også krav om at identificere de virkemidler, som forskellige aktører, ikke mindst myndighederne, kan anvende til at understøtte virksomhedernes omlægning til en mindre kemikalieforbrugende produktion. Der er mange private såvel som offentlige initiativer til at fremme udviklingen af en mere miljøvenlig produktion. Projektets sigte er at diskutere og bidrage til udviklingen heraf og særligt til udviklingen af tiltag, der søger at begrænse kemikalieforbruget og de dertil hørende miljøproblemer i samtlige led af produktionen og forbruget. Hermed ikke sagt at den hidtidige indsats nødvendigvis skal ændres eller stoppes, men at man må forsøge at gå nye veje ved at udvikle en kildeorienteret strategi. Projektet følger således op på og udbygger arbejdet i en tidligere arbejdsgruppe i Teknologirådet om de uvurderede kemiske stoffer 10 ved at tilføre en kildeorienteret dimension til diskussionerne om løsning af kemikalieproblemerne. På baggrund heraf er det således også rapportens ambition at kunne levere et vægtigt indlæg i Folketingets behandling af regeringens erhvervsstrategi ikke mindst i forhold til den Grønne Erhvervsstrategi, som ventes at blive lanceret i starten af år Rapportens struktur Efter at kapitel 1 har givet beskrevet rapportens baggrund, formål og idé beskriver kapitel 2 i et udviklingsperspektiv de strategiske udfordringer en miljøpolitik skal forsøge at håndtere. Heri indgår en øget vægt på såvel kildeorientering som betydningen af de relationer, der omgiver virksomheden. I kapitel 3 gives et overblik over anvendelsen af kemikalier i Danmark. Der gives en skitsering af hvilke typer kemikalier, der anvendes af virksomheder i Danmark, hvem der producerer dem, og hvordan anvendelsen fordeler sig på de forskellige hovedbrancher. Kemikalieforbruget sættes desuden i et samfundsøkonomisk perspektiv. Kapitel 4 fokuserer på den statslige indsats med sigte på at regulere kemikalieområdet. Det illustreres at rækken af virkemidler alene er rettet mod den enkelte virksomhed og kun i bekedent omfang involverer eller påvirker det sæt af relationer, som virksomheden indgår i - dvs. virksomhedens relationer. Også det internationale miljøsamarbejde på kemikalieområdet inddrages. 10 Teknologirådets 1996

21 20 Kapitel 1 De mange forskelligartede tiltag, som virksomhederne kan tage i brug for at forbedre deres miljømæsssige præstationer, behandles i kapitel 5. Desuden indrages barrierne for en øget miljøindsats samt hvilke forhold, der fremmer ændringer i virksomheders miljøadfærd. Kapitel 6 giver konkrete eksempler på potentialer og problemstillinger i tre udvalgte brancher, med forskellige forudsætninger for miljøarbejdet. Arbejdsgruppens konklusioner og anbefalinger er samlet i kapitel 7. Gruppens mange vurderinger og konklusioner munder afslutningsvist ud i en Handlingsplan til fremme af en bæredygtig industriudvikling - planen indeholder en lang række konkrete anbefalinger. Ordforklaring - kort fortalt Asymmetrisk information:ulige information eller viden til rådighed mellem to eller flere parter Dematerialisering/Øko- effektivitet: At producere de samme mængder, men ved at bruge fæ rre ressourcer, også kaldet ressourcemi nimer ing (eco-efficiency) Kildeorienteret strategi: Regulering af miljøforhold, der søger at begrænse forureningen, hvor den opstår (dvs. ved selve kilden). Life Cycle Management: Vurdering af den samlede miljøbelastning af produkter, produ ktion sprocesser, hjælpestoffer m.v. Miljøledelse: Et virksomhedsinternt ledelsessystem til håndtering af virksomhedernes miljøproblemer. Produktionskæde: Samtlige produktionsled, der er nødvendige for at fremstille en vare. Præstationskriterier: Fastsatte kriterier for de miljøforbedringer, der ønskes (præstation = performance) Interessenter: Henviser til dem, der har en in teresse i eller kan påvir ke virksomheden Virkemidler: Miljøpolitiske tiltag, der har til formål at begrænse forurenin g og/eller reducere forbruget af ressourcer.

22 Strategiske udfordringer ved begrænsning af kemikalieforbruget 21 Kapitel 2: Strategiske udfordringer ved begrænsning af kemikalieforbruget I løbet af det sidste årti er den miljøpolitiske dagsorden ændret: miljøproblemer herunder industriens brug af kemikalier opfattes ikke længere alene som forureningsproblemer, hvortil der findes tekniske løsninger, men som værende mere grundlæggende samfundsmæssige problemer. Hvor det tidligere har været nok at søge at begrænse industriens udledninger, vidner de mange vedvarende og endda tiltagende miljøproblemer om, at denne indsats ikke har været tilstrækkelig. Indsatsen har været alt for simpel, og det er ikke lykkedes at begrænse problemerne ved kilden. Dette skal imidlertid ses i lyset af produktions- og forbrugsmønstrenes tiltagende kompleksitet. Det vil sige, at mens det for 30 år siden var nok at rense spildevands- og luftudledningerne, og nogle år senere godt at optimere processerne inden for virksomhedens port ved hjælp af diverse miljøstyringsværktøjer, så taler miljøproblemernes vedvarenhed for at påvirke alle led i produkternes livscyklus - råvareudvinding, produktion, forbrug og ved bortskaffelse. Tendenser i tiden Ovennævnte skal ses på baggrund af, at det ser ud til at verdenen er løbet løbsk på en række punkter 11. For det første er vi vidner til og del i en globalisering som aldrig før, målt i mængden af varer, materielle goder, information og penge som er i cirkulation. Forbruget er taget til og produktionens organisering er ændret således at stadig færre virksomheder producerer hele produkter selv, men benytter sig i stedet af leverandører som kan være mere eller mindre faste samarbejdspartnere. Mange virksomheder er tillige i øget omfang ordreproducerende, hvorfor produktionen og brugen af kemikalier skifter hurtigere end tidligere. Samtidig har omfanget af valutaog finansielle transaktioner været voldsomt stigende i løbet af de sidste år. For det andet synes der at være en lang række risici, usikkerheder og ukendte miljømæssige konsekvenser forbundet med de mange tusinder kemikalier, der indgår ved fremstillingen, brugen og bortskaffelsen af de mange varer og tjenesteydelser, vi bruger. Og eksperternes viden om til risici er kun blotlagt som toppen af isbjerget. For det tredje kan det være vanskeligt for almindelige mennesker at følge med i debatten om, hvilken betydning disse miljømæssige ændringer vil eller kan tænkes at få. Dette kan enten bunde i, at eksperterne ikke kender til konsekvenser og/eller, at de måske er uenige om karakteren og/eller omfanget af de miljømæssige problemer. Disse forhold koblet med mediernes ofte hastigt skiftende miljømæssige bevågenhed gør det ikke alene vanskeligt for mange almindelige mennesker at finde ud af, hvad de skal mene om de miljømæssige historier, som de præsenteres for er kemikalie X skadeligt eller er det ikke? Historien om Brent Spar, hvor oliekoncernen Shell valgte ikke at dumpe sit udtjente olieborerig på grund af en massiv offentlig modstand, viste desuden at konflikter om risiko ikke kan forstås snævert teknisk-videnskabeligt. Der kan være meget mere på spil som kan skabe legitimitetsproblemer for de involverede parter. Et resultat kan være, at man mister tillid til systemet dvs. til politikerne såvel som til videnskaben. 11 Giddens, 1999

23 22 Kapitel 2 Tilsammen udfordrer disse tendenser den hidtidige måde hvorpå miljø- og kemikalieproblemerne er blevet løst: - Den stedse mere åbne økonomi udgør en reguleringsmæssig udfordring, dels fordi produktionen bliver mere eksportorienteret og reguleringen ikke må virke konkurrenceforvridende, og dels fordi problemimporten øges som følge af, at størstedelen af de kemikalier, som vi bruger i Danmark, importeres. - Kemikalier anvendes i dag til at løse opgaver, som tidligere blev løst manuelt eller mekanisk. - Kompleksiteten i produktions- og forbrugsmønstrene fordrer at der tages andre reguleringsmidler i brug og at andre aktører (end lige de traditionelle regulerede virksomheder) inddrages. - Udviklingen inden for medier er medvirkende til, at virksomheder i stigende grad stilles til ansvar. Den større gennemsigtighed gør at virksomhederne i større omfang end tidligere må forholde sig til deres omgivelser i bred forstand, dvs. til en lang række ikke-forretningsmæssige forbindelser. - Usikkerheden omkring, hvad der er den rigtige løsning, fordrer udvikling af forebyggende virkemidler i dialog med dem der mærker, såvel som dem der skaber problemerne. - Spændingen i at genetablere offentlighedens tillid til systemet ved hjælp af deltagelsesorienterede og forebyggende tiltag, samtidig med at der kan eksistere interessesammenfald mellem forskellige videnskabelige discipliner/perspektiver og interessegrupperinger. I nærværende rapport fokuseres der på reguleringen af industriens kemikalieforbrug som et væsentlig aspekt i bestræbelserne på at begrænse miljøproblemerne og udvikle en grøn industri. Virksomheder er ikke nødvendigvis grønne blot fordi de begrænser kemikalieforbruget eller substituerer til mindre miljø- og sundhedsskadelige former. Det er blot et skridt på vejen til at blive en grønnere eller mindre miljø- og sundhedsbelastende virksomhed. Mod en kildeorienteret strategi Miljøpolitisk lægges vægten nationalt såvel som internationalt - i stigende omfang på begrænsning af miljøproblemer ved kilden. Dette er ensbetydende med at det er produktionsprocesserne, produkterne og produktionsorganiseringen fremfor udledningerne, der er kommet i søgelyset. Dette er en langt større udfordring idet det ikke alene berører hvordan den enkelte virksomhed håndterer sine miljøforhold, herunder virksomhedens brug af kemikalier, men det berører også hvordan virksomhederne spiller sammen med andre aktører i samfundet. Og herunder ikke kun de regulerende myndigheder, men også leverandører, kunder og andre interessenter. Dette kan betragtes som en mere tværgående strategi, som involverer en lang række andre parter end kun den forurenende virksomhed. Kildeorientering er ensbetydende med at problemerne løses der hvor de skabes. I relation til virksomhedernes brug af kemikalier synes øko-effektivitet (eco-efficiency) og substitution at være to vigtige tilgange hertil. Førstnævnte vedrører virksomhedernes evne til at producere mere med mindre, mens sidstnævnte vedrører deres evne til at gøre dette med mindre miljø- og sundshedsskadelige kemikalier.

24 Strategiske udfordringer ved begrænsning af kemikalieforbruget 23 Begrebet øko-effektivitet blev introduceret af den amerikanske kemikaliekoncern, DOW Chemicals midt i 1990'erne til at angive hvor god en virksomhed er til at optimere ressourceudnyttelsen således at der bruges og udledes færrest mulige ressourcer pr. produceret enhed. Udfordringen for virksomhederne (og deres organisationer) bliver at etablere éntydige og troværdige mål eller indikatorer herfor. I relation til de miljøpolitiske intentioner om at begrænse brugen af miljø- og sundhedsskadelige kemikalier er en miljømæssig effektivisering eller optimering kun ét aspekt. Muligheden for at anvende mindre skadelige kemikalier, eller helt at undgå dem ved at tilrettelægge produktionen anderledes, er ligeledes vigtigt. Substitution er imidlertid ikke lige til, men kompliceres bl.a. af usikkerhed o m: hvorvidt der findes relevante alternativer. Selv om der findes en række stofdatabaser anses disse ofte som værende vanskelige at overskue eventuelle alternativer er mindre skadelige kundernes præferencer og om de kan overbevises om at substitutionen ikke ændrer produktets funktionalitet og/eller om kunderne er villige til at betale for de miljømæssige forbedringer, der opnås gennem substitutionen Betydningen af en kildeorienteret strategi i forhold til virksomhederne kan desuden ses som, at virksomhederne skal kontrollere de direkte miljøpåvirkninger og øve indflydelse på de indirekte påvirkninger, hvilket vil sige både før og efter egen produktion. Dette giver fokus på egen virksomhed, men uden store investeringer er der hurtigt grænser for løbende og fortsatte forbedringer. Derfor kommer leverandørstyring og samarbejde med kunder f.eks. omkring vedligeholdelse og affaldssortering (af produkterne) ind som nye indsatsområder. På nuværende tidspunkt gælder det, at valg af leverandører for 90 procents vedkommende stadig er pris og tekniske specifikationer. Miljø er på den baggrund endnu ikke afgørende, men nogle få virksomheder er imidlertid begyndt at stille krav til mulige leverandører. En udvikling der især kan blive forstærket, hvis virksomhedens egne kunder har fokus på bestemte miljøhensyn. Ønsker en hotelkæde eksempelvis at tilbyde gæsterne at ligge på miljømærkede lagner, vil det hurtigt indskrænke kredsen af mulige leverandører af lagner. Virksomheder i samspil med andre No business is an island skrev den svenske netværksforsker Håkonsson i sine studier om hvorledes produktudvikling foregår i netværk 12. Ingen virksomhed kan stå alene, men er omgæret af andre aktører og indlejret i et hav af relationer, som gør det muligt for virksomhederne at udveksle og få adgang til viden og ressourcer. Disse relationer vedrører tekno logiske, økonomiske såvel som sociale forhold og er ensbetydende med, at der er mange aktører eller aktørgrupper, der kan gøre deres indflydelse gældende og stille virksomheder over for nye og måske endda uventede krav. Der er selvfølgelig forskelle på hvilke aktører eller aktørgrupper, den enkelte virksomhed betragter som havende en legitim interesse i den ejeren eller investorerne, de ansatte, rådgivere og konsulenter, leverandørerne og kunderne. Der kan imidlertid 12 Håkonsson, 1989

25 24 Kapitel 2 opstå situationer som i den nok så omtalte Brent Spar-historie, hvor miljøorganisationen Greenpeace fik oliekoncernen Shell til at ændre sine planer om at dumpe boreplatfo rmen hvor personer/grupper uventede kan vise sig at have en enddog betydelig interesse i og for virksomheden. Denne udvikling, hvor der er flere, der kan have indflydelse på virksomheders virke, er ensbetydende med tre ting: For det første tyder det på at grundlaget for virksomhedens samfundsmæssige legitimitet er ændret. Det er ikke nok længere for virksomheder at have et økonomisk ansvar over for de interessenter, der måtte have en direkte økonomisk interesse i virksomheden. Virksomheden har også et socialt ansvar over for en bredere kreds af interessenter, hvor dette sociale ansvar skal forstås bredt således at det også omfatter et miljøansvar. Denne øgede fokusering på andre forhold end lige det økonomiske resultat rejser imidlertid en række strategiske spørgsmål for virksomheden med hensyn til at afklare, hvad virksomheden står for. For det andet, stiller denne udvikling virksomheden over for den strategiske udfordring at identificere dens (vigtigste) interessenter og vurdere deres mulighed for at påvirke virksomheden. Dette kan være vanskeligt, da kredsen af interessenter kan skifte over tid - dvs. være forskellig ved forskellig anliggender. Ikke nok med det, pludselig kan der dukke ukendte interessenter op. Desto vigtigere bliver det for virksomheden at sammentænke deres indre og ydre anliggender, således at de interne aktiviteter er i overensstemmelse med omgivelsernes forventninger. Hele spørgsmålet om miljørapportering kan ses i dette lys som en synliggørelse af de interne målsætninger og aktiviteter, som et forsøg på at stå til regnskab for sine aktiviteter. For det tredje er de personlige, industrielle og forretningsmæssige netværk, som virksomhederne er indlejret i, med til at udviske den grænse, der er mellem virksomheden og dens omverden, og til at gøre den mere åben og sårbar overfor impulser udefra. Selv om dette ofte betragtes som værende problematisk, rummer denne situation også mange muligheder for at præge udviklingen således at det passer virksomhederne. Hvorvidt dette vil være tilfældet er vanskeligt at sige noget éntydigt om, da det afhænger af en lang række forhold herunder industristrukturen og konkurrenceforholdene i branchen, regulerings-kulturen og forholdet mellem den regulerende og den regulerede samt den enkelte virksomheds evne til at håndtere ændringer.

26 Forbruget af kemikalier og effekten heraf 25 Kapitel 3: Forbruget af kemikalier og effekten heraf Om kemiske stoffer Kemikalieområdet er et komplekst område. De kemiske stoffer og produkter anvendes i alle sammenhænge i samfundet, hvilket betyder at der tilsvarende sker meget forskellige påvirkninger af miljø og sundhed. Hovedparten af tabene, fra brugen af kemiske stoffer til omgivelserne, stammer fra udledninger til luft og vand eller i visse tilfælde direkte til jorden 13. En stor del af disse udledninger kan relateres til produktionsprocesserne. Der sker imidlertid også et tab af kemiske stoffer i brugs- og afskaffelsesfasen. Udbygningen af den offentlige miljøregulering har samlet set betydet, at udledningerne fra de industrielle punktkilder er blevet reduceret, hvilket igen har betydet en større fokus på de mere diffuse kilder. Kilder der kan relateres både til produktion og forbrug. For en række af de kemiske stoffer volder udledningerne ikke problemer for miljø eller sundhed, i det disse nedbrydes til uskadelige forbindelser og indgår i den naturlige stofomsætning. Andre stoffer har en betydelig skadevirkning på miljø og sundhed også i meget lave koncentrationer. Hertil kommer, at nogle stoffer er persistente, hvilket betyder at de er vanskeligt nedbrydelige. Disse kan endvidere have en tendens til gradvist at blive opkoncentreret gennem fødekæden og derved tilsvarende blive opkoncentreret i mennesker. Undersøgelser viser at hver voksen europæer har op til 500 forskellige menneskeskabte kemikalier i deres vævsfedt. De fleste af dem er pesticider. 14 Problemerne i relation til de kemiske stoffer er ikke alene at de spredes og påvirker omgivelserne på mange forskellige måder. En anden væsentlig problemstilling er, at man ikke har et kendskab til, hvordan en lang række af de kemiske stoffer virker i og påvirker omgivelserne. Nødvendigheden af, at man opnå en større viden om de kemiske stoffer, der i dag er på markedet, understreges ofte. Konkret betyder den manglende viden, at det kan være vanskeligt at forudse, hvordan stofferne vil blive nedbrudt samt hvilken effekt nedbrydningsprodukterne kan have på omgivelserne. Et andet ubesvaret spørgsmål er mulighederne for, at der vil kune opstå synergiske effekter i mellem de enkelte stoffer, og i så fald hvilken betydning den såkaldte cocktaileffekt vil kunne få. Den begrænsede viden på området betyder, at det er vanskeligt at foretage en egentlig bevisførelse for mange af stofferne. Mange effekter og sammenhænge vil derfor kun være baseret på indicier og antagelser. Dette vanskeliggør mulighederne for, at kunne træffe de mest optimale løsningsvalg. Løsningsvalg der både kan blive omstridt eller i yderste konsekvens kan være helt utilstrækkelige. 13 Danmarks Miljøundersøgelser, Det Økologiske Råd, Danmarks Naturfredningsforening, Forbrugerrådet, 2000.

27 26 Kapitel Forbruget af kemiske stoffer Begrebet kemiske stoffer omfatter mange stoffer med vidt forskellige karakteristika. Kemiske stoffer anvendes som oftest i færdigvarer og blandede produkter. På verdensplan antages det, at der markedsføres over kemiske stoffer. De er registreret på EU s EINECS-liste, som bygger på materiale fra industrien. Disse stoffer indgår som komponenter i kemiske produkter og i varer/industriprodukter. Af disse stoffer dækker ca stoffer mængdemæssigt over 95 pct. af den totale verdensproduktion 15. Ca af EINECS-listens stoffer er såkaldt high-volume stoffer, dvs. stoffer der inden for EU markedsføres i mængder på over tons pr. producent pr. år 16. Den kemiske produktion i Danmark er meget begrænset i forhold til det øvrige Europa og udgør blot 1,3 procent af den samlede europæiske produktion. Værdien af omsætningen i den danske kemiske industri er 38 mia. kr., hvilket svarer til knap ti procent af industriens samlede omsætning 17. Tabel 3.1 Produktionen af kemikalier fordelt på EU-lande 18 Land Beløb/ mio. euro Land Beløb/ mio. euro Tyskland Irland Frankrig Sverige Storbritanien Danmark Italien Finland Belgien Østrig Spanien Portugal Holland Grækenland Totalt EU Tallene er ikke er fuldt ud sammenlignelige, da der ikke er enighed landene imellem m.h.t. hvilke produkttyper, der skal medtages. Eksempelvis gummi og syntetiske fibre. Et kendetegn ved den danske kemiske industri er, at den er meget specialiseret og uden stor aktivitet i primær kemisk produktion. Blandt andet på den baggrund vurderes antallet af eksisterende kemiske stoffer på det danske marked betydeligt lavere end de ca på EINECS-listen.. Tal fra Udenrigshandlen afspejler, at Danmark i langt overvejende grad importerer de industrielt fremstillede kemiske stoffer og forbindelser. 15 UN, Miljøstyrelsen, Finansministeriet, CEFIC, 1999.

28 Forbruget af kemikalier og effekten heraf 27 I følge Miljøstyrelsen anvendes en stor del af de kemiske stoffer i Danmark som tilsætningsstoffer (additiver) i produkterne. Formålet med additiver er at forbedre materialeegenskaberne. Som eksempler herpå kan nævnes krom, der forbedrer styrken og holdbarheden af stål, mens kobberforbindelser virker som træbeskyttelsesmidler. Anvendelsen af kemiske stoffer i produktionsprocesser er et andet vigtigt formål. Her er de kemiske stoffers funktion at fremme bestemte fysiske og kemiske reaktioner. Der anvendes især organiske opløsningsmidler som proceskemikalier. Et eksempel herpå er affedtning af metaloverflader i forbindelse med galvanisering. Endvidere anvendes kemiske stoffer til en lang række formål i husholdninger. Især som vaske - og rengøringsmidler, afløbsrens, maling og lak. Hertil kommer, at forskellige kemiske stoffer indgår som utilsigtede følgestoffer og biprodukter i materialer og i kemiske processer (se figur 3.2). I Danmark er registeres kemikalier i Produktregisteret. Produktregistret Produktregistret er et fælles register for Arbejdstilsynet og Miljøstyrelsen. Det har til formål, at indsamle, registrere og formidle oplysninger om kemiske stoffer og produkter, der importeres, produceres eller anvendes i Danmark. I registeret har man oplysninger om ca kemiske produkter, hvor de indgående indholdsstoffer er inddateret for ca kemiske produkter - heri indgår i alt forskellige kemiske stoffer. 19 For de kemiske produkter indeholder databasen oplysninger om 20 : 1. Produkternes kemiske sammensætning/indholdsstoffer 2. Indholdsstoffernes tekniske funktion i produkterne 3. Producerede, importerede og eksporterede mængder 4. Produkttype/anvendelsesområde 5. Brancher der bruger produkterne 6. Klassificering og mærkning iflg. Miljøstyrelsens regler 7. Tekniske data (fysisk/kemiske egenskaber) Produktregistrets database PROBAS blev oprettet i 1980 og rummer oplysninger om kemiske stoffer og produkter på det danske marked. Oplysninger i PROBAS indkommer via lovpligtige anmelderegler, forespørgsler til myndighederne samt via kortlægningsundersøgelser. Hovedparten af de registrerede produkter er omfattet af Miljøstyrelsens eller Arbejdstilsynets farlighedsbegreber. Tidligere var farlighedsbegrebet alene omfattet af de sundhedsfarlige egenskaber, men nu dækker begrebet tilsvarende over miljø 21. Det samlede forbrug af kemiske produkter, registreret i Produktregistret, antages at være i størrelsesordenen 8 mill. tons om året. Registret dækker imidlertid ikke alle kemiske produkter, hvorfor det samlede forbrug i Danmark er endnu højere. Det skønnes, at der 19 Miljøstyrelsen, Det større skønsmæssige antal på markedsførte kemiske produkter, der nævnes ovenover skyldes, at ikke alle produkter er anmeldelsespligtige til Produktregisteret. Dette er blandt andet gældende inden for kategorien ikke-farlige produkter. 21 Miljøstyrelsen, 1996.

29 28 Kapitel 3 i Danmark markedsføres kemiske stoffer, forskellige kemiske produkter og over varer/industriprodukter. På trods af eksistensen af dette nationale register, må det konstateres, at der stadig mangler et dækkende billede over de kemikalier, som findes i landet. Det tyder umiddelbart heller ikke på, at man fra registerets side har et overblik over udvikling i forbruget af de mest skadelige stoffer. Et problem, der blandt andet knytter sig til, at en række af de kemikalier, der kommer til landet, kommer som utilsigtede fyldstoffer eksempelvis i tekstiler. En transport, der kan være meget vanskelig at registrere samt få overblik over. Ønskes det i højere grad at være muligt, at kunne foretage en kobling mellem brugen af virkemidler - som eksempelvis miljøledelse - vil det kræve en forstærket indsats med at registrere forbruget af kemikalierne. Produktregisteret kan netop med fordel anvendes til at skabe større klarhed omkring den reelle miljømæssige effekt af de mange virkemidler, der i dag er i brug på miljøområdet. Samtidig bør der anspores til mere information fra denne kant. På nuværende tidspunkt er oplysningerne herfra vanskeligt tilgængelige for den almindelige borger eller organisation. Et forhold der harmonerer dårligt med intentionerne i Århuskonventionen. Registrerede kemiske produkter fordelt på brancher Nedenstående figur viser i hvilke brancher, der anvendes flest kemiske produkter. Figur 3.1 Brancheoversigt for kemikalier 22 Topscorere blandt brancher, 22 Danmarks Miljøundersøgelser, 1997.

30 Forbruget af kemikalier og effekten heraf 29 der anvender flest kemiske produkter, er jern- og metalindustrien, kemisk industri m.m., reparation og anden servicevirksomhed (1995-tal). Industriens brug af kemikalier ved fremstilling og i produkter er relativ svagt reguleret. Industrien har stort set fri adgang til at bruge eksisterende stoffer uden forudgående undersøgelser. Der er således ingen parallelitet til reguleringen omkring landbrugets anvendelse af kemikalier, hvor brugen bl.a. forudsætter godkendelsesprocedure, som har betydet at Danmark inden for de sidste fem år har forbudt 170 af de mest skadelige pesticider. Denne forskel i vurderingskravet, set i lyset af, at landbrugets brug af pesticider udgør under en promille af det samlede kemikalieforbrug, kan synes paradoksal, idet pesticider har begrænsede anvendelsesområder, findes i et overskueligt antal, er reguleret gennem en godkendelsesordning. Industrikemikalier findes i et uoverskueligt antal, og med mange forskellige anvendelsesområder, og er kun begrænset reguleret. Antal kemiske produkter fordelt på anvendelsesområder Nedenstående illustration viser, hvad de kemiske produkter hyppigst anvendes til. Figur 3.2 Kemi fordelt på produktgrupper 23 Topscorere inden for anvendelse af kemiske produkter er rengøringsmidler og toiletartikler. De to ovenstående figurer giver som nævnt et overblik over de brancher og produkter, hvor der indgår mange kemiske stoffer. Imidlertid fremgår det ikke, hvorvidt disse kemiske stoffer kan være problematiske. I nedenstående figur ses det tydeligere, hvor en række af de såkaldte uønskede kemiske stoffer på Miljøstyrelsens liste indgår. 23 Finansministeriet, 2000

31 30 Kapitel 3 Uønskede kemiske stoffer Danmarks Statistik har foretaget en opgørelse over den samlede danske industris køb af kemiske stoffer, der er opført på Miljøstyrelsens liste over uønskede kemiske stoffer 24. Tabel 3.2 Køb af uønskede stoffer 25 Stof Beløb/ 1000 kr Beløb/ Procent Mængde/ Tons Mængde/ procent I alt Metaller i alt , ,2 Kobber , Zink , ,6 Bly ,2 Andre metaller , ,4 Ikke metaller i alt , ,8 Hyprochloriter m.m , Formaldehyd ,8 Phenol , ,2 Phtalsyreanhybrid , ,9 Aromatiske polycarboxylsyre og derivater Diazo-, azo- og azoxyforbindelser , , , Det ses af tabel 3.3, at en stor del af industriens indkøb af uønskede kemiske stoffer udgøres af metaller, hvor kobber udgør den klart største mængde. Derpå følger zink og bly. Med hensyn til de kemiske forbindelser er varegruppen hypochloriter, chloriter og hypobromiter den mest solgte. Derpå følger formaldehyd og phenol. Det skal bemærkes, at figuren alene giver en oversigt over industriens køb af stoffer, der er registreret på listen over uønskede kemiske stoffer. Der indgår således ikke tal vedrørende industriens salg, dvs. indholdet i industriens produkter og tjenesteydelser samt import af færdigvarer. Tabel 3.3 Køb af uønskede stoffer fordelt på brancher 26. Branche Beløb/1000 kr Mængde/tons Mængde/procent 24 Danmarks Statistik, Danmarks Statistik, Danmarks Statistik, 1999

32 Forbruget af kemikalier og effekten heraf 31 Råstofudvindig og industri i alt Råstofudvinding Industri i alt Nærings- og nydelsesmiddelindustri Tekstil industri Træ- papir og grafisk industri Træindustri Papir og grafisk industri Mineralolie-, kemisk- og plastindustri Kemisk industri Gummi- og plastindustri Sten-, ler- og glasindustri Jern- og metalindustri Fremstilling og forarbejdning af metal Maskinindustri Elektronikindustri Transportmiddelindustri Møbelindustri og anden industri Ved at foretage en opdeling på brancher fremgår det, at det hovedsageligt er jern- og elektronikindustrien, der indkøber de største mængder uønskede kemiske stoffer. Tallene afspejler det forhold, at maskin- og elektronikindustrien anvender store mængder kobber. Et metal, der udgør 64 procent af den samlede mængde af indkøbte uønskede stoffer. Den kemiske industri står for 8 procent af indkøbene af de uønskede kemiske stoffer. Det skal dog bemærkes, at listen over de uønskede stoffer er blevet opdateret, hvilket kan medføre forrykkelse i de kommende statistikker. Forrykkelser der altså ikke nødvendigvis afspejler en øget indsats. Udviklingstenser i Danmark Udviklingstendensen i Danmark på kemikalieområdet har de sidste 10 år været, at der kun er sket en svag stigning i antallet af nyanmeldte kemiske stoffer, hvorimod der er i samme periode er anmeldt fem gange så mange kemiske produkter. Generelt set går udviklingen mod et stigende forbrug af kemikalier. I forhold til miljøbelastningen fra produktionsprocesserne er denne blevet reduceret de senere år, på trods af, at forbruget af ressourcer og varer er fortsat stigende 27. Imidlertid er miljøbelastningerne fra de kemiske stoffer i høj grad knyttet til aktiviteter, der ligger før og efter produktionsprocesserne. Konkret kan det dreje sig om forarbejdning af råmaterialer, i brugsfasen samt ved bortskaffelse af produkterne. Virksomhedernes forbrug af importerede råvarer og halvfabrikata bidrager ligeledes indirekte til 27 Miljøstyrelsen, 1996.

33 32 Kapitel 3 belastningen af miljøet i andre dele af verden. Et generelt problem vedrørende brugen af miljøfremmede kemiske stoffer er, at det kan være vanskeligt at bestemme stoffernes samlede miljøbelastning, da denne belastning også indbefatter en diffus miljøbelastning. Den diffuse belastning er en konsekvens af, at de kemiske stoffer indgår som tilsætningsstoffer eller deciderede urenheder i en række varer og produkter, der cirkulerer rundt i samfundet. Disse stoffer vil på et eller andet tidspunkt ende i miljøet. Dette kan enten ske via produktions- og brugsfasen eller ved at produkterne ender i affaldsstrømmene. 3.2 Stoforienteret politisk indsats Fælles for såvel den nationale som den internationale kemikaliepolitik er, at de konkrete indsatser til reduktion af kemikalietrykket i langt overvejende grad er baseret på en stoforienteret strategi. I EU erkendte man i slutningen af 1970'erne, at der manglede et overblik over de kemiske stoffer, der blev anvendt. Derfor blev der på europæisk plan udarbejdet en liste over stoffer, som af den kemiske industri var blevet markedsført i perioden I alt omfattede denne liste godt eksisterende stoffer. EU igangsatte i 1993 det såkaldte risikovurderingsprogram med henblik på at undersøge de eksisterende godt uvurderede kemiske stoffer for sundheds- og miljøeffekter. Kun fire stoffer 28 er det i dag lykkedes EU at få igennem processen siden landene for syv år siden vedtog i fællesskab at udarbejde risikovurderinger - individuelle vurderinger af et stof ad gangen. Antallet af stoffer, som burde risikovurderes er enormt og omkostningerne ved at vurdere dem er store. I følge Miljøstyrelsen har vurderingen vist sig at være ekstremt langsommeligt. Virksomhederne leverer ikke altid de oplysninger de skal. Landene sætter ikke altid tilstrækkelige ressourcer af, og EU-Kommissionen har også bidraget til forsinkelser 29. Selve risikovurderingen er kun første skridt. Hvis der er tale om et problematisk stof skal der for det enkelte stof også laves en strategi for, hvordan risikoen ved stoffet kan bringes ned, f.eks. ved forbud eller begrænsning i anvendelsen. Arbejdet med anvendelsesbegrænsning i EU er ligeledes stort set gået i stå. I kritikken af den stoforienterede strategi har det været fremhævet at problemet snarere er det samlede kemikalietryk end de enkelte stoffers isolerede effekter. Farlighedsbegrebet er over tid blevet udvidet. Giftighed og farlighed er ikke længere en éndimensional størrelse - den omfatter en lang række forskellige virkninger på den menneskelige sundhed (humantoksikologiske effekter), på miljøet (miljøeffekter) og på naturens organismer (økotoksikologiske effekter) De fire EU-risikovurderede stoffer er 2-(2-butoxyethoxy)ethanol, benyttes bl.a. spm opløsningsmiddel. 2-(2- methoxyethoxy)ethanol, indgår i voks, rengøringsmidler og trykfarver. Kortkædede klorerede parafiner (C10- C13), benyttes bl.a. som køle/smøremidler. C10-C13-alkylbenzener, bruges som opløsningsmiddel i malervarer. MiljøDANMARK, maj 2000, side MiljøDANMARK, Teknologirådet, 1999.

34 Forbruget af kemikalier og effekten heraf 33 Denne fler-dimensionalitet af farlighedsbegrebet har betydet, at man ikke længere kan operere med tesen om, at det kun er et fåtal af stoffer, som vi skal bekymre os om. Det udvidede farlighedsbegreb indebærer, at alle kemiske stoffer i princippet er i søgelyset. De uønskede stoffer Miljøstyrelsen offentliggjorde Listen over uønskede stoffer første gang i december Den indeholder omkring 100 kemiske stoffer, som man ved, har uønskede egenskaber. Men listen omfatter altså alene de stoffer, som myndighederne har viden om. Listen, der netop er blevet revideret 31, skal ses som et signal og en vejledning til producenter, produktudviklere, indkøbere og andre aktører om kemikalier, hvor brugen på længere sigt bør reduceres eller stoppes. Dette kan ske ved at virksomhederne på baggrund af listens oplysninger selv tager initiativ til at udskifte de problematiske stoffer. De ca. 100 stoffer på listen er under mistanke for at være kræftfremkaldende, reproduktionsskadende og/eller hjerneskadende. Listen er resultatet af en samkøring me llem Effektlisten og en mængdeliste - ud af det er der kommet en fællesliste, som er kendetegnet ved at medføre en eller flere af de uønskede effekter, og hvor stoffet anvendes i en mængde på over 100 tons i Danmark. Eksempler på produkter med uønskede stoffer Klorin: Indeholder natriumhypoklorit, som medvirker til dannelse af chlororganiske forbindelser, der er giftige for vandmiljøet. Borup-penselrens: Indeholder methylenchlorid, der er kræftfremkaldende og miljøfarligt. Kontaktlim: Indeholder heptan, der er sundhedsskadeligt og miljøfarligt. Vaskepulver af mærkerne: Ariel, Neutral Storvask, Omo, Ultra Maskinvask - Mille og Vizir Futur indeholder LAS (Linære Alkylbenzen Sulfonater), der er skadeligt for vandmiljøet. Ice Blue Aftershave: Indeholder diethylphthalat, der er skadeligt for vandmiljøet. Matas Barberskum: Indeholder sodium borate (boraks), der er fosterskadende og kan skade forplantningsevnen. Dax Vegetable Oil Shampoo: Indeholder borsyre, der er fosterskadende og kan skade forplantningsevnen. Esteé Lauder - Perfect Finish Neglelak: Indeholder formaldehyd resin, der er kræftfremkaldende, akut giftig og kan give allergi Kilde: Grøn Information, Produkter med uønskede kemiske stoffer. Sparsom viden om kemi For 14 procent af de kemiske stoffer, der sælges allermest af, er der fuld data. For to trediedele er der visse data. For knap en fjerdedel ved vi intet om. I følge Miljøstyrelsen er de tre store spørgsmål: S hvad gør vi med de nye, ikke-undersøgte kemikalier? I værste fald er der tale om stk. S hvad gør vi med de stoffer, som vi finder problematiske? S hvad gør et kemikalie problematisk? Hovedparten af de stoffer der står på listen er udvalgt ud fra deres klassificering. Det betyder, at producenter af disse stoffer og af kemiske produkter, hvori stoffer indgår, allerede i dag skal mærke stoffet eller produktet efter reglerne i kemikalieloven. Desuden er mange af stofferne fra den første liste senere blevet miljøfareklassificeret. 31 Miljø- og Energiministeriet, 2000

35 34 Kapitel 3 Den vejledende karakter skyldes, at evt. forbud ville have krævet at myndighederne for hvert stof, og for hver enkel anvendelse af stoffet, at vurdere om der fandtes mindre farlige alternativer. Her til kommer at listen langt fra er udtømmende. Listen er tænkt dynamisk, således at den kan ændre sig på grund af ny viden, ændrede Screening af kemiske stoffer Screening for særlige effekter bruges ikke i den kemiske industri, sådan som det sker inden for den farmaceutiske industri, der har brugt screenings-metoden i årevis. Miljøstyrelsen har indtil nu screenet stoffer for særlige effekter, hvilket har vist at ca. halvdelen af stofferne burde blive klassificeret for farlighed. Stofferne bliver imidlertid i dag behandlet som om der ingen viden var. forbrugsmønstre osv. Før Danmark kom ind i det indre marked var det muligt nationalt at forbyde stoffer, som man ud fra et forsigtighedsprincip ikke ønskede i omløb i Danmark. Mistanken om en eller flere uønskede effekter kunne i sig selv medføre et forbud. Siden er denne mulighed reduceret markant. I dag skal forbud enten gennemføres på EU-niveau eller ved at Danmark kan fremføre videnskabelige beviser for at stoffet er til særlig fare for den danske befolkning eller det danske miljø. Kemiske stoffer og produkter kan belaste mennesker og miljø gennem hele deres livscyklus - dvs. ved produktion, brug og bortskaffelse. Derfor kan et stof enten være udvalgt fordi det generelt har uønskede egenskaber, og/eller fordi det betragtes som et problemstof i visse sammenhænge f.eks. i affaldskredsløbet eller i havmiljøet. Endvidere kan et stof være udvalgt på baggrund af en politisk fastsat dansk målsætning om f.eks. afvikling. Stoffer på listen kan være udvalgt på baggrund af klassificeringen, dvs. at de er klassificeret for særligt betænkelige sundheds- og miljøeffekter - høj akut kronisk giftighed, kræftfremkaldende, reproduktionstoksisk og akkumulerende effekt, allergifremkaldende effekt for hud og luftveje samt miljøfarlighed. Stoffer kan være udvalgt på baggrund af PC-beregninger hvilket betyder at der er tale om særligt økotoksikologisk betænkelige stoffer, der er identificeret ved hjælp af computerbaserede estimeringsteknikker (QSAR) - såkaldte screeninger. Sådanne stoffer betegnes i listen som skadelige for vandmiljøet. Endelig er visse stoffer udvalgt fordi de vurderes at have en kraftig drivhuseffekt (jvf. FN's klimakonvention) I kritikken af listen over uønskede stoffer har der bl.a. været peget på at mange stoffer mangler på listen. Det fremhæves således ved flere af stofferne på listen, at hvis de er på, så skulle utallige andre også være på listen - beslægtede med lignende egenskaber. Der peges på en række farlige stoffer, som ikke er på listen: bl.a. de meget nerveskadende stoffer acrylamid, n-hexan og carbondisulfid samt de kræftfremkaldende stoffer styren, acrylonitril, hydraziner, ethylenoxid, propylenoxid og MTBE. MTBE (methyl-tertiær-butylether), som mistænkes for bl.a. at være kræftfremkaldende, blev introduceret i Danmark i midten af 1980'erne som tilsætningsstof i benzin i stedet for bly, som blev udfaset for at mindske den generelle belastning af miljøet med bly. MTBE er et problem for grundvandet fordi stoffet meget let udvaskes og fordi det tilsyneladende er tungt nedbrydeligt 32. I 1996 kom der meldinger fra Californien om omfattende grundvandsforureninger med MTBE, som havde ført til lukning af et stort 32 Miljøstyrelsen, 1998.

36 Forbruget af kemikalier og effekten heraf 35 antal vandboringer. Brugen af kemiske stoffer giver problemer Udviklingen inden for kemiske stoffer har haft mange gode effekter - bedre og billigere produkter, lettere arbejdsprocesser m.m. Men det store antal eksisterende stoffer, den stadige tilførsel af nye og det utilstrækkelige kendskab til deres virkninger på menneske og natur karakteriseres i dag som et af vores tid alvorligste miljøproblemer, og har derfor stor politisk bevågenhed såvel nationalt som internationalt. Det skyldes bl.a. at basale toksikologiske og økotoksikologiske data for hovedparten af stoffernes vedkommende ikke kendes - selv ikke for kemikalier, som sælges i store mængder. Den største udfordring for kemikaliepolitikken er opgavens omfang. De mange kemiske stoffer og produkter, der er på markedet, og som produceres i dag, vil ende som affald i de næste mange år frem i tiden. I følge myndighederne har en del af de mange kemiske stoffer, som anvendes i produktionen og indgår i produkterne, negative virkninger for menneskets sundhed og velbefindende - både på kort og på længere sigt. Nogle af stofferne giver astma eller allergi, mens andre kan give anledning til forgiftninger, kræft eller nedsat forplantningsevne. Der er alt for mange kemiske stoffer i anvendelse, hvis virkninger vi ikke ved nok om 33. Ofte udsættes vi for påvirkning fra flere stoffer samtidig - den såkaldte cocktail-effekt. Dette vanskeliggør vurderingen af kemiske stoffers effekter, fordi forskellige stoffer indbyrdes kan Imprægneret træ Trykimprægneret træ er gennem flere årtier blevet anvendt i store mængder i Danmark. Dette træ med meget miljøbelastende kemikalier udgør i dag et betydeligt miljøproblem. De præcise tal for hvor store mængder trykimprægneret træ, som er spredt ud over hele landet, er ukendte, men det drejer sig om flere millioner tons. Miljøstyrelsen skønner at der i dag destrueres ca tons af dette træ om året. Et tal der forventes at ville stige til op mod tons årligt inden for et årti. Den mængde er omtrent lige så stor som den samlede mængde af farligt affald, som Kommunekemi årligt modtager. Der er altså tale om en et betydeligt problem alene ud fra de meget store mængder af affald, der er tale om. Ydermere er det ikke muligt at nedbryde det trykimprægnerede træ uden at der frigøres en række af de giftige stoffer, hvilket affaldsforbrændingsanlæg ikke kan håndtere. Det har derfor været nødvendigt at stoppe afbrændingen af trykimprægneret træ og i stedet deponere dette. Indregnet i dette er ikke den formentlig store mængde af imprægneret træ, der brændes af i brændeovnene hjemme i folks stuer. Kilde: KK info nr. 3, 2000, Kommunekemi påvirke hinanden og dermed forstærke det enkelte stofs effekt. Viden om sådanne kombinationseffekter er meget begrænset, bl.a. fordi antallet af kombinationsmuligheder er særdeles stort. Miljøministeren betegner kemikalieproblematikken som et dilemma 34 : De lette løsninger er svære at få øje på. Det skyldes bl.a. at antallet af stoffer som anvendes er så umådeligt stort, og at vi ikke ved nok om stoffernes effekter til at kunne afgøre, hvilke stoffer der kan være skadelige, i hvilke anvendelser og i hvilke koncentrationer de kan være skadelige og hvilke der er harmløse. Denne situation stiller os i et dilemma - det man kunne kalde civilisationens dilemma. 33 Miljø- og Energiministeriet, Forespørgselsdebat i Folketinget den 7. april 1999 (F 38)

37 36 Kapitel 3 Politiske indsatsområder I regeringens første Natur- og Miljøpolitiske Redegørelse var der bekymrede miner: Det står stadig mere klart at ethvert kemisk stof, som produceres og tages i anvendelse, før eller siden vil kunne genfindes i miljøet. For eksempel viser analyser af afstrømmende regnvand et foruroligende højt indhold af tungmetaller. Hverken grundvandet eller fjerntliggende områder kan holdes fri for de stoffer, som finder bred anvendelse. 35 Redegørelsen udpegede fire indsatsområder, hvoraf kemikalier var det ene (sammen med landbrug, trafik, energi). I regeringsgrundlaget fra marts 1998 slås det fast at det er helt nødvendigt med en forstærket indsats mod miljø- og sundhedsskadelige kemikalier. Der peges på at såvel kontrollen som regelsættet skal skærpes. Og det skal vurderes hvor og hvordan, der kan ske en yderligere styrkelse. Folketinget havde i 1997 en forespørgselsdebat om det kemiske tryk på natur og mennesker, herunder mulighederne for at undersøge de omkring uvurderede kemiske stoffer, der omgiver os. Forespørgselsdebatten mundede ud i vedtagelsen af en motiveret dagsorden, hvori miljø- og energiministeren blev opfordret til - inden udgangen af indeværende samling på baggrund af Miljøstyrelsens debatoplæg Status og perspektiver for kemikalieområdet at give en redegørelse til Folketinget for, hvilke initiativer ministeren agter at tage på dette område 36. Den gældende kemikaliestrategi er fra januar 1999 og har som overordnet mål at begrænse forbruget af miljø- og sundhedsskadelige kemikalier mest muligt og at sikre at fremstilling, brug og bortskaffelse af kemiske stoffer ikke forårsager uacceptable påvirkninger af miljø og mennesker. Indsatsen skal gradueres efter, hvor de miljø- og sundhedsskadelige kemiske stoffer er. Den største indsats skal ske over for stoffer, der er svært nedbrydelige (persistente) og stærkt bioakkumulerbare, samt stoffer der kan medføre uoprettelige skader (mutagene, kræftfremkaldende, reproduktionsskadende, hormonforstyrrende effekter o.l.) 37. Strategien indeholder fire hovedelementer 38 : - at (1) begrænse forbruget af de problematiske stoffer, at (2) ansvarliggøre industrien for de kemikalier, som de markedsfører, samt (3) forbedre kontrollen med og (4) viden om stofferne. Regeringen vil særligt arbejde for - at nedbringe forbruget af miljø- og sundhedsskadelige kemikalier. - at skærpe kontrollen, øge producenternes ansvar og sikre forbrugerne adgang til oplysninger - at skærpe EU-reguleringen og etablere en sammenhængende, forenklet, mere effektiv og hurtig vurderingsproces, hvor forsigtighedsprincippet inddrages 35 Miljø- og Energiministeriet, Forespørgselsdebat i Folketinget den 30. januar 1997 (D 49) 37 Miljø- og Energiministeriet, januar Miljø- og Energiministeriet, 1999

38 Forbruget af kemikalier og effekten heraf 37 - udvikle en effektiv kemikalieregulering på globalt plan, og at dansk miljøbistand skal være med til at sikre at der i modtagerlandet opbygges kompetence på kemikalieområdet Strategien betoner særligt behovet for det internationale arbejde, mens virkemidler nationalt går på øget brug af forbud og afgifter samt skærpet kontrol og øget oplysningspligt. I strategien nævnes også mere kildeorienterede tiltag som f.eks. øget produktorienteret miljøindsats, uden at der skitseres konkrete initiativer. Kemikalieområdet var i 1999 et prioriteret område i Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg, der blandt andet var værter ved en høring i Folketinget, der var arrangeret af Teknologirådet. Kemikalier var også emnet for en forespørgselsdebat i Folketinget i april Debatten mundede ud i følgende vedtagelse 39 : En styrket indsats på kemikalieområdet tillægges afgørende vægt. På baggrund af regeringens netop fremlagte strategi opfordrer Folketinget miljø- og energiministeren til - i den kommende samling at fremlægge konkrete udspil til opfølgning af strategien og - at uddybe elementer i strategien, f.eks. i form af offentlige konferencer og høringer. Reguleringen på kemikalieområdet er i vid udstrækning et EU-anliggende, fordi reguleringen har stor betydning for varernes fri bevægelighed. På EU-miljøministrenes møde i Weimar i maj 1999 blev starten taget til udformning af en ny europæisk kemikaliepolitik. Der er nu en stigende erkendelse i EU om at ansvaret skal bredes ud til også at ligge hos dem, der fremstiller og sælger stofferne eller produkterne. Der er enighed om bl.a. at arbejde henimod omvendt bevisbyrde og hermed ændringer i bevisførelsen, således at det er industrien der skal bevise at et stof ikke er farligt, dvs. at ansvarliggøre industrien som stakeholder. Forsigtighedsprincippet skal i fokus, således at det ikke skal være myndighederne, der skal bevise med videnskabelig nøjagtighed at der er en fare. Men at det er industrien, der skal dokumentere at der med al rimelighed ikke er nogen risiko. Der var enighed om at hovedansvaret for at skaffe den nødvendige og tilstrækkelige information (inkl. risikovurdering) om kemiske stoffer skal ligge hos dem der fremstiller og sælger stofferne eller produkterne, samt information om brug, om effekt på sundhed og miljø. Forbedring af forbrugerinformation - varedeklaration, miljømærkning, øget adgang til produktrelaterede data. 3.3 Brugen af kemiske stoffer i et økonomisk perspektiv Prisen på et kemikalie er alene udtryk for, at der sker en aflønning af produktionsomkostninger som arbejdskraft, kapitalapparat og råvarer. Der er i prisen således ikke indeholdt kompensation for sundheds- eller miljøomkostninger, hvorfor den ikke afspejler de totale samfundsmæssige omkostninger. Dermed er prisen samfundsmæssigt set for lav og forbruget uforholdsmæssigt stort Forespørgselsdebat i Folketinget, den 7. april 1999 (V 56). 40 Finansministeriet, 2000.

39 38 Kapitel 3 Samfundsøkonomiske vurderinger - Bichel-udvalget Miljø- og energiministeren nedsatte i efteråret 1997 et udvalg, der skulle vurdere de samlede konsekvenser af at afvikle brugen af pesticider i Danmark. Ved vurderingen skulle de produktionsmæssige, økonomiske, juridiske, sundhedsmæssige, beskæftigelsesmæssige og miljømæssige konsekvenser belyses. Udvalget præsenterede sit færdige arbejde i marts Det er første gang der er lavet en så grundig analyse af hvad det vil betyde at reducere eller afvikle brugen af pesticider. I regi af Bicheludvalget er det forsøgt at kvantificere de sektor- og samfundsøkonomiske omkostninger af forskellige former for begrænsninger i landbrugets brug af pesticider. Anvendelsen af pesticider i landbruget bidrager betydeligt til erhvervets produktion og indkomst. Hvis alene Danmark forbyder at anvende pesticider kan omkostningerne opgøres til et realt BNP-tab på 7,3 mia. kr. Hvis anvendelsen af pesticider reduceres med procent i forhold til det nuværende forbrug reduceres de samfundsmæssige omkostninger i forhold til et forbud - svarende til et realt BNP-tab på 3,1 mia. kr. I undersøgelsen fremhæves det at sådanne økonomiske konsekvenser kun udgør en del af beslutningsgrundlaget i en samlet samfundsøkonomiske prioritering. Konsekvenserne skal således sammenholdes med de fordele man måtte mene at opnå ved begrænsninger i anvendelsen af pesticider. 42 I vurderingen er således ikke indregnet de omkostninger som samfundet har ved at rense miljøet ved forureninger med pesticider, ej heller er indregnet værdien af et bedre miljø og sundhed. Grundvandet og pesticiderne I Danmark henter vi 99 procent af vores drikkevand fra grundvandet, som efter en meget simpel rensning sendes ud til forbrugerne. Den officielle politik herhjemme er at grundvandet skal sikres så god en kvalitet, at det kan anvendes som drikkevand uden at gennemløbe en rensningsproces først. Derfor er der fra politisk side valgt at fastsætte grænseværdier for kemiske stoffer i grundvand så lavt, som det (dengang) var muligt at måle. I dag har ganske få vandværker fået tilladelse til midlertidig etablering af udvidet rensning på grund af indhold af kemikalier og deres nedbrydningsstoffer, heriblandt Hvidovre kommune. I følge Bichel-udvalget betragtes anvendelsen af pesticider fortsat som en trussel mod grundvandet. Det er undersøgt hvad de samfundsmæssige besparelser inden for dríkkevandsforsyning vil være hvis anvendelsen af pesticider ophører 43. På 30 års sigt skønnes det at der ville kunne undgås afhjælpende foranstaltninger i - 5 pct. af alle almene vandforsyningsanlæg med en kapacitet større end 1 mill.m3/år - 8 pct. af anlæggene i kategorien mill m3/år - 13 pct. af anlæggene i kategorien m3/år - 20 pct. almene anlæg med lavere kapacitet end m3/år Hertil kommer at 25 procent enkeltindvindinger - typisk private brønde og boringer - 41 Miljø- og Energiministeriet, Miljøstyrelsen, Søren E. Frandsen, Lars-Bo Jacobsen, Alex Dubgaard og V. Østergaard., 1999.

40 Forbruget af kemikalier og effekten heraf 39 skønnes at kunne undgå lukning, såfremt anvendelsen af pesticider ophører. De sparede omkostninger svarer til de anlægs- og driftsomkostninger, der ellers skulle have været afholdt til afhjælpende foranstaltninger, f.eks. flytning af kildeplads, sammenlægning af vandværker eller udvidet rensning. Fastholdes den politiske målsætning om en decentral vandforsyningsstruktur, hvor rensning kun må forekomme som midlertidig foranstaltning, vil afværgeforanstaltninger koste fra 145 til 183 mill. kr. årligt. Hertil kommer at det fremhæves at bevarelse af rent grundvand kan have værdi for samfundet ud over grundvandsressourcens brugsværdi i drikkevandsforsyningen. Der kan være tale om optionsværdi, såvel som eksistensværdi. Jordforurening Det stigende antal registreringer af jordforureninger i form af affaldsdepoter - såkaldt punktkildeforurening imodsætning til fladebelastning, som brugen af pesticider medfører - er et yderligere udtryk for at brugen af kemiske stoffer får afledte økonomiske følger. Det samlede antal affaldsdepoter er i pr. 31/ opgjort til heraf er alene de 537 registreret i Der sondres mellem to forskellige typer af jordforurening. Henholdsvis gamle forureninger og nye forureninger. Med gamle forureninger sigtes der mod fortidens synder, hvilket vil sige forurening, der er foregået før Miljøbeskyttelseslovens ikrafttræden i begyndelsen af 1970'erne.det samlede antal jordforureningsgrunde skønnes sammenlagt at være på henved Et tal, der ventes fortsat at stige. 45 I forbindelsen med opgørelserne pr. 31/ anslog Miljøstyrelsen, at det samlede areal berørt af jordforurening udgjorde 89 km 2. Hertil kommer den såkaldte diffuse forurening, der blandt andet stammer fra trafikken. Dette areal er skønsmæssigt opgjort til 420 km 2 (heri er ikke medtaget jord, der er belastet med gødning, pesticider og spildevandsslam). Det vil sige at den diffuse forurening omfatter henved 1 procent af Danmarks samlede areal. En stor del af den diffuse forurening kan relateres til trafik, i det 80 procent af denne forurening udgøres af blyforurening langs vejene. Halvdelen af dette areal befinder sig inden for byzoner. 46 Omkostninger Det har vist sig både kostbart og vanskeligt at oprense mange forurenede grunde. Især har det vist sig at være teknisk krævende at foretage en oprensning. På trods af at der allerede eksisterer en række forskellige metoder til oprensning anvendes disse endnu kun i beskedent omfang. Et andet problem er, at metoderne kan være pladskrævende samt kræver en lang tidsperiode for at kunne virke. Dette gør dem uegnede i eksempelvis boligområder, hvilket betyder, at man ofte vælger en løsning med at opgrave og fjerne jorden. I perioden har der været en stigende indsats i forhold til at få foretaget en 44 Danmarks statstik Videnscenter for affald og genanvendelse, Videnscenter for affald og genanvendelse 1998

41 40 Kapitel 3 oprensning. Sammenlagt er der foretaget oprydning på 889 grunde. Omkostningerne i forbindelse med jordrensning blev alene i 1997 opgjort til 525 mill. kr. 47 Der har med tiden været fortaget flere forskellige overslag i forhold til omkostningerne til at oprense de forurenede lokaliteter. Det skyldes imidlertid også at den stigende ekspertise inden for oprensning betyder nye forbedrede og forenklede metoder. Hermed tilsvarende en lavere pris pr. oprensning. I forbindelse med oprydning under Oliebranchens Miljøpulje har eksemplerne vist at omkostningerne varierer betydeligt. Den dyreste rensning har kostet knap 11 mill. kr, men gennemsnittet skønnes typisk til at ligge på kr. I alt vurderes det at ville koste 5,8 mia at foretage en oprensning. Men på hgrund af udviklingen og omfanget er det vanskeligt at fastsætte et helt præcist tal. 48 Der er en betydelig forskel på de forskellige kemiske stoffers effekter. Det er især de mobile stoffer, som udgører en trussel mod grundvandet, søer og vandløb. Eksempler på sådanne stoftyper er klorede opløsningsmidler. De mindre mobile og svært nedbrydelige stoffer udgøres af blandet andet tjærestoffer og tungmetaller. Oftest udgøres jordforureningerne af en blanding af flere forskellige stoftyper. Af det følgende fremgår en oversigt over forskellige kemiske stoffer, der kan relateres til jordforurening. 47 Danmarks Statistik, Videnscenter for affald, 1998

42 Forbruget af kemikalier og effekten heraf 41 Tabel 3.4 De hyppigste forureningskilder til forureninger 49 Omfattet af Affaldsdepotloven ("gamle" forureninger) og nye forureninger (kun 1996 og 1997). Omfatter ikke forureninger tilmeldt Oliebranchens Miljøpulje(OM). Virksomhedstype Gamle forureninger Nye forureninger Antal % Antal % Fyld- og lossepladser ,2 53 5,9 Benzin- og servicestationer ,2 88 9,8 Andre virksomheders oplag af olie o.l , ,1 Autoreparationsværksteder 247 4,8 49 5,4 Renserier 193 3,8 1 0,1 Gasværker 167 3,3 4 0,5 Skrotpladser og produkthandel 167 3,3 17 1,9 Jern- og metalstøberi og industri 162 3,2 22 2,4 Maskinindustri ,1 Asfaltfabrikker 125 2,5 3 0,3 Galvaniseringsanstalter m.v ,4 4 0,4 El-, gas og varmeforsyning ,2 Kemisk industri 86 1,7 13 1,4 I alt , ,5 2 1) Der kan være flere virksomhedstyper på samme lokalitet. Den procentvise andel af andre virksomhedstyper overstiger ikke 2 procent for gamle forureninger og overstiger ikke 1 procent for nye forureninger. 2) Den procentvise andel, som brancherne i tabellen udgør, af samtlige gamle henholdsvis nye forureninger. Samlet set må det siges, at det er utroligt ressourcekrævende for samfundet at håndtere problemerne med miljøfremmede stoffer i jorden og de problemer, der relaterer sig til jordforurening. Meget tyder på at problemet kun kan løses effektivt ved, at man i langt højere grad reducerer de problematiske miljøfremmede stoffer ved kilden. Desuden tyder meget på, at man har et ringe kendskab til, hvordan de miljøfremmede kemiske stoffer bevæger sig rundt i samfundet. Det vil sige manglende kendskab til, hvor de ender, og hvilke effekter de eventuelt kan have. Der synes først for alvor at ske en fokusering på et givent stof eller stofgruppe i det øjeblik, man begynder at kunne registrere effekter på omgivelserne. Miljøets værdi Miljøgoders økonomiske værdi er således ikke begrænset til deres brugsværdi i snæver forstand. Af værdikategorier, der kan være relevante at inddrage er: Miljøstyrelsen (Amternes edb-indberetning), Alex Dubgaard, 2000.

43 42 Kapitel 3 - Brugsværdi. Miljøgoders værdi i forbrug og produktion samt deres betydning for rekreative og æstetiske oplevelser m.m. F.eks. påvirker forurening med pesticidrester grundvandets brugsværdi som drikkevand. - Optionsværdi. Værdien af at have mulighed for at benytte eksisterende miljøgoder samt deres potentielle fremtidige anvendelser. F.eks. kan grundvandsressourcer, der ikke aktuelt benyttes til drikkevand, få værdi for drikkevandsforsyningen i fremtiden. - Eksistensværdi og testamentarisk værdi. Værdi som mennesker tillægger naturressourcer, arter og økosystemer m.m. uafhængigt af brugsværdien og optionsværdien. Sådanne værdier kan forklares med etisk begrundede ønsker om at vores efterkommere skal have tilfredsstillende levevilkår, at mennesket har moralske forpligtelse over for andre arter o.a. Sundhedens værdi Hvad angår en vurdering af sundhedseffekternes værdi i forbindelse med anvendelse af pesticider, melder Bichel-rapporten pas. Den traditionelle måde at opgøre værdien af sundhedsrisici har intet velfærdsøkonomisk fundament. Et sådant fundament bygger på befolkningens præferencer for at kunne afspejle betalingsvilligheden med hensyn til bedre sundhed. Det har ikke været muligt at gennemføre en sådan analyse inden for projektets rammer. I stedet blev det søgt på baggrund af litteraturstudier at fastlægge enhedsværdier for et statistisk liv og for at undgå sygdomme. Og ved at kombinere disse med skøn for sammenhængen mellem pesticidanvendelse og sygdomsfrekvensen at opstille kvalificerede skøn for den samlede sundhedsmæssige værdi. Det vurderedes imidlertid at der generelt er tale om stor usikkerhed vedrørende sundhedseffekterne af anvendte pesticider og at der ikke foreligger de nødvendige data for en egentlig værdisætning. Der er således ikke grundlag for at vurdere størrelsesordenen af disse benefits. Undersøgelsen indikerer at værdien af et statistisk liv ligger i intervallet mill. kr. Dette skøn viser at sundhedseffekter potentielt kan have stor betydning for en samfundsmæssig cost-benefitvurdering af pesticidanvendelsen 51. Hvad angår værdisætning af biodiversitet viser udenlandske undersøgelser at der kan være tale om betydelige værdier. I USA indgår økonomisk værdisætning direkte i den miljøpolitiske beslutningsproces. Også i en række europæiske lande som UK, Holland, Norge og Sverige arbejdes der i betydeligt omfang med økonomisk værdisætning. Men ingen af disse undersøgelsers estimater har kunnet overføres direkte til Bichel-udvalgets arbejde. Det har således ikke været muligt at værdisætte menneskelige helbredseffekter og biodiversitet. En dækkende cost-benefit analyse af de samfundsmæssige fordele og ulemper ved ophør med anvendelse af pesticider forudsætter omfattende viden om folks betalingsvilje for andre værdier, f.eks. miljø og natur. 51 J. Lien Christensen, 1999.

44 Forbruget af kemikalier og effekten heraf 43 Miljøværdi i Sverige Konjunktur-Instituttet 52 under det svenske finansdepartement har for nyligt gjort et første forsøg på at beregne hvad miljøskader betyder for Sveriges samlede økonomi. Beregningerne viser at skader på miljøet og forbrug af naturressourcer kostede omkring 10,6 mia. sv.kr i Det fremgår af en langtidsudredning om Sveriges økonomi som finansdepartementet for nyligt præsenterede. Beløbet stiger til det dobbelte, hvis der sker en indregning af omkostningerne til at reducere drivhuseffekt samt miljøgiftes påvirkning af menneskers sundhed. At udarbejde nationale miljøregnskaber udspringer af FN-konferencen i Rio i 1992 og både EU og FN forsøger at fremme og udbrede udarbejdelsen. Indtil nu er Tyskland og Holland længst fremme. I Sverige laves regnskabet i et samarbejde mellem Naturvårdsverket (den svenske Miljøstyrelse), SCB og Konjunktur-Instituttet. Grundidéen er at miljøhensyn skal inddrages ved økonomiske beslutninger. Modellen der benyttes hedder Environmental Medium term Economic model. At basere BNP-beregninger alene på realkapital, som det er sket hidtil, indebærer nogle besynderlige effekter. For eksempel resulterer trafikulykker i økonomiske aktiviteter som forøger BNP. Omkostninger ved miljøskader er traditionelt ikke omfattet af BNPudregningen. Eksempler på sådanne miljøskader kan være kvælstoftilførslen til havet, som giver et tab på 90 mill.sv. kr. årligt i mistede fiskeri-indtægter. Eller den nuværende forsuring som reducerer skovenes produktivitet med 510 mill. sv. kr. årligt. Når værdi i form af priser ikke eksisterer kan man på andre måder forsøge at identificere menneskers betalingsvilje. En metode er Contingent Valuation Method (CVM). I Sverige er lavet beregninger vedrørende udslip af kvælstof og svovl. Den svenske befolknings betalingsvilje for at undgå overgødning og forsuring af vandets øko-system, inklusiv Østersøen og Vesterhavet, er opgjort til 17 mia. sv.kr. årligt 54. Det at sætte pris på miljøet, som i ovenstående eksempler, er dog ikke uden problemer eller svagheder. For det første giver sådanne typer af opgørelser i sagens natur kun et øjebliksbillede af markedssituationen i forbindelse med bekæmpelsen af specifikke miljøproblemer. For det andet er der fare for at der gives et lidt skævt billede, idet der er betydelig større usikkerhed forbundet med at opgøre mulige indtægter, som følge af et miljøtiltag, end omkostningerne forbundet hermed. Hertil kommer at der er også mange metodiske problemer, og dermed også usikkerhed, i forbindelse med at opgøre miljøgodernes økonomiske værdi, når dette ikke begrænses til brugsværdi i snæver forstand. 3.4 Sammenfatning Udviklingen inden for kemikalier har haft mange gode effekter - bedre og billigere produkter, lettere arbejdsprocesser m.m. Det foregående kapitel vidner imidlertid om at kemikalieområdet er kompliceret og omfattende, fordi mange kemikalier er så integreret Sveriges miljöslitage kostar 10 miljarder varje år. I Ny Teknik 00:

45 44 Kapitel 3 en del af vores hverdag. De kemiske stoffer og produkter anvendes i alle sammenhænge i samfundet, men myndighederne har ikke viden om, hvordan en lang række af de kemiske stoffer virker på menneskers sundhed og i miljøet. I værste fald er der tale om kemiske stoffer. Den manglende viden må give informationsmæssige problemer, der er forbundet med at det offentlige skal søge at regulere virksomhedernes adfærd på kemikalieområdet. Virksomhederne vil vide mere end myndighederne om en lang række produktionsnære forhold. At kunne begrænse denne skævhed vil kræve mange ressourcer af myndighederne.et grundlæggende problem på kemikalieområdet er således mangel på viden, men risikovurderings-vejen, som vi går i dag for at skaffe denne viden, synes utopisk. Og måske vil det vise sig at det problem, som samfundets kemikalieforbrug udgør, snarere består i det samlede kemikalietryk end i de enkelte stoffers isolerede effekter. Dette taler for at sigte mod at færre uønskede kemiske stoffer kommer i omløb, ved at producere det samme med færre stoffer - det vil sige at gå ad dematerialiserings-vejen. Endvidere gør den megen usikkerhed og manglende viden det vanskeligt at spore en tilstrækkelig anvendelse af de miljøpolitiske principper om forebyggelse, kildeorientering og forsigtighed. For eksempel fordrer forsigtighedsprincippet jo at tvivlen kommer menneskers sundhed og miljøet til gode.

46 Regulering af virksomheders kemikalieforbrug 45 Kapitel 4: Regulering af virksomheders kemikalieforbrug Fra virkemidler rettet mod virksomheden - til virkemidler rettet mod virksomhedens relationer I det forrige kapitel redegjorde vi for problemets omfang og karakter. I dette kapitel fokuseres der på, hvordan kemikalieforbruget søges reguleret. Kemikaliereguleringen i Danmark sker med udgangspunkt i kemikalieloven Lov om kemiske stoffer og produkter og i en række andre love inden for miljøområdet. I sidstnævnte tilfælde er reguleringen af kemikalieforbruget ofte mere indirekte, idet dette ikke er tænkt som reguleringens primære målsætning. Kemikaliestrategien skal imidlertid styrkes ved en skærpet indsats. 45 I det efterfølgende redegøres der for en række af de danske miljøpolitiske virkemidler, men netop på grund af miljøets og økonomiens globalisering inddrages også det internationale miljøsamarbejde på kemikalieområdet. Karakteristisk for kemikaliereguleringen er, at den er stærkt bundet til EU-regulering af området. Redegørelsen for de nationale virkemidler viser at der er tale om et stort og komplekst område, hvor der er mange forskellige virkemidler i spil lige fra en detaljeret regulering af og forbud mod enkelte processer, stoffer og produkter, til generelle og specifikke afgifter, gebyrer, pantordninger, samt forskellige frivillige ordninger. Hidtil har reguleringsindsatsen primært rettet sig mod den enkelte forurenende virksomhed og omend i mindre omfang mod brancherne. Der er imidlertid forskel på, i hvor høj grad de enkelte virkemidler kan siges at være af interesse for andre end lige de regulerede virksomheder, og dermed medvirkende til at tilskynde andre aktører til agere i forhold til at nedbringe industriens kemikalieforbrug. Kapitlet søger at illustrere hvilke andre aktører, der kunne have interesse i de forskellige virkemidler og hvorfor. Kapitlet indledes med en kort redegørelse for hvem, der generelt kan betragtes som havende en interesse i virksomhedernes miljøforhold, herunder også deres kemikalieforbrug. I afsnit 4.2 introduceres derefter den karakteristik af virkemidler, som vi har valgt at bruge i den efterfølgende redegørelse. Denne findes i afsnit 4.3. Det internationale miljøarbejde behandles i afsnit Virksomhedens interessenter ( stakeholders ) Reguleringen af virksomheder med forskellige virkemidler må nødvendigvis forholde sig til, hvordan virksomhederne spiller sammen indbyrdes og i forhold til omverdenen. Et afgørende aspekt for virksomhederne er eksempelvis markedsforholdene, herunder betingelser som den økonomiske situation, den interne konkurrence mellem virksomhederne og hvilke krav der stilles til forskning og udvikling. 45 Regeringsgrundlaget, 1998

47 46 Kapitel 4 Det væsentlige i denne sammenhæng er, at det ikke giver mening at betragte virksomheden som en selvstændig enhed uafhængig af konteksten. Virksomheden bør i højere grad ses som værende en del af en større helhed. En helhed med væsentlig indflydelse på den enkelte virksomheds handlemuligheder. Stakeholderbegrebet er udtryk for en sådan tilgang. Ordet stakeholder henviser til dem der har en stake eller interesse i virksomheden. Tidligere har man ofte betragtet virksomheden som en relativt uafhængig aktør, der kun skulle stå til ansvar over for, og derfor udelukkende styres af, aktionærerne. Historien om Brent-Spar, hvor Shells beslutning om at dumpe det udtjente olieboreplatform blev mødt med en så massiv modstand fra mange forskellige sider, er nok en af de klareste og mest omtalte miljøsager i nyere tid, der viser at virksomhederne må tage hensyn til mange andre end lige aktionærerne. Der er en lang række andre interessenter, der indgår i en vekselvirkning med virksomheden og kan siges at have en vis grad af indflydelse på de beslutninger, der træffes. Figur 4.1 Oversigt over virksomhedens relationer til sine interessenter Aktieejere Investorer Statslige Kommunale Långiver Leverandører Finansielle partnere Myndigheder Konkurrenter Kunder Professionelle Rådgivere Interesseorganisationer Forbrugere Medarbejdere Branche Grønne Offentlighed Anvendelse af stakeholderbegrebet rejser imidlertid også en række ubesvarede spørgsmål. Hvor stor betydning har de enkelte interessentgrupper i praksis for en virksomhed og dennes handlemuligheder, og hvordan er de enkelte interessenters indflydelse i forhold til hinanden? Dette kan være meget vanskeligt at svare éntydigt på, for ofte afsløres dette først efter en for virksomheden kritisk handling. Ikke desto mindre er mange virksomheder begyndt at arbejde mere bevidst med deres stakeholders, bl.a. med henblik på at kunne udvikle og styrke virksomhedens position. Mens virksomhedernes miljøarbejde tidligere primært bestod i at interagere med offentlige myndigheder, så vidner fremkomsten af de mange (frivillige) miljørapporter om en interesse i at kommunikere til en lang bredere kreds. Tilsvarende er miljøaspektet begyndt at indgå i det tættere samspil, der er mellem virksomhederne og deres kunder og leverandører. I

48 Regulering af virksomheders kemikalieforbrug 47 begge tilfælde øges virksomhedens samspil med dens interessenter. Denne udvikling hænger sammen med at de målsætninger, som virksomhederne skal forsøge at tilgodese, er blevet mere omfattende tidligere blev målsætningen om profitmaksimering anset for at være tilstrækkelig, mens det i dag snarere ses som nødvendigt, men ikke tilstrækkeligt. I dag skal virksomhederne leve op til betydeligt flere krav, jf. den megen debat om the triple bottom line og udviklingen af det holdbare samfund. Hvad betyder stakeholder-tankegangen for valget af miljøpolitisk virkemiddel? På den ene side betyder det, at sagerne kompliceres yderligere, idet man også er nødt til at tage hensyn til hvordan de forskellige virkemidler virker på de regulerede virksomheders relationer til deres interessenter. På den anden side, søger stakeholder-tilgangen at synliggøre hvorledes andre relationer kan tænkes at indvirke på virksomheders miljøadfærd, og dermed hæmme eller understøtte eventuelle reguleringstiltag. På trods af den usikkerhed der forbundet med de kritiske interessenter, er det dog gruppens vurdering, at der er behov for at analysere de regulerede virksomheders stakeholderrelationer, når et konkret miljøproblem og miljømål er defineret og der skal vælges virkemidler. Analysen bør således sikre, at der i hvert enkelt tilfælde foreligger en systematisk gennemgang og vurdering af alle relationer, således at både direkte og indirekte effekter vurderes. Er problemet knyttet til et kemisk stof eller produkt, der anvendes i mange forskellige brancher kompliceres analysen yderligere, idet der kan være betydelige branchemæssige forskelle i virksomhedernes relationer til deres interessenter/stakeholdere. Af samme grund kan analysen af virkemidler/relationer ikke ukritisk overføres fra én branche til en anden. 4.2 En karakteristik af de miljøpolitiske virkemidler Et kendetegn for miljøpolitikken i dag er, at der indgår en lang række forskellige virkemidler, der på hver deres måde eller i kombination skal forsøge at skabe forbedringer af virksomhedernes miljøpræstation og derved for samfundet som helhed. Tidligere anvendtes primært regulering i form af godkendelser med vilkår for acceptabel forurening eller påvirkning. Det stigende antal virkemidler har imidlertid også betydet, at der er en vis uklarhed omkring, hvordan de enkelte virkemidler eller grupper af virkemidler skal spille ind i forhold til hinanden. Tendensen er, at reguleringen i stigende grad forsøger at integrere miljøforhold i de økonomiske beslutningsprocesser. Dette gøres ud fra erfaringer om, at denne form for miljøregulering er mere effektiv end traditionel lovbaseret regulering af miljøforhold. Regulering ved regler alene eller ved command and control som det hedder på engelsk - har på en række områder vist sig at være både omstændelig og ressourcekrævende. Det er næppe muligt at foretage en éntydig gruppering af samtlige virkemidler på miljøområdet, da en række af disse i princippet kan kategoriseres på flere måder. Eksempelvis enten udfra hvad de søger at påvirke, dvs. hvordan de søger at være styrende, eller på baggrund af de direkte og indirekte (miljø-) effekter.

49 48 Kapitel 4 Et eksempel på ovennævnte forhold er pligten for udvalgte virksomheder til at udarbejde offentligt tilgængelige grønne regnskaber. Den direkte miljøeffekt er formodentlig begrænset. Indirekte er der dog afhængig af den enkelte branche en række afledte effekter. Professionelle investorer og kreditorer efterspørger i stigende omfang grønne regnskaber og virksomheder vil i fremtiden få øget fokus på ressourceforbrug og emissioner til omgivelserne. Endvidere vil både miljømyndigheder og virksomheder på sigt få bedre mulighed for at sammenligne præstationer mellem virksomheder i en branche. Grønne regnskaber er som udgangspunkt et regelbaseret virkemiddel, der søger at tilvejebringe information som så samtidig kan påvirke markedet og som følge heraf have en række afledte økonomiske effekter. Hertil kommer, at flere virkemidler ofte anvendes samtidig eller i kombination med hinanden. Ved samtidig anvendelse kan virkemidlerne således forstærke eller svække den samlede effekt. En problemstilling i denne forbindelse er, at ingen har et fuldt overblik over, hvilken effekt de forskellige miljømæssige virkemidler reelt har i forhold til virksomhedernes økonomiske såvel som miljømæssige præstation. Endvidere varierer de direkte og indirekte effekter af et virkemiddel, afhængig af den konkrete udformning og anvendelse på det enkelte område. Således har afgrænsning af virkemidlets anvendelsesområde, for eksempel til en branche, produkt eller stof, stor betydning. Endelig skal det bemærkes, at det ikke er uden betydning for effekten af et virkemiddel, hvilken fase af et kemisk produkts eller stofs livscyklus indsatsen rettes mod. En miljøafgift kan for eksempel pålægges råvaren, i produktionen, i brugsfasen eller når produktet eller stoffet skal bortskaffes. Den direkte påvirkning rettes således mod de enkelte faser i et produkts livscyklus, mens der i de øvrige faser kun er begrænset eller ingen effekt. Arbejdsgruppen har valgt at dele de miljøpolitiske virkemidler ind i tre overordnede grupper, alt efter om de søger at påvirke: Den enkelte aktørs eller beslutningstagers handlemuligheder ved at udstikke regler om, hvad der er tilladt/ikke tilladt. Denne gruppe omfatter de administrative regelbundne virkemidler, herunder: - emissionsbegrænsninger, godkendelse og tilsyn - lov om kemiske stoffer og produkter, herunder forbud - positiv- og negativlister - grønne regnskaber Omkostningsstrukturen eller de økonomiske rammer, som de enkelte aktører agerer i forhold til. Denne gruppe omfatter de økonomisk funderede og markedsorienterede virkemidler, bl.a.: - tilskud og afgifter - miljømærkningsordninger - offentlige grønne indkøb - miljøledelse De forskellige aktørers opfattelser af problemerne, deres omfang og mulige

50 Regulering af virksomheders kemikalieforbrug 49 løsning. Den tredje type omfatter de mere informative virkemidler, herunder: - effektlisten, listen over uønskede stoffer - informationskampagner Ovennævnte oversigt er ikke fuldkommmen, men omfatter de fleste af de virkemidler, der vurderes som relevante i forhold til nærværende rapport. Der er altså tale om et omfattende antal virkemidler. Opdelingen er inspireret af allerede anvendte opdelinger (f.eks. i OECD) og kan selvfølgelig diskuteres, f.eks. kan de informative virkemidler bidrage til at skabe øget gennemsigtighed på markedet således at efterspørgslen efter grønne produkter eller serviceydelser øges. Det er imidlertid gruppens opfattelse, at den konkrete placering af de enkelte virkemidler ikke er så afgørende og i alle tilfælde vil ændre sig over tid. Ser man eksempelvis tilbage over tid viser det sig at en række virkemidler har udviklet sig fra først at være frivillige ordninger til at senere blive almindeligt anvendte og i nogle tilfælde indføjet i lovgivningen. Et af de seneste eksempler herpå er at virksomheder, der skrotter biler, ifølge EU-lovgivning skal indføre certificerede kvalitets- eller miljøledelsessystemer som betingelse for at videreføre driften. Miljøreguleringen har traditionelt baseret sig på egentlige reguleringsbaserede virkemidler som eksempelvis tilsyn og forbud. Tanken om at inkorporere miljøforhold i de økonomiske beslutningsprocesser er relativ ny, og der er derfor en række uafklarede punkter i forhold til, hvordan de reguleringsbaserede virkemidler skal understøtte de markedsbaserede, eksempelvis miljømærkningsordningerne og miljøledelse. Samtidig er en række af de enkelte virkemidler relativt nye. Derfor er deres effekt og betydning endnu ikke fuldt belyst. Det er altså væsentligt at diskutere, hvorledes den mest optimale anvendelse af virkemidlerne kan se ud. Anvendelse af økonomiske virkemidler må endvidere ses i sammenhæng med en generel national og international udvikling, hvor beskatningen af arbejdskraft aflastes ved i stedet at beskatte forbrug af ressourcer. Arbejdsgruppen er opmærksom på, at en svaghed ved den nuværende gennemgang af virkemidler er, at gennemgangen kun behandler de miljømæssige virkemidler. De mere indirekte virkemidler inden for blandt andet det skatte- og erhvervspolitiske område må ligeledes formodes at have en væsentlig effekt på virksomheders miljøadfærd, herunder også virksomhedernes brug af kemikalier. En undersøgelse foretaget af Arbejderbevægelsens Erhvervsråd 46 viser at miljøstøtte er den tredie største post inden for erhvervsfremmeområdet, dog kun ca. halvt så omfattende (målt i mill. kr.) som branchestøtten. Det er imidlertid ganske uklart hvorledes denne miljøstøtte fungerer med hensyn til at give virksomhederne et miljøteknologisk skub fremad og til at øge den grønne efterspørgsel. Nøjere undersøgelser heraf er påkrævet. 4.3 Virkemidlerne virksomhedsrettede eller relationsrettede? I dette afsnit præsenteres de miljøpolitiske virkemidler, som er nævnt ovenfor mere grundigt. I hvert tilfælde illustreres det hvordan det pågældende virkemiddel kan tænkes 46 Hoffman & Windelin, 2000

51 50 Kapitel 4 at påvirke virksomhedernes kemikalieforbrug og deres interessent-relationer. Sidstnævnte er søgt illustreret ved hjælp af figurer. De relationer, der forventes at have størst interesse og/eller blive påvirket enten direkte eller indirekte, er fremhævede. Der tages dog ikke stilling til i hvilket omfang de forskellige interessent-relationer tilskynder virksomhederne til at bruge færre miljø- og sundhedsbelastende kemikalier. At komme med udsagn herom kræver specifikke undersøgelser. Det skal understreges, at gennemgangen ikke er en udtømmende beskrivelse, idet en sådan for det første ville være meget omfangsrig og for det andet kun ville blive dækkende såfremt beskrivelsen omfatter anvendelse i et antal forskellige situationer. Formålet med gennemgangen er således alene at give et generelt billede af hvilke relationer, der primært påvirkes af de enkelte virkemidler Administrative regelbundne virkemidler Denne kategori af virkemidler omfatter bl.a.: loven om kemiske stoffer og produkter, herunder forbud; positiv- og negativlister udledningsbegrænsninger, godkendelse og tilsyn samt grønne regnskaber. Loven om kemiske stoffer og produkter 47 har til formål at forebygge sundhedsfare og miljøskade i forbindelse med fremstilling, opbevaring, anvendelse og bortskaffelse af kemiske stoffer og produkter. Loven skal sikre at der tilvejebringes fornødne oplysninger om kemiske stoffer og produkter, der sælges her i landet, og at der kan foretages en regulering af salg og anvendelse af de kemiske stoffer og produkter, som er - eller på grundlag af foreliggende undersøgelser eller erfaringer formodes at være - farlige for sundheden eller skadelige for miljøet. Kun på særligt udvalgte områder regulerer kemikalieloven indholdet af kemiske stoffer i almindelige varer og produkter. Det betyder at den diffuse udledning af kemiske stoffer, som kommer fra almindelige forbrugsgoder generelt ikke er reguleret af loven. Ved kemiske stoffer forstås grundstoffer og deres forbindelser, således som de forekommer naturligt eller industrielt fremstillet. Ved kemiske produkter forstås såvel opløsninger som faste, flydende eller luftformige blandinger af to eller flere produkter. Loven er blevet revideret i december 1998 med det formål at bemyndige ministeren til at indgå frivillige aftaler med private brancheorganisationer m.v. om hel eller delvis finansiering af tilsyn - med det formål at styrke tilsynet. Tilsynet udøves primært af Miljøstyrelsens Kemikalieinspektion. Der bruges tre metoder: - handelskontrol, som er tilsyn med salg af meget giftige og giftige kemiske stoffer og produkter hos forhandlere - kampagner, som er målrettede og tidsbegrænsede tilsyn på et afgrænset område, f.eks. en bekendtgørelse, en produktgruppe, en branche og/eller et geografisk område - opfølgning på indberetninger om formodede overtrædelse af kemikalieloven 47 LBK nr. 21 af

52 Regulering af virksomheders kemikalieforbrug 51 Egentlige forbud mod eller begrænsninger i anvendelsen af konkrete stoffer er meget vanskelige virkemidler. Sådanne virkemidler forudsætter en kortlægning af den nuværende anvendelse af de pågældende stoffer samt en vurdering af på hvilke områder, der kan anvises mindre skadelige alternativer. Desuden vil en ensidig dansk begrænsning af et stof ikke kunne gennemføres uden EU-Kommissionens og medlemslandenes accept. Et alternativ til forbud kunne være at der arbejdes for en udfasning af de farligste kemikalier over tid. Dette vil give de berørte virksomheder og brancher et kraftig signal om hvor udviklingen bærer hen ad samtidig med at de får en vis tidsfrist til at finde eller udvikle de nødvendige alternativer. Dette vil særligt have andre virksomheders interesse, hvis de har mulighed for at udvikle alternativerne. Imidlertid vil dette såvel som anvendelsesbegrænsninger afhænge af hvad der sker i EU-regi (se afsnit 4.4). På udvalgte områder omfatter den nuværende kemikalieindsats begrænsninger i adgangen til at bruge bestemte stoffer, bl.a. helt eller delvist forbud. De nuværende anvendelsesbegrænsninger bygger dels på ren dansk lovgivning og dels på EU-regulering. Der er f.eks. i marts 1999 indført forbud om phthalater i legetøj til børn i alderen 0-3 år samt i visse småbørnsartikler. Positiv-/negativlister kan også betragtes som en form for miljømærkning (se nedenfor), og har en begrænset anvendelse i forbindelse med udvalgte produktgrupper: f.eks. kosmetik, plast m.m. Fælles for tiltagene knyttet til kemikalieloven er, at de regulerer hvorledes kemikalierne kommer på markedet. Af samme grund vil disse tiltag være af størst interesse for de kemikalieforbrugende virksomheder og kemikalieimportørerne. Det er begrænset hvor mange andre aktører, der aktiveres af disse reguleringstiltag. Efter Miljøbeskyttelsesloven reguleres virksomheders emission (udledning) af forurening fra produktionsprocesser til omgivelserne inden produktionen iværksættes. Godkendelserne regulerer alene emission, men kan påvirke produkterne og processerne indirekte, f.eks. hvis overholdelse af godkendelsesvilkår fører til ændring i kemikalieinput, procesmæssige justeringer m.v. Dette begrænser klart godkendelses- og tilsynssystemets anvendelighed i forhold til at regulere industrivirksomheders kemikalieforbrug. En anden begrænsning er, at der i den kommunale regulering af virksomheders produktionsprocesser satses på at begrænse virksomhedernes emissioner til de omkringliggende recipienter udfra en interesse i, at disse skal belastes mindst muligt. Hensigtsmæssigheden i den nuværende godkendelsesordning til at regulere kemikalieforbruget begrænses imidlertid også af, at en miljøgodkendelse er ensbetydende med, at virksomhederne får godkendelse til at forurene op til et vist niveau, og at den største del af godkendelsesarbejdet for myndighederne i dag går med at fastlægge, hvad det er, virksomhederne reelt producerer, idet mange virksomheder kun producerer batch/efter specifik ordre. Dette er ensbetydende med at produktionen hele tiden skifter, hvilket alt andet lige vanskeliggør muligheden for at udforme en miljøgodkendelse, hvis effekt er at begrænse kemikalieforbruget. Selv om mange virksomheder i dag er i løbende dialog med tilsynsmyndigheden om fornyelse af miljøgodkendelsen på grund af ændringer i produktionen, har hverken virksomheder eller myndigheder de fornødne ressourcer til, at disse dialogprocesser kan forløbe tilstrækkelig hurtigt. Et forstærket

53 52 Kapitel 4 samarbejde mellem virksomheder og myndigheder kan medvirke til at løse dette problem. Hertil kommer, at godkendelsesordningen bygger på en miljøretlig tradition, hvor der fokuseres mere på at sikre en retshåndhævelse ved domstolen over for de forholdsvis få virksomheder, som det er nødvendigt at konfrontere på denne måde, end på en miljølovgivning, der giver muligheder for støtte og vejledning af de virksomheder, som er indstillet på og måske endda proaktive i forhold til at opfylde lovens krav. Endelig omfatter godkendelsessystemet kun de såkaldte liste -virksomheder, det vil sige særligt forurenende virksomheder med nærmere angivne produktionsprocesser og størrelse heraf. Denne liste dækker næppe alle de kemikalieforbrugende virksomheder. Der er således en gruppe kemikalieforbrugende virksomheder som ikke fanges af dette system. Figur 4.2 Godkendelse og tilsyn (Miljøbeskyttelsesloven) Aktieejere Investorer Statslige Kommunale Forsikring Långiver Leverandører Finansielle partnere Myndigheder Konkurrenter Kunder Professionelle Rådgivere Interesseorganisationer Forbrugere Medarbejdere Branche Grønne Offentlighed Der er en række organisationer, der kan påklage godkendelserne til Miljøstyrelsen, og som derfor må formodes at have en interesse i virksomhedernes godkendelsessager. Godkendelser og tilsyn med om vilkårene overholdes er generelt henlagt til de kommunale tilsynsmyndigheder på grundlag af vejledninger fra staten. Hvis virksomheden ikke overholder dens vilkår kan sagen indbringes for domstolene. Derudover er det primært virksomhederne og myndighederne, der har den primære interesse i dette system. Hermed ikke sagt, at der ikke er andre som har en interesse, men blot at denne ofte er mindre udtalt. Der er eksempler på at långivere opfatter miljøgodkendelser som et tegn på at virksomheden har sine forhold i orden. I disse tilfælde indgår miljøgodkendelsen som et element i de finansielle aktørers risikovurdering (-minimering). På grund af miljøgodkendelsernes ofte tekniske karakter må disse forventes at være af mindre interesse for den bredere offentlighed i takt med at grønne regnskaber og andre

54 Regulering af virksomheders kemikalieforbrug 53 former for miljørapportering bliver mere indholdsrige og udbredte. Grønne regnskaber er et relativt nyt virkemiddel, hvor en række af de såkaldte listevirksomheder skal udarbejde grønne regnskaber. Regnskaberne skal årligt sendes til Erhvervs- og Selskabsstyrelsen og er offentligt tilgængelige. Formålet er bl.a. at sikre den brede offentlighed adgang til vurdering af de miljømæssige forhold. Endvidere er det et indirekte mål at fremme indførelse af miljøstyring og -ledelse i virksomhederne. Førstnævnte kan ikke siges at være lykkedes endnu borgernes konkrete kendskab til regnskaberne er begrænset og deres tillid til den proces, hvorved de frembringes, er lille mens sidstnævnte formål er realiseret i et vist omfang 48. Figur 4.3 Grønne regnskaber Aktieejere Investorer Statslige Kommunale Forsikring Långiver Leverandører Finansielle partnere Myndigheder Konkurrenter Kunder Professionelle Rådgivere Interesseorganisationer Forbrugere Medarbejdere Branche Grønne Offentlighed Lov om grønne regnskaber indeholder ikke specifikke krav vedrørende rapportering om uønskede kemikalier i produktionen eller produkterne. Lovningen rummer muligheder herfor, idet virksomheden skal rapportere om de væsentligste arter og mængder af forurenende stoffer i produktionsprocesser, produkter, udledninger/emissioner og i affald. Stoffer, som af Miljøstyrelsen anses for uønskede, bør være væsentlige arter af forurenende stoffer for de fleste typer af virksomheder som i øjeblikket er omfattet af loven om grønne regnskaber. Men foreløbig rapporterer stort set ingen virksomheder specifikt om deres anvendelse af uønskede stoffer. De uønskede stoffer er sandsynligvis omfattet af langt de fleste opgørelser af råvareforbrug, emissioner/udledninger og affald. Men de indgår ofte som en delmængde af andre kategorier i regnskabet. Desuden skal ledelsen begrunde, hvorfor de oplysninger, som fremgår af regnskabet er valgt. Såfremt denne væsentlighedsvurdering alene sker udfra miljø- og sundhedsmæssige parametre, bør uønskede stoffer være omfattet af regnskabet i langt de fleste tilfælde, 48 Center for Alternativ Samfundsanalyse, Gallup A/S, Konsulentfirmaet Hanne Eriksen. Miljø- og Energiministeriet, Miljøstyrelsen, 1999.

55 54 Kapitel 4 såfremt de indgår i produktion, produkter m.v. Men det fremgår ikke af regnskaberne i dag 49. Der lægges i disse skrivelse op til, at vejledningen til Loven om grønne regnskaber præciserer følgende: Virksomhederne skal oplyse om uønskede kemikalier i produktionen (for mængder over en nærmere fastsat grænse). Arbejdsgruppen kan tilslutte sig denne præcisering af, at de grønne regnskaber skal omfatte oplysninger om virksomhedens håndtering og evt. substitution af uønskede stoffer. Men præciseringen bør ikke alene vedrøre input af uønskede stoffer - den bør også omfatte uønskede stoffer i produkter, udledninger/emissioner og i affald fra virksomhedens aktiviteter. Dette vil fortælle læseren, hvor de uønskede stoffer forsvinder hen - f.eks. primært som affald eller i produktet, og det vil være værdifulde oplysninger for det næste led i værdikæden. Man kunne forestille sig, at virksomheden skulle redegøre for, hvor stor en del af såvel produkter, udledninger/emissioner og affald, der udgøres af uønskede stoffer. Det er virksomhederne selv der i meget høj grad definerer indholdet i og omfanget af regnskabet. Ulempen ved at indføre specifikke krav vedrørende uønskede stoffer i Loven om grønne regnskaber er, at det kan gøre regnskaberne mindre læsevenlige. Jo mere virksomhederne bindes i forhold til indholdet i det grønne regnskab, jo større er risikoen for at mange regnskaber bliver regulære opremsninger af oplysninger jf. lovens krav. Mange regnskaber har i dag denne tendens. Det er imidlertid ikke utænkeligt, at som den grønne regnskabspraksis udvikles over tid vil regnskaberne i lighed med miljøgodkendelserne være vigtige signaler om at virksomheden har styr på miljøforholdene og således af interesse for flere både indenfor og udenfor virksomhederne Økonomiske og markedsfunderede virkemidler De økonomisk funderede virkemidler søger at påvirke de økonomiske rammer for de enkelte beslutningstagere. Disse omfatter virkemidler, der søger at påvirke virksomhedernes økonomi ved at påvirke efterspørgslen f.eks. miljømærkningsordninger og offentlig grønne indkøb og en række virkemidler der påvirker virksomhedernes (drifts-)økonomi mere direkte, som eksempelvis miljøledelse, afgifter og tilskud. Disse præsenteres nedenfor i nævnte rækkefølge. Der findes en række forskellige mærkningsordninger mange med vidt forskelligt sigte. Overordnet kan der imidlertid skelnes mellem tre forskellige mærkningstyper: 50 - Negative miljømærker, der er obligatoriske og angiver negative egenskaber ved et produkt. - Neutrale miljømærker, som eksempelvis miljøvaredeklarationer, der redegør for produktets miljøegenskaber og derved giver forbrugeren mulighed for at foretage en sammenligning mellem forskellige produkter inden for samme produktkategori. - Positive miljømærker, som angiver om produktet lever op til et en række miljøkriterier, der er over markedsstandarden. 49 Debatoplæg & Baggrundsnotat, Miljøstyrelsen US-EPA, 1998

56 Regulering af virksomheders kemikalieforbrug 55 Lovhjemmel for førstnævnte type af mærke er lov nr. 21 fra januar 1996 om kemiske stoffer og produkter og heraf medfølgende bekendtgørelse om bestemmelser for salg, mærkning, emballering med videre. De kemiske stoffer, der er omfattet af bestemmelserne, må således kun sælges såfremt, stoffet er mærket med farebetegnelser og faresymboler. Kemikaliemærkningen har udelukkende til formål at gøre brugerne opmærksomme på at forkert brug kan udgøre en risiko for folks sundhed og sikkerhed. Det er i denne forbindelse påbudt at farlige kemiske produkter skal leveres med en udførlig brugsanvisning på dansk. Den anden gruppe af mærkningsordninger de neutrale miljømærkninger adskiller sig fra de to andre typer af miljømærker ved at være neutrale i beskrivelsen af det givne produkt. Deklarationerne skal desuden være udformet efter standarder, der er uafhængige af de enkelte firmaer. Generelt set er der tre hovedformål med miljøvaredeklarationer, nemlig at: 51 - give mulighed for at kunne foretage sammenligninger for her igennem at kunne foretage det bedste miljøvalg - øge opmærksomheden omkring de miljøproblemer, der er relateret til produkterne, med henblik på at fremme anvendelsen af mere miljørigtige produkter - øge mængden af data og informationer om de forskellige produkter og produktionstyper. Det er en omfattende og vanskelig proces at udarbejde disse deklarationer, hvor meget komplicerede forhold skal kunne sammenlignes på en simpel måde uden, at der går vital information tabt. Deklarationsprocessen skulle gerne øge gennemsigtigheden, og det kræver at der er konsensus omkring parametre i deklarationerne. Et andet aspekt er vigtigheden af i højere grad at kunne inddrage affalds- og afskaffelsesfasen i miljøvaredeklarationerne, da det ofte er i disse faser at produkterne har den største miljøeffekt. Samlet set er det de samme diskussioner, der gør sig gældende for miljøvaredeklarationerne, som for diskussionerne om brug af LCA (se kapitel 5). Miljøvaredeklarationer skal da heller ikke ses som en konkurrent til de andre typer af miljømærker, men snarere som et vigtigt supplement, der kan medvirke til at få synliggjort miljøbelastningen ved de enkelte produkter over for forbrugerne. Den tredie mærkningstype er de positive miljømærker, som der satses forholdsvis meget på i den fremtidige miljøregulering. Hensigten er at forbrugerne i deres produktvalg skal inddrage miljøforhold som en parameter på lige fod med pris og kvalitet. Der anvendes i Danmark to officielle positive miljømærkningsordninger på produkter - Svanen og Blomsten. Disse verificeres af en af virksomheden uafhængig tredjepart - Miljøstyrelsen - som også står for administration af ordningen. Mærkningsordningerne reguleres i bekendtgørelse 35 af januar 1998 vedrørende det europæiske og nordiske miljømærke. De to mærker giver en garanti for at de mærkede produkter er blandt de mindst miljøbelastende inden for den givne produktkategori. For en del varegrupper, som f.eks. køleskabe og vaskemaskiner, har mærkningen kunnet understøtte den igangværende udvikling af mindre belastende teknologier. 51 Siftelsen Østfoldforskning, 1998

57 56 Kapitel 4 EU-blomsten kritiseres for at være for bureaukratisk i forbindelse med godkendelsen af nye produktgrupper samt for at kriterierne for at kunne få mærket er for tunge. Da Svanen kun dækker det nordiske område, skønnes Blomsten imidlertid at være markedsmæssigt vigtigst. Generelt kan varer kun blive tilknyttet en af disse ordninger såfremt de opfylder en række krav samtidig med at deres kvalitet skal være på højde med andre produkter af samme type. Overordnet set fastsættes kravene til produkterne på baggrund af en LCA -tilgang. Miljøbelastningen vurderes i hele produktets livscyklus og eventuel genbrug af produktet forsøges medtænkt. På baggrund af disse vurderinger udvælges de væsentligste miljøforhold, som produkterne inden for den givne kategori skal forholde sig til. For at sikre, at der sker fortløbende miljøforbedringer, revideres kravene hver tredje år. Figur 4.4 Miljømærker Aktieejere Investorer Statslige Kommunale Forsikring Långiver Leverandører Finansielle partnere Myndigheder Konkurrenter Kunder Professionelle Rådgivere Interesseorganisationer Forbrugere Medarbejdere Branche Grønne Offentlighed

58 Regulering af virksomheders kemikalieforbrug 57 Fælles for alle ordningerne er at de er rettet mod kunderne og påvirker forholdet til konkurrenterne. Afhængig af mærkernes udbredelse inden for en branche eller produktgruppe vurderes virkemidlet ligeledes at have en indirekte effekt i forhold til investorer. Et andet efterspørgelsesstimulerende virkemiddel er en mere målrettet udvikling og brug af en offentlig grøn indkøbspolitik. Offentlige grønne indkøb udgør alene via det offentlige indkøbs omfang, der årligt nærmer sig 100 mia. kr., anses dette for at have en betydelig efterspørgelsesstimulerende effekt. Siden miljøbeskyttelseslovens revision i 1992 har den offentlige sektor haft pligt til at tage hensyn til miljøet ved indkøb: Statsinstitutionerne har haft pligt til at udarbejde indkøbspolitikker siden 1995 og de kommunale organisationer har indgået en aftale med miljø- og energiministeren om at styrke indsatsen for at indføre grønne indkøb (Miljø- og Energiministeriet: Natur- og Miljøpolitisk Redegørelse, 1999). En ting er imidlertid politik og planer, noget andet er handling. Der er ikke et samlet overblik over i hvilket omfang det offentlige system lever op til egne krav. Konkrete erfaringer fra en række statslige og kommunale institutioner er ikke desto mindre, at grønne indkøb er et meget stærkt og hurtigtvirkende virkemiddel. Figur 4.5 Offentlige grønne indkøb Aktieejere Investorer Statslige Kommunale Forsikring Långiver Leverandører Finansielle partnere Myndigheder Konkurrenter Kunder Professionelle Rådgivere Interesseorganisationer Forbrugere Medarbejdere Branche Grønne Offentlighed Et væsentligt og udbredt argument for at støtte udvikling af en offentlig grøn

59 58 Kapitel 4 indkøbspolitik er det offentliges følsomhed overfor borgerne samt at myndighederne bør gå forrest i dannelse af et marked for miljøvenlige produkter. Miljøledelse drejer sig om virksomhedernes systematiske arbejde med at forbedre virksomhedens miljøforhold. Dette kan omfatte meget forskellige former for systemer lige fra de ikke-standardiserede husmandsmodeller for hvordan virksomheden kan få bedre styr på råvareforbrug og udledninger til de standardiserede (certificerbare) miljøledelsessystemer som ISO og EMAS. Det systematiske ligger i, at produktionens relevante miljøforhold lokaliseres og beskrives. De fremkomne oplysninger sammenholdes med virksomhedens miljøpolitik. På den baggrund skal virksomheden formulere målsætninger for de fremtidige miljøforbedringer forbedringer, der skal gennemføres efter nøje tilrettelagte planer. Miljøledelse er frivillige ordninger, hvor en tredjepart dokumenterer at virksomheden har arbejdet målrettet med at forbedre miljøet. Hvor vidtrækkende følger introduktionen af sådanne systemer får for virksomhedernes kemikalieforbrug og hvor stor en interesse det vil have for virksomhedens interessenter afhænger af hvordan virksomheden vælger at gå til værks: Miljøledelse kan medføre, at virksomhederne indgår i et mere intenst samspil med deres omgivelser. Det gælder bl.a. i forhold til deres leverandører. Virksomhederne kan eksempelvis forpligte sig til at have styr på leverandørerne ved at miljøvurdere disse, men ikke nødvendigvis til at stille de samme krav som til deres egen produktion. Enkelte virksomheder går imidlertid så langt, at de kræver at leverandørerne har miljøstyring, herunder egentlige akkrediterede miljøledelsessystemer. Figur 4.6 Miljøledelse Aktieejere Investorer Statslige Kommunale Forsikring Långiver Leverandører Finansielle partnere Myndigheder Konkurrenter Kunder Professionelle Rådgivere Interesseorganisationer Forbrugere Medarbejdere Branche Grønne Offentlighed

60 Regulering af virksomheders kemikalieforbrug 59 Erfaringer tyder også på, at virksomhederne indgår i et tættere samspil med deres øvrige interessenter. I dansk sammenhæng skal det bemærkes, at de væsentligste interessenter, ud over kunder og leverandører, er medarbejdere og miljømyndigheder. De finansielle interessenter (banker, forsikringsselskaber) samt miljøbevægelser og naboer er derimod sjældent på banen og udgør tilsyneladende ikke i dag en væsentlig drivkraft i forhold til virksomhedernes miljøledelsesarbejde (se kapitel 5). Miljøafgifter er karakteriseret ved, at afgifterne ifølge grundloven skal tilføres statskassen og skal vedtages ved særskilt lovgivning af Folketinget. Afgifter Dårlige virkemidler må ifølge lovgivningen ikke øremærkes, men der er intet til hinder for, at der samtidig i finansloven afsættes tilskudsmidler til bestemte områder eller initiativer, jf. afsnittet om tilskudsordninger. Afgiftslove og tilsyn hermed administreres af Skatteministeriet. Afgifter medfører at afgiftsbelagte emner generelt bliver dyrere end eventuelle tilsvarende emner. I 1995 blev der indført en afgift på nikkel-cadmium batterier og på tre klorede opløsningsmidler. I følge Finansministeriet (1999) har disse afgifter allerede haft en adfærdsregulerende effekt forbruget er aftaget. I år er der indført krav om miljømæssig korrekt behandling af elektronikaffald. Det betyder at produkterne skal indsamles og behandles særskilt. De samlede omkostninger til oparbejdning af elektriske og elektroniske produkter er beregnet til mill. kr. pr. år. Til at finansiere disse omkostninger er det årlige renovationsgebyr for husstande øget med ca. 40 kr. For erhvervsvirksomheder og institutioner vil omkostningerne være omkring kr. pr. tons, hvor det før var 800 kr. pr. tons. Omkostningerne til at bortskaffe er for et fjernsyn eller en computer steget fra kr. pr. Et udredningsarbejde er i gang med henblik på nærmere at vurdere mulighederne for at afgiftsbelægge flere miljø- og sundhedsbelastende stoffer. Ved vurdering af hvilke stoffer, der er egnede afgiftsobjekter, skal følgende faktorer vurderes: 52 S S S om stofferne har væsentlige miljø- og sundhedsskadelige effekter om stofferne er ikke-nedbrydelige, idet de herved medfører uoprettelig skade om der findes realistiske substitutionsmuligheder inden for en kort tidshorisont. Undersøgelsen skal blandt andet afdække de miljø-, erhvervs- og konkurrencemæssige, administrative og provenumæssige konsekvenser. 52 Skatteministeriet, Miljø- og Energiministeriet, Finansministeriet, august 2000.

61 60 Kapitel 4 Figur 4.7 Miljøafgifter Aktieejere Investorer Statslige Kommunale Forsikring Långiver Leverandører Finansielle partnere Myndigheder Konkurrenter Kunder Professionelle Rådgivere Interesseorganisationer Forbrugere Medarbejdere Branche Grønne Offentlighed Som virkemiddel kan afgifter virke effektive til at påvirke prisforholdene eller strukturen på markedet. Den adfærdsregulerende effekt er imidlertid afhængig af, hvorvidt det er muligt at fravælge de afgiftsbelagte produkter eller vælge miljømæssigt bedre alternativer. Effekten af afgiften er ligeledes afhængig af om den aktuelle størrelse af afgiften gør det økonomisk attraktivt at ændre adfærd. Er adfærdsændring mulig og økonomisk attraktiv ændrer virksomheder meget hurtigt adfærd. Afgifter kræver dog megen information og omhyggelig pleje, når det drejer sig om fastsættelse og regulering af størrelse. Afgifter er ikke egnede til detailregulering af miljøforhold. Anvendes afgifter til detailregulering er det meget administrativt ressourcekrævende. I hvilket omfang afgifter aktiverer andre aktører end den regulerede virksomhed vil afhænge af hvorledes de er påvirkelige overfor de prismæssige ændringer. Tilskudsordninger på miljøområdet administreres af Miljø- og Energiministeriet og skal godkendes af EU. Alle ordninger er typisk tidsbegrænsede og knyttet sammen med fremadrettede handlingsplaner handlingsplaner, der ofte senere følges op med administrativ regulering. Tilskudsordninger har størst berettigelse i forbindelse med områder, hvor der mangler udviklingsarbejde f.eks. udviklingen om mere miljøvenlige produkter, jævnfør den produktorienterede miljøindsats eller hvor der er stor usikkerhed om markedspotentialet, så en afgiftsdifferentering ikke kan forventes at have nævneværdig effekt. Der har været ydet tilskud til udvikling af renere teknologi i en årrække, men det er først med Den Produktorienterede Miljøstrategi (1998) at der er ydet tilskud til udviklingen af renere produkter. Både udvikling af renere teknologi og renere produkter står centralt i bestræbelserne på at begrænse industriens kemikalieforbrug. Udfra et stakeholderperspektiv synes nedsættelsen af produktpaneler (inden for varetransport, tekstil og elektronik) at være særligt interessante, idet disse paneler skal fungere som et forum for dialog mellem de aktører, der har indflydelse på produkt- og produktionsudvikling,

62 Regulering af virksomheders kemikalieforbrug 61 markedsføring samt brug og bortskaffelse. I forhold til reguleringsindsatsen i øvrigt er der således tale om en nyskabelse, der giver mulighed for at langt flere parter involveres i udviklingsarbejdet. Det er imidlertid ikke klart hvor effektfulde disse dialogfora vil være i forbindelse med selve produktudviklingen. Virksomhedernes incitament til at søge om tilskud til medfinansiering af udviklingsaktiviteter er at det kan understøtte virksomhedernes bestræbelser på at komme på forkant med den teknologiske udvikling, konkurrenter, kundekrav og begrænse den økonomiske risiko noget i disse udviklingsprojekter. Det er imidlertid ikke klart om ordninger af denne type vil kunne reducere den usikkerhed, der er forbundet med udviklingen af renere produkter (se kapitel 5) i tilstrækkeligt omfang til at mange virksomheder involveres. Figur 4.8 Tilskudsordninger Aktieejere Investorer Statslige Kommunale Forsikring Långiver Leverandører Finansielle partnere Myndigheder Konkurrenter Kunder Professionelle Rådgivere Forbrugere Medarbejdere Interesseorganisationer Offentlighed I 1990'erne har der ud over tilskudsordninger til proces- og produktudvikling i samarbejde med interesseorganisationerne været etableret tidsbegrænsede ordninger til fremme af grøn beskæftigelse og indførelse af miljøledelse. I sidstnævnte tilfælde viser en evaluering, at tilskuddet har givet virksomhederne et væsentligt bidrag til at overvinde de tekniske og økonomiske barrierer i forbindelse med indføring af miljøledelse (se denne rapports kapitel 5) Informative virkemidler Flere af ovennævnte virkemidler har et informativt tilsnit, særligt miljømærkningsordningerne, idet efterspørgslen i høj grad er betinget af at køberne har information om de produkter, de køber. Der anvendes en række andre informative virkemidler til at begrænse industriens kemikalieforbrug. Nedenfor diskuteres informationskampagner og listen over uønskede stoffer.

63 62 Kapitel 4 Tabel 4.1 Oversigt over mærkningsordninger Miljø Økonomi Virksomhed ISO EMAS Grønne regnskaber (Arbejdsmiljmærke ISO 9000 ( ) Buisness Excellence Årsregnskab Produkt Blomsten Svanen Øko-tex Energimærkning Økologimærket Malkoder R/S-sætninger CE-mærkning CEN/*ISO standarder Socialt Socialt indeks (*her arbejdes der på at få miljø ind) Informationskampagner er i de senere år blevet anvendt i stigende omfang. Disse er ikke kun rettet mod de forurenende virksomheder enkeltvis, men også mod brancheorganisationerne. En af årsagerne til at anvendelsen af informationskampagner inden for kemikalieområdet er blevet mere udbredt er, at regulering af stoffer og produkter generelt forudsætter lovgivning eller godkendelse i EU, og da dette er en meget langsommelig proces (se afsnit 4.4) anvendes kampagnerne til påvirkning af forbrugere såvel som professionelle kunder. Generelt er informationskampagner kun velegnede til afgrænsede produktområder og helst i sammenhæng med andre virkemidler som for eksempel mærkning. Endvidere svækkes informationskampagner af den bagvedliggende kommunikationsopfattelse, hvor det blot handler om at sprede information ad de rette kanaler til modtagerne, og så forventes de at agere i henhold hertil. Derved overser man at modtagerne ikke opfatter eller fortolker dem som forventet. Listen over uønskede stoffer, som er udarbejdet af Miljøstyrelsen, påvirker primært virksomhederne ved dens signalværdi. Dét at et stof er optaget på listen indikerer, at der er væsentlige miljø- og/eller sundhedsmæssige problemer knyttet til anvendelse og/eller bortskaffelse. Problemerne er således ikke nødvendigvis knyttet til produktionen eller brugen af produkterne, men kan opstå senere i produkternes livscyklus, hvor virksomheden ikke direkte har indflydelse. Den signalerer overfor producenter, produktudviklere, og indkøbere og andre aktører at der er visse kemikalier hvis brug på længere sigt bør reduceres eller stoppes, og at opmærksomheden fremover vil koncentreres om de i listen indholdte stoffer.

64 Regulering af virksomheders kemikalieforbrug 63 Figur 4.9 Listen over uønskede stoffer Aktieejere Investorer Statslige Kommunale Forsikring Långiver Leverandører Finansielle partnere Myndigheder Konkurrenter Kunder Professionelle Rådgivere Interesseorganisationer Forbrugere Medarbejdere Branche Grønne Offentlighed Dette kan ske ved at virksomhederne på baggrund af listens oplysninger selv tager initiativ til at udskifte de problematiske stoffer. De ca. 100 stoffer på listen er under mistanke for at være kræftfremkaldende, reproduktionsskadende og/eller hjerneskadende. Listen er resultatet af en samkøring mellem Effektlisten og en mængdeliste - ud af det er der kommet en fællesliste, som er kendetegnet ved at medføre en eller flere af de uønskede effekter, og hvor stoffet anvendes i en mængde på over 100 tons i Danmark. Hovedparten af de stoffer, der står på listen er udvalgt ud fra deres klassificering. De er klassificeret for særligt betænkelige sundheds- og miljøeffekter - høj akut kronisk giftighed, kræftfremkaldende, reproduktionstoksisk og akkumulerende effekt, allergifremkaldende effekt for hud og luftveje samt miljøfarlighed. Det betyder at producenter af disse stoffer og af kemiske produkter, hvori stofferne indgår, allerede i dag skal mærke stoffet eller produktet efter reglerne i kemikalieloven. Desuden er mange af stofferne fra den første liste senere blevet miljøfareklassificeret. Listens vejledende karakter skyldes at evt. forbud ville have været alt for ressourcekrævende. Det ville fordre at myndighederne for hvert stof og for hver enkelt anvendelse af stoffet vurderede om der fandtes mindre farlige alternativer. En tværgående reguleringsindsats Der er flere reguleringstiltag, der går på tværs af de ovennævnte kategorier. Heraf skal handlingsplaner og aftaler omtales. Handlingsplaner baserer sig ofte på en bred vifte af virkemidler. Dette gælder eksempelvis for phthalat-handlingsplanen fra juni Phthalater anvendes i meget store mængder, blandt andet i blød plast. Det langsigtede mål er at afvikle alle problematiske anvendelser af phthalater i blød plast, som udgør 90 procent af det samlede phthalatforbrug. Målet med initiativerne i phthalat-handlingsplanen er at reducere brugen

65 64 Kapitel 4 af phthalater med 50 procent inden for de næste 10 år. Phthalathandlingsplanen bruger en række virkemidler, der skal være medvirkende til at reducere og afvikle forbruget. Virkemidlerne omfatter blandt andet forbud, afgifter, tilskud, offentlig grøn indkøbspolitik og miljømærkning. Generelt vil der kunne opstilles handlingsplaner for stoffer såvel som industrier (brancher). Hvilke stakeholders, der kunne tænkes at blive involveret, vil afhænge af hvilke virkemidler der tages i brug. Siden 1991 har det været muligt for miljø- og energiministeren at indgå såkaldte bindende aftaler med virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, som f.eks. brancheforeninger. Dette er f.eks. sket i relation til begrænsning af PVC- og CFCforbruget samt til reduktion af brugen af flygtige organiske forbindelser, de såkaldte VOC ere. Det ser ud til, at det er meget stof- og industribestemt om handlingsplanerne virker efter hensigten. Eksempelvis har PVC-aftalen fra 1991 vist sig at være utilstrækkelig. Miljøog Energiministeren har derfor lanceret en ny pvc-strategi. Denne vil baseres på nye at pvc-produkter pålægges en afgift. Det har vist sig, at forberedelsen og implementeringen af disse aftaler ofte er meget langvarig og ressourcekrævende. Det har derfor været nødvendigt at supplere aftalerne med en række virkemidler, især i forbindelse med reguleringen af the free riders indenfor brancherne, der får fordel af aftalerne uden at bære deres del af byrderne. Samtidig er dette medvirkende til at en eventuel vurdering af aftalernes effekt vanskeliggøres, da de er viklet ind i den øvrige reguleringsindsats Sammenfatning omkring de nationale miljøpolitiske virkemidler Som det fremgår af ovenstående gennemgang, er der mange andre aktører end de kemikalieforbrugende virksomheder og miljømyndigheder, der har og kunne tænkes at have en interesse i virksomhedernes miljøadfærd. 53 OECD Working Papers: Voluntary Agreements with Industry. Vol. VI. 1998

66 Regulering af virksomheders kemikalieforbrug 65 Tabel 4.2 Oversigt over de forskellige virkemidlers påvirkning af virksomhederne Virkemidler og påvirkning af interessenter Miljølov Off. grønne indkøb Grønne regnskaber Miljømærkning Miljøledelse Miljø afgifter Tilskudsordninger Liste over uønske de stoffer Finansielle partnere Långivere Forsikring Investorer Aktionærer X X X X X X X X X X X X X Myndigheder Statslige Kommunale X X X X X X X Konkurrenter X X X X Kunder Profesionelle Forbrugere X X X X X X Medarbejder e X X Offentlighed X X Interesseorga nisationer Branche organisationer Grønne organisationer Rådgivere X X X Leverandører X X X X På baggrund af selve denne skematiske oversigt er der flere forhold, der skal fremhæves: For det første, viser gennemgangen, at de fleste virkemidler er relativt fokuserede, men at det er begrænset hvor mange aktører, der aktiveres. Det vil sige, at de påvirker kun et begrænset antal af virksomhedernes stakeholder-relationer. De indirekte effekter af de forskellige reguleringstiltag på de forskellige stakeholder-grupper vil sandsynligvis være flere, men er samtidig også vanskelige at gennemskue. Selv om ovenstående gennemgang ingenlunde kan siges at være en systematisk effektvurdering, så synes reguleringsindsatsen, for det andet, at have et kalejdoskopisk præg. Dette kan næppe overraske, hvis man ser reguleringsindsatsen i et udviklingsperspektiv over tid sker der gradvise skift i mål og midler, som søges indarbejdet i de eksisterende reguleringsformer. For det tredje synes der stadig at være en vis vej til at reguleringsindsatsen kommer til at favne helheden fra vugge til grav og til at flere aktører bringes i spil ved at

67 66 Kapitel 4 virksomhedernes stakeholder-relationer udnyttes i reguleringsøjemed. I bestræbelserne herpå kunne en fremgangsmåde være at udvælgelsen af virkemidler fremover sker på grundlag af en systematisk vurdering af hvilke stakeholder-relationer, der kunne tænkes aktiveret. Valget af virkemiddel skulle således også bero på hvilke af virkemidler, der skønnes mest velegnet til at fremme dialogen om virksomhedernes miljøforhold, herunder deres brug af uønskede kemikalier.. For det fjerde er det endvidere gruppens vurdering, at der er behov for en bedre koordinering og sammenhæng mellem de statslige myndigheders regulering af og brug af virkemidler på produktområdet og de kommunale myndigheds- og driftsopgaver. Virksomheder vil efter gruppens vurdering generelt ikke opleve, at der sammenhæng mellem de forskellige statslige myndigheders initiativer og de lokale miljømyndigheders regulering og løbende tilsyn med produktionsprocesserne. I den forbindelse skal det uanset de seneste års kritik af de lokale myndigheders tilsynsindsats bemærkes, at omfanget af statens myndighedskontrol af kemiske stoffer og produkter virker meget begrænset 54. Virkemidler kan og bør anvendes forskelligt alt afhængig af problemstilling, sektor og branche. Derfor er det afgørende, at have et klart overblik over, hvilke virkemidler, der er mest hensigtsmæssige i en given sammenhæng og hvordan disse i givet fald bør anvendes. Og endelig hvordan virkemidlerne bedst supplerer hinanden med henblik på aktivering af de nødvendige og tilstrækkelige relationer til opnåelse af de opstillede mål. Den stedse mere åbne økonomi gør at Danmark ikke kan gå enegang i sin kemikalieindsats, dels fordi produktionen bliver mere eksportorienteret og reguleringen ikke må virke konkurrenceforvridende, og dels fordi industriens forbrug af kemikalier tilvejebringes ved import. Kemikalieindsatsen er derfor betinget af hvad der sker internationalt. Dette tages op i det næste afsnit. 4.5 Den internationale regulering på kemikalieområdet Der er tre hovedindgange i den internationale regulering af miljø- og sundhedsskadelige kemikalier, som anvendes i produktionen (industri- og ikke landbrugsproduktionen): Multilaterale miljøaftaler i globalt eller regionalt regi Handelspolitiske tiltag i verdenshandelsorganisationens, WTO, regi Bistandsarbejde 54 Kommuner og amter anvender mere end 340 årsværk til virksomhedstilsyn og regulering af virksomhedernes drift. Miljøstyrelsens kemikalieinspektion forestår kontrol med overholdelse af kemikalieloven (kemiske stoffer og produkter) og 30 bekendtgørelser, forordninger, regulativer og cirkulæreskrivelser i medfør heraf samt 5 bekendtgørelser om kemiske stoffer og produkter i medfør af anden lovgivning. Tilsynsindsatsen er koncentreret inden for områder, der har væsentlig betydning for sundhed og miljø. Af Miljøstyrelsens tilsynberetning 1997 (Orientering fra Miljøstyrelsen, nr.4, 1999) fremgår det at der anvendes knap 6 årsværk til opgaverne. Kemikalie-inspektionen udgiver en selvstændig årsberetning, som redegør for tilladelser, tilsyn, kampagner, indberetninger og forfølgelse af overtrædelser.

68 Regulering af virksomheders kemikalieforbrug 67 I det efterfølgende fokuseres der primært på førstnævnte, idet de globale multilaterale miljøaftaler først beskrives og dernæst tiltagene i EU-regi. Der er en række andre regionale tiltag som regulerer kemikalieimporten - Bamako-Konventionen, der omfatter importforbud og kontrol af grænseoverskridende bevægelser i Afrika, og Konventionen vedr. import af farligt og radioaktivt affald til Forum Island Countries i det sydlige Stillehav. Disse behandles ikke i det følgende. Desuden fokuseres der primært på de persistente, organiske forurenende stoffer, de såkaldte POP ere (også kaldet det beskidte dusin ). Hensigten er at tegne konturerne af de reguleringsmæssige rammer, som den nationale indsats for at begrænse industriens produktion, brug, transport og bortskaffelse af kemikalier udspiller sig indenfor. De handelspolitiske problemstillinger i WTO knytter sig til de interessekonflikter, der opstår i kølvandet på WTOs liberaliseringsbestræbelser og nationale såvel som internationale interesser i at gennemføre nationale og internationale reguleringer af hensyn til miljøet og menneskelig sundhed. Danmarks hidtidige indsats har lagt vægt på tre forhold, at: S S S WTO imødekommer brugen af handelsinstrument i internationale miljøaftaler efter klare retningslinier WTO anerkender miljømærkningsordninger, der omfatter oplysninger om produktets livscyklus WTO anerkender forsigtighedsprincippet som kriterium for handelspolitiske indgreb af hensyn til miljøet Der er spørgsmål som især presser sig på i de handels- og miljøpolitiske diskussioner. Det ene er, at det er uklart om og hvorledes WTOs handelsliberaliseringer vil bidrage til sikring af en bæredygtig udvikling. Mange i de udviklede- såvel som i udviklingslandene vil hævde at WTOs regelsæt, tværtimod, er en hindring herfor. Det andet uafklarede forhold er om de udviklede landes interesse i at tage miljøhensyn er ensbetydende med en grøn protektionisme, som udviklingslandene frygter. De mange spørgsmål der knytter sig til konflikten mellem handels- og miljøinteresser og som også vil have følger for regulering af kemikalieforbruget behandles imidlertid ikke i det efterfølgende, alene på grund af problemstillingernes omfang. Danmarks internationale miljøbistand behandles ligeledes ikke. Den globale regulering Den globale regulering af kemikalieproduktion og -forbrug sker ved en række multilaterale miljøaftaler, hvoraf der redegøres kort for følgende: S S S S S Montreal protokollen (opfølgning på Wien konventionen) FN s Klimakonvention (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) London konventionen Basel konventionen Rotterdam konventionen

69 68 Kapitel 4 - Da disse anses for at være de mest betydningsfulde 55. Ifølge Montrealprotokollen (1987) og Klimakonventionen (1992, samt Kyotoprotokollen fra 1997) reguleres en række af de stoffer, der påvirker henholdsvis ozonlaget og klimaet. I henhold til Montrealprotokollen skal CFC er, haloner, tetrachlormetan, trichlormetan, HCFC er og metylbromid udfases. I vores del af verden er dette sket for alle de nævnte stoffer undtagen de to sidstnævnte stofgrupper, og konventionen vurderes som en succés. Klimakonventionens Kyoto-protokol omfatter HFC er, PFC er og SF6 samt CO2, metan og lattergas. Kyoto-protokollen er endnu ikke trådt i effekt. Figur 4.10 Eksempel på succéshistorie om regulering af kemikalier - Den danske offentlige indsats for regulering af CFC. Med hensyn til indsatsen for begrænsning og substitution af CFC og HCFC har den offentlige miljøindsats omfattet følgende styringsmidler: Offentlig administrativ regulering Bekendtgørelse EU-forskrifter Tilskud til udvikling af produkter og produktionsprocesser CFC handlingsplan Renere teknologi programmer Aftaler Returtagningsordning for brugte CFC m.m. Beskrivelse af KMO ordningen (Kølebranchens Miljø Ordning). Internationale aftaler og samarbejde UNEP (FN) Wienkonvention fra 1985 og den tilknyttede Montreal protokol fra Seneste revision af Montral-protokollen - Kyoto-protokollen Undersøgelser af og information om miljøeffekter Undersøgelser foretaget af Miljøstyrelsen Forbrugerombudsmandens vejledning om miljømarkedsføring Påvirkning af efterspørgsel herunder mærkning af produkter I Verdensbankens udbudsmateriale for fjernvarmerør til Polen fik Miljøstyrelsen indføjet hensyn til miljøforhold, således at det ikke kun var en konkurrence på pris. Indførelse af afgifter. Køleskabe og frysere. Både Blomsten og Svanen. Køle- og varmepumper. Svanemærke kriterier er under udarbejdelse. 55 Www/unep/pops/inc3/inf/3

70 Regulering af virksomheders kemikalieforbrug 69 Londonkonventionen (1973) til forebyggelse af havforurening ved dumping af affald og andet (London Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter) dækker en lang række stoffer, herunder både organohaloner og persistente, syntetiske stoffer. Disse to stofgrupper omfatter også POP-kemikalierne, som man ønsker at begrænse brugen af. Ifølge 1996-Protokollen til Konventionen skal landene også benytte sig af forsigtighedsprincippet i forebyggelsesarbejdet. Det vil sige at beskyttelsesforanstaltningerne skal iværksættes, når der er grund til at formode at dumping vil have en miljøskadelig effekt, uden at der er bevist en kausal sammenhæng mellem det dumpede og miljøeffekt. Denne protokol er endnu ikke trådt i kraft. Baselkonventionen (1989) har to overordnede målsætninger. Den ene drejer som sikring af en miljømæssig forsvarlig bortskaffelse af miljøfarligt affald og den anden drejer sig om at have kontrol med de grænseoverskridende affaldsstrømme. Mens førstnævnte målsætning drejer sig om at minimere affaldsmængderne og at sikre en miljømæssig forsvarlig bortskaffelse, så drejer den anden målsætning sig om at minimere/forbyde den grænseoverskridende transport/eksport af farligt affald (kemikalier). De fleste, hvis ikke alle, kendte POP ere vil, når de defineres som affald og flyttes over grænser, kunne karakteriseres som farligt affald under Baselkonventionen. Baselkonventionen er endnu ikke trådt i kraft, da kun 17 lande har ratificeret den og der kræves 62 landes ratifikation. I 1995 lykkedes det Danmark i samarbejde med det øvrige EU at få indført et forbud mod eksport af farligt affald fra OECD- til ikke-oecd lande. Hensigten er at undgå at det eksporterede affald ender på ukontrollerede lossepladser. Der er i 1997 vedtaget en protokol om erstatning og ansvar for skader opstået i forbindelse med grænseoverskridende transport af farligt affald. Denne placering af ansvar og regulering af erstatningsudbetaling har længe haft høj prioritet i udviklingslandene. Protokollen pålægger eksportøren af affald et meget strengt ansvar - dvs. et ansvar, der er uafhængigt af, om der er begået fejl eller foreligger skyld hos eksportøren - et såkaldt objektivt ansvar. Desuden pålægges eksportøren en pligt til at være forsikret. UNEP s styrelsesråd besluttede i maj 1995 at der skulle udarbejdes en bindende konvention om information i forbindelse med handel med farlige kemikalier, den såkaldte PIC-konvention (Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade). Denne blev underskrevet i Rotterdam i 1998, men først når 50 lande har ratificeret denne PIC- eller Rotterdam-konvention, træder den i kraft. Hensigten med denne konvention er at fremme et fælles ansvar og samarbejde (blandt underskriverlandene) i handlen med farlige kemikalier. Konventionen indeholder krav til etikettering og klassificering af PIC-kemikalierne samt en række procedurer for eksport af forbudte eller strengt regulerede kemikalier fra eksportlandene. Myndighederne i modtagerlandene skal have mulighed for at afslå import på baggrund af disse informationer. PIC-kemikalierne omfatter aldrin, chlordane, DDT, dieldrin, heptachlor, hexachlorobenzene og PCB. I skrivende stund har 11 lande ratificeret konventionen. 56 Desuden besluttede UNEPs styrelsesråd maj 1995 at indkalde til en ekspertkonference for at iværksætte en global vurdering af problemerne såvel som behovet for en regulering af POP-kemikalierne (the persistent organic pollutants). Styrelsesrådet inviterede The 56 International Institute for Sustainable Development: Sustainable, 2000.

71 70 Kapitel 4 Inter-Organization Programme for the Sound Management of Chemicals (IOMC), sammen med the International Programme on Chemical Safety (IPCS) og the Intergovernmental Forum on Chemical Safety (IFCS) til at gennemføre ovennævnte vurderinger i forbindelse med 12 navngivne POP-stoffer, der ellers havde været diskuteret under LRTAP-processen i UN/ECE (se nedenfor). På baggrund af anbefalingerne fra denne ekspertgruppe besluttede UNEPs styrelsesråd i februar 1997, at der skulle udarbejdes en bindende global konvention til udfasning og regulering af POPer. Arbejdet med en POP-konvention blev indledt i 1998 og forventes afsluttede i Regionale tiltag Sideløbende med de globale forhandlinger udarbejdes der protokoller i FNs ECE region (dvs. EU-landene, de central- og østeuropæiske lande samt USA og Canada) under the Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (LRTAP). Foruden POP er omfatter disse også tungmetaller og nitrøse gasser. Arbejdet med disse protokoller afsluttedes ved den pan-europæiske miljøkonference i Århus i juni På konferencen undertegnedes to protokoller om luftforurening, en om POP er og en protokol om tungmetaller. 36 lande har undertegnede protokollerne. Et andet vigtig tema fra Århuskonferencen var konventionen om offentlighedens adgang til miljøoplysninger, deltagelse i miljøbeslutninger og adgang til domstolsprøvelser i miljøsager. Mere en 50 europæiske lande blev enige om konventionen, der kan bruges til at sikre borgernes miljørettigheder. POP-protokollen indeholder lister over stoffer som skal (1) udfases, (2) anvendelsesreguleres og (3) hvor emissionernes skal nedbringes. The ultimate goal of the protocol is to eliminate discharges, emissions and losses of POPs by addressing production and use as well as emissions of the 16 substances covered (fra UNEPs web sider om POP er. Bemærk at de tidligere omtalte 12 navngivne stoffer er blevet udvidet til 16). Tungmetalprotokollen indeholder en forpligtelse til at reducere bly-, cadmium-, og kviksølvemissionerne med henblik på at begrænse forureningen fra industrien, forbrændingsprocesser og affaldsforbrænding. Endvidere sigter protokollen med en total udfasning af bly i benzin. Sidstnævnte blev støttet af 33 lande. Visse regionale havkonventioner - OSPAR-konventionen om beskyttelse af havmiljøet i Nordøstatlanten (1992) og HELCOM-konventionen om beskyttelse af havmiljøet i Østersøen (1992) samt Nordsøkonferencen søger ligeledes at regulere udslip af en række organiske forbindelser, pesticider, tungmetaller og radioaktive stoffer i havet. Konventionernes mål, det såkaldte generationsmål, er at koncentrationen af disse stoffer i miljøet skal reduceres til tæt på baggrundskoncentrationerne for de naturligt forekommende stoffer og tæt på nul for de menneskeskabte syntetiske stoffer. Stofferne skal været udfaset ved år Der arbejdes med at målrette indsatsen mod de stoffer, der udgør den største miljømæssige risiko for havmiljøet. I EU-regi har man i en årrække gennemført risikovurdering af kemiske stoffer for deres farlighed, arbejdet med anmeldelsesordninger, hvor nye stoffer undersøges og anmeldes til myndighederne inden de markedsføres samt arbejdet på at begrænse/fjerne udledningen af farlige stoffer til vandmiljøet. EU s risikovurderingsprogram startede i Oprindelig skulle programmet omfatte de eksisterende ca stoffer, men den kemiske industri indsendte kun oplysninger om

72 Regulering af virksomheders kemikalieforbrug 71 de ca mest markedsførte stoffer. På denne baggrund besluttede medlemslandene kun at gennemføre en egentlig risikovurdering for de godt 100 stoffer, der enten produceres i de største mængder eller som vurderes at indebære den største risiko. De metoder og fremgangsmåder, som EU har anvendt, har ikke været tilstrækkelige det har overhoved ikke været muligt at indfrie ambitionerne. Til dato, dvs. på syv år, er blot fire stoffer blevet vurderet. Der synes at være flere grunde til sendrægtigheden: Selv for de mest anvendte kemiske stoffer har det vist sig at være vanskeligt at skaffe de fornødne oplysninger. Hertil kommer at hverken medlemslandene eller EU- Kommissionen havde afsat tilstrækkelige ressourcer hertil. 57 EU s klassificering af farlige stoffer angiver om de er sundhedsfarlige og til fare for vandmiljøet og ozonlaget. Præparatdirektivet fastsætter krav om mærkning af kemiske produkter, herunder også skærpede mærkningskrav til bekæmpelsesmidler. Anmeldelsesog kontrolordningerne søges endvidere koordineret blandt medlemslandene. Desuden er der indenfor EU gennemført fælles regler, der begrænser anvendelsen af visse stoffer (visse chlorerede opløsningsmidler, creosot og af kræftfremkaldende, mutagene eller reproduktionstoksiske stoffer i forbrugerprodukter). Men efter risikovurderingsprogrammets igangsættelse er arbejdet med anvendelsesbegrænsninger næsten gået i stå, fordi man har ventet på resultaterne fra risikovurderingerne. Det er på baggrund af denne udvikling at Miljøstyrelsen udsendte Listen over uønskede stoffer, som et signal til industrien om at begrænse brugen af disse stoffer. Man kan sige, at ovennævnte udvikling har været ensbetydende med at man i EU har handlet mod bedre viden; man har udskudt anvendelsesbegrænsninger for stoffer, hvor farligheden har været velkendt, velvidende at risikovurderings-eksercitsen havde lange udsigter. Dette er sket på trods af at forsigtighedsprincippet skulle være et bærende princip i EU s miljøpolitik, jf. EU-traktatens artikel 130R 58. Udviklingen i kemikalieindsatsen vidner om to beslægtede forhold: at princippet ikke indtager nogen vigtig plads i den konkrete politikudformning og at der ikke princippet ikke er søgt udmøntet i konkrete mål på dette område. Der eksisterer særskilte direktiver som søger at regulere kemikalieforbruget i forbindelse med produktion af kosmetik og legetøj. Legetøjsdirektivet er imidlertid et interessant eksempel på hvordan det internationale standardiseringsarbejde lejrer sig ind over EU s kemikalieregulering. Efter dansk opfattelse indeholder dette direktiv ikke en tilstrækkelig effektiv regulering af de kemiske stoffer. Dette afgøres af de internationale standardiseringsorganisationer. Disse fora er primært befolket med repræsentanter for industrien, og de har således stor indflydelse på, hvorledes de enkelte standarder udformes. Det er blot et af mange eksempler, der understreger vigtigheden af det internationale standardiseringsarbejde. 4.6 Sammenfatning: Den hidtidige indsats nationalt såvel 57 Kommisionen for de europæiske fællesskaber, 1998, Arbejdsdokument. 58 Maastricht, 1992

73 72 Kapitel 4 som internationalt Sammenfattende kan man sige at der internationalt er store udfordringer i forbindelse med at regulere kemikalieproduktionen,-forbruget, -transporten og -bortskaffelsen. Der er flere lag i dette: For det første så synes kemikalieproduktionen/forbrugets omfang at være et problem. Antallet af kemikalier, der sælges, bruges og udledes til miljøet, er svimlende, og de markedsføres i et tempo, hvor kontrolforanstaltningerne umuligt kan følge med. Dette skyldes det grundlæggende problem, at der er tale om asymmetrisk information mellem de regulerende og de regulerede, samt at de ansvarlige myndigheder kun har begrænsede ressourcer til de forskellige kontrolforanstaltninger. Industriens interesse i at påtage sig et ansvar i forbindelse med vurdering og information synes hidtil at have været meget begrænset. Endvidere synes det internationale standardiseringsarbejde i visse tilfælde at stække reguleringsindsatsen. Hertil kommer de økonomiske mekanismer, der er på spil og knytter sig til den eksisterende produktions- og forbrugsstruktur. De markedsførte kemikalier repræsenterer ikke ubetydelige investeringer m.v. Et tredje problem vedrører de politiske interesser eller mangel på samme i at ændre ved disse strukturer. Der er forholdsvis få af de globale eller regionale tiltag, som kan betragtes som succeser, hvor det er lykkedes at nå til enighed om at begrænse eller udfase bestemte kemikalier. I disse tilfælde (f.eks. Montreal protokollen) har det været et begrænset antal stoffer, som er søgt reguleret, og der har eksisteret mulige alternativer hertil ved reguleringstidspunktet. I de fleste andre tilfælde gælder disse forhold ikke. Snarere tværtimod. Der er mange stoffer, mange anvendelsesområder, mange økonomiske og ofte divergerende interesser knyttet til stoffernes anvendelse, som tilsammen vanskeliggør etableringen af internationalt bindende aftaler. Et særligt problem i denne forbindelse er, at udviklingslandene deltager i de globale forhandlinger (med hvad dette måtte indebære af nødvendig teknologisk og finansiel bistand), således at miljøaftalerne ikke kommer til at fungere som en handelshindring over for udviklingslandene (grøn protektionisme). Udviklingen i det internationale miljøsamarbejde tager tid. Og dette står i kontrast til offentlighedens voksende interesse og bekymring, jf. karakteristikken af samfundsudviklingen som værende et risikosamfund 59. Afslutningsvist kan det konstateres, at med undtagelse af Århus-konventionen, så er den internationale regulering af kemikalieområdet primært virksomhedsrettede. Virksomhedernes interessent-relationer påvirkes kun indirekte af den igangværende indsats. Det internationale miljøsamarbejde er en tvingende nødvendighed, som kræver en øget indsats og opmærksomhed i de kommende år. Men netop fordi dette arbejde går langsomt, er det arbejdsgruppens vurdering at vi ikke kan vente på de internationale aftaler falder på plads og til at undersøgelsesresultaterne af de internationale ordninger som risikovurderingsprogrammet foreligger. Udfra nærheds- og forsigtighedsprincipperne må der ageres nationalt. Arbejdsgruppen vurderer, at den eksisterende stof- og virksomhedsorienterede regulering, er utilstrækkelig i forhold til at begrænse industriens brug af kemikalier i nævne- 59 Beck, 1987.

74 Regulering af virksomheders kemikalieforbrug 73 værdigt omfang. Der er behov for et paradigmeskifte, således at regulering på baggrund af grænseværdier understøttes og suppleres af andre mere systemiske tiltag, der er mindre fikseret på det enkelte stof, kilde og recipient og mere fokuseret på virksomheden som en del af et netværk, en værdi- og produktionskæde, og derved fokuseret på den miljøbelastning, der kommer fra den samlede kæde. Et central element i denne diskussion bør være begrebet ansvar. Hvis kemikalieforbruget skal begrænses, skal der være en øget vægtning af producenters, grossisters, importørers ansvar for deres og deres kunders miljøbelastning. Dette bør ske som følge af nationale og internationale tiltag.

75

76 74 Kapitel 5 Kapitel 5: Virksomheders miljøadfærd og kemikalieforbrug - og drivkræfterne bag Over årene har der været en omfattende debat om, hvorvidt miljø kan give konkurrencemæssige fordele eller ej. Hyppigt forekommende erklæringer i 1970'erne om at miljøhensyn svækker konkurrenceevnen og koster jobs er, siden Brundtlandrapportens udgivelse i 1987, blevet vendt til det stik modsatte nemlig at en øget hensyntagen til miljøet vil være en styrkelse af konkurrenceevnen. Ser man på udviklingen af the Dow Jones Sustainability Index i forhold til det almindelige DJI viser det, at de børsnoterede virksomheder, der systematisk arbejder med miljø, klarer sig bedre end virksomheder, der ikke gør det. Figur 5.1 Sammenligning mellem Dow Jones Global Indexes og Dow Jones Sustainability Group Index 60 På baggrund heraf er det imidlertid næppe rimeligt at hævde at der er tale om en generel tendens. Det er vanskeligt at give et éntydigt svar på spørgsmålet om, hvorvidt en større miljømæssig satsning er den rette strategi for en virksomhed til at opnå bedre priser og/eller få nye kunder, og dermed til at styrke dens konkurrenceevne. Dette afhænger af virksomhedernes økonomiske omstændigheder: industri eller branchestrukturen, konkurrenceforholdene i industrien/branchen, virksomhedernes position på markedet, reguleringen herunder virksomheds-myndighedsinteraktion samt en række virksomhedsinterne forhold. Desuden afhænger det af hvilket marked virksomhederne opererer på industrielle, konsument eller offentlige markeder. Indledningsvis redegøres der kort for de mange forskelligartede tiltag, som virksomhederne kan tage i brug for at forbedre deres miljømæssige præstationer, herunder også at minimere deres brug af kemikalier. Dette drejer sig om en lang række analyse- og kommunikations-værktøjer. Udviklingen heraf er endnu i sin vorden, men 60

77 Virksomheders miljøadfærd og kemikalieforbrug - og drivkræfterne bag 75 går meget hurtigt. Dette gør det vanskeligt at få et samlet overblik over hvor mange og hvilke værktøjer virksomhederne tager i brug. Der findes dog en række undersøgelser, der belyser dette. Hovedresultaterne herfra præsenteres i kapitlets andet afsnit. Selv om flere af disse undersøgelser berører spørgsmålet om virksomhedernes ressourceforbrug, er det de færreste af dem, der fokuserer eksplicit på virksomhedernes kemikalieforbrug. Kendetegnende for flere af disse undersøgelser er, at de søger at afdække de vigtigste drivkræfter bag virksomhedernes ændrede miljøadfærd. Heraf fremgår det at der er en række barrierer for at virksomhederne gør mere på miljøområdet. Disse barrierer behandles i kapitlets tredje afsnit. Afslutningsvis diskuteres hvad der skal til for at fremme ændringer i virksomheders miljøadfærd, således at virksomhederne bliver mere innovative end hidtil. Dette vedrører flere forhold: de generelle erhvervsmæssige rammebetingelser, som påvirkes af mange forhold f.eks. erhvervsstøtten, konkurrencelovgivningen, sektorintegrationen af miljøhensyn samt miljøreguleringen og dens indretning såvel som f.eks. uddannelsesmæssige initiativer rettet mod opbygning af virksomhedernes kompetencer på miljøområdet. I dette afsnit fokuseres der udelukkende på miljøreguleringen af hensyn til dette projekts afgrænsning. 5.1 Virksomhedernes værktøjskasse Virksomheders miljøarbejde har overvejende været et teknisk anliggende, primært orienteret mod myndighedskrav. Efterhånden er miljø imidlertid blevet et ledelsesanliggende i flere og flere virksomheder. I takt hermed er antallet af værktøjer, som virksomhederne kan tage i brug til at ændre produkternes miljøprofil, optimere produktionen, forbedre virksomhedens miljømæssige præstation (performance) og til at kommunikere med deres interessenter, vokset støt. Brugen af en række af disse værktøjer er søgt sat i system af den internationale standardiseringsorganisation, ISO. ISO har udarbejdet en hel familie af frivillige tekniske standarder på virksomheds- og organisationsniveau for inddragelse af En mangfoldighed af værktøjer Design for the Enviro nmen t, DfE Design for Disassembly, DfD Product Oriented Environmental Managem ent, POEM Integrated Product Policy, IPP Life Cycle Assessment, LCA Material Flow Analysis, MFA Environmental Impact Assessement, EIA Strategic Environmental Assessment, SEA Environmental Risk Assessment, ERA Failure Mod e and Effect An alysis environmental, FMEA Total Quality Environmen tal Management, TQEM Environmental Management Systems, EMS, som ISO og EM AS Life Cycle Management, LCM Cost Benefit Analysis, CBA Life Cycle Costing, LCC

78 76 Kapitel 5 miljøforhold i produktudvikling, indførelse af miljøledelsessystemer, gennemførelse af miljørevisioner og lignende undersøgelser samt for vurdering af miljøindsats og resultater. Og på produkt/service-siden er der en række standarder for brugen af miljømærkning, deklarationer og påstande og for gennemførelse af livscyklusvurderinger. 61 Standardisering vil - på sigt - betyde en vis ensretning af, hvad de forskellige værktøjer omfatter og af deres anvendelse. Der er imidlertid kun tale om en vis ensretning, da de fleste standarder giver rig mulighed for lokale fortolkninger. ISO standarder kan tilpasses af det enkelte ISO medlem til national standard. De rigtige ISO standarder er imidlertid også vedtaget af CEN, og disse europæiske standarder kan ikke tilpasses nationalt. For mange, der er kritiske overfor industriens hidtidige miljøindsats, anses disse værktøjer mest en dels at være udtryk for virksomhedernes green wash enten ved at virksomhederne siger ét men gør som de plejer, eller ved at introduktionen af værktøjerne er en form for imagepleje. Anlægger man et andet perspektiv, kan det voksende antal værktøjer ses som et udslag af sammenspillet mellem konsulent-verdens produkttilpasning og den miljøpolitiske udvikling herunder ændringer i reguleringstiltagene mm. En række af værtøjerne er proces-orienterede (f.eks. DfD, DfE, LCA, EMS) og der er flere output-orienterede værktøjer, der søger at vurdere konsekvenserne af processerne (f.eks. EIA og ERA). Flere af værktøjerne sigter mod at gøre miljøet mere synligt i økonomiske termer såvel som overfor andre interessenter, jævnfør alle indikatorerne. Selv om disse værktøjer ikke er udviklet med henblik på at sikre en miljømæssig målsætning om dematerialisering, vil de kunne benyttes til dette formål såfremt virksomhederne har incitament hertil. Der pågår et omfattende arbejde i regi af World Business Council for Sustainable Development (WBCSD) med at udvikle indikatorer for øko-produktivitet. 62 I et nyt forslag vendes indikatorerne på hovedet, idet et tal for salget opgjort i kg eller kr. sættes i forhold til ressourceforbrug eller forureningsmængde. Herved udtrykker indikatorerne reelt øko-effektivitet: Et større tal udtrykker, at ressourcerne udnyttes bedre eller der forurenes mindre pr. solgt enhed. 63 De fleste af de i boksen nævnte værktøjer er udviklet med produktionsvirksomheden i fokus, men flere af dem kan række ud over den enkelte virksomhed, som f.eks. når indførelse af miljøledelsesystemer (EMAS og ISO) indebærer en styring af leverandører udfra miljømæssige hensyn. Livscyklusanalyser (LCA) synes i hvert fald som tankekonstruktion at kunne have en længere rækkevidde idet de data, der tilvejebringes i denne sammenhæng, kan bruges i forhandlinger og/eller ved udvælgelse af leverandører og til at danne grundlag for en miljøvaredeklaration eller miljømærke til at markedsføre virksomhedens produkter. LCA anvendes i dag af forholdsvis få virksomheder, men der er en stigende interesse herfor, i hvert fald i visse business-to-business relationer. 61 Dansk Industri/CO-Industri: Standarder for miljøledelse et overblik over ISO serien Business and the Environment, april 2000

79 Virksomheders miljøadfærd og kemikalieforbrug - og drivkræfterne bag 77 Ud fra en produktionskæde-betragtning er en af svaghederne ved brugen af LCA, at det ofte er nemmere kun at forholde sig til eget og de nærmeste led i kæden. Som følge heraf er der ingen, der har overblik over den samlede miljøbelastning i produktions- /værdikæden. En anden svaghed er og har især været opfattelsen af LCA som et videnskabeligt værktøj, som altid (og kun) giver korrekte svar. Dette ses ikke mindst omkring brugen af økotoksikologiske og toksikologiske data i livscyklusvurderinger, hvor der er stor forskel på metodernes detaljeringsgrad og videnskabelige konsekvens. LCA er en metodik, som kombinerer forsimplede udgaver af systemanalyse, masse- og energibalancer og miljøvurderinger (herunder toksikologi og økotoksikologi) i en samling af værktøjer. LCA omfatter hele livscyklusforløbet, men det kan være svært at skaffe data om brug og bortskaffelse - derfor laves der en del projekter herom. Der er to former for tiltag, som kan siges at påvirke leddene længere forude forbrugs- og bortskaffelsesleddene. Det drejer sig om virksomheders bestræbelser på at sælge funktioner fremfor produkter og på at recirkulere deres bi- og affaldsprodukter til andre, således at hvad der er overflødigt eller ubrugeligt for en virksomhed bliver råvarer for en anden. Sidstnævnte går under betegnelsen industrial ecology. 64 Et hjemligt eksempel herpå er den i udenlandsk litteratur ofte fremhævede industrielle symbiose i Kalundborg, hvor 5 procesvirksomheder og kommunen udnytter hinandens biprodukter 65. Forudsætningerne for dette industrielle netværkssamarbejde har været at virksomhederne har kunnet fungere sammen og at de er lokaliseret geografisk tæt ved hinanden 66. Produktorienterede salg eller functional sales er endnu ikke særlig udbredt, og findes fortrinsvis inden for business-tobusiness. Blandt de mest kendte eksempler er Rank Xerox, der i 1980'erne igangsatte en lang række initiativer, bl.a. inden for miljø og logistisk, med henblik på at Eksempel på kommunikation af LCA-resultater i virksomheden - der arbejdes typisk på tre niveauer: 1) LCA-projekt udført i samarbejde med ekstern konsulent eller internt afrapporteres i teknisk rapport, som følger kravene i ISO serien. 2) Resultaterne samm enfattes i en miljø(vare)deklaration, som miljøafdelingen udarbejder (og alene er ansvarlig for). Ved sammenlignings-lca bruges overskriften miljøsammenligning. 3) Deklarationen (kan) danne(r) grundlag for et (miljø)faktaark, som typisk udarbejdes sam men med marketingsfunktionen i et af vore datterselskaber, og som tilpasses de aktuelle behov i indhold og sprog. Faktaarket kan også indeholde andre informationer, f.eks. om teknik og økono mi. Fra lak til lakerede biler En af verdens store kemikaliekoncerner, Dupont, solgte på et tidspunkt bl.a. lak til bilindustrien, og havde som et naturligt mål at sælge mest muligt lak til bilproducenterne. Til gengæld havde de problemer med overskydende lak og udledninger i forbindelse med både lakering og bor tska ffelse. Dupont indgik en aftale med bl.a. Ford i England om ikke længere 64 Graedel, 2000; Allenby, 1998; Esty and Porter, Boons et al.,

80 78 Kapitel 5 relancere koncernen, således at den ikke længere solgte kontormaskiner, men skulle betragtes som the document company. Som følge heraf leases kontormaskinerne til kunderne, mens Rank Xerox har ansvaret for vedligeholdelse, tilbagetagning og demontering af kontormaskinerne samt for deres re-manufacturing til nye produkter. Kendetegnende for disse virksomheders bestræbelser er at de redefinerer markedsbetingelserne i og med de ændrer på ejerrettighedsstrukturen, og dermed forholdet mellem kunder og producent. Der findes nogle ganske få case-studier af, hvorledes virksomheder på denne måde har redefineret markedet 67. Desuden viser eksemplerne, at det ikke er regulator, der tænker i kædesammenhænge, men virksomhederne. Hvornår er der tale om en grøn virksomhed og en grøn industri? Spørgsmålet om, hvornår en virksomhed er grøn har været til debat lige siden (den moderne) miljødebats start i 1970'erne. Svaret herpå har også ændret sig over tid: I 1970'erne var de grønne industrier, dem der solgte rensningsteknologi til andre. I 1980'erne ændredes det grønne til også at omfatte udvikling, anvendelse og salg af miljøteknologier, herunder især renere teknologi. Og i dag synes der at være yderligere et kriterium for hvad en grøn virksomhed er virksomheden skal systematisk arbejde med løbende at forbedre sine miljøpræstationer, f.eks. ved brug af ovennævnte værktøjer. Et ændret kemikalieforbrug alene vil næppe være tilstrækkeligt til at virksomheden kan karakteriseres som grøn. Som følge af denne definition vil en grøn virksomhed vil være én, der søger at blive bedre til at holde hus med virksomhedernes ressourcer, at optimere ressourceudnyttelsen (øko-effektiviteten) og/eller være en virksomhed der sælger grønne produkter. Disse produkter eller ydelser kan omfatte at rense eller rydde op efter andre (den traditionelle miljøindustri) såvel som at rådgive og udvikle nye produkter, der er mindre forurenende end eksisterende, konventionelle produkter (f.eks. økologiske landbrugsprodukter, økologisk tekstiler, mere miljøvenlige byggematerialer) samt forsøg på at udvikle systemløsninger som Rank Xerox, Dupont og andre, der arbejder med produktorienteret service. Der er med andre ord to overordnede måder, hvorpå en virksomhed kan blive grønnere : - ved en kontinuerlig optimering af eksisterende produktionsprocesser/produkter - ved en udvikling af nye produkter, processer og systemer Der findes imidlertid mange forsøg på at gradbøje, hvad det vil sige at være en grøn virksomhed således at man kan skelne mellem virksomheder, der er mere eller mindre grønne. Netop fordi miljøregulering anses for at være af afgørende betydning for virksomhedernes miljøadfærd (se også afsnit 5.2), har mange af disse klassificeringsforsøg relateret sig til hvorvidt virksomhederne overholder gældende miljølovgivning; jf. opgørelser over non-compliant, compliant, compliant plus og excellent. 68 Andre bruger de fra strategilitteraturen velkendte betegnelser: reaktive, inaktive, proaktive og interaktive til at angive forskellige typer af virksomheder, nemlig 67 Mont, Roome, 1992; Hass, 1996; Ghobadian et el., 1998

81 Virksomheders miljøadfærd og kemikalieforbrug - og drivkræfterne bag 79 dem der decideret modarbejder miljømyndighederne, dem der kun overholder gældende ret, dem der søger at differentiere sig på deres miljømæssige præstationer og dem der tillige søger at påvirke hvor miljødiskursen, -politikken og markedet bevæger sig hen. Sidstnævnte virksomhedstype forventes således at være den mest aktive ikke alene med hensyn til at tilpasse sig markedsforholdene, men også med hensyn til at skabe nye markedsbetingelser, og er således den mest langsigtede strategiske i sin adfærd. Fælles for de fleste af disse typologiseringer er at udgangspunktet tages i: - Den enkelte virksomhed - Hvad virksomhederne har gjort hvilke og hvor mange tiltag virksomhederne har iværksat Figur 5.2 Eksempel på en karakterisering af hvor grønne virksomheders miljøkommunikation kan være. (Welford,1996) Skal sådanne undersøgelser bruges til at bench-marke virksomheder i forhold til hinanden, giver dette kun mening, hvis der er tale om sammenlignelige virksomheder (dvs. med tilnærmelsesvis samme teknologi, produktionsprocesser mv. F.eks. indenfor brancher, der er forholdsvis homogene teknologisk.) Denne form for bench-marking svækkes imidlertid af, at de indikatorer der anvendes til at angive om virksomhederne er mere eller mindre grønne langt fra er éntydige. De er genstande for betydelige fortolkninger fra virksomhedernes side. Det vil sige, at der kan være betydelige forskelle mellem to virksomheders miljømæssige præstationer til trods for at de har introduceret de samme miljøværktøjer. Selv om begge virksomheder måske ville kunne klassificeres som proaktive, grundet deres omfattende brug af miljøværktøjer, er det ingenlunde sikkert at de ud fra en miljømæssig vurdering præsterer lige godt, jævnfør dét at der ikke i de certificerede miljøledelsessystemer er noget minimumskrav, andet end det af lovgivningen satte. Skal dette forhold udbedres må der arbejdes med at udvikle andre vurderingskriterier end blot anvendelsen af et bestemt antal værktøjer, ledelsessystemer etc.

82 80 Kapitel 5 Det er imidlertid sådanne forsøg på at karakteriserer der ligger til grund for mærkningsordningerne Svanen og Blomsten mærkerne tildeles hvis et vist antal kriterier er tilfredsstillet. Indenfor arbejdsmiljøområdet arbejder man som noget helt nyt med indførelsen af en mærkningsordning, således at virksomheder, der har et godt arbejdsmiljø, vil kunne bruge mærket i forbindelse med virksomhedens kommunikations- og salgsarbejde 69. Mærket kombinerer traditionelle mærkningskriterier (f.eks. emissioner og materialeforbrug) med kriterier for ledelses- og styringspræstationer. Der skal kun være ét mærke uanset branche, men kriterierne vil være forskellige fra branche til branche, afhængig af hvad der identificeres som branchens 3-4 værste problemområder. Tanken er, at når en vis andel af virksomhederne, f.eks. 30 procent, har opfyldt kriterierne, så skærpes de med udgangspunkt i bedst tilgængelig teknologi. Mærket vil kunne bruges i forhold til virksomhedens relationer og særligt som et signal til medarbejderne med henblik på at fastholde virksomhedens nuværende medarbejderstab og tiltrække nye medarbejdere fremover og signal til kunderne om at virksomhedens arbejdsmiljøforhold er i orden. Som yderligere et incitament for virksomheden er, at virksomheder med arbejdsmiljømærke slipper for dels at betale en arbejdsmiljøafgift på kr. 200 pr. medarbejder. Og dels slipper for en afgift udregnet efter antal arbejdsskader. Opnår en virksomhed arbejdsmiljømærket fritager det desuden virksomheden for tilsyn fra arbejdstilsynet. På miljøområdet er mærkning og miljøvaredeklarationer knyttet til stoffer og/eller produkter, men ikke til virksomhedernes drift. En undtagelse er hotelbranchen. Her er der indført en virksomhedsmærkning Den grønne nøgle der tildeles hoteller som opfylder et udvalg af kriterier, som branchen har opstillet. En lignende ordning kunne måske indføres for mærkning af industrivirksomheder (produktionsstederne), selvom det sandsynligvis vil blive væsentlig mere kompliceret end inden for hotelbranchen. Dette kan tænkes etableret enten som en frivillig ordning, som i hotelbranchen, eller på baggrund af et samarbejde mellem miljømyndighederne (Miljøstyrelsen) og brancheforeningerne. I sidstnævnte tilfælde kunne fremgangsmåden være at Miljøstyrelsen giver brancheforeningerne en veldefineret og klar tidsfrist til at udarbejde kriterier for et miljømærke for branchens virksomheder. Overholdes disse ikke, eller foreslår brancheforeningerne for lempelige mærkningskriterier, så kunne Miljøstyrelsen udarbejde kriterierne i stedet. Virksomhederne vil i lighed med arbejdsmiljømærket kunne bruge mærket til at signalere over for kunder, medarbejdere og andre interessenter at dét at tage miljøhensyn på virksomheden omfatter mere end at overholde gældende emissionsvilkår. Opnår mange virksomheder i en branche et sådant miljømærke vil den udfra en traditionel branchetilgang kunne betragtes som en grøn industri. Givet den tiltagende kompleksitet i organiseringen af produktionen, er en sådan branchetilgang måske ikke den mest velegnede til at fremme en øget miljøindsats i alle led af et produkts tilblivelse. Et alternativ til en mærkning af de grønne brancher kunne være en mærkning af de produktionskæder, hvor virksomhederne systematisk arbejder og samarbejder om at udvikle mere miljøvenlige produkter. En udfordring ved sådan en ordning er at afgøre hvem der skal opstille kriterierne for mærkningen. 69 Arbejdstilsynet,1999

83 Virksomheders miljøadfærd og kemikalieforbrug - og drivkræfterne bag 81 Sammenfattende kan det siges at hvad der er grønt ændres med tiden, og af samme grund er der fare for at udviklingen kan løbe fra sådanne mærkningsordninger, såfremt de ikke sikres en vis dynamik ved f.eks. at operere med visse tidsmæssige restriktioner for hvor tit mærket tildeles og/eller udvikle mål for løbende forbedringer af eksempelvis øko-effektiviteten. Hertil kommer et andet problem, antallet af forskellige mærker på produkt, produktionssted, produktionskæde, branche, for miljø og for arbejdsmiljø kunne i sig selv tænkes at blive et problem, på sigt. Det skaber nærmest et informationsmæssigt overlæs. En løsning kunne være at forsøge at samordne flere af mærkerne, men dette vil sandsynligvis være ensbetydende med en aggregering af informationer og virke kontrafinalt i forhold til intentionen om at bruge mærkning til at øge gennemsigtigheden på markedet Hvad har virksomhederne gjort hidtil? Et af de helt centrale spørgsmål i miljødebatten er, hvad det er der får virksomheder til at ændre adfærd og til at innovere på miljøområdet? Hvad driver virksomheder til f.eks. at substituere miljøskadelige stoffer med mindre belastende stoffer, til at udvikle og bruge renere teknologier, og til at introducere forskellige former for ledelsessystemer, der kan hjælpe med at styre miljøarbejdet på mere systematisk vis? Dette afsnit vil på baggrund af en række nyere danske undersøgelser give en sammenfattende beskrivelse af, hvilke faktorer danske industrivirksomheder betragter som de vigtigste drivkræfter. Den offentlige miljøregulering fremhæves ofte som en vigtig (hvis ikke den vigtigste) faktor for mange industrivirksomheder, men der er imidlertid flere ting, som tyder på, at miljøspørgsmål i stigende grad vedrører virksomhedernes markedsforhold og måske endda er blevet et strategisk anliggende. Hermed ikke sagt, at den offentlige regulering ikke længere er af betydning, men blot at der også kan være andre forhold, der påvirker virksomheders interesse i at innovere inden for miljøområdet. Der findes en række nyere undersøgelser som om end på forskellig vis og med lidt forskellige formål kan bruges til at danne sig et billede af, hvad det er der bevæger virksomheder til at begrænse deres belastning af miljøet. Ingen af disse undersøgelser beskæftiger sig dog specifikt med virksomheders kemikalieforbrug. En af de første, større og systematiske undersøgelser af hvad der påvirker virksomheder til at gennemføre miljøforanstaltninger er den såkaldte Kampmann Rapport (1988). En af rapportens undersøgelser omfattede en rundspørge til ca. 700 industrivirksomheder om deres arbejde på miljø- og arbejdsmiljøområderne (svarprocent på ca. 80). Af denne undersøgelse fremgår det, at virksomhedernes opmærksomhed hyppigere har været rettet mod arbejdsmiljøet end mod det eksterne miljø. Samtidig viser undersøgelsen, at virksomhedernes interne forhold spiller en fremtrædende rolle i forhold til gennemførelsen af miljøforbedrende foranstaltninger: enten som følge af ønsker fra de ansatte eller som følge af ledelsens initiativ. Et godt samarbejde mellem ledelse og ansatte fremhæves som helt afgørende for virksomhedens miljøarbejde. I rapporten konkluderedes det således, at det ikke i første række har været myndighedskrav, der har fået virksomhederne til at gennemføre de miljøforbedrende foranstaltninger. Påbud og

84 82 Kapitel 5 henstilling fra myndigheder har kun haft begrænset betydning. Heller ikke kundekrav synes at have haft stor betydning. Denne konklusion om reguleringens relativt begrænsede betydning kan imidlertid ikke bekræftes af nyere undersøgelser. Ifølge DEMS-undersøgelsen 70, der omfattede ca. 275 industrivirksomheder med over 10 ansatte (svarprocent på knap 55), og som alene vedrørte deres arbejde med at begrænse skader på det eksterne/ydre miljø, har den vigtigste drivkraft været at overholde gældende ret. Dog fremhæves betydningen af ejerens og ledelsens indstilling. Blandt de andre vigtige drivkræfter nævnes kunderne, de ansatte og fagforeningerne. Endvidere peger undersøgelsen på at udsigten til omkostningsreduktioner som følge af ressourceoptimering og til et bedre image også har været afgørende for virksomhedernes miljøadfærd. Lignende undersøgelsesresultater leveres af Neergaard mfl. (1998) i deres undersøgelse af danske virksomheders arbejde med kvalitet, miljø og arbejdsmiljø. Undersøgelsen omfatter godt 250 virksomheder (svarprocent på godt 70) og viser, at som ledelsesområde har miljø mindre bevågenhed end kvalitet og arbejdsmiljø. Det forventes dog at få større betydning i fremtiden. I undersøgelsen peges der på fire anledninger til at igangsætte arbejdet med miljø: krav fra offentlige myndigheder, krav eller ønske fra kunder, at det er noget virksomheden altid har arbejdet med og at det er oppe i tiden. Hvad angår arbejdsmiljøet, så er de vigtigste begrundelser: krav fra offentlige myndigheder, at det er noget virksomheden altid har arbejdet med, ønsket om at opnå en økonomisk gevinst samt en følge af fagforeningernes krav. Virksomhederne begrunder deres kvalitetsarbejde i: at det er noget som de altid har gjort, krav/ønsker fra deres kunder, ønsket om opnå en økonomisk gevinst og for at undgå for mange fejl i produktionen. Regulering spiller således en væsentlig rolle i forhold til virksomhedernes miljø- og arbejdsmiljøarbejde, mens kvalitetsarbejdet i langt højere grad synes at være drevet af produktions- og markedskrav. Resultaterne fra ovenstående undersøgelser (særligt DEMS- og Neergaard m.fl. s undersøgelser) understøttes af lignende udenlandske undersøgelser, jævnfør nedenstående figur fra en international undersøgelse der sammenligner virksomheders miljøindsats og årsagerne hertil i en række europæiske lande 71. Heraf fremgår det klart, at reguleringen er af størst betydning for virksomhedernes miljøindsats. 70 Madsen & Ulhøi, Belz & Strannegaard, 1997

85 Virksomheders miljøadfærd og kemikalieforbrug - og drivkræfterne bag 83 Figur 5.3 Environmental Stakeholders (Belz og Strannegård, 1997) Fælles for alle de ovennævnte undersøgelser er, at der er spurgt bredt til virksomhedernes arbejde med miljø (og arbejdsmiljø), og kun i begrænset omfang til om virksomhederne arbejder med certificerbare ledelsessystemer. I en undersøgelse, der udelukkende fokuserede på virksomheder med ledelsessystemer, tegner der sig et andet billede. Blandt disse virksomheder (107, med en svarprocent på over 90) har de væsentligste grunde til at blive miljøcertificeret været et ønske om at være på forkant med udviklingen. Desuden anføres det, at hensynet til virksomhedens image, markedsføring og troværdighed har spillet en rolle i virksomhedernes overvejelser om at indføre miljøledelse. For de EMAS-registrerede virksomheder, har ca. en fjerdedel af virksomhederne haft et øget salg som følge af deres miljøledelsesaktiviteter. På baggrund heraf konkluderer rapporten, at virksomhederne opfatter miljøledelse som strategisk vigtig for deres fremtidige positionering på markedet og for virksomhedernes relationer til deres interessenter. 72 Evalueringerne af tilskudsordningerne til fremme af miljøledelse tyder på at indførelsen af miljøledelse ofte har stor effekt på virksomhedernes miljøarbejde. Det kan konstateres, at disse virksomheder ganske hyppigt indfører forebyggende miljøforanstaltninger i form af f.eks. ressourcebesparelser, ændring i råvarer og materialer samt tager nye maskiner og processer i anvendelse. Sammenlignet med den viden, der er om almindelige virksomheders brug af forebyggende foranstaltninger, er der noget, der tyder på at virksomheder med miljøledelse dobbelt så tit indfører renere teknologier. Hertil kommer, at disse virksomheder i et vist omfang er opmærksomme på produkterne både før og efter de er blevet forarbejdede på den givne virksomhed Miljøstyrelsen, Miljøstyrelsen, 1999