Imidlertid skiftede vægten i den økonomiske politik fra begyndelsen af 1980 erne fra beskæftigelseshensyn til inflationsbekæmpelse.

Transkript

1 13. Lektion. Økonomisk politik efter 1973 med vægt på pengepolitikken. (Pensum: Henrik Christoffersen, Danmarks økonomiske historie efter Systime 1999, pp Erik Hoffmeyer, Pengepolitiske problemstillinger Nationalbanken 1993, pp ) Stikord: Oliekriser, inflationsforventninger, demand twist, dobbeltunderskud, statsbankerot realtilpasning, rentespænd, fastkurspolitik, boligformue, kartoffelkur. Fra 1973 faldt væktsraterne i de europæiske økonomier til niveauer, der mere lå på linje med den historiske trend men som samtidig betydeligt under væksten i The golden age. Den økonomiske politik i Danmark blev fra 1973 og frem til 1979 præget af rådvildhed og dermed af skiftende strategier. Efter et mellemspil med en bevidst devalueringspolitik, slog en ny regering i 1982 ind på en linje hvor målet var at bekæmpe inflationen gennem en fastkurspolitik og en stramning af de offentlige budgetter. Gennem 1980 erne og 1990 erne blev vægten i den økonomiske politik forskudt i retning af blandt andet en mere effektiv strukturpolitik. Den internationale baggrund. Selv i fravær af de 2 olieprischok ville væksttempoet i de europæiske økonomier alligevel være blevet noget lavere omkring begyndelsen af 1970 erne. Det skyldes blandt andet at engangseffekten af handelsliberaliseringerne nu var ved at være udtømt (der havde været en stærk positiv korrelation mellem væksten i handel og væksten i de handlende landes BNP), og ligeledes effekten af strukturforskydning fra landbrug til industri. Denne forskydning havde bidraget til væksten gennem at flytte arbejdskraft fra en sektor med lavere produktivitet pr. mandtime absolut set til en sektor med en højere produktivitet. Endelig var afstanden til amerikansk teknologi nu mindre, dvs. catchup effekten var ikke længere så stærk. Oliekriserne ramte de olieimporterende lande på flere måder: de betød et realindkomsttab på grund af bytteforholdsforringelsen, de betød en kraftig stigning i inflationstakten og de betød en hurtigere forældelse af kapitalapparatet (der havde været baseret på et højt input af energi). Den måde som Bretton Woods fastkurssystemet var kollapset på i begyndelsen af 1970 erne betød umiddelbart (men ikke på længere sigt) mindre forpligtigelse overfor en inflationsmålsætning i de tidligere deltagerlande (dog minus Tyskland, der gennemgående holdt fast i denne målsætning). Dertil kom at der fra slutningen af 1960 erne i stigende grad begyndte at optræde inflationsforventninger i pris- og løndannelsen. Imidlertid skiftede vægten i den økonomiske politik fra begyndelsen af 1980 erne fra beskæftigelseshensyn til inflationsbekæmpelse.

2 Bemærk at den stigende internationale økonomiske integration mindskede den finans- og pengepolitiske handlefrihed i små åbne økonomier med fastkurspolitik. Bestræbelserne på at fremme beskæftigelse og vækst blev nu i modsætning til tidligere koncentreret om økonomiens udbudsside, herunder om strukturer på arbejdsmarkedet og om incitamentsvirkninger af skatter og offentlige udgifter. Dansk økonomisk politik indtil Den økonomiske politik som reaktion på 1. oliekrise er blevet karakteriseret ved det engelske ord bridging. Man troede at recessionen var midlertidig og man troede at det stadig ville være muligt at bekæmpe den stigende arbejdsløshed gennem en ekspansiv økonomisk politik. Samtidig var der dog tale om stadige skift i politikken som gør at den også gør sig fortjent til betegnelsen stop go. Efter en stramning i pengepolitikken og et mislykket forsøg på indkomstpolitik 1973, slog man ind på skattepolitiske lempelser i 1974 og især 1975, samtidig med at Nationalbanken nedsatte diskontoen. Det satte gang i den økonomiske vækst igen, men hjalp ikke meget på arbejdsløsheden da arbejdsstyrken samtidig steg i disse år. I de samme år apprecierede den danske krone realt, jf. 12. lektion. Tilsammen betød disse faktorer en tredobling af underskuddet på betalingsbalancen. Fra slutningen af 1976 strammedes både finans- og pengepolitik igen. Fra 1977 var strategien at forsøge at afhjælpe begge alvorlige samfundsproblemer arbejdsløsheden der nu var omkring 12 pct. af arbejdsstyrken og betalingsbalanceunderskuddet - på samme tid. Det der i pensum kaldes tostrenget økonomisk politik betegnes også ofte som demand twist eller demand switch. Ideen var at føre en stram finanspolitik gennem skattestigninger, kombineret med ekspansion i den offentlige efterspørgsel på områder, der skabte arbejdspladser, men som samtidig havde et relativt lavt importindhold. Det kunne f.eks. være energibesparende foranstaltninger som isolering af bygninger. Afgrunden og det dobbelte underskud Hverken den økonomiske politik op til 1979 og den efterfølgende glidende devalueringsstrategi, s , se nedenfor, formåede afgørende at løse de to store balanceproblemer i dansk økonomi, det langvarige betalingsunderskud og det nu accellererende underskud på de offentlige budgetter. Det første underskud kunne man risikere ville medføre at Danmark blev sat under administration udefra pga. tvivl om landets tilbagebetalingsevne med den voksende udlandsgæld. Det andet problem, statsunderskuddet, der skyldtes den stærkt stigende ledighed, førte en overgang direkte til 2

3 tale om en mulig statsbankerot dvs. en situation hvor staten ikke ville være i stand til fuldt ud at honorere sine gældsforpligtelser. På ganske få år var den offentlige gæld vokset fra en ubetydelig størrelse til over 60 pct. af BNP. Som vi så i DØR Figur III.9, p. 83 svarer underskuddet på betalingsbalancen rent bogholderimæssigt til det offentlige plus det private opsparingsunderskud. Den offentlige budgetsaldo blev for første gang i mange år negativ i 1975 og særligt fra 1979 voksede underskuddet eksplosivt. Dette store offentlige opsparingsunderskud blev ikke opvejet af det private opsparingsoverskud (der især var fremkommet ved et fald i den private investeringskvote). De lange linjer i pengepolitikken: indre og ydre liberalisering Som i andre OECD-lande kom markedsmekanismen til at slå mere og mere igennem. For Danmarks vedkommende blev de internationale kapitalbevægelser givet helt fri i Det var slutstenen på en udvikling der var startet med frigivelse af handelskreditter og direkte investringer i 1960 erne, var forsat med frigivelse aktier og obligationer og nu også omfattede de helt korte papirer og muligheden for at foretage indskud i udenlandske pengeinstitutter. Den hjemlige liberalisering indebar en suspendering af udlånsloftet (der havde afløst deponeringsordningen som styringsmekanisme overfor de private pengeinstitutter) og en ophævelse af indlånsrenteaftalen (denne var indført i 1930 erne. Ideen havde været at hindre stigning i udlånsrenten gennem at forbyde konkurrence om indlånsrenten, jf. Hans Chr. Johansens kapitel til Lektion 7). Endelig kunne udenlandske pengeinstitutter etablere sig i Danmark. Alle de nævnte forhold var med til at fremme konkurrencen mellem pengeinstitutterne. Den store realtilpasning I efteråret 1979 skiftede regeringen som tidligere omtalt strategi i den økonomiske politik. I årene frem til og med midten af 1982 foretog man en række aktive devalueringer, der tilsammen nedskrev den effektive kronekurs med 20 pct. jf. Lektion 12. Devalueringerne blev fulgt af nogle indkomstpolitiske tiltag der skulle forhindre at indenlandske prisstigninger åd devalueringsfordelen op. Disse foranstaltninger blev så meget mere nødvendige som 2. oliekrise drev priserne i vejret. Foranstaltningerne bestod i at energipriserne blev taget ud af reguleringspristallet fra [Den såkaldte dyrtidsregulering (eng. indexation) af lønningerne var oprindelig indført i kølvandet på de store prisstigninger lige efter Første Verdenskrig og havde med visse afbrydelser eksisteret siden da. 3

4 Ordningerne betød en kompensationen til lønmodtagerne i form af lønstigninger i såkaldte dyrtidsportioner i takt med at reguleringspristallet, et indeks for husholdningernes udgifter, steg]. Dyrtidsreguleringen for januar 1980 bortfaldt. Det betød at reallønnen faldt og da skatterne samtidig blev forhøjet 1979 faldt den disponible realløn med pct. for en lønmodtager over perioden , jf. Figur IV.4. Som det også er fremgået af kapitlet fra DØR havde man success med at forbedre konkurrenceevnen således at vare- og tjenestebalancen begyndte at vise en positiv saldo fra begyndelsen af 1980 erne. Med den høje og stigende internationale rente var det imidlertid langt fra nok til at sikre balance på de løbende poster. Bemærk desuden at devalueringspolitikken havde en selvstændig effekt på det danske renteniveau. Renten i en lille økonomi under faste men justerbare kurser er = renten i udlandet + et tillæg for forventet devalueringsrisiko. Det vil sige at aktørerne på valutamarkedet krævede en præmie i form af højere rente for at holde en fordring der kunne blive mindre værd i fremtiden (målt i andre valutaer). Sagt på en anden måde øgedes det danske rentespænd til udlandet betydeligt under devalueringspolitikken. I 1982 nåede den lange rente et niveau på 22 pct.! Tilbage stod også arbejdsløsproblemet der blev stadig alvorligere. Efterlønsordningen fra 1979 havde ganske vist flyttet en del allerede ledige over 60 år fra arbejdsstyrken til passiv forsørgelse. (Der skabtes efter alt at dømme ikke mange jobs til yngre arbejdstagere ved at beskæftigede 60- årige gik på efterløn.) I 1981 og 1982 blev finanspolitikken lempet gennem udgifter til beskæftigelsesfremmende foranstaltninger. Det øgede statsunderskuddet yderligere. Fastkurspolitikken Strategien for den konservativt ledede regering der tog over i efteråret 1982 var en fastkurspolitik kombineret med en stramning af statsfinanserne. Fastkurspolitikkens succes afhang af at den var troværdig. I dette tilfælde hang den høje troværdighed sammen med den genopretning af konkurrenceevnen, der var sket i de foregående tre år og med den nye regerings saneringsplan. Som led i denne blev dyrtidsreguleringen suspenderet i 1982 (og helt afskaffet ved lov i 1986). Lønstigningerne for offentligt ansatte blev begrænset og indkomstoverførslerne fra det offentlige, herunder arbejdsløshedsdagpengene, beskåret. 4

5 Fastkurspolitikkens umiddelbare succes kan aflæses i både inflationsniveauet (fra omkring til omkring 5 pct. i 1983) og i niveauet for den lange rente der faldt fra 22 til 14 pct., jf. også Figur IV.5. Rentespændet til Tyskland blev herunder indsnævret fra 10 til 5 pct. Sammen med et fald i energipriserne og et fald i den internationale rente medvirkede den økonomiske politik til et dansk opsving i årene , især i 1986 båret oppe af en voldsom stigning i pengeinstitutternes udlån, jf. Tabel IV.1. Den anden side af dette var, at den private opsparingskvote faldt kraftigt, jf. Figur IV.6 hos Hoffmeyer, der viser den private sektors nettoopsparing i pct. af disponibel indkomst. Som omtalt i lektion 12 er den løbende indkomst på grund af de forbedrede kreditmuligheder blevet af noget mindre betydning for forbruget end tidligere. Som det ses af Figur 8.3 hos Christoffersen er stigningen i forbrugskvoten (= faldet i opsparingskvoten) ret tæt korreleret med stigningen i boligformue i forhold til disponibel indkomst. Når renten falder stiger boligformuen, som det ses. Pengepolitisk afmagt Bemærk at kombinationen af en troværdig fastkurspolitik og fri kapitalbevægesler gjorde det umuligt for Nationalbanken at føre pengepolitk. Det svarer til hvad vi kunne vente i følge teorien. Nationalbanken havde ønsket at foretage en stramning fordi opsvinget igen fik underskuddet på betalingsbalancens løbende poster til at vokse. Men i disse år var den private kapitalimport væsentlig større end det løbende underskud. Kartoffelkur og finanspolitisk stramning Svaret på problemet med det lånefinansieredeopsving og den forværrede betalingsbalance blev en række foranstaltninger, der skulle ændre på incitamenterne til at låne og spare op. Bemærk også baggrunden: fra begyndelen af 1970 erne og frem til 1985 havde realrenten efter skat været negativ. Den såkaldte kartoffelkur skulle gøre dyrere at låne til forbrug og tvinge boligkøbere til en større opsparing. Skattereformen 1987 reducerede skatteværdien af rentefradraget for private. Resultatet ses i Figur 8.3: De relative boligformuer faldt markant. 5

6 Efterspørgselsdæmpning og balance, en ny start I de følgende år faldt væksten i BNP og arbejdsløsheden steg igen som følge af de kontraktive indgreb. Fra omkring 1990 indtrådte et internationalt konjunkturtilbageslag og derudover medførte valutauroen i Europa høje renter og lavere vækst. Der kom overskud på betalingsbalancens løbende poster i 1990 og har været det siden med undtagelse af året En ny dansk regering fra 1993 gennemførte en midlertidig lempelse af finanspolitikken. Med en ofte anvendt betegnelse ville man kickstarte økonomien på et tidspunkt hvor det internationale opsving forventedes inden for nær fremtid. Fra slutningen af 1993 kom væksten da også i gang igen. Begyndelsen på opsvinget faldt imidlertid også sammen med et internationalt rentefald, der udløset en større bølge af gældskonverteringer i Danmark. En nyere analyse fra Nationalbanken, Kvartaloversigt, nr , konkluderer at rentefaldet lige så godt kan have været årsag til opsvinget. Samtidig sås der et markant stemningsskift i positiv retning hos forbrugerne. 6