HØJESTERETS DOM afsagt torsdag den 5. april 2018

Transkript

1 HØJESTERETS DOM afsagt torsdag den 5. april 2018 Sag 144/2017 (1. afdeling) Tórshavnar Kommuna (advokat Christian Andreasen) mod Umhvørvisstovan (advokat Annfinn V. Hansen) I tidligere instanser er afsagt dom af Retten på Færøerne den 28. september 2015 og af Østre Landsrets 5. afdeling den 3. november I pådømmelsen har deltaget fem dommere: Thomas Rørdam, Jens Peter Christensen, Hanne Schmidt, Jens Kruse Mikkelsen og Lars Apostoli. Påstande Appellanten, Tórshavnar Kommuna, har påstået frifindelse, subsidiært betaling af et mindre beløb. Indstævnte, Umhvørvisstovan, har påstået stadfæstelse. Anbringender Tórshavnar Kommuna har anført navnlig, at kravet om betaling af et udstykningsgebyr på 2 % af grundværdien har karakter af en skat uden lovhjemmel. Det er således ikke tilstrækkeligt, at kravet har hjemmel i kundgørelse (bekendtgørelse) nr. 14 af 11. februar 2009 om gebyrer efter matrikelloven. Den administrative fastsættelse af afgiftens størrelse i en kundgørelse er i strid med delegationsforbuddet, som følger af 41 i lagtingslov nr. 103 af 26. juli 1994

2 - 2 - om Færøernes styrelsesordning (styrelsesordningsloven), der svarer til grundlovens 43. Det er uden betydning, om Lagtinget har haft kendskab til reglerne i kundgørelsen. Udstykning af fast ejendom har karakter af myndighedsvirksomhed. Myndighedsvirksomhed er som udgangspunkt gratis for borgerne og kan ikke uden udtrykkelig lovhjemmel finansieres ved gebyrer. Matrikellovens 40 giver kun hjemmel til krav om betaling for de specifikke ydelser, som myndigheden udfører for borgeren i forbindelse med den konkrete udstykningssag, og kravet må ikke overstige de omkostninger, der er direkte forbundet med behandlingen af udstykningssagen. Loven giver derfor ikke hjemmel til at opkræve en værdibestemt afgift, da en sådan afgift ikke har sammenhæng med de udgifter, som er forbundet med udstykningsydelsen i det enkelte tilfælde. En værdibestemt afgift er i øvrigt hverken hensigtsmæssig eller rimelig. Værdikriteriet giver anledning til tvivl om værdiansættelsen og urimelige skævheder som følge af værdiudsving på de udstykkede grunde. I den foreliggende sag er kravet om udstykningsgebyr baseret på Umhvørvisstovans eget værdiskøn, og gebyret overstiger de udgifter, som har været forbundet med behandlingen af den konkrete udstykningssag. Umhvørvisstovan vil derfor med det opkrævede gebyr opnå indtægter, som kan anvendes til andet formål. Under alle omstændigheder er det forkert og i strid med bestemmelserne i kundgørelsen at opkræve et gebyr, som er baseret på markedsværdien af den udstykkede grund efter byggemodning. Efter kundgørelsen må det således være grundværdien inden byggemodning, der skal anvendes. I det konkrete tilfælde fører det til en værdi, som er betydeligt lavere end den, som Umhvørvisstovan har lagt til grund ved opgørelsen af sit gebyrkrav. Umhvørvisstovan har anført navnlig, at udstykningsgebyret er beregnet efter 4 i kundgørelsen om gebyrer efter matrikelloven, og at denne kundgørelse har hjemmel i matrikellovens 40. Udstykningsgebyret er ikke en skat, og reglerne i kundgørelsen er ikke i strid med grundlovens 43 eller styrelsesordningslovens 41.

3 - 3 - Udstykningsgebyrerne og de øvrige gebyrindtægter, som opkræves af Umhvørvisstovan, overstiger ikke de samlede udgifter, som er forbundet med matrikelforvaltningen, hvilket er det afgørende efter Højesterets domme af 29. juni 1993 (UfR ) og 20. april 2004 (UfR ). Tværtimod har udgifterne til denne aktivitet i alle årene været betydeligt større end indtægterne. Derfor er der heller ikke belæg for at hævde, at matrikelforvaltningens indtægter helt eller delvis har karakter af skatter, som anvendes til dækning af udgifter på andre sagsområder. Der er heller ikke grundlag for kritik af beregningsreglerne i kundgørelsen, herunder bestemmelserne om betydningen af markedsværdien af den udstykkede grund. Beregningsreglerne er således standardiserede og lette at administrere, og de fører ikke til urimelige eller usaglige resultater. Markedsværdien af den udstykkede grund er den pris, som grunden kan sælges for. Ved værdiansættelsen skal der ikke ses bort fra den del af værdien, som skyldes den gennemførte byggemodning. Derfor er der heller ikke grundlag for kritik af den værdiansættelse, som er sket i det foreliggende tilfælde, hvor der ikke kan være tvivl om, at de udstykkede grunde ville kunne sælges til en pris på kr. pr. m 2. Supplerende sagsfremstilling Umhvørvisstovan har udarbejdet følgende driftsopgørelse for sin matrikelafdeling (dansk oversættelse): År Drift, incl løn Indtægter Matriklens estimerede del af fælles driftsomkostninger: journal, reception, IT m.m. Netto-omkostninger for matrikelafdelingen (t/kr) (t/kr) (t/kr) (t/kr)

4 Direktør for Umhvørvisstovan, Petur Nielsen, har i notat af 25. oktober 2017 oplyst: Notat om driften af matrikelafdelingen på Umhvørvisstovan, samt om det matrikulære arbejde med udstykningen ved Mylnutjørn (Hoyvík) Umhvørvisstovan er en styrelse under Sundheds- og indenrigsministeriet på Færøerne, som har et stort antal varierede opgaver. Udover ansvaret for matriklen omfatter styrelsens ressort blandt andet kort og geodata, tinglysning, skov- og naturforvaltning, energi, miljøforskning og -tilsyn samt folkeregister. Der eksisterer en fælles administrativ ledelse af Umhvørvisstovan, mens de enkelte forvaltningsområder er organiseret i sektorielle forvaltningsenheder med forretningsmæssigt ansvar for de respektive fagområder. Direktøren har det overordnede faglige- og forvaltningsmæssige ansvar for den samlede styrelse. Matriklen er et realregister over fast ejendom på Færøerne, og er det juridiske grundlag for ejendomsregistreringen på Færøerne. I modsætning til danske forhold, er det færøske matrikelvæsen organiseret som en fuld offentlig forvaltningsopgave. Den varetages af matrikelafdelingen, som er en selvstændig forvaltningsenhed under Umhvørvisstovan. Afdelingen beskæftiger 11 medarbejdere med ansvar for matriklens drift og vedligeholdelse, og i mindre grad for jordskifteforretninger. Matrikelafdelingen varetager hele den matrikulære proces fra rekvisition af en ejendomsændring til godkendelse og registrering i matriklen. Processen omfatter: Ansøgning henvendelse fra ejer/rettighedshaver. Myndighedshøring udtalelse fra kommune, vejmyndighed, naturfredningsmyndighed m.fl. Dataindsamling matriklen, tingbogen. Sagsbehandling hjemmel, opmåling, skelfastlæggelse, måleblad, evt. sikring af rettighedshavere, tilladelser. Ajourføring af matriklen matrikelregister og matrikelkort. Underretning om ejendomsændringer til ansøger, tinglysning, kommune etc. Matrikelafdelingen er desuden leverandør af grunddata (ejendomsdata og matrikelkort) som danner grundlag for: Omsætning af fast ejendom. Stiftelse af rettigheder pant og servitutter. Myndighedernes daglige sagsbehandling digital forvaltning. Afdelingen er ansvarlig for troværdige og anvendelige data i hele processen fra dataindsamling til dataanvendelse. Der er tidligere under sagsforløbet fremlagt en oversigt over driften af matrikelafdelingen, hvoraf bruttoomkostningerne samt afdelingens indtægter fremgår. I gennemsnit udgør lønomkostningerne lidt mere end 3/5 af afdelingens samlede omkostninger. Dertil kommer almindelige driftsomkostninger, indkøb af opmålingsinstrumenter og edbudstyr, samt vedligeholdelse af afdelingens biler. Matrikelafdelingens årlige indtægter

5 - 5 - svarer groft sagt til afdelingens lønomkostninger, og i 2016 ses der bl.a. en direkte sammenhæng imellem afdelingens forøgede lønomkostninger og ditto indtægter. Der er således ikke tale om, at matrikelafdelingens indtægter anvendes andetsteds i organisationen. Og der er ligeledes ikke tale om, at personale fra matrikelafdelingen varetager andre opgaver i organisationen end dem, der hører til afdelingen. I driftsoversigten er der afsat et årligt beløb på kr, som matrikelafdelingens andel af fællesadministrationen på Umhvørvisstovan. Tallet er sat til det samme beløb hvert år, for at have ensartethed i sammenligningen imellem årene. Det reelle tal er formentlig langt højere, idet matrikelafdelingen er den del af Umhvørvisstovan, som udgør den største administrative belastning af fællesadministrationen. I 2016 kostede driften af fællesadministrationen ca. 5 mio. netto (incl. direktøren og rengøringspersonale). Fællesadministrationen er en stabsfunktion med 5 ansatte, som består af journal, bogholderi, reception og en juridisk specialkonsulent. Til sammenligning er der 11 ansatte i matrikelafdelingen, og 53 i styrelsen i alt. Umhvørvisstovan anvender ikke tidsregistrering i forbindelse med sagsbehandlingen. Derfor er det ikke muligt at lave en specifik opgørelse af ressourceanvendelsen i forbindelse med den konkrete sag om udstykningen ved Mylnutjørn. Sagsbehandlingen i denne konkrete sag forløb igennem flere faser: Kontrol af, hvorvidt der forelå behørig hjemmel og tilladelse til at ekspedere sagen, derunder efterkontrol af byggevedtægten og hvorvidt udstykningen svarede til forholdene på stedet. Derudover foretoges der opmåling og konstruktion, skelfastlæggelse og afsætning, udarbejdelse af måleblad, revision og kvalitetskontrol samt underretning til tinglysningskontoret. Der var to medarbejdere knyttet til sagen i ca. 2-3 måneder. Nogle elementer af deres arbejde blev baseret på forudgående opmålinger i andre sager, samt det af matrikelmyndigheden allerede etablerede fixpunktnet. I forløbet afholdtes flere møder med kommunen, hvor bl.a. ansøgningen løbende blev justeret. Supplerende retsgrundlag I bemærkningerne til forslag til lov om matrikulering mv. (lovforslag 35/1961, Lagtingstidende 1961, bilag 5) hedder det bl.a.: 40 [stk. 3] afløser de gældende regler i lov 1928 og an om adgangen til at få genparter af matriklens dokumenter. Betalingen herfor er for tiden fastsat i kundg. nr. 36 af 15. maj Alle de i 40 omhandlede bestemmelser kan samles i en kundgørelse, der bør sættes i kraft samtidig med den første del af loven, jfr. 43 [stk. 1], idet kundgørelsen også må indeholde nærmere regler om den i kap. 1 omhandlede matrikulering. Af kundgørelse nr. 36 af 15. maj , stk. 1, litra b, fremgik bl.a., at der kunne opkræves gebyr for matrikulære ydelser, herunder en tillægsbetaling på 5 promille af værdien af den udstykkede ejendom.

6 - 6 - Højesterets begrundelse og resultat Sagen angår, om det krav om udstykningsgebyr, som Umhvørvisstovan har fremsat over for Tórshavnar Kommuna, har hjemmel i lagtingslov nr. 64 af 11. december 1962 om matrikulering og udstykning mv. (matrikelloven), og om kravet er i strid med delegationsforbuddet i grundlovens 43 og 41 i lagtingslov nr. 103 af 26. juli 1994 om Færøernes styrelsesordning (styrelsesordningsloven). Sagen angår endvidere den grundværdi, der indgår i beregningen af gebyret. Gebyr for forvaltningsvirksomhed i form af udstykning kræver lovhjemmel. Efter matrikellovens 40, stk. 2, kan landsstyremedlemmet fastsætte regler om betaling for arbejder, der er omfattet af loven. Loven angår bl.a. udstykning, der således er omfattet af bemyndigelsen. Bemyndigelsen i henhold til matrikellovens 40 er udnyttet ved landsstyrets udstedelse af kundgørelse (bekendtgørelse) nr. 14 af 11. februar 2009 om gebyrer efter matrikelloven, der bl.a. indeholder regler om udstykningsgebyr, jf. kundgørelsens 4. Efter denne bestemmelse skal der for udstykning betales bl.a. gebyr for værdi af grundstykket 2 % af markedsværdien. Højesteret finder, at en sådan beregningsmåde er i overensstemmelse med lovens ordlyd, forarbejder og administrativ praksis. Umhvørvisstovans indtægter fra matrikulære gebyrer, herunder udstykningsgebyrer, har gennem alle årene været mindre end matrikelafdelingens driftsudgifter. Der har således ikke været et overskud, der kunne anvendes til formål, som ikke har med matrikelforvaltningen at gøre. Højesteret finder, at hverken grundlovens 43 eller styrelsesordningslovens 41 indebærer, at udstykningsgebyrets størrelse skal fastsættes direkte i loven, når de samlede gebyrindtægter fra udstykning og andre matrikulære aktiviteter ikke overstiger de udgifter, som er forbundet med driften af matrikelforvaltningen, jf. herved Højesterets domme af 29. juni 1993 (UfR ) og 20. april 2004 (UfR ). Det er således ikke afgørende, om gebyret i det enkelte tilfælde overstiger de udgifter, som i snæver forstand har været forbundet med behandlingen af den konkrete udstykningssag. Det kan ikke føre til et andet resultat, at gebyrets størrelse ifølge kundgørelsen beregnes som en procentdel af markedsværdien af de udstykkede grunde.

7 - 7 - Efter det anførte udgør kundgørelsen om gebyrer efter matrikelloven, der indeholder de nærmere regler om udstykningsgebyrets størrelse, tilstrækkelig hjemmel for Umhvørvisstovans krav om udstykningsgebyr. Højesteret tiltræder, at Umhvørvisstovan i overensstemmelse med kundgørelsens ordlyd og administrativ praksis med rette har lagt værdien af de udstykkede grunde i byggemodnet stand til grund ved ansættelsen af markedsværdien. Efter det oplyste om salget af grundene, herunder at der var venteliste for købere, finder Højesteret ikke grundlag for at tilsidesætte Umhvørvisstovans ansættelse af grundenes markedsværdi i forbindelse med gebyrberegningen. Højesteret stadfæster herefter landsrettens dom. Thi kendes for ret: Landsrettens dom stadfæstes. I sagsomkostninger for Højesteret skal Tórshavnar Kommuna betale kr. til Umhvørvisstovan. De idømte beløb skal betales inden 14 dage efter denne højesteretsdoms afsigelse.