Statsforvaltningens brev til nogle borgere.

Transkript

1 Statsforvaltningens brev til nogle borgere TILSYNET Statsforvaltningen Syddanmark har den 15. maj 2009 modtaget jeres henvendelse, hvor I klager over Nyborg Kommunes besparelser på jeres barns specielle dagtilbud. Statsforvaltningen har nu afsluttet behandlingen af sagen. Det er statsforvaltningens opfattelse, at Nyborg Kommune i forbindelse med beslutning af 28. april 2009 om Politisk aftale om besparelser og budgetforbedringer i 2009 og fremover, senere konkret udmøntet i beslutning om besparelser på de særlige specialgrupper for børn, ikke har handlet i strid med regler, hvis overholdelse påses af det kommunale tilsyn. Statsforvaltningen foretager ikke yderligere i sagen. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for statsforvaltningens opfattelse. MED KOMMUNERNE I REGION SYDDANMARK S TATSFORVALTNINGEN SYDDANMARK STORETORV AABENRAA JOURNAL NR.: /547 SAGSBEHANDLER: RHSOE DIREKTE TELEFON: TELEFON: TELEFAX: EAN- NR SE- NR [email protected] EKSPEDITIONSTID: MANDAG - ONSDAG: Sagens baggrund: Det fremgår af sagen, at I har en dreng, der har behov for særlig støtte, og at han derfor på klagetidspunktet var i et specielt dagtilbud for børn normeret til 2 pædagoger pr. barn, og hvor han modtog fysio- og ergoterapeuttræning en gang om ugen, ligesom der blev udarbejdet handleplaner for ham, og der blev holdt handlemøder. TORSDAG: FREDAG: TELEFONTID: MANDAG- ONSDAG: TORSDAG: FREDAG: Nyborg Kommune har sålydende procedure for visitation af ressourcer til børn med særlige behov på dagtilbudsområdet: Beskrivelse af Nyborg Kommunes procedure for indstilling til visitationsudvalget for ressourcer til børn med særlige behov på dagtilbudsområdet.

2 Visitationsgruppen på dagtilbudsområdet består af: Den pædagogiske konsulent, lederne i de 4 specialgrupper og en repræsentant fra PPR. Visitationsgruppen afholder møde 4-6 gange årligt. Datoerne udmeldes hvert år i januar til alle dagtilbud af den pædagogiske konsulent og kan oplyses ved henvendelse til denne på tlf Indstilling sker på det særlige indstillingsskema, hvor både dagtilbudet og forældrene har mulighed for at beskrive barnet. Udfra checklisten vedlægges andet relevant materiale, herunder vurderinger fra PPR, læge, børneterapeuter, sagsbehandler, iagttagelser, udviklingsbeskrivelser, handleplaner, TRAS osv. Forældrene skal have fået gennemgået indstillingen og haft mulighed for at kommentere denne inden fremsendelse. Forældrene skriver under på at de har læst og er bekendt med indstillingen. Modtagelse af indstillingen skal ske senest 10 dage for visitationen i Børne- og Sundhedsafdelingen, att. den pædagogiske konsulent. Ved modtagelsen tilsendes såvel forældre som dagtilbud en kvittering for modtagelsen. Visitationsudvalget har kompetencen til at prioritere og beslutte hvilke tiltag, der sættes i værk. De kan ligeledes udbede sig yderligere oplysninger og anbefale andre læsningsforslag end dem, der er beskrevet i indstillingen. Efter endt behandling tilsendes såvel dagtilbud som forældre et skriftligt begrundet svar uanset bevilling eller afslag. Ved bevilling angives tiltag, ressourcer, bevillingsperiode mv. I det omfang andre tværfaglige samarbejdspartnere er involveret tilsendes de kopi af svaret. Den pædagogiske konsulent er udvalgets repræsentant på statusmøder afholdt eksternt. (specialrådgivning, det børnepsykiatriske hus, specialgrupper, dagtilbud mm.) Af Nyborg Kommunes Politisk aftale om besparelser og budgetforbedringer i 2009 og fremover af 4. april 2009 fremgår blandt andet følgende besparelseskatalog: 1. Indledning Den økonomiske situation i kommunen gør det nødvendigt at der gennemføres besparelser og budgetforbedringer på driften samt at der udskydes anlægsprojekter fra 2009 til SIDE 2

3 En væsentlig del af de økonomiske problemer skyldes udgiftsstigninger på de specialiserede områder Nyborg Kommune har overtaget fra amterne, og hvor Nyborg Kommune ikke har fået tilstrækkelig kompensation. Forligspartierne er derfor enige om at gennemføre konkrete besparelser og budgetforbedringer på driften svarende til 30,799 mio. kr. i Beregningsteknisk med ikke bindende virkning for overslagsårene svarer det til 44,948 mio. kr. i 2010, 49,059 mio. kr. i 2011, 51,951 mio. kr. i 2012 og 54,850 mio. kr. i 2013, jf. bilag 1. Forligspartierne er også enige om at udskyde en række anlægsprojekter svarende til 27,264 mio. kr. fra 2009 til 2010, jf. bilag 2 og 3. I forbindelse med drøftelserne om budget 2010 foretages en prioritering af anlægsprojekterne i forhold til de økonomiske muligheder. Forligspartierne er derudover enige om at udnytte lånerammen på 8,1 mio. kr. i Ovennævnte initiativer betyder en prognosticeret likviditet på 34,539 mio. kr. ultimo 2009, hvilket er bedre end forudsat i oprindeligt budget Resultatopgørelsen er vist i nedenstående tabel. Der er naturligvis stor usikkerhed omkring en række grundlæggende forudsætninger omkring den økonomiske situation i kommunen, herunder resultatet af økonomiforhandlingerne mellem regeringen og KL i juni 2009 samt de økonomiske konsekvenser af konjunkturnedgangen (finanskrisen m.v.). Hvis det ikke lykkes at få nedbragt de senere års vækst i udgifterne til udsatte børn og unge, voksne handicappede, hjælpemidler m.v. kan det senere blive nødvendigt at gennemføre yderligere budgetforbedringer. Forligspartierne drøfter den samlede økonomiske situation, herunder eventuelt yderligere besparelser i 2010 og fremover i forbindelse med drøftelserne i efteråret om budget Der indføres samtidig en ny budgettemadag i marts som supplement til den nuværende budgetprocedure. 2. Teknik- og Miljøudvalget 3. Beredskabskommissionen 4. Børne- og Familieudvalget Folkeskolen SIDE 3

4 SFO-folkeskole Vidtgående specialundervisning Ungdomsskole og klubber Dagpleje og institutioner Reduktion af ressourcetildeling i daginstitutioner (netto) Daginstitutionerne tildeles i 2009 budget efter en ressourcetildelingsmodel på baggrund af serviceharmoniseringen i Denne model består af flere parametre; lukkedage, åbningstid, vægte osv. I besparelseskataloget er der lagt op til at regulere på de ovenstående parametre. Forligspartierne er enige om at fastholde vægten til børnehave på 1,0 pr. barn. Ad 23) Nedsættelse af vægt til specialgruppe (netto) Der er en højere vægtning af børn i specialgrupper i ressourcetildelingsmodellen (Provst Hjortsvej, Møllervangen og Østerøvej). Vægten nedsættes fra 3,85 til 2,8 pr. barn, hvilket medfører et lavere serviceniveau. Der opnås en helårsbesparelse på 0,695 mio. kr. (6/12 i 2009). Der er i besparelsen i bruttoudgifterne fratrukket mistet forældrebetaling. Ad 24) Nedsættelse af ugentlig åbningstid (netto) Den ugentlige åbningstid nedsættes fra 55,83 timer til 51 timer, hvilket medfører et lavere serviceniveau. Der opnås en helårsbesparelse på 1,055 mio. kr. (6/12 i 2009). Der er i besparelsen i bruttoudgifterne fratrukket mistet forældrebetaling. Ad 25) Forøgelse af årlige lukkedage (netto) Daginstitutioner tildeles ressourcer svarende til det gennemsnitlige antal åbningsdage i året. Antallet af lukkedage øges fra 6 lukkedage til 20 lukkedage, hvilket medfører et lavere serviceniveau. Der opnås en helårsbesparelse på 2,653 mio. kr. i For 2009 fastsættes antallet af lukkedage til 16 svarende til en forøgelse på to uger, som eksempelvis kan placeres midt i sommerferien og i efterårsferien. Konsekvensen er, at børnene skal passe i andre institutioner, når deres institution har lukkedage. Det forudsættes, at pasningsgarantien opfyldes ved at ikke alle har lukket samtidigt. Der er i besparelsen i bruttoudgifterne fratrukket mistet forældrebetaling. Ad 26) Vikarkompensationen reduceres (netto) Der er i ressourcetildelingen til daginstitutioner indregnet 2,5 % af lønsummen til vikardækning, hvis denne reduceres til 1,5 % opnås en helårsbesparelse på 0,426 mio. kr. (6/12) i Der er i besparelsen i bruttoudgifterne fratrukket mistet forældrebetaling. Ad 27) Omlægning af tilbud vedrørende specialpædagogiske indsatser SIDE 4

5 Støttekorpset til de almindelige institutioner nedsættes med 2 stillinger svarende til en årlig besparelse på ca. 0,6 mio. kr. Konsekvensen er en omlægning af specialpædagogiske indsatser og dermed et lavere serviceniveau på børneområdet. I forhold til det forbyggende arbejde, tidlig indsats og opfyldning af mål i den sammenhængende børnepolitik vil kvaliteten blive berørt. Støttepædagoger varetager opgaver for to børn, dvs. at mindst 4 børn hvert halve år skal undvære en målrettet indsats. Samtidig har disse tit et indgående kendskab til hele familien som gør at indsatsen bliver mere helhedsorienteret. Besparelsen kan tillige omfatte at den specialpædagogiske rådgivning og vejledning til forældre og personale reduceres. Det skal nærmere analyseres, hvorledes ordningen kan se ud fremadrettet. I flere kommuner på Fyn (herunder Nyborg) arbejdes der hen mod Odense modellen, hvor støttepædagogerne er konsulenter, der vejleder pædagogerne i de enkelte institutioner for at forebygge behovet for visitation af en støttepædagog. Foranstaltninger for børn og unge Ad 28) Gennemgang af hele området i KL analysen Der har været en vækst på 30,8 % i udgifterne til udsatte børn og unge fra regnskab 2007 til Der er i prognosen for 2009 indregnet merudgifter på 15,466 mio. kr. i forhold til oprindeligt budget 2009 svarende til en realvækst på 5,440 mio. kr. i forhold til regnskab Det skønnes dog, at KL-analyse med gennemgang af hele området for udsatte børn og unge vil betyde en nedbringelse af realvæksten i udgifterne svarende til en besparelseseffekt på 1,5 mio. kr. i Analysen forventes færdig i forhold til den økonomiske del medio april 2009 og i forhold til arbejdsgangene og organiseringen medio maj Ad 29) Periodisering af udgifter i sagsforløb Flere kommuner har genberegnet udgifterne på baggrund af ændret periodisering af tilbud. En kortere periodisering af det konkret tilbud vil alt andet lige betyde en højere gennemsnitspris pr. måned end hvis alle udgifterne havde været fordelt på 12 måneder. Derved vil nogle sager komme op over bundgrænsen for hjemtagning af særligt dyre enkeltsager m.v., hvilket vil give en større indtægt for kommunen. Ad 30) Forebyggelse under kontaktpersoner Der analyseres nærmere på kontaktpersonordningerne, hvor praksis hidtil har været, at der er entreret med freelance pædagoger, der har varetaget kontaktpersonfunktionen. Det vurderes, at kontaktperson-ordningen kan organiseres således, at der ikke i samme omfang vil være behov for at anvende eksterne konsulenter. 5. Kultur- og Fritidsudvalget SIDE 5

6 6. Sundhedsudvalget 7. Socialudvalget 8. Beskæftigelses- og Erhvervsudvalget 9. Økonomiudvalg 10. Udskydelse af anlægsprojekter fra 2009 til Ændret budgetprocedure med temadag i marts Nyborg Kommune har udarbejdet følgende notat: Overvejelser om ny struktur på institutionstilbud til børn med specialpædagogiske behov Indledning Dette notat er udarbejdet på baggrund af den reduktion i tildeling af ressourcer (nedsættelse af vægten) for børn i specialgrupper, der indgår i den politiske aftale om besparelser lavet 4. april Intentionen med notatet er at beskrive konsekvenserne af nedsættelsen af vægten, samt komme med forskellige forslag til alternative måder at organisere institutionstilbud til børn med specialpædagogiske behov. Konkret er det besluttet, at ressourcetildelingsmodellens vægtning af børn i specialgrupper nedsættes fra 3,85 til 2,8 pr. barn. Herudover vil der være flere af de øvrige besparelser der også har større eller mindre betydning for dette område, f.eks. nedsættelse af åbningstid, forøgelse af lukkedage, omlægning af ergo-fysioterapi, omlægning af støttekorps, reduktion i vikarkompensation, m.v. Nuværende organisering På nuværende tidspunkt har 3 børnehaver (Provst Hjortsvej, Møllervangen og Østerøvej) hver en specialgruppe med 6 børn. Tilbuddene er oprettet i henhold til dagtilbudslovens Kommunalbestyrelsen skal sørge for det nødvendige antal pladser i dag-, fritids- og klubtilbud samt andre socialpædagogiske fritidstilbud. Stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal sikre, at børn og unge under 18 år, der har behov for støtte i et dag-, fritids- eller klubtilbud m.v. for at kunne trives og udvikle sig, tilbydes en sådan støtte i tilbuddet. Stk. 3. Dag-, fritids- og klubtilbud m.v. til børn og unge under 18 år, der på grund af betydelig og varig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne har et særligt behov for støtte, behandling m.v., der ikke kan dækkes gennem ophold i et af tilbuddene efter denne lov, oprettes efter bestemmelserne i lov om social service. SIDE 6

7 Børnene er meget forskellige og har meget forskellige behov for støtte, ligesom sammensætningen i de 3 grupper er meget forskellig. Der er således ikke tale om en homogen børnegruppe eller ens og homogene specialgrupper. Der foretages en visitation til tilbuddene. Specialgrupperne er placeret i selvstændige lokaler, men der er mulighed for at lade børnene indgå i sammenhænge med de øvrige børn i større eller mindre grad, afhængigt af en konkret individuel vurdering af behov og muligheder. Det er således nødvendigt, at foretage en afvejning af behovet for afskærmning og behovet for inklusion. Vurdering af besparelsernes konsekvenser Ressourcetildelingen til hver af de 3 specialgrupper reduceres i 2009 med kr. og fra 2010 med kr., svarende til ca. 1 uddannet pædagog. Hver specialgruppe reduceres fra nuværende tildeling på kr. til kr. I personaleressourcerne skal der tages højde for ferie, sygdom, afspadsering, kurser, møder med forældre og samarbejdsparter samt overlevering til skole. Det er vurderingen, at det ikke inden for den nye ramme er muligt personalemæssigt at dække hele institutionens åbningstid på en tilstrækkelig kvalificeret måde. Endvidere er det vurderingen, at nogle børn ikke Iængere vil kunne rummes og udvikles i tilbuddet inden for de nye rammer. Tidsperspektiv Besparelserne er vedtaget med virkning fra 1. juli Derfor skal en løsning være på plads 1. juli eller snarest derefter, med et bud på hvilke midlertidige foranstaltninger der er nødvendige i en eventuel overgangsperiode. Dette notat skal danne udgangspunkt for en drøftelse af relevante alternativer. Drøftelse finder sted primo juni. På baggrund af drøftelse skal der ske en konkretisering af de relevante alternativer med henblik på udarbejdelse af et beslutningsgrundlag. En endelig beslutning ud fra beslutningsgrundlaget forventes at kunne foretages ultimo juni / primo juli. I den forbindelse skal forældre inddrages / orienteres om det fremtidige tilbud samt eventuelle overgangstiltag. Den endelige orientering af eller beslutning på det politiske niveau og tidspunktet herfor, vil afhænge af hvilke alternativer, der skal arbejdes videre med. Alternative måder at organisere specialpædagogiske tilbud SIDE 7

8 Der er flere forskellige forhold, der skal tages højde for og tænkes ind i en fremtidig løsning. Det er vigtigt, at sikre at der tages udgangspunkt i en individuel vurdering af de enkelte børn og deres behov, og at alle de forskellige relevante støttemuligheder (støttepædagoger, fysio- og ergoterapeuter, sociale sagsbehandlere, PPR m.v.) vurderes i forhold hertil. Det er derfor ikke nødvendigvis den samme løsning der skal findes for alle børn. Umiddelbart skal der analyseres på 2 overordnede dimensioner: A. Antal børn på samme geografiske placering B. De konkrete institutioner der skal indgå Kombinationen af de 2 dimensioner giver en lang række af forskellige alternativer, hvoraf nogle måske vil være mere relevante end andre. Muligheden for en differentieret ressourcetildeling vil også kunne komme på tale. A. Antal børn på samme geografiske placering Vurderingen af hvor mange børn der kan og skal være samme sted afhænger af mange ting. De personalemæssige ressourcer skal kunne hænge sammen med de behov som børnene har og dække pasningen af børnene i hele den fastsatte åbningstid på en forsvarlig måde. Tilknytningen til den øvrige del af institutionen skal gerne være fornuftig, i balance, og med en sammenhæng der sikrer samarbejde og synergi. Dvs. ikke en institution i institutionen, ikke for lille eller for stor en enhed i forhold til resten, men gerne mulighed for at sikre et fagligt miljø for personalet også til gavn for børnene og forældrene. I hvor høj grad kan og skal man se ressourcerne til området isoleret fra de øvrige ressourcer til den enkelte institution. 18 samme sted, opdelt i relevante grupper (evt. fleksibelt) Alle samme sted (færre end 18), og nogle andre børn tilknyttet andre tilbud (enten tættere på det almene med støtte eller i mere specialiserede tilbud) 2 steder med 9 børn hvert sted 2 steder med et antal børn (evt. færre end 9), og nogle andre børn tilknyttet andre tilbud (enten tættere på det almene med støtte eller i mere specialiserede tilbud) B. De konkrete institutioner der skal indgå Vurderingen af hvilken institution / hvilke institutioner der skal indgå i løsningen afhænger af hvilke overordnede mål der skal forfølges. Skal der være fokus på større grad af inklusion, styrkelse af personalets faglige miljø, overgangen fra dagtilbud til skole, helhed og sammenhæng. SIDE 8

9 Inklusion i almen børnehave (med støtte, evt. i mindre gruppe) Provst Hjortsvej, Møllervangen, Østerøvej Ådalen Sølyst Heldagsskolen Lindholmskolen Borgeskovskolen Eksempler på konkret organisering af specialpædagogiske tilbud Nedenstående eksempler skal alene ses som udgangspunkt for en drøftelse. Eksemplerne er ikke fyldestgørende, idet det forventes at en drøftelse kan belyse andre mulige og relevante alternative måder at organisere området. En organisering af området skal tage udgangspunkt i de aktuelle børn og deres konkrete og aktuelle behov. Det kan være nødvendigt med en eller anden form for kategorisering. Endvidere forventes det, at en drøftelse kan belyse andre relevante forhold som der skal tages højde for. Eksempel 1-9 børn i to af de nuværende specialgrupper Til hver af de to specialgrupper vil der blive tildelt ca kr. til personalemæssige ressourcer. Det vurderes, at være tilstrækkeligt til at sikre en dækning af den nødvendige åbningstid. Men da der kun er lidt flere ressourcer end der i dag er til 6 børn, vil det være nødvendigt med en minutiøs gennemgang af hvilke opgaver der kan og skal løses, samt på hvilke tidspunkter. Det skal overvejes, hvordan der kan tilknyttes de nødvendige støtte-, behandlings- og psykologfunktioner m.v. for at sikre den nødvendige udvikling. Specialgrupperne er fortsat knyttet til en almen børnehave og der vil derfor fortsat være mulighed for at lade børnene indgå i et samspil efter muligheder og behov. For at sikre at der er den nødvendige bygningsmæssige kapacitet, skal der muligvis ses på en justering af den øvrige børnenormering. Eksempel 2 18 børn tilknyttet en institution (Ådalens Børnehus) Til en samlet børnegruppe på 18 børn vil der blive tildelt ca kr. til personalemæssige ressourcer. Der vil være mulighed for at sammensætte grupperne fleksibelt i forhold til børnenes behov og ressourcer. Den nuværende børnegruppe i Ådalens Børnehus med en almen del og en meget specialiseret del gør at der vil kunne skabes en sammenhængende vifte at tilbud, hvor man vil kunne udnytte fordelene ved dels at kunne sikre et samspil med børnene i almendelen og dels i et eller andet omfang kunne trække på viden og ressourcer i den mere specialiserede del. SIDE 9

10 Da der er tale om en reduktion i de samlede tildelte ressourcer, vil det være nødvendigt med en minutiøs gennemgang af hvilke opgaver der kan og skal løses, samt på hvilke tidspunkter. Der kan måske forventes en nedgang i antallet af børn i den specialiserede del, hvilket vil kunne sikre den bygningsmæssige kapacitet. Eksempel 3 9 børn tilknyttet en institution (Østerøvej), resterende i forskellige tilbud For de 9 børn vil beskrivelse i eksempel 1 være gældende. På baggrund af en vurdering af børnenes behov og en sammenhæng til og en helhedstænkning i forhold til det skoleforløb de forventes at fortsætte i, kan en gruppe af børn (evt. 3 6 børn) tilknyttes et skoletilbud (Helhedsskolen, Lindholmskolen, Borgeskovskolen eller Sølyst). Enkelte eller eventuel flere børn vil med særlig støtte kunne tilknyttes en almen børnehavegruppe (eventuelt en mindre gruppe). Det vil være nødvendigt at overveje en differentiering af de tildelte ressourcer. Den 28. april 2009 godkendte Byrådet de besparelser, som fremgik af Politisk aftale om besparelser og budgetforbedringer i 2009 og fremover. Den 14. maj 2009 klagede I til statsforvaltningen over Nyborg Kommunes besparelser på jeres barns specielle dagtilbud. Nyborg Kommune indkaldte den 23. juni 2009 til et møde den 30. juni 2009 for forældre til børn i specialgrupper, hvor der skulle orienteres om de justeringer, der blev foreslået i specialgrupperne som følge af de vedtagne besparelser, der skulle gennemføres med virkning fra den 1. juli Orienteringen skulle omfatte organiseringen af specialgrupperne på lidt længere sigt, men også hvilke overgangsordninger, der var påtænkt nødvendige. I mødet ville deltage repræsentanter fra børneafdelingen og de tre institutioner. Af notat af 29. juni 2009 fra Nyborg Kommunes børneafdeling fremgår følgende: Orientering af forældre om organisering af specialgrupper knyttet til institutioner i Nyborg Kommune fra 1. juli I Nyborg Kommune har der været knyttet en specialgruppe til 3 af kommunens institutioner: Børnehuset Møllervangen SIDE 10

11 Børnehaven Østerøvej Børnehuset Provst Hjortsvej 4. april 2009 blev indgået en politisk aftale om at gennemføre besparelser i Nyborg Kommune med virkning fra 1. juli Der er foretaget en analyse af besparelsernes konsekvenser for specialgrupperne og mulighederne for at videreføre et tilbud for de børn der er målgruppen for specialgrupperne. Der har været drøftelser med relevant personale fra forskellige dele af Nyborg Kommune (forskellige institutioner, skoler, PPR m.v.) og mange forskellige løsninger er blevet analyseret og vurderet. Det konkrete forslag til organisering er: Specialgruppe med ca. 9 børn tilknyttes hver af de 2 institutioner Børnehuset Møllervangen og Provst Hjortsvej, Specialgruppen ved Børnehaven Østerøvej nedlægges og børn og personale fordeles på de 2 øvrige specialgrupper, Der laves en overgangsperiode frem til 1. september 2009 for at sikre tid til afslutning i Østerøvej og overgang til de nye steder. I forbindelse med det konkrete forslag til organisering er der lagt vægt på følgende: At der fortsat er tilknytning til en almen børnehave, At institutionen er en integreret børnehave (med vuggestue), At institutionen har en vis størrelse, med fysisk kapacitet både inde og ude, At specialgruppen ikke bliver for stor, At få børn / familier bliver berørt af flytninger, At børn bliver flyttet sammen med en kendt voksen, At der efterfølgende arbejdes på at etablere pædagogikken ud fra de nye vilkår. Den 30. juni 2009 afholdte Nyborg Kommune orienteringsmøde for berørte forældre til børn i specialgrupper. Nyborg Kommune har den 3. juli 2009 afgivet følgende udtalelse: Svar på henvendelse om besparelser i specialgrupper Statsforvaltningen Syddanmark har i brev af 8. juni 2009 på baggrund af henvendelse fra Pia Jakobsen og Kenneth Mou Johannsen bedt Nyborg Kommune om en udtalelse. I Nyborg Kommune har det været nødvendigt at gennemføre besparelser midt i budgetåret Behovet for at gennemføre besparelser har været så stort, at alle områder er blevet berørt SIDE 11

12 i større eller mindre grad, således også institutionsområdet og de særlige specialgrupper. Besparelserne fremgår af "Politisk aftale om besparelser og budgetforbedringer i 2009 og fremover", en aftale som blev indgået 4. april 2009, og efterfølgende godkendt i Byrådet den 28. april På baggrund af besparelserne i specialgrupperne har Børneafdelingen gennemført en afdækning og analyse af mulighederne for fortsat at have et tilbud, der sikrer støtte til de børn, der har særlige behov. Processen har været tilrettelagt således at personalet i de 3 institutioner, relevante ressourcepersoner i PPR, på særligt udvalgte skoler og institutioner, samt fra det sociale område har været involveret i overvejelserne om tilbud og organisering. Vedlagte notat var udarbejdet som oplæg til drøftelse på møde den 4. juni Drøftelserne har givet anledning til en konkretisering af tilbud i et samarbejde med de 3 nuværende institutioner og PPR ud fra en konkret vurdering af de aktuelle barns særlige behov. Endvidere er forældrene i sidste fase blevet orienteret og involveret i overvejelser, inden et konkret forslag til organisering Iægges op til politisk beslutning til august. Se invitation til forældre af 23. juni Det har været afgørende vigtigt, at forældre og personale som blev mest berørt af justeringerne blev orienteret og involveret inden den samlede forældrekreds blev involveret. Forslag fremgår af notat "Orientering af forældre om organisering af specialgrupper knyttet til institutioner i Nyborg Kommune" af 29. juni En orientering som fandt sted på møde tirsdag den 30. juni Nyborg Kommune har stor forståelse for den bekymring forældre har når der sker justeringer i de kendte tilbud til deres børn. Det tager tid at arbejde med justeringer af eksisterende tilbud, og ventetiden kan føles meget lang. Der har i hele forløbet været fokus på at sikre en ordentlig proces, og samtidig fortsat at kunne sikre den nødvendige støtte til de børn der har behov for særlig støtte. Der er en klar forventning til at Nyborg Kommune med de foreslåede justeringer, fortsat kan leve op til de krav, der er for området. Med færre ressourcer (ca. 3 børn pr. voksen mod tidligere ca. 2 børn pr. voksen) vil det selvfølgelig være afgørende at have fokus på det, der ikke er nødvendigt at gøre eller ikke Iængere kan lade sig gøre i samme omfang. Endvidere skal der være fokus på et styrket samspil med den almene børnehave, mellem de 2 specialgrupper, med institutioner eller personer med ressourcer i andre dele af kommunen. Nyborg Kommune har et visitationsudvalg med beskrevne retningslinjer for vurdering af støtte. Der vurderes på behov for SIDE 12

13 støtte i almen børnehave, placering i en af specialgrupperne eller en særlig specialinstitution i eller uden for Nyborg Kommune. Beskrivelse af procedure samt indstillingsskema vedlægges. Nyborg Kommune har den 8. september 2009 afgivet følgende supplerende udtalelse: Det er selvfølgelig beklageligt, at ikke alle forældre føler, at de har været tilstrækkeligt involveret i de beslutninger der er blevet truffet. Med den tidshorisont, der var på processen, med beslutning om besparelser den 4. april 2009 (godkendt i Byrådet 28.4) og frem til effektueringen 1. juli 2009, er det dog fortsat Børneafdelingens opfattelse, at alle relevante personer er blevet orienteret, hørt og har haft mulighed for at komme med bemærkninger og spørgsmål, dels på møder og dels skriftligt, som er indgået i drøftelser og oplæg til beslutninger. På nuværende tidspunkt er der alene truffet beslutning om organiseringen af specialgrupperne (fra 3 grupper med 6 børn til 2 grupper med 9 børn), men ikke om det indholdsmæssige i forhold til børn og forældre. Endvidere har der været en overgangsperiode, således at den nye struktur først har haft virkning fra 1. september Besparelserne kan ikke gennemføres uden, at det får konsekvenser for specialgrupperne, men det er fortsat vurderingen, at Nyborg Kommune med de justeringer der skal foretages, kan leve op til lovgivningen på området. Der er ikke på nuværende tidspunkt foretaget indholdsmæssige justeringer, det vil sige, at det i princippet fortsat er det samme tilbud der gives. Når der træffes beslutning om justeringer, vil det ske på baggrund af en dialog mellem Børneafdelingen og personalet i de to specialgrupper samt den dialog der foregår mellempersonalet og forældrene. Justeringerne vil endvidere blive forsøgt foretaget, således at det i mindst muligt omfang går ud over tiden med børnene. Forældrene vil blive orienteret i takt med, at der bliver truffet beslutninger og lavet nye beskrivelser. Første dialogmøde mellem Børneafdelingen og personalet i de to specialgrupper finder sted onsdag den 9. september I har i klagen anmodet statsforvaltningen om at påse, at kommunen overholder lov om social service, da I er bekymret for, at kommunens vedtagne besparelser konkret vil betyde en serviceforringelse for jeres barns dagtilbud med særlig støtte. I er blandt andet bekymret for, hvad besparelserne konkret kommer til at betyde for jeres barns fremtidige træning af fysio- og ergoterapeuter, talepædagoger, kontaktpædagoger, udarbejdelse af handleplaner, ture ud af SIDE 13

14 pædagoger, udarbejdelse af handleplaner, ture ud af huset til f.eks. svømmehal og fødselsdage, og alene tid med en pædagog, samt om kommunen fremover vil opfylde jeres barns behov, som det er vurderet af hospitalet. I har oplyst, at I forgæves har rettet henvendelse til byrådet og bedt om svar på, hvordan byrådet har tænkt sig at overholde lov om social service, og I kan heller ikke få svar fra forvaltningen eller pædagogerne. I har også anført, at I ikke er blevet inddraget af kommunen i overvejelserne om specialgruppernes fremtid. Retsgrundlag: Følgende fremgår af 32, stk. 1-3, og 166, stk. 1, i lov om social service (serviceloven lovbekendtgørelse nr. 941 af 1. oktober 2009): 32. Kommunalbestyrelsen træffer afgørelse om hjælp til børn, der på grund af betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne har behov for hjælp eller særlig støtte. Hjælpen kan tilrettelægges i særlige dagtilbud, jf. stk. 3, i særlige klubtilbud, jf. 36, eller i forbindelse med andre tilbud efter denne lov eller efter dagtilbudsloven. Hjælpen kan også udføres helt eller delvis af forældrene i hjemmet, jf. stk Stk. 2. Indenrigs- og socialministeren fastsætter nærmere regler om samarbejdet med forældre, om inddragelse af barnet eller den unge, om udredning af barnets eller den unges behov og om fremgangsmåden ved kommunens behandling, herunder om en etablering af kommunale team, som skal udrede barnets nedsatte funktionsevne, og udvalg, som skal visitere barnet til et tilbud. Stk. 3. Kommunalbestyrelsen skal sørge for, at der er det nødvendige antal pladser i særlige dagtilbud til børn, der på grund af betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne har et særligt behov for støtte, behandling m.v., der ikke kan dækkes gennem ophold i et af de almindelige dagtilbud eller fritidshjem efter dagtilbudsloven Kommunalbestyrelsens afgørelser efter denne lov kan, medmindre andet er fastsat i denne lov eller i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, indbringes for det sociale nævn efter reglerne i kapitel 10 i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område. Af 2, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 983 af 1. oktober 2008 om hjælp til børn og unge, der på grund af betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne har behov for hjælp eller særlig støtte fremgår følgende: SIDE 14

15 2. Kommunalbestyrelsen skal nedsætte et tværfagligt sammensat visitationsudvalg, som har til opgave at visitere barnet eller den unge til et tilbud på baggrund af udredningsteamets forslag. Velfærdsministeriets vejledning nr. 99 af 5. december 2006 om særlig støtte til børn og unge og deres familier (Vejledning nr. 3 til serviceloven) punkt 110, 111, 113, 114 og 116 er blandt andet sålydende: 110. Kommunalbestyrelsens forpligtelse til at sørge for dagtilbud til børn og unge med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne kan opfyldes på forskellige måder. For eksempel ved at integrere enkelte børn i almindelige dagtilbud, eventuelt med særlig personalestøtte. Grupper af særligt støttepersonale kan blandt andet være med til at sikre den faglige ekspertise og gennemførelse af målrettet supervision, som kan være nødvendig for at kunne optage børn med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne i almindelige dagtilbud. Et andet eksempel er etablering af mindre handicapgrupper i tilknytning til et almindeligt dagtilbud. Ved vurderingen af om barnet skal optages i et almindeligt dagtilbud eller et særligt dagtilbud, må der tages udgangspunkt i barnets og familiens samlede situation, herunder bl.a. funktionsnedsættelsens omfang, behandlingsbehovet, barnets psykiske og sociale ressourcer og muligheder, barnets alder, dets behov for samvær og kontakt med andre børn med samme funktionsnedsættelse, fx andre blinde eller døve børn, forholdet til søskende m.v. Det må ved optagelsen sikres, at barnets behandlingsbehov og muligheder for personlig udvikling tilgodeses. Beslutning om optagelse må ske i nært samarbejde med forældrene. Formålet med dagtilbud 111. Dagtilbuddet skal i samarbejde med forældrene give børn omsorg og støtte det enkelte barns tilegnelse og udvikling af sociale og almene færdigheder. Formålet er at styrke det enkelte barns alsidige udvikling og selvværd og bidrage til, at børn får en god og tryg opvækst. Derudover skal dagtilbuddene give mulighed for oplevelser og aktiviteter, der bidrager til at stimulere barnets fantasi, kreativitet og sproglige udvikling samt give børn mulighed for medbestemmelse og medansvar. Kommunalbestyrelsens forpligtelse 113. Kommunalbestyrelsens forpligtelse efter servicelovens 32 er et supplement til den kommunale forpligtelse efter servicelovens 20 i det omfang, dette ikke kan tilgodese barnets særlige behov for støtte, behandling m.v. som følge af en betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne. Formålet med de særlige dagtilbud SIDE 15

16 114. De særlige dagtilbud skal ud over, hvad der fremgår af formålsbestemmelsen for de almindelige dagtilbud til børn, give særlig støtte, behandling m.v. til børn med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne. Herudover foretager de særlige dagtilbud observation og diagnosticering af børn med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, der opholder sig i hjemmet eller i et kommunalt dagtilbud, med henblik på at kunne tilbyde relevant støtte og behandling. Organisering af de særlige dagtilbud 116. De særlige dagtilbud kan oprettes og drives som et selvstændigt dagtilbud eller oprettes og drives i forbindelse med et dagtilbud. Kommunalbestyrelsen kan herudover indgå aftale med regionsrådet, med andre kommuner eller med selvejende særlige dagtilbud om oprettelse og drift af et særligt dagtilbud i form af fx vuggestuer, børnehaver, aldersintegrerede institutioner og fritidshjem. For at kunne give børn optaget i et særligt dagtilbud den nødvendige støtte og behandling, må det særlige dagtilbud kunne trække på særlig ekstern ekspertise. 4, og 97, i lov om dag-, fritids- og klubtilbud m.v. til børn og unge (dagtilbudsloven lov nr. 501 af 6. juni 2007, senest ændret ved 1, i lov nr af 30. november 2009) er sålydende: 4. Kommunalbestyrelsen skal sørge for det nødvendige antal pladser i dag-, fritids- og klubtilbud samt andre socialpædagogiske fritidstilbud. Stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal sikre, at børn og unge under 18 år, der har behov for støtte i et dag-, fritids- eller klubtilbud m.v. for at kunne trives og udvikle sig, tilbydes en sådan støtte i tilbuddet. Stk. 3. Dag-, fritids- og klubtilbud m.v. til børn og unge under 18 år, der på grund af betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne har et særligt behov for støtte, behandling m.v., der ikke kan dækkes gennem ophold i et af tilbuddene efter denne lov, oprettes efter bestemmelserne i lov om social service. 97. Kommunalbestyrelsens afgørelser efter denne lov kan, medmindre andet er fastsat i denne lov eller lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, indbringes for det sociale nævn efter reglerne i kapitel 10 i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område. Følgende fremgår blandt andet af Velfærdsministeriets vejledning nr. 26 af 26. maj 2008 om dag-, fritids- og klubtilbud m.v. til børn og unge, kapitel 6 og 9, der var gældende indtil 11. maj 2009: SIDE 16

17 Støtte efter dagtilbudsloven til børn og unge Dette kapitel handler om kommunalbestyrelsens forpligtelse til at sikre støtte efter dagtilbudsloven til børn og unge, der er optaget i almene dag-, fritids- eller klubtilbud m.v. De relevante bestemmelser findes i dagtilbudslovens 4, stk. 2 og 3. Den form for støtte, der kan gives efter dagtilbudslovens regler, er en indsats, der tilbydes de børn eller unge, der har et behov for støtte til at trives, udvikles og lære i tilbuddet, jf. dagtilbudslovens 4. Støtten kan f.eks. tildeles til børn og unge med motoriske vanskeligheder, langsomt udviklede børn og unge, børn og unge med adfærdsproblemer, børn og unge med fysisk og psykisk nedsat funktionsevne samt børn og unge med sociale og følelsesmæssige vanskeligheder. Støtte efter dagtilbudsloven har blandt andet til formål at være en integreret del i det tilbud, der modtager støttekrævende børn og unge, så støtten er til gavn for den samlede gruppe i tilbuddet. Understøttelse af et barn Alle børn og unge har behov for at blive understøttet i deres udvikling ved, at personalet f.eks. hjælper barnet eller den unge til at forstå sammenhænge, løse konflikter og etablere venskaber. Alle børn og unge skal gennem det daglige pædagogiske arbejde i tilbuddene understøttes, så de trives, lærer og udvikles. Med bestemmelsen i 4 tænkes der på en støtte, som går ud over denne daglige understøttelse af børn i dagtilbud, som også er en integreret del af dagtilbudenes hverdag og funktion. 6.2 Tildeling af støtte efter dagtilbudsloven Kommunalbestyrelsen skal tilbyde støtte efter dagtilbudsloven til de børn, som har behov for støtte for at trives og udvikle sig. Støtten skal medvirke til, at børn og unge kan rummes i de almene tilbud efter dagtilbudsloven, så den pædagogiske indsats over for børn og unge i vid udstrækning bygger på de almene tilbud til børn og unge. Støtte efter dagtilbudsloven tildeles efter en konkret faglig vurdering af det enkelte barns behov for støtte. Ved tildeling af støtte skal opholdskommunen foretage en kvalificeret afdækning af barnets eller den unges behov for støtte, så den mest hensigtsmæssige og effektive form for støtte opnås i forhold til barnets behov og barnets bedste.... Tildeling af støtte efter dagtilbudsloven kræver ikke en forudgående undersøgelse af barnet eller den unge efter servicelovens Forpligtelsens omfang Kommunalbestyrelsens forpligtelse til at yde støtte efter dagtilbudsloven til børn under 18 år, der er optaget i dag-, fritidsog klubtilbud eller andre socialpædagogiske fritidstilbud, ret- SIDE 17

18 ter sig mod alle børn og unge med behov for støtte for at kunne trives, udvikles og lære i tilbuddene. Det er barnets eller den unges opholdskommune, der er forpligtet til at yde støtten efter dagtilbudsloven. Det er derfor barnets opholdskommune, som skal afdække barnets eller den unges behov for støtte, yde støtten i tilbuddet eller på anden vis og betale for støtten. Støtte efter dagtilbudsloven kan antage flere forskellige former. Den kan eksempelvis tilrettelægges som ekstern støtte, det vil sige at eksperter/støttepædagoger udefra er tilknyttet et barn i et dagtilbud i et antal timer pr. uge. Støtten kan også etableres i form af særlige ressourcepersoner eller særligt efteruddannede personer i dagtilbuddet. Der kan også i kommunen etableres et»udrykningshold«eller lignende, der vejleder det faste personale i dagplejen og daginstitutionerne. Eksemplerne er ikke udtømmende Nedsat fysisk og psykisk funktionsevne Kommunalbestyrelsens forpligtelse til at sørge for støtte i tilbuddene til børn og unge med nedsat fysisk og psykisk funktionsevne kan opfyldes på forskellige måder. Som eksempler kan nævnes: Oprettelsen af særlige handicapgrupper til børn med nedsat fysisk og psykisk funktionsevne. i almene tilbud. Integration af enkelte børn i et tilbud efter dagtilbudsloven, eventuelt med særlig personalestøtte. Grupper af særligt støttepersonale kan her være med til at sikre den faglige ekspertise og gennemførelse af målrettet supervision, som kan være nødvendig for at kunne optage børn med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne i almene tilbud. Optagelse af børn med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne i den kommunale dagpleje, eventuelt med nedsættelse af antallet af dagplejebørn. Etablering af kommunale daginstitutioner, som modtager børn med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne. Denne organisering giver mulighed for at modtage børn med betydelig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne og opbygge en særlig ekspertise i personalegruppen, eventuelt suppleret med tilknytning af f.eks. fysio- og ergoterapeuter, psykologer med flere Integration af særlige dag-, fritids- eller klubtilbud i almene tilbud I tilknytning til tilbud efter dagtilbudsloven kan der etableres en gruppe med børn eller unge med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne. Etableringen af disse grupper/tilbud sker efter servicelovens 32 og 36 om særlige dag- og klubtilbud. Støtten til børn og unge i det særlige dag-, fritids- eller klubtilbud ydes i disse tilfælde efter servicelovens regler om støtte til børn og unge, der er optaget i et særligt dag-, fritids- eller SIDE 18

19 klubtilbud. For de børn, der er optaget i den almene del af tilbuddet, ydes støtten efter reglerne i dagtilbudsloven Samarbejdspartnere For at opfylde kommunalbestyrelsens forpligtelse til at give børn med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne den støtte, som den nedsatte funktionsevne kræver, vil der i disse situationer ofte være et særligt behov for, at den kommunale forvaltning og tilbuddet trækker på den særlige ekspertise hos og samarbejder med andre instanser, f.eks. kommunens pædagogisk-psykologiske rådgivning (PPR), VISO, sundhedsplejersker og de praktiserende læger. Forsyningsforpligtelsen og dagtilbudsstrukturen Dette kapitel handler om forsyningsforpligtelsen og kommunalbestyrelsens tilrettelæggelse af dagtilbudsstrukturen. Kommunalbestyrelsens forsyningsforpligtelse reguleres af dagtilbudslovens 4. Forsyningsforpligtelsen betyder, at kommunalbestyrelsen har pligt til at sikre, at der i kommunen er det nødvendige antal pladser i dagtilbud, så alle børn i kommunen kan få en dagtilbudsplads. Forsyningsforpligtelsen dækker alene forældre med børn i kommunen. Det er den enkelte kommune, der vurderer, hvor mange dagtilbudspladser der skal etableres i kommunen. Udbuddet af pladser i dagtilbud skal vurderes i forhold til den aktuelle og forventede efterspørgsel efter pladser samt kommunalbestyrelsens forpligtelse til at leve op til pasningsgarantien. Forsyningsforpligtelsen skal som alle øvrige bestemmelser i dagtilbudsloven ses i lyset af dagtilbudslovens generelle formålsbestemmelse, hvorefter kommunalbestyrelsen blandt andet skal give familien fleksibilitet og valgmuligheder i forhold til forskellige typer af tilbud, så udbuddet så vidt muligt passer til familiernes behov og forudsætninger og derved medvirker til at skabe fleksibilitet og valgmuligheder for familierne. Kommunalbestyrelsen har pligt til at tilpasse udbuddet af pladser til de lokale forhold ved løbende at foretage en kapacitetsvurdering og eventuel tilpasning af pladser, så udbuddet matcher behovet for pladser i kommunen. Udbud Udbuddet af pladser kan ikke ses isoleret, men må vurderes i sammenhæng med andre alderssvarende tilbud, der anvendes i kommunen. Efterspørgsel Efterspørgslen efter pladser afhænger af en række forhold, som kommunen må tage hensyn til, f.eks. befolkningssammensætning, overflytning til SFO og fritidshjem i forbindelse med skolestart, erhvervsudviklingen, ændring i boligmassen og forældrenes brug af andre tilbud, herunder private pasningsordninger, dagtilbud over kommunegrænsen og privatinstitutioner. SIDE 19

20 Udsving i disse forhold hen over året kan have en afledt effekt på efterspørgslen i samme periode. 9.2 Tilbud omfattet af forsyningsforpligtelsen Forsyningsforpligtelsen på dagtilbudsområdet kan opfyldes ved, at barnet tilbydes en plads i en kommunal eller selvejende daginstitution, i en kommunal eller privat dagpleje eller i en eksisterende puljeordning. Geografisk placering Forsyningsforpligtelsen kan opfyldes ved hjælp af tilbud i opholdskommunen eller i en anden kommune, hvori opholdskommunen råder over pladser, under hensyntagen til afstanden mellem dagtilbuddet og den konkrete families hjem, arbejde m.v. Kommunalbestyrelsen kan ikke henvise forældre til at søge en plads i en anden kommune, hvor opholdskommunen ikke råder over pladser. 9.3 Dagtilbudsstrukturen Det er den enkelte kommune, der tilrettelægger dagtilbudsstrukturen for de tilbud, der indgår i kommunens forsyning. Dagtilbudsstrukturen skal afspejle og udvikles ud fra det lokale behov i kommunen. I tilrettelæggelsen af dagtilbudsstrukturen skal kommunen vurdere behovet for fuldtids- og deltidspladser. Dagtilbudsstrukturen skal tilrettelægges under hensyn til formålsbestemmelsen for dagtilbud. Aldersfordeling Der er ikke krav til, hvilke aldersgrupper de enkelte dagtilbud under kommunens forsyning skal forbeholdes. Det er den enkelte kommune, der sammensætter dagtilbuddene, så alderssammensætningen modsvarer de lokale behov. Fuldtidsplads Det er den enkelte kommune, der fastsætter, hvad der timemæssigt skal udgøre en fuldtidsplads i de tilbud, der hører under kommunens forsyning. Ved fastsættelsen af en fuldtidsplads kan kommunen tage udgangspunkt i, hvad der er egnet til at dække det generelle pasningsbehov. Åbningstider Der er ikke fastsat specifikke krav til åbningstiden i dagtilbud under kommunens forsyning. Fastsættelsen af åbningstiden i dagtilbud må dog ske under hensyn til dagtilbudslovens formålsbestemmelse og den specifikke formålsbestemmelse for dagtilbud, ligesom åbningstiden skal fastsættes under hensyn til kommunalbestyrelsens forsyningsforpligtelse. Dette indebærer, at den daglige åbningstid skal udgøre et reelt pasningstilbud, og at åbningstiden under ét må fastsættes, så den er egnet til at dække det lokale behov for fleksible pasningsmuligheder i dagtilbud. SIDE 20

21 Lukkedage Lukkedage defineres som dage, hvor et dagtilbud holder lukket på i øvrigt almindelige hverdage. Kommunalbestyrelsen har som følge af forsyningsforpligtelsen og reglerne om pasningsgaranti som udgangspunkt pligt til at stille dagtilbud til rådighed på alle hverdage. Holder et dagtilbud under kommunens forsyning en lukkedag, skal kommunen stille et alternativt dagtilbud efter dagtilbudslovens regler til rådighed for barnet. Forpligtelsen til at stille et alternativt dagtilbud til rådighed gælder ikke, når dagtilbuddet holder lukket i weekender, på helligdage samt den 5. juni (Grundlovsdag) og den 24. december (Juleaftensdag). Praksis ved lukkedage Kommunen kan lokalt fastsætte retningslinjer for lukkedage i de tilbud, der er omfattet af kommunens forsyning. Kommunen kan f.eks. fastsætte retningslinjer om, at der skal for barnet være kendte voksne, når et barn benytter et alternativt dagtilbud. Ligeledes kan der fastsættes retningslinjer om venskabsinstitutioner eller dagplejegrupper, der kan bidrage til at barnet føler sig tryg ved den alternative pasning, når behovet opstår. 2, stk. 1 og 19, stk. 1 i forvaltningsloven (lovbekendtgørelse nr af 7. december 2007, senest ændret ved 1, i lov nr. 503 af 12. juni 2009) har følgende indhold: 2, stk. 1. Loven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed. 19, stk. 1. Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse. Af punkt 10 i vejledningen til forvaltningsloven af 4. december 1986 fremgår blandt andet følgende: Med udtrykket truffet afgørelse sigtes til udfærdigelse af retsakter (forvaltningsakter), d.v.s. udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde. Uden for lovens anvendelsesområde falder således den administrative sagsbehandling, der har karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed, såsom patient- og anden klientbehandling, SIDE 21

22 pasning og pleje, undervisning og rådgivning. Denne virksomhed tager netop ikke sigte på at træffe retligt bindende afgørelser i forhold til de implicerede enkeltpersoner. Forvaltningslovens centrale anvendelsesområde er således den administrative sagsbehandling i forbindelse med udfærdigelsen af konkrete forvaltningsakter. Loven omfatter også udfærdigelse af generelle retsforskrifter som f.eks. love, anordninger, cirkulærer og visse planer. Visse af lovens bestemmelser finder dog efter deres ordlyd kun anvendelse på udfærdigelsen af konkrete forvaltningsakter. Efter 9, stk. 1, 19, stk. 1, 21, stk. 1, 22 og 23, stk. 1, gælder f.eks. reglerne om aktindsigt, partshøring og om begrundelse kun for PARTER i en forvaltningssag. Sager om gennemførelse af generelle forskrifter eller foranstaltninger af almindelig karakter er således ikke omfattet af disse bestemmelser. Statsforvaltningens udtalelse: I. Det kommunale tilsyns kompetence: Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. 48, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse (styrelsesloven - lovbekendtgørelse nr. 581 af 24. juni 2009 som senest ændret ved 1, i lov nr af 27. december 2009). Udtrykket lovgivning forstås som gældende ret i almindelighed, det vil sige både skreven og uskreven ret, herunder offentligretlige retsgrundsætninger som eksempelvis saglighed i forvaltningen. Det falder udenfor tilsynsmyndighedernes beføjelser at tage stilling til kommunernes skønsudøvelse i det omfang, skønnet er udøvet indenfor de rammer lovgivningen sætter. Tilsynet omfatter ikke spørgsmål om hensigtsmæssighed, herunder sagsbehandlingens tilrettelæggelse eller sagsbehandlingstiden i det omfang sådanne spørgsmål ikke er reguleret i lovgivningen. God forvaltningsskik er heller ikke en del af prøvelsesgrundlaget, da disse principper ikke har karakter af retsregler. Statsforvaltningen fører ikke tilsyn med kommunerne i det omfang særlige klage- eller tilsynsmyndigheder kan tage stilling til den pågældende sag. Dette fremgår af styrelseslovens 48, stk. 3. SIDE 22

23 Det bemærkes i den forbindelse, at formålet med bestemmelsen om, at det kommunale tilsyn i alle tilfælde viger for andre rekursmyndigheder, uanset hvilke reaktionsmuligheder og særligt kendskab den pågældende myndighed måtte have i den konkrete sag, er at sikre et så enstrenget klagesystem som muligt. II. Problemstilling: Jeres henvendelse har alene givet statsforvaltningen anledning til at tage stilling til lovligheden af Nyborg Kommunes beslutning af 28. april 2009 om Politisk aftale om besparelser og budgetforbedringer i 2009 og fremover, senere konkret udmøntet i beslutning om besparelser på de særlige specialgrupper for børn, herunder spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende beslutning var omfattet af forvaltningslovens sagsbehandlingsregler om høring. III. Gennemgang af retsgrundlag: Efter bestemmelsen i servicelovens 32, stk. 1, træffer kommunalbestyrelsen afgørelse om hjælp til børn, der på grund af betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne har behov for hjælp eller særlig støtte. Hjælpen kan blandt andet tilrettelægges i særlige dagtilbud, jf. stk. 3, eller i forbindelse med andre tilbud efter serviceloven eller efter dagtilbudsloven. Kommunalbestyrelsen skal nedsætte et tværfagligt sammensat visitationsudvalg, som har til opgave at visitere barnet til et tilbud på baggrund af udredningsteamets forslag, jf. 2, stk. 1, i bekendtgørelsen om hjælp til børn og unge, der på grund af betydelig og varigt fysisk eller psykisk nedsat funktionsevne har behov for hjælp eller særlig støtte. Ved vurderingen af om barnet skal optages i et almindeligt dagtilbud eller et særligt dagtilbud, må der tages udgangspunkt i barnets og familiens samlede situation, herunder blandt andet funktionsnedsættelsens omfang. Dagtilbuddet skal blandt andet støtte det enkelte barns tilegnelse og udvikling af sociale og almene færdigheder. Der kan henvises til Velfærdsministeriets vejledning nr. 99 af 5. december 2006 om særlig støtte til børn og unge og deres familier (Vejledning nr. 3 til serviceloven) punkt 110 og 111. Kommunalbestyrelsen skal efter bestemmelsen i 4, stk. 2 i dagtilbudsloven sikre, at børn, der har behov for støtte i et dagtilbud for at kunne trives og udvikle sig, tilbydes en sådan støtte. SIDE 23

24 Støtte efter dagtilbudsloven tildeles efter en konkret faglig vurdering af det enkelte barns behov for støtte. Ved tildelingen af støtte skal opholdskommunen foretage en kvalificeret afdækning af barnets behov for støtte, så den mest hensigtsmæssige og effektive form for støtte opnås i forhold til barnets behov og barnets bedste. Efter bestemmelsen i servicelovens 32, stk. 3, og dagtilbudslovens 4, stk. 1 og 2, skal kommunalbestyrelsen stille det nødvendige antal pladser i særlige dagtilbud til rådighed, herunder til børn, der på grund af betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne har et særligt behov for støtte, behandling m.v. Kommunalbestyrelsens forpligtelse til efter 32, stk. 3, i serviceloven at sørge for særlige dagtilbud til børn med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne kan opfyldes på mange måder, og bestemmelsen er et supplement til 4, i dagtilbudsloven i det omfang, dette tilbud ikke kan tilgodese barnets særlige behov for støtte, behandling m.v. De særlige dagtilbud efter serviceloven kan oprettes og drives som et selvstændigt dagtilbud eller oprettes og drives i forbindelse med et dagtilbud efter dagtilbudsloven, og det kan for eksempel være i form af, at der i tilknytning til tilbud efter dagtilbudsloven etableres en gruppe med børn med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne. Kommunalbestyrelsen kan herudover indgå aftale med regionsrådet, med andre kommuner eller selvejende særlige dagtilbud om oprettelse og drift af et særligt dagtilbud. Der kan henvises til eksemplerne i Velfærdsministeriets vejledning nr. 99 af 5. december 2006 om særlig støtte til børn og unge og deres familier (Vejledning nr. 3 til serviceloven) punkt 110, 113 og 116. Kommunalbestyrelsens forpligtelse til efter 4, stk. 2, i dagtilbudsloven at sikre, at børn, der har behov for støtte i et dagtilbud tilbydes en sådan støtte i tilbuddet, kan også antage flere forskellige former, og den kan opfyldes på forskellige måder. Støtten kan for eksempelvis tilrettelægges som ekstern støtte, det vil sige, at eksperter / støttepædagoger udefra er tilknyttet et barn i et dagtilbud i et antal timer pr. uge. Støtten kan også etableres i form af særlige ressourcepersoner eller særligt efteruddannet personer i dagtilbuddet. Der kan også i kommunen etableres et udrykningshold eller lignende, der vejleder det faste personale i daginstitutionen. Eksemplerne er ikke udtømmende. SIDE 24

25 Der kan henvises til eksemplerne i Velfærdsministeriets vejledning nr. 26 af 26. maj 2008 om dag-, fritids- og klubtilbud m.v. til børn og unge, kapitel 6. Kommunalbestyrelsens forpligtelse til efter 4, stk. 1, i dagtilbudsloven at sikre det nødvendige antal pladser i dagtilbud indebærer, at den enkelte kommune har ansvaret for, at der er et vist udbud af varierede dagtilbud, der tager hensyn til blandt andet den aktuelle og forventede efterspørgsel efter pladser, pasningsgaranti, fleksibilitet og valgmuligheder for familierne, og kommunalbestyrelsen har pligt til at tilpasse udbuddet af pladser til de lokale forhold ved løbende at foretage en kapacitetsvurdering og eventuel tilpasning af pladser, så udbuddet matcher behovet for pladser i kommunen. Udbuddet af pladser skal vurderes i sammenhæng med andre alderssvarende tilbud, der anvendes i kommunen. Den kommunale forpligtelse på dagtilbudsområdet kan opfyldes ved, at barnet tilbydes plads i en kommunal eller selvejende daginstitution, i en kommunal eller privat dagpleje eller en eksisterende puljeordning. Forsyningsforpligtelsen kan opfyldes ved hjælp af tilbud i opholdskommunen eller i en anden kommune, hvori opholdskommunens råder over pladser. Det er den enkelte kommune, der tilrettelægger dagtilbudsstrukturen for de tilbud, der indgår i kommunens forsyning. Dagtilbudsstrukturen skal afspejle og udvikles ud fra det lokale behov i kommunen, herunder aldersfordeling, fuldtids- og deltidspladser, åbningstid og lukkedage. Der kan henvises til eksemplerne i Velfærdsministeriets vejledning nr. 26 af 26. maj 2008 om dag-, fritids- og klubtilbud m.v. til børn og unge, kapitel 9. Statsforvaltningen kan således konstatere, at både støtte efter serviceloven og dagtilbudsloven ydes efter en konkret faglig vurdering af det enkelte barns behov for støtte, og at serviceloven og dagtilbudsloven alene indeholder en forpligtelse for kommunen til at sikre, at der kan ydes særlig støtte til de børn, der grundet betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne har behov herfor, og at hjælpen blandt andet kan tilrettelæggelse i særlige dagtilbud eller i forbindelse med andre tilbud efter serviceloven eller dagtilbudsloven. Statsforvaltningen kan også konstatere, kommunen både efter serviceloven og dagtilbudsloven skal sørge for, at det nødvendige antal særlige dagtilbud og dagtilbudspladser i øvrigt er til rådighed. SIDE 25

26 Desuden kan statsforvaltningen konstatere, at der hverken i serviceloven eller dagtilbudsloven findes regler om, hvor mange pædagoger, der skal være pr. barn med særligt støtte behov. Statsforvaltningen kan også konstatere, at der ikke i den skrevne lovgivning findes regler om, at kommunerne skal give en bestemt form for støtte for eksempel i form af fysio- og ergoterapi, talepædagogik m.v. til børn med behov for særlig støtte, da støtte ydes efter en konkret faglig vurdering af det enkelte barns behov for støtte, og at serviceloven og dagtilbudsloven på det pågældende område er udformet som en rammelovgivning, der fastlægger en overordnet forpligtelse for kommunerne på området. Lovgivningen giver således den enkelte kommune vide rammer til at skønne over, hvorvidt der i kommunen er dagtilbud, herunder særlige dagtilbud der opfylder lovens formål og samlet dækker kommunens behov ud fra de lokale forhold. Dette gælder også for, hvilken type af dagtilbud, herunder særlige dagtilbud der etableres, åbningstider, aldersgruppe eller om, det er et tilbud til en bestemt gruppe børn, herunder for børn og unge med behov for støtte. Statsforvaltningen må således konstatere, at lovbestemmelserne i serviceloven og dagtilbudsloven ikke indeholder krav til kommunen om en bestemt struktur eller organisering af støtten til børn med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, men at støtte skal tage udgangspunkt i det enkelte barns behov for støtte. Det er ligefrem en forudsætning for bestemmelserne om dagtilbud, at strukturen for kommunens dagtilbud må revideres med jævne mellemrum, da de lokale forhold og behov er foranderlige størrelser. IV. Gennemgang af fakta: Statsforvaltningen har noteret sig, at Nyborg Kommune trods beslutningen om besparelse på børn i specialgrupper ikke ses at have ændret procedure for indstilling til visitationsudvalget for ressourcer til børn med særlige behov, ligesom statsforvaltningen har noteret sig, at visitationen tager udgangspunkt i det enkelte barns behov for støtte og inddrager forældrene i støttebeslutningen. Statsforvaltningen kan konstatere, at Nyborg Kommunes beslutning om besparelser ikke alene vedrører børn i specialgrupper, men at alle kommunens fagområder er blevet berørt. Inden for daginstitutionsområdet bestod besparelserne blandt andet i nedsættelse vægtningen af børn i specialgrupper, nedsættelse af ugentlig åbningstid, for- SIDE 26

27 øgelse af lukkedage, reduktion af vikarkompensation og omlægning af tilbud vedrørende specialpædagogiske indsatser. Videre kan statsforvaltningen konstatere, at kommunen er bekendt med, at beslutningen om besparelser vil medføre et lavere serviceniveau på daginstitutionsområdet som helhed. For så vidt angår effektueringen af besparelsesbeslutningen på børn i specialgrupper, kan statsforvaltningen konstatere, at kommunen har truffet beslutningen om en ny struktur og organisering af børn i specialgrupper, og at der den 8. september 2009 endnu ikke var gennemført indholdsmæssige ændringer af de konkrete specialgruppetilbud. I den forbindelse kan statsforvaltningen også konstatere, at kommunen trods en omstrukturering af området for børn i specialgrupper fortsat agter at leve op til lovgivningen på området, og at udgangspunktet for støtte fortsat er en individuel vurdering af de enkelte børn og deres behov, samt at det ikke nødvendigvis vil være den samme løsning, der skal findes for alle børn, ligesom nogle børn forventes ikke længere vil kunne rummes inden for de nye rammer. V. Juridisk vurdering: Statsforvaltningen finder ingen holdepunkter for at antage, at kommunalbestyrelsens beslutning af 28. april 2009 om Politisk aftale om besparelser og budgetforbedringer i 2009 og fremover, senere konkret udmøntet i beslutning om besparelser på de særlige specialgrupper for børn, skulle være i strid med lovgivningen. Begrundelsen er, at servicelovens 32 og dagtilbudsloven 4 giver en kommune vide rammer til at skønne over, hvorvidt der i kommunen skal ske ændringer i dagtilbud, herunder særlige dagtilbud, og om der i kommunen i øvrigt er dagtilbud, der opfylder lovens formål og samlet dækker kommunens behov for at kunne yde hjælp og særlig støtte til børn, der på grund af betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne måtte have behov herfor. Det er således ikke nærmere er lovreguleret, at en kommune skal et vist antal dagtilbud, herunder særlige dagtilbud med et bestemt indhold. Det er heller ikke lovreguleret, at eksisterende dagtilbud, herunder særlige dagtilbud ikke må nedlægges eller omstruktureres, tværtimod er det i lovgivningen forudsat, at dagtilbudene med jævne SIDE 27

28 mellemrum revideres og tilpasses forandringer i lokalområdet og behov. Det er således heller ikke lovreguleret, hvor mange pædagoger, der skal være pr. barn med et særligt støttebehov, ligesom det heller ikke er lovreguleret, at støtte skal gives i form af fysio- og ergoterapi, talepædagoger, et bestemt antal udflugter eller lignende. Statsforvaltningen lægger vægt på, at kommunen har vurderet, at der var et behov for omstrukturering på dagtilbudsområdet, herunder særlige dagtilbud som børn i specialgrupper, idet kommunen ikke længere havde økonomi til at opretholde det eksisterende serviceniveau. Det bemærkes, at det er kommunalbestyrelsens opgave at fastlægge de bevillings- og indholdsmæssige rammer for dagtilbud, herunder særlige dagtilbud f.eks. i form af børn i specialgrupper og dermed at fastlægge det ønskede serviceniveau i kommunen. Statsforvaltningen finder ikke holdepunkter for at antage, at Nyborg Kommune på tidspunktet for indgivelse af klagen har foretaget indholdsmæssige ændringer i kommunens specialgrupper for børn. Statsforvaltningen finder heller ikke holdepunkter for at antage, at Nyborg Kommune ikke fremover vil yde støtte og hjælp til børn der på grund af betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne måtte have behov herfor efter en konkret individuel faglig vurdering af det enkelte barns behov for støtte og hjælp. Statsforvaltningen har noteret sig jeres opfattelse af, at byrådet i Nyborg Kommune og forvaltningen ikke har svaret på jeres henvendelser om, hvordan kommunen har tænkt sig at overholde lov om social service. Statsforvaltningen skal oplyse, at der ikke i den offentligretlige lovgivning er fastsat regler, der forpligter kommunerne til generelt at besvare alle henvendelser fra borgere. Spørgsmålet om, hvorvidt kommunen skal besvare en henvendelse fra en borger, eller inden for hvilken frist en sådan henvendelse skal besvares, følger derimod af principperne for god forvaltningsskik. Da disse principper ikke har karakter af retsregler, påser statsforvaltningen imidlertid ikke overholdelse af dem. SIDE 28

29 Statsforvaltningen har noteret sig jeres opfattelse af, at Nyborg Kommune ikke har inddraget jer og pædagogerne i kommunens overvejelser om specialgruppernes fremtid. Statsforvaltningen forstår denne del af jeres henvendelse således, at kommunen i henhold til forvaltningslovens regler burde have hørt forældrene til de berørte børn, inden beslutningen om udmøntning af besparelsen på børn i specialgrupper blev truffet. Som det fremgår ovenfor gælder forvaltningsloven for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed. Forvaltningslovens centrale anvendelsesområde er således den administrative sagsbehandling i forbindelse med udfærdigelsen af konkrete forvaltningsakter, men loven omfatter også udfærdigelse af generelle retsforskrifter som for eksempel love, anordninger, cirkulærer og visse planer. Visse af lovens bestemmelser finder dog efter deres ordlyd kun anvendelse på udfærdigelsen af konkrete forvaltningsakter. Spørgsmålet om vedtagelse af kommunens budget, herunder også harmoniseringer, besparelser o.lign., og en senere konkret udmøntning af sådanne, er et spørgsmål om vedtagelse af kommunens generelle serviceniveau. Sådanne spørgsmål kan ikke sidestilles med udfærdigelse af hverken en konkret eller generel forvaltningsakt, og er således ikke en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Forvaltningslovens særlige partsbeføjelser, finder således ikke anvendelse på kommunalbestyrelsens beslutning om nedsættelse af serviceniveauet på daginstitutionsområdet, herunder området børn i specialgrupper, ligesom de ikke finder anvendelse på den konkrete udmøntning af besparelsen i form af nedsættelse af vægtningen af børn i specialgrupper. Spørgsmål om, hvorvidt en kommunal handling eller undladelse må anses for stemmende med god forvaltningsskik, kan tilsynet som ovenfor nævnt ikke tage stilling til. Hvordan kommunen i øvrigt har valgt at informere pædagogerne og de berørte forældre, inden Byrådet traf beslutning om Politisk aftale om besparelser og budgetforbedringer i 2009 og fremover, senere konkret udmøntet i beslutning om besparelser på de særlige specialgrupper, er Nyborg Kommunes vurdering af, hvilken fremgangsmåde har været og er hensigtsmæssig, og den valgte fremgangsmåde kan ikke efterprøves af tilsynet. SIDE 29

30 Da god forvaltningsskik ikke er en del af statsforvaltningens prøvelsesgrundlag, kan statsforvaltningen således ikke tage stilling til, om Nyborg Kommune tilsidesatte god forvaltningsskik ved, at pædagogerne ikke har kunnet svare på jeres spørgsmål om, hvad beslutningen konkret ville betyde for jeres barn, og om I som berørte forældrene burde have været inddraget i videre omfang end sket. Det bemærkes i øvrigt, at klager over kommunens afgørelser om hjælp efter 32 i lov om social service skal rettes til Det Sociale Nævn som klagemyndighed for så vidt angår både spørgsmål om sagens realitet som formelle klager over kommunens tilsidesættelse af sagsbehandlingsregler, jf. 166 i lov om social service, og klager over kommunens afgørelser efter 4 i dagtilbudsloven skal også rettes til Det Sociale Nævn, jf. 97 i dagtilbudsloven. Det falder derfor uden for statsforvaltningens kompetence at tage stilling til spørgsmål om jeres barn konkret får den støtte og hjælp, som han måtte have brug for, da der i lovgivningen er en klagemyndighed, der kan tage stilling til et sådan spørgsmål forudsat, at kommunen har truffet afgørelse om støtte efter servicelovens eller dagtilbudslovens bestemmelser. VI. Konklusion: Det er således statsforvaltningens opfattelse, at Nyborg Kommune i forbindelse med beslutning om Politisk aftale om besparelser og budgetforbedringer i 2009 og fremover, senere konkret udmøntet i beslutning om besparelser på de særlige specialgrupper for børn, ikke har handlet i strid med regler, hvis overholdelse påses af det kommunale tilsyn. Statsforvaltningen foretager ikke yderligere i anledning af jeres henvendelse. I øvrigt: Statsforvaltningen har sendt en kopi af denne skrivelse til Nyborg Kommune. Udtalelsen vil snarest i anonymiseret form blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside på internettet ( Med venlig hilsen Ingelise Jellesen kontorchef SIDE 30

31 /Rikke Hinrichsen fuldmægtig SIDE 31