Økonomisk analyse af grundvandskortlægning

Transkript

1 Økonomisk analyse af grundvandskortlægning og indsatsplaner By- og Landskabsstyrelsen Afrapportering 7. april 2008 Copyright Deloitte Business Consulting A/S, All rights reserved 1

2 Indholdsfortegnelse 1. Indledning Sammenfatning af resultater Omkostninger og fremdrift i de tidligere amter Årsager til afvigelse mellem oprindeligt estimat og faktiske omkostninger Faktorer med betydning for de økonomiske fremskrivninger Økonomisk fremskrivning for hvert miljøcenter Størrelsen og varigheden af det fremtidige gebyr Mulige prioriteringer af kortlægningsarbejdet Økonomisk styring af grundvandskortlægningen Forbedring af de styringsmæssige rammer Forslag til udbudsstrategi Regelforenkling mhp. integration af kommunale indsatsplaner og handleplaner Copyright Deloitte Business Consulting A/S, All rights reserved Denne rapports anvendelse Denne rapport er alene udarbejdet til Deloittes opdragsgiver ud fra det givne opdrag. Deloitte påtager sig intet ansvar for andres anvendelse af rapporten. Om Deloitte Business Consulting Fra idé til virkelighed Deloitte Business Consulting fokuserer på udvikling og effektivisering af kundernes organisation, kerneprocesser, økonomistyring og it for at bidrage til realisering af kundernes strategiske målsætninger. Vi kender den offentlige sektor til bunds og kombinerer vores faglige kompetencer med evnen til at lede, styre og gennemføre projekter i et politisk miljø. Det kan være som rådgivere eller som ansvarlige for processer fra idéstadie til implementering. Deloitte er Danmarks største revisions- og rådgivningsfirma. Vi tilbyder en bred vifte af ydelser og kombinerer konsulentrollen i Deloitte Business Consulting med Deloittes kompetencer inden for revision, skat og finansiering. Det giver vores kunder en unik mulighed for at få integrerede løsninger, som er skræddersyet til de enkelte opgaver. Vi er en del af den globale virksomhed Deloitte Touche Tohmatsu med medarbejdere på verdensplan. Vi udvikler og deler viden på tværs af kontorer i mange lande. Inspirationen fra udlandet kombineret med systematisk metodeudvikling på tværs af landegrænser sikrer, at vores løsninger altid tager udgangspunkt i den seneste viden. Det er forudsætningen for, at vi i dag og i fremtiden kan være en attraktiv og værdiskabende rådgiver. Deloitte Business Consulting A/S Tlf Fax businessconsulting@deloitte.dk Adresse Weidekampsgade København S Postadresse Deloitte Business Consulting A/S Postboks København C 2

3 1. Indledning Ved ændring af vandforsyningsloven (Lov, nr 1025 af 23. december 1998) blev det bestemt at opkræve gebyrer til brug for indsatsen til beskyttelse af grundvandet. I henhold til loven skal disse gebyrer anvendes til at dække udgifter til kortlægning af grundvandsressourcer og udarbejdelse af indsatsplaner for områder med særlige drikkevandsinteresser samt indvindingsoplande udenfor disse med henblik på en yderligere beskyttelse af grundvandet i disse områder. Denne yderligere beskyttelsesindsats blev indført som led i Vandmiljøplan II og implementeringen af de regionale bestemmelser i Nitratdirektivet. Udgifterne til kortlægningsdelen blev på daværende tidspunkt beregnet på baggrund af erfaringer fra Århus Amt, som på det tidspunkt allerede havde gennemført en kortlægning af væsentlige dele af områderne med særlige drikkevandsinteresser i Århus Kommune. På den baggrund blev de samlede merudgifter ved loven vurderet til at være 92 mio. kr. per år over 10 år. Blandt andet blev det vurderet, at selve kortlægningen ville udgøre ca. 734 mio. kr. fordelt over de 10 år. Indsatsplanerne, som man på daværende tidspunkt ikke havde erfaringer med, vurderedes at ville udgøre 160 mio. kr. mio. kr. over en 10 års periode tidsforskudt i forhold til kortlægningen Ved kommunalreformen blev grundvandskortlægningen overført til Miljøministeriets 7 miljøcentre, mens indsatsplanlægningen blev kommunernes ansvar. Begge opgaver lå tidligere hos amterne. De 7 miljøcentre er med oprettelsen af By- og Landskabsstyrelsen pr. 1. oktober 2007 samlet under én styrelse i Miljøministeriet. By- og Landskabsstyrelsen fik ved oprettelsen overdraget ansvaret for de samlede vandopgaver på miljøområdet, herunder overført grundvandsopgaverne fra. Miljøstyrelsen. By- og Landskabsstyrelsen har ultimo 2007 givet Deloitte i opdrag at gennemføre en ekstern, uafhængig økonomisk analyse af grundvandskortlægningen og indsatsplanlægningen. Baggrunden er, at foreløbige opgørelser fra Miljøstyrelsen fra maj 2007 viste, at de planlagte aktiviteter vil blive væsentligt dyrere, end det var forudsat i forbindelse med ændringen af Vandforsyningsloven i december 1998, hvor der blev givet hjemmel til at opkræve gebyrmidler til formålet over vandafgiften. Endvidere står det klart, at kortlægningen og indsatsplanlægningen kommer til at tage længere tid end forventet. En opgørelse foretaget 1. maj 2007 viser, at der til og med 2006 kun er blevet kortlagt km 2 ud af de ca km 2, der efter den oprindelige plan skulle være 3

4 kortlagt i løbet af 10 år (arealet er siden blevet udvidet til km 2 ), og at kun en lille del af indsatsplanlægningen er gennemført. I forbindelse med kommunalreformen blev spørgsmålet om betaling af gebyrer og det skærpede hjemmelskrav, der gælder i forbindelse med opkrævning af skatter bragt op. Justitsministeriet oplyste i efteråret 2007, at ministeriet er mest tilbøjelig til at mene, at opkrævningen har karakter af en skat i grundlovens forstand. Dette medfører at satsen skal fastsættes ved lov. Forud for dette er der behov for: En samlet redegørelse for de økonomiske ressourcer, der medgår til grundvandskortlægning og indsatsplanlægning, herunder omkostningerne ved de hidtil gennemførte aktiviteter. Et skøn over de omkostninger, det vil kræve at fuldføre grundvandskortlægningen og indsatsplanerne. Angivelse af en realistisk tidsmæssig horisont for afslutning af grundvandskortlægningen og fremdrift af indsatsplanerne. Det er hensigten, at denne udredningsrapport skal belyse disse spørgsmål og indgå som en del af grundlaget for arbejdet med det nye lovforslag samt give By- og Landskabsstyrelsen input til, hvorledes opgaven kan styres effektivt og målrettet fremover, så fremtidige tidsoverskridelser i forhold til det forudsatte kan undgås. Deloittes analyse er gennemført i 2 faser. I projektets fase 1 er der fokuseret på fremskrivningen af ressourcebehovet og gebyret til fuldførelse af opgaverne. Følgende hovedpunkter er adresseret i fase 1: Redegørelse for omkostningerne og tidsforbruget i den hidtidige opgaveløsning samt analyse af årsagerne til, at opgaverne har taget længere tid og er blevet dyrere end forventet. Fremskrivning af omkostningerne til fuldførelse af hhv. grundvandskortlægning og indsatsplanlægning. Bestemmelse af størrelsen og varigheden af det fremtidige gebyr til fuldførelse af opgaverne Afsnit 3-7 af nærværende rapport indeholder resultaterne af de analyser, der er gennemført i fase 1. Konklusionerne bygger på det eksisterende datagrundlag, som i løbet af 2007 er indsamlet af en arbejdsgruppe nedsat af Miljøministeriets styregruppe for grundvandskortlægning. Derudover har Deloitte indsamlet nye oplysninger fra miljøcentrene gennem detaljerede spørgeskemaer vedrørende data for grundvandskortlægning og indsatsplanlægning på projektniveau samt aggregerede data for hver enkelt år i perioden. 4

5 Endvidere har Deloitte i løbet af december 2007 gennemført interviews med relevante medarbejdere på alle 7 miljøcentre og GEUS. I projektets fase 2 er der fokuseret på følgende hovedpunkter: En vurdering af hvilken detaljeringsgrad og metodeudvikling, der er nødvendig for opgaveløsningen. Forslag til prioriteringer, styringsmidler og effektiviseringstiltag, der kan medvirke til at reducere omkostningerne og tidsforbruget til fuldførelse af opgaverne. Konklusionerne og den bagvedliggende analyse er beskrevet i afsnit 8-9. Konklusionerne vedrørende mulighederne for at prioritere kortlægningsindsatsen mhp. omkostningskontrol bygger blandt andet på erfaringer opsamlet på en workshop med deltagelse af Byog Landskabsstyrelsen, herunder miljøcentrene, GEUS og eksterne interessenter. Det er endvidere blevet analyseret, hvorvidt de nuværende styringsmæssige rammer kan forbedres med sigte på de økonomiske og tidsmæssige udfordringer. I den forbindelse er der afholdt yderligere en workshop med udvalgte interessenter, hvor forskellige forslag til styring af kortlægningsindsatsen blev drøftet. Rapporten er opbygget som følger: Afsnit 2 sammenfatter rapportens konklusioner og anbefalinger. Afsnit 3 analyserer omkostningerne og fremdriften i den hidtidige kortlægningsindsats. Afsnit 4 redegør for årsager til, at de hidtidige omkostninger ved kortlægningen og indsatsplanlægningen afviger fra det oprindelige estimat. Afsnit 5 analyserer faktorer med betydning for de økonomiske fremskrivninger. Afsnit 6 indeholder en fremskrivning af omkostningerne forbundet med at færdiggøre grundvandskortlægningen og indsatsplanlægningen under forskellige scenarier. Afsnit 7 bestemmer størrelsen og varigheden af det fremtidige gebyr til fuldførelse af opgaverne. Afsnit 8 indeholder en række konklusioner omkring mulighederne for at prioritere kortlægningsindsatsen. Afsnit 9 gennemgår mulighederne for en mere effektiv styring af grundvandsområdet. Afsnit 10 indeholder forslag og anbefalinger til, hvordan styringen optimeres. 5

6 2. Sammenfatning af resultater By- og Landskabsstyrelsen har ultimo 2007 givet Deloitte i opdrag at gennemføre en ekstern, uafhængig økonomisk analyse af grundvandskortlægningen og indsatsplanlægningen. Baggrunden er, at foreløbige opgørelser fra Miljøstyrelsen fra maj 2007 viste, at de planlagte aktiviteter vil blive væsentligt dyrere og tage længere tid, end det var forudsat i forbindelse med ændringen af Vandforsyningsloven i december I forbindelse med kommunalreformen blev spørgsmålet om betaling af gebyrer og det skærpede hjemmelskrav, der gælder i forbindelse med opkrævning af skatter bragt op. Justitsministeriet oplyste i efteråret 2007, at ministeriet er mest tilbøjelig til at mene, at det opkrævede gebyr til grundvandskortlægning og indsatsplaner har karakter af en skat i grundlovens forstand. Dette medfører at satsen skal fastsættes ved lov. Med henblik på det forestående lovgivningsarbejde og den fremadrettede organisering af området har den gennemførte analyse til formål at: redegøre for omkostningerne og tidsforbruget i den hidtidige opgaveløsning samt analysere årsagerne til, at opgaverne har taget længere tid og er blevet dyrere end forventet, vurdere omkostningerne til fuldførelse af hhv. grundvandskortlægningen og indsatsplanlægningen, bestemme størrelsen og varigheden af det fremtidige gebyr til fuldførelse af opgaverne, vurdere hvilken detaljeringsgrad og metodeudvikling, der er nødvendig for opgaveløsningen, fremkomme med forslag til prioriteringer, styringsmidler og effektiviseringstiltag, der kan medvirke til at reducere omkostningerne og tidsforbruget til fuldførelse af opgaverne. Den gennemførte økonomiske analyse viser, at såvel grundvandskortlægningen som indsatsplanlægningen er betydeligt forsinket og er blevet væsentligt dyrere end forudsat i det oprindelige lovforslag. Kortlægningsarbejdet startede reelt i 1999 og den oprindelige forudsætning er derfor, at grundvandskortlægningen skal være færdig inden udgangen af 2008 og indsatsplanlægningen inden udgangen af Ved udgangen af 2006 havde amterne imidlertid kun kortlagt 46 % af det oprindeligt forudsatte areal på km 2 og 40 % af det ifølge regionplanerne udvidede areal på km 2. Den samlede 6

7 fremdrift på indsatsplanerne er tilsvarende opgjort til 15 % af det udvidede areal. De samlede omkostninger for den frem til 1. januar 2007 gennemførte grundvandskortlægning, inklusive udviklingsprojekter (903 mio. kr.), indsatsplanlægning (125 mio. kr.) samt administration og koordinationsfora (26 mio. kr.), løber op i mio. kr. i priser. I forbindelse med det oprindelige lovforslag fra 1998 blev det beregnet, at de samlede opgaver ville komme til at koste mio. kr. (omregnet til 2006-priser), om end det blev understreget at beregningerne var behæftet med betydelig usikkerhed. Situationen ved udgangen af 2006 var således, at over 80 % af de forudsatte midler til opgaven var disponeret samtidig med, at mindre end halvdelen af kortlægningen var gennemført og kun en mindre andel af indsatsplanerne var færdige. Deloitte har på baggrund af de foreliggende data, interview med de enkelte miljøcentre samt indhentning af yderligere data gennem spørgeskemaer foretaget en vurdering af de fremtidige omkostninger og tidshorisonten for færdiggørelse af de samlede opgaver. Fremskrivningen omfatter grundvandskortlægningen i regi af de statslige miljøcentre og indsatsplanerne i regi af kommunerne. I denne vurdering er det lagt til grund, at omkostningerne ikke nødvendigvis kan fremskrives uændret i forhold til den hidtidige udvikling. Følgende faktorer vil således bidrage til, at de fremtidige enhedsomkostninger til grundvandskortlægningen bliver lavere end de hidtidige gennemsnitsomkostninger: Mange vanskelige og strategisk vigtige områder er overstået. Øget udnyttelse af stordriftsfordele. Fortsat rationalisering af kortlægningsopgaverne. Mht. indsatsplanlægningen er billedet mindre optimistisk, idet opgaven nu er overdraget til kommunerne, som ikke alle har fået overført grundvandsmedarbejdere fra de tidligere amter. Dette giver udfordringer mht. vidensoverdragelse og mobilisering af de nødvendige faglige kompetencer, som kan indebære, at kommunerne i højere grad end de tidligere amter vil anvende eksterne rådgivere til at bistå med indsatsplanlægningen med højere timepriser til følge. Dertil skal lægges, at indsatsplanlægningen ikke er kommet særligt langt de fleste steder, at kommunerne i et vist omfang må starte forfra med indsatsplaner (særligt i relation til fastlæggelsen af de overordnede politiske prioriteringer og til forhandlinger med lodsejere), samt at decentraliseringen af arbejdet kan vanskeliggøre effektiviseringer gennem professionalisering, standardisering og stordrift. Der er således ikke umiddelbart grund til at forvente et fald i de fremtidige omkostninger til indsatsplanerne, og eftersom det må forventes at kræve tid for kommunerne 7

8 at sætte sig ind i de nye opgaver, kan det resultere i en yderligere forsinkelse af færdiggørelsen. Samlet set er det bedste skøn, at omkostningerne til den resterende kortlægning og indsatsplanlægning, tillagt udgifter til administration, koordinationsfora og særlige udviklingsprojekter, vil løbe op i ca. 1.6 mia. kr. Oveni de knap 1.1 mia. kr., arbejdet allerede har kostet, fås derfor en samlet udgift i 2006-priser inklusive alle lønudgifter på ca. 2.7 mia. kr. til grundvandskortlægning og indsatsplanlægning, hvilket er lidt over dobbelt så meget som de knap 1.3 mia. kr., der blev forudsat tilbage i Fremover vil midlerne til grundvandskortlægning og indsatsplanlægning skulle tilvejebringes gennem en fikseret formålsbestemt afgift. En fastholdelse af de nuværende gebyrsatser på henholdsvis 20,5 øre/m 3 for kortlægning og 4,9 øre/m 3 for indsatsplaner vil jævnfør fremskrivningen af omkostningerne for det resterende arbejde og begrundede antagelser om et fald i provenugrundlaget (mængden af vandindvindingstilladelser) på 1,5 % pr. år formentlig betyde, at grundvandskortlægningen først bliver færdig henover midten af 2015 og indsatsplanerne omkring Hvis det ønskes, at kortlægningen og indsatsplanerne skal blive færdige inden 2013 henholdsvis 2015, skønnes det nødvendigt at forhøje det samlede gebyr med ca. 50 % for at holde den nødvendige kadence i opgaveløsningen. Forhøjelsen er mest mærkbar i forhold til de kommunale indsatsplaner, hvor der kræves mere end en fordobling af det nuværende gebyr. I denne vurdering er der taget højde for en krævet produktivitetsforbedring på 2 % pr. år for grundvandskortlægningen, hvorimod de potentielle effekter af nye effektiviseringstiltag, der kunne sættes i værk, ikke er indregnet. En vigtig forudsætning for fremskyndelsen af færdiggørelsen er, at der kan skabes det nødvendige afløb for de øgede bevillinger, der følger med en højere afgift, i form af øget intern bemanding og øget forbrug af eksterne entreprenører og rådgivere i en periode. Det ligger ikke indenfor rammerne af denne undersøgelse at bedømme den konkrete tilrettelæggelse og styring af kortlægningen og indsatsplanlægningen i hvert enkelt af de tidligere amter. Deloitte har imidlertid foretaget en generel vurdering af, hvorfor kortlægningen er blevet så meget dyrere og har taget så meget længere tid end forventet. En væsentlig del af forklaringen er, at de oprindelige skøn og forventninger på flere områder viste sig at være for lave eller at have overset væsentlige arbejdsopgaver og udgiftsposter. Under den praktiske gennemførelse af opgaverne vurderede amterne og de tilknyttede eksperter det således nødvendigt, at: kortlægge større områder, herunder større randområder, gennemføre mere metodeudvikling, 8

9 udføre mere grundvandsmodellering og etablere flere boringer, anvende flere ressourcer på bearbejdning af de indkomne data samt at ruste sig til forhandlinger med lodsejere ved i mange tilfælde at kortlægge med en større detaljeringsgrad end oprindeligt forudsat. Generelt set er der gode argumenter for disse opprioriteringer af indsatsen, men det kan altid diskuteres, om de i det enkelte tilfælde har været proportionale set i forhold til de ekstra fordele, de har afstedkommet. I relation til denne afvejning synes faglige hensyn at have vægtet højere i de fleste amter end stram økonomisk styring og planlægning af opgaverne. Det fører over i den anden hovedforklaring på, at opgaverne er blevet dyrere og har taget længere tid end forventet. Efter Deloittes vurdering har den hidtidige økonomiske styringsmodel hvorefter hvert amt havde relativt frie hænder til hver at opkræve et gebyr efter hvile-i-sig-selv princippet til de kortlægningsopgaver, som man i amtet blev enige om og havde kapacitet til at gennemføre ikke givet tilstrækkelige incitamenter til at agere effektivt i henseende til økonomi og færdiggørelse. Der har gennem gebyrordningen været vide rammer til at afholde større udgifter end forudsat, og selv i de tilfælde, hvor amtsrådet har imødegået dette ved at fastsætte et loft over gebyret, har der været mulighed for udskyde projekter til de efterfølgende år og dermed alligevel gennemføre en meget ambitiøs kortlægning. At grundvandskortlægningen trods alt er skredet rimeligt langt frem under disse vilkår vidner om, at der ikke har været tale om et styrings- og ledelsesmæssigt vakuum i de tidligere amter. På den anden side vidner den udtalte mangel på fokuserede planlægningsog budgetteringsværktøjer om, at incitamenterne til stram styring af opgaverne i forhold til de oprindelige budgetter og tidsplaner har været utilstrækkelige. Den økonomiske styringsmodel har ændret sig efter kommunalreformen og overførslen af opgaverne til henholdsvis de statslige miljøcentre og kommunerne. Mht. kortlægningsopgaven er der indført et fast gebyr på 20,5 øre/m 3 og dermed en nogenlunde stabil samlet årlig bevilling, der fordeles ud på de enkelte miljøcentre med faste procentdele, der modsvarer omfanget af den kortlægningsopgave, der for hvert center udestod i Selvom dette indebærer strammere økonomiske rammer end hidtil, vurderes det at incitamentet til at effektivisere kan øges yderligere, idet Deloitte dog er opmærksom på, at By- og Landskabsstyrelsen i forbindelse med resultatkontrakten for 2008 allerede har iværksat visse initiativer. 9

10 På denne baggrund og ud fra drøftelser på to workshops med deltagelse af bl.a. By- og Landskabsstyrelsen, grundvandscheferne for de i styrelsen henhørende miljøcentre, samt GEUS indeholder denne rapport en række forslag til ændringer i de styringsmæssige rammer, der skønnes at kunne medvirke til at reducere omkostningerne og tidsforbruget til færdiggørelse grundvandskortlægningen. Forslagene er i meget korte træk følgende: Miljøcentrenes bevilling til kortlægning gøres afhængig af, at der opnås en given fremdrift. Fremdriften skal svare til det gennemsnit, det vurderes muligt at opnå for den resterende del af kortlægningen, givet den afgiftssats, man ender med at vedtage og de skønnede omkostninger til færdiggørelse. I rapporten gennemgås nogle alternative modeller for, hvorledes dette kan praktiseres. Der oprettes et formaliseret tværgående koordinationsforum, der får til opgave at udarbejde en plan for færdiggørelse af kortlægningen og følge op på fremdriften, at fordele de årlige gebyrindtægter mellem miljøcentrene samt at sikre strategisk ressourceanvendelse, bl.a. gennem udlån af medarbejdere mellem miljøcentre. Miljøcentrene forpligtes til at rapportere på fremdriften af kortlægningen mere end en gang årligt. Miljøcentrene udarbejder, enkeltvis eller i fællesskab, en bindende færdiggørelsesplan, og dette arbejde understøttes gennem udviklingen at et fælles sæt af værktøjer til budgettering og planlægning af opgaver indenfor grundvandskortlægningen. Derudover anbefales det at udnytte de muligheder, centraliseringen af grundvandskortlægningen giver for at optimere løsningen af opgaven ved hjælp af en fælles udbudsstrategi. Det anbefales således, at: sikre fælles koordinering af kortlægningsprojekter på tværs af miljøcentre mhp. stordrift af dertil egnede opgaver, der skal udbydes til eksterne leverandører, gennemføre et rammeudbud, efterfulgt af rammeaftaler med et antal udvalgte leverandører, som man herefter kan indgå fleksible kontrakter med om konkrete kortlægningsydelser. Det har kun i begrænset omfang været muligt at vurdere tiltag til effektivisering af indsatsplanlægningen, da det vil kræve nærmere drøftelser med kommunerne. I lyset af de potentielt set meget høje omkostninger og den meget lange tidshorisont for færdiggørelse af denne del af opgaverne foreslås det imidlertid, at de berørte institutioner og interessenter overvejer et forslag til regelforenkling. Deloitte foreslår således, at man ser nærmere på mulighederne for at samtænke kommunernes forpligtelser til at udarbejde og gen- 10

11 nemføre indsatsplaner i medfør af Vandforsyningsloven med kommunernes forpligtelser til at realisere tilsvarende målsætninger i forbindelse med de kommunale handleplaner i medfør af Miljømålsloven. 11

12 3. Omkostninger og fremdrift i de tidligere amter Da kommunalreformens trådte i kraft 1.januar 2007 blev opgaverne med grundvandskortlægningen overdraget til staten og indsatsplanlægningen til kommunerne. Analysen af omkostninger og fremdrift omhandler hovedsageligt perioden , da opgaven hørte under amterne. Analysen omfatter amternes udgifter til grundvandskortlægning og indsatsplanlægning for områder med særlige drikkevandsinteresser samt indvindingsoplande udenfor disse. Der er foretaget opgørelser af amternes udgifter til eksterne entreprenører og rådgivere samt interne udgifter til løn og overhead for den del af opgaverne, der er udført af amternes grundvandsenheder. Der er desuden foretaget opgørelse af amternes udgifter til gebyropkrævning, koordinationsfora i forbindelse med indsatsplaner og udviklingsprojekter med sigte på at forbedre metoderne til grundvandskortlægning for så vidt, at de har været finansieret af de opkrævede gebyrer. Grundvandskortlægning I den oprindelige beregning blev den gennemsnitlige udgift til anvendelse af entreprenører og rådgivere til gennemførelse af kortlægningen skønnet til at være kr. pr. km 2 (540 kr. pr. ha). Der var i regionplanerne fra 1997 udpeget ca km 2 som områder med særlige drikkevandsinteresser, hvilket giver en samlet udgift på 825,6 mio. kr. til kortlægningen i 1998-priser. Da visse skov-, natur- og byområder ikke kan kortlægges fuldt ud, blev den samlede udgift derfor vurderet en smule lavere til 734 mio. kr. Ud over dette beløb anslog man, at gennemførelse af kortlægningsprojekterne ville belaste amternes grundvandsenheder med interne løn- og administrationsudgifter svarende til ca. 7 mio. kr. i hvert af de 10 år, kortlægningen skulle løbe over. I alt blev opgaven altså vurderet til at koste 804 mio. kr. fordelt over 10 år. 1 1 Der er ikke i loven eksplicit taget stilling til, hvor udgiften til bearbejdning af data og sammenstilling af resultater skulle afholdes.dette skyldes formentlig, at man på daværende tidspunkt ikke kunne forudse, at den teknologiske udvikling ville medføre et betydeligt behov for bearbejde den stærkt stigende mængde data, som kortlægningsprojek-terne skulle vise sig at resultere i. 12

13 Tabel 1 viser det oprindelige estimat reguleret til 2006-priser. 2 TABEL 1. PRISREGULERING AF OPRINDELIG BEREGNING I 1998 Kortlægning Adm af kortlægning Samlet Kr/km 2 Oprindeligt skøn ( kr) 734 mio 70 mio 804 mio priser (kr) 915 mio 87 mio 1002 mio Ved udgangen af 2006 er der kun kortlagt omkring 40 % af det samlede areal, der med de vedtagne regionplaner fra 2001 og 2005 er udvidet med ca. 14 % i forhold til det oprindelige. Arealet, der skal kortlægges, er således med udgangen af 2006 fastsat til at være på ,3 km 2. Figur 1 viser de udgifter, der til og med 2006 er afholdt til opnåelse af en samlet fremdrift på 7066,5 km 2. Figuren er baseret på aggregerede oplysninger for hver enkelt år leveret af de 7 statslige miljøcentre. Den viser udviklingen i de samlede udgifter i priser til grundvandskortlægning for perioden : FIGUR 1. UDVIKLINGEN I SAMLEDE UDGIFTER TIL KORTLÆGNING I PERIODEN (2006-PRISER) Internt Eksternt i mio kr Note. Ved interne udgifter forstås udgifter til løn og overhead for den del af opgaverne, der er udført af amternes grundvandsenheder.ved eksterne udgifter forstås amternes udgifter til eksterne entreprenører og rådgivere De samlede udgifter beløber sig ved udgangen af 2006 til 903 mio. kr. (i 2006-priser) inklusive udviklingsprojekter, der har haft til formål at forbedre metodegrundlaget ved udførelse af grundvands- 2 Prisreguleringen af baseret på Danva's prisindeks for vandsektoren i dette tilfælde prisudviklingen for entreprenørarbejder. 13

14 kortlægningen, og vil derfor snart overstige beløbet fastsat i den oprindelige estimering af udgifter til opgaven. De eksterne udgifter udgør heraf ca. 2/3 og dette forhold har været næsten konstant gennem hele perioden. Figur 2 nedenfor viser udgifterne for de enkelte år og her fremgår det tydeligt, at de samlede udgifter steg stabilt i perioden , hvorefter udgifterne begyndte at falde. Det store fald fra 2005 til 2006 skyldes til dels kommunalreformen. FIGUR 2. UDGIFTER TIL KORTLÆGNING (2006-PRISER) Internt Eksternt i mio kr Afvigelsen fra den oprindelige beregning af de samlede udgifter er bemærkelsesværdig, hvis man tager højde for fremdriften i kortlægningen. I den oprindelige vurdering havde man regnet med, at grundvandskortlægningen ville være overstået i løbet af 10 år. Tabel 2 viser fremdriften i kortlægningen til og med

15 TABEL 2. STATUS PÅ KORTLÆGNINGEN PER 1. MAJ 2007 Status på samlet areal per 1/5/2007 Miljøcenter Skal kortlægges (km 2 ) Afsluttet kortlægning (km 2 ) Kortlægning i gang (km 2 ) Skønnet status på afsluttet og igangvære nde kortlægnin g (km 2 ) Mangler at blive kortlagt (km 2 ) Mangler at blive kortlagt (%) Roskilde 3142,1 820,1 1494,5 1633,8 1508,3 48 Nykøbing F 2454,3 346,7 1148,5 679,0 1775,3 72 Odense 2038,4 501,6 511,1 703,6 1334,8 65 Århus 2685,5 416,0 1647,0 976,3 1709,2 64 Ringkøbing 2165,9 148,0 1827,9 1053,0 1112,9 51 Ribe 3217,3 396,6 1403,1 1111,1 2106,1 65 Aalborg 1772,8 178,9 1398,2 909,7 863,1 49 Hele Landet 17476,3 2807,9 9430,3 7066, ,8 60 Kilde: Data indsamlet af arbejdsgruppe nedsat af Miljøministeriets styregruppe for grundvandskortlægning. Det totale areal, der mangler at blive kortlagt, er 60% af det samlede areal med særlige drikkevandsinteresser samt indvindingsoplande udenfor disse. Det fremgår, at selvom der er nogen forskel på fremdriften indenfor de enkelte miljøcentre, så er betydelig forsinkelse det generelle træk. Tidsoverskridelsen i forhold til den oprindelige vurdering er altså ikke et fænomen, der er afgrænset til visse egne og dermed ej heller til særlige geologiske forekomster i Danmark. Der er dog nogen forskelle i fremdriften mellem de amter, der falder indenfor de enkelte miljøcentre, og forskellene træder endnu stærkere frem, når fremdriften ses i forhold til omkostningerne (jf. afsnit 6). Det ligger ikke indenfor rammerne af denne analyse at foretage en tilbundsgående undersøgelse af, hvad der forklarer præstationerne i hvert enkelt amt, men i afsnit 8 findes en kort gennemgang af de centrale faktorer, der begrunder forskellene. Indsatsplanlægning Indsatsplanlægning forstås som udarbejdelsen og implementeringen af indsatsplaner for alle indsatsområder efterhånden som disse detailkortlægges. I mange tilfælde vil det også omfatte forhandling med de berørte lodsejere og sagsbehandling i forbindelse med eventuelle indsigelser m.v. Udgiften til indsatsplanlægningen blev oprindeligt anslået til ca. 2 årsværk pr. amt eller ca. 16 mio. kr. om året. Da indsatsplanlægningen ligeledes blev skønnet til at forløbe over 10 år regnede man altså med en samlet udgift på 160 mio. kr. Reguleret til 2006-priser svarer dette beløb til ca. 200 mio. kr. På figur 3 vises udviklingen i samlede udgifter i perioden

16 FIGUR 3. UDVIKLINGEN I SAMLEDE UDGIFTER TIL INDSATSPLANER I PERIODEN (2006-PRISER) Internt eksternt 100 i mio kr Opgørelsen af udgifterne til indsatsplanlægningen er baseret på data fra de 7 statslige miljøcentre fremskrevet til 2006-priser. De samlede udgifter beløber sig ved udgangen af 2006 til 125 mio. kr. (i 2006-priser). De eksterne udgifter udgør heraf ca. 1/3. FIGUR 4. UDGIFTER TIL INDSATSPLANER (2006-PRISER) Internt Eksternt 20 i mio kr Figur 4 ovenfor viser udgifterne for de enkelte år og det fremgår, at den gennemsnitlige årlige udgift betydeligt overstiger de oprindeligt estimerede 16 mio. i takt med at indsatsplanlægningen er kommet i gang. Ifølge reglerne skal der foreligge udkast til indsatsplan senest 1 år efter, at området er kortlagt. Arbejdet med færdiggørelsen af indsatsplaner er dog tidskrævende som følge af forhandlinger med lodsejere og andre interessenter, og indsatsplaner vil derfor i bedste fald foreligge ca. 1-2 år efter, at den tilhørende kortlægning er afsluttet. I regionplanerne har det således været forudsat, at arbejdet med indsatsplaner skulle strække sig over 12 år fra

17 Denne forskydning i forhold til kortlægningen forklarer, at udgifterne først bliver mærkbare fra 2002, og man kunne på den baggrund forvente, at udgifterne vil begynde at stabilisere sig et par år efter at kortlægningen gør det. Grafen antyder, at dette faktisk kunne være tilfældet, eftersom udgifterne i 2006 stort set ikke er vokset i forhold til Det kan dog også hænge sammen med nedsat aktivitet som følge af kommunalreformen. De samlede udgifter til indsatsplanlægningen er opgjort til 125 mio. kr. i perioden , hvilket i sig selv ikke overstiger det oprindeligt beregnede forbrug. Når man tager højde for fremdriften i indsatsplanlægning er situationen dog en anden. Tabel 3 viser status på indsatsplanlægningen per 1. maj 2007 specificeret for de enkelte miljøcentre og samlet set. TABEL 3. STATUS PÅ INDSATSPLANLÆGNING PER 1. MAJ 2007 Status på samlet areal per 1/5/2007 Miljøcenter Samlet areal (km 2 ) Områder med ikkevedtagne indsatsplaner (km 2 ) Områder med vedtagne indsatsplaner (km 2 ) Skønnet status på nuværende arbejde (km 2 ) Områder hvor indsatsplan mangler (km 2 ) Områder hvor indsatsplan mangler (%) Roskilde 3132,0 603,0 7,5 607,5 2524,5 81 Nykøbing F 2454,0 346, ,7 2107,3 86 Odense 2129,0 348, ,0 1781,0 84 Århus 2859,0 441,0 66,0 480,6 2378,4 83 Ringkøbing 2165,0 78,2 0 78,2 2087,7 96 Ribe 2652,5 324,0 104,8 386,9 2265,6 85 Aalborg 1770,0 179,0 38,0 201,8 1568,2 89 Hele Landet 17162,4 2319,9 216,3 2449, ,8 86 Kilde: Data indsamlet af arbejdsgruppe nedsat af Miljøministeriets styregruppe for grundvandskortlægning. I intet miljøcenter-område er der udarbejdet indsatsplaner for mere end 20 % af de samlede områder. På landsplan skønnes det, at der mangler 86 % af opgaven hvis man alene ser på det kortlagte areal. 3 Set i forhold til den oprindelige forventning at hoveddelen af arbejdet med indsatsplanerne ville være afsluttet indenfor 12 år (forudsat at de er forskudt ca. 2 år i forhold til kortlægningen), og 3 Der er dog udarbejdet indsatsplaner for en væsentligt større andel, hvis man i stedet måler færdiggørelsen i forhold til indvindingsmængder. F.eks. var der der ved udgangen af 2006 lavet indsatsplaner for 75 % af oppumpningen i det tidligere Århus amt, men kun for 15 % af det samlede kortlægningsareal i amtet. Mht. kortlægningsdelen viser de foreliggende data,at der ved udgangen af 2006 er kortlagt ca. 55 % af den nationale oppumpning mod kun ca. 40 % af kortlægningsarealet. Denne forskel er formentlig endnu mere udtalt fsva. indsatsplaner. 17

18 udgifterne kunne holdes indenfor 200 mio. kr. økonomiske og tidsmæssige overskridelse markant. er både den Opsummering af samlede omkostninger til og med 2006 De samlede omkostninger i 2006-priser for den frem til 1. januar 2007 gennemførte grundvandskortlægning inklusive udviklingsprojekter (903 mio. kr.), indsatsplanlægning (125 mio. kr.) samt administration og koordinationsfora (26 mio. kr.), løber således op i mio. kr. 4 Lovgivningen giver vandforsyningerne mulighed for selv at betale for dele af en kortlægning, hvis de mener at myndighederne ikke er hurtige nok, eller at vandværkets opland efter deres opfattelse ligger for langt nede på prioriteringslisten i regionplanerne. Den foretagne opgørelse af omkostningerne til grundvands-kortlægningen indeholder ikke de udgifter, vandværkerne selv måtte have udført kortlægning for. Det er dog kun de allerstørste vandværker, der har lavet egne undersøgelser. Vandværkernes undersøgelser har mere specifikt gået på de enkelte kildepladser, og kan derfor betragtes som et supplement til amternes kortlægning. Det er væsentligt at understrege, at selvom grundvandskortlægningen og indsatsplanlægningen er blevet væsentligt dyrere og mere langtrukken end forventet, har det givet anledning til betydelige direkte og indirekte samfundsmæssige fordele, hvilket er beskrevet i Appendix 1 og til dels også i Appendix 4. De afledte gevinster omfatter bla. en forbedring af grundlaget for byplanlægning samt overlevering af detaljeret viden om grundvandet og beskyttelsen heraf, uden hvilket det ville være vanskeligt at implementere kravene til integreret beskyttelse af overfladevand og grundvand i det senere tilkomne Vandrammedirektiv. 4 I en foreløbig opgørelse fra By- og Landskabsstyrelsen i efteråret 2007 blev de afholdte udgifter i perioden opgjort til 959,5 mio. kr. Heraf udgjorde kortlægningen uden administration 816,4 mio. kr. og indsatsplanlægningen 116,6 mio. kr. Denne opgørelse var baseret på oplysninger fra amterne, som ikke var specificerede på årsbasis. Opgørelsen var ikke prisreguleret. 18

19 4. Årsager til afvigelse mellem oprindeligt estimat og faktiske omkostninger Forudsætninger for projektet De offentlige udgifter til det samlede kortlægningsprojekt (inkl. indsatsplaner) blev i forslag til lov om ændring af lov om vandforsyning opgjort til i alt mio. kr. i 1998-priser. For amterne var selve merudgiften 100 mio. kr. mindre, idet amterne i forvejen havde kortlægningsforpligtelser for 10 mio. kr. om året. Det var i loven forudsat, at de mio. kr. ville fordele sig som beskrevet i tabellen herunder: TABEL 4. OPRINDELIGE UDGIFTSESTIMATER (1998-PRISER) Årlig udgift (mio kr) Udgift i alt (mio kr) Udgifter til kortlægning 73,4 734 Administration af kortlægning 7 70 Indsatsplaner Koordinationsfora 2 20 Administration af gebyropkrævning 4 40 Samlede udgifter 102, Kilde: Under forudsætning af en lineær forbrugsprofil svarer den oprindeligt estimerede udgift på mio. kr. i 1998-priser til mio. kr. i 2006-priser. Med udgangspunkt i erfaringer fra Århus Amt blev udgifterne til køb af ekstern bistand i forbindelse med kortlægningen vurderet af en styregruppe med repræsentanter fra Amtsrådsforeningen, Danske Vandværkers Forening og Danmarks og Grønlands Geologiske Undersøgelser, som alle besidder en væsentlig viden på området. Der var mellem parterne enighed om, at den gennemsnitlige udgift til eksterne entreprenørarbejder mv. kunne skønnes til kr. pr. km 2 (1998-priser) svarende til kr. i 2006-priser, jf. tabel 8. 19

20 TABEL 5. UDGIFTSSPECIFICERING FOR SELVE KORTLÆGNINGSAKTIVITETEN PR. KM 2 Metode Omfang per km 2 Pris (1000 kr/km 2 ) Direkte metoder Boringer 0,1 stk 8 Vandanalyser 0,2 stk 1 Prøvepumpninger m.v 0,2 stk 6 Indirekte metoder Borehulslog 0,2 stk 1 MultiElektrode Profilering 2 km 20 Transient Elektromagnetisk 15 stk 15 Grundvandsmodellering 3 I alt pr. km2 54 Kilde: Miljøstyrelsen vurderede dog, at den samlede pris ville blive lavere. Årsagen hertil var, at Miljøstyrelsen i samarbejde med Amtsrådsforeningen havde foretaget en yderligere vurdering af de samlede udgifter ved kortlægningen. Der var således i styregruppen enighed om, at beregningerne var behæftet med betydelig usikkerhed, men at flere forhold pegede på, at udgifterne til zoneringen kunne være mindre end de anførte kr. pr. km 2 (som ville medføre en samlet kortlægningsudgift på 825,6 mio. kr.). Det anføres således i loven, at årsagen til, at der forventes en lavere pris end kr. pr. km 2 skyldes, "at byområder kun vanskeligt kan kortlægges og derfor kun vil blive kortlagt i begrænset udstrækning. For det andet skal skov- og naturområder ikke kortlægges i fuldt omfang, da forureningsbelastningen her er meget begrænset." På denne baggrund anslog Miljøstyrelsen, at udgifterne til selve kortlægningen ville udgøre ca. 734 mio. kr., hvilket svarer til at man forventede, at det samlede kortlagte areal ville komme til at udgøre ca km 2. Status De samlede omkostninger til kortlægning og indsatsplaner kan frem til og med 2006 opgøres til mio. kr. (2006-priser). 20

21 Idet den samlede udgift til projektet oprindeligt blev estimeret til mio. kr. i 2006-priser betyder det altså, at ca. 83 % af de oprindelige afsatte midler til projektet allerede er brugt. Det samlede projekt er imidlertid langt fra afsluttet, idet der stadig udestår ca. 60 % af kortlægningen og ca. 86 % af indsatsplanerne. Årsager til at opgaven viste sig at være mere omfattende og kostbar end forventet I det følgende gives der med udgangspunkt i Deloittes interviews med de syv miljøcenter en række bud på årsagerne til, at kortlægningen og indsatsplanlægningen overalt er blevet dyrere og mere længerevarende end forudsat. 1) Kortlægning af større areal and antaget - randområder og ø- problematik I lovforslaget er der budgetteret med, at der skal kortlægges km 2. Dette areal er siden blevet udvidet til km 2 hvilket betyder at den procentvise fremdrift i projektet er blevet mindre. Det er endvidere sådan, at for at have viden om, hvad der påvirker disse km2 har det i praksis været nødvendig at kortlægge et stykke udover kanten/randen til de forskellige områder, så man i praksis skal finansiere kortlægning af et større areal (stykket udover randen). Det var også forudsat i det oprindelig projekt, at man nødvendigvis måtte kortlægge randen, men budgettet var baseret på erfaringer fra Århus-området, hvor projekterne var større sammenhængende områder. I praksis har mange af de enkelte projekter ikke været større sammenhængende områder, hvormed randområderne kommer til at udgøre en procentvis større del af kortlægningen og dermed udgør en fordyrelse i forhold til det forventede. Sådanne forhold er især relativt fordyrende for ø-projekter, hvor man i praksis er nød til at kortlægge hele øen for at have den fornødne viden om, hvad der påvirker det udpegede område, som således i praksis typisk kun udgør en delmængde af øen. 2) Mere (metode-)udvikling end forventet Udgangspunktet for det oprindelige budget for projektet (jf. Tabel 4) var, at eksisterende teknologi ville kunne anvendes til at kortlægge alle områder i Danmark, og der var således ikke i budgettet afsat midler til udvikling. Denne forudsætning har imidlertid vist sig ikke at holde i praksis. 5, 5 F.eks. blev det klart, at det ville være mere omkostningseffektivt at udvikle fælles værktøjer og standarder for måling og tolkning herunder 21

22 Udviklingen har været drevet af flere forhold. For det første har det ofte været nødvendig at afsætte midler til udviklingsprojekter, da den eksisterende teknologi i praksis viste sig ikke at være egnet til at kortlægge alle områder i Danmark. Eksempelvis har det på grund af de geologiske forhold i Nordjyllands Amt, hvor grundvandet indvindes fra magasiner under sand og kalk, kun i begrænset omfang været muligt at kortlægge grundvandets sårbarhed med de oprindelige metoder, hhv. slæbegeoel og MEP, som er metoder, der primært anvendes til at kortlægge lerlag i de øverste jordlag. For det andet har udviklingen været drevet af de eksterne leverandører som, qua amternes efterspørgsel herefter, løbende udviklede metoder, udstyr m.v., som muliggjorde en mere detaljeret og mere omkostningseffektiv kortlægning. Flere af de tidligere amter har således oplyst, at de fast afsatte omkring 2 mio. kr. om året til projekter med et udviklingsaspekt. Generaliseres der ud fra disse oplysninger tyder det således på, at der kan være afholdt kortlægningsprojekter med udviklingsaspekter for i alt ca. 200 mio. kr. (25 mio. kr. årligt) i perioden 1999 til Det er vanskeligt at vurdere, hvor stor en andel af dette beløb, der kan siges at være en del af årsagen til budgetoverskridelsen, da udviklingsomkostningerne således kun sjældent er opgjort separat. Derfor kan man næppe tale om at et beløb i denne størrelsesorden er medgået til udvikling, idet der også er kommet kortlægningsresultater ud af udviklingen. 3) Mere grundvandsmodellering og flere boringer end ventet I det oprindelige budget blev det forudsat, at grundvands-modellering ville komme til at koste kr. pr. kvadratkilometer. Som følge af den teknologiske udvikling, som har medført, at der indsamles langt flere data i forbindelse med et konkret dataprojekt, har denne budgetpost i praksis vist sig at være betydelig undervurderet. I praksis har det således vist sig, at det for et almindeligt projektområde (typisk km 2 ) koster mellem ½-1 mio. kr. at få eksterne leverandører til at opstille en grundvandsmodel. Dette svarer til mindst kr. pr. km 2. Det er dog ikke alle områder, hvor der er behov for at opstille grundvandsmodeller, men den oprindelige vurdering har dog utvivlsomt været for lav. Derudover har det også vist sig, at de øvrige poster til analyser, boringer mv. i det oprindelige budget har været estimeret for lavt. Bl.a. har man i praksis skønnet, at behovet for boringer har været større end planlagt, ligesom boringsprisen i praksis har været fælles standarder for registrering af geofysiske måleresultater i GERDA databasen for geofysiske målinger på GEUS. 22

23 højere end forudsat. Endvidere har man også i praksis foretaget analyser (bl.a. om redox-forhold), som der end ikke var budgetteret med i det oprindelige budget. 4) Større behov for ekstern rådgivning end forventet I det oprindelige budget er der ikke afsat midler til rådgivning i forbindelse med bearbejdning af de indkomne data, da man på daværende tidspunkt ikke forventede, at databearbejdning ville blive af væsentligt omfang. Den teknologiske udvikling har medført, at de enkelte projekter har genereret ganske betydelige mængder af data, som er omkostningskrævende at viderebearbejde til et endeligt slutprodukt. I praksis har det vist sig, at amterne har haft et ikke ubetydeligt behov for at købe rådgivning til bearbejdning og tolkning af data. Det er ikke i forbindelse med dataindsamlingen søgt afklaret, hvor stor en del af de eksterne omkostninger, der er anvendt på hhv. kortlægning og rådgivning. Det er dog vurderingen, at der er tale om et ganske betydeligt beløb i perioden 1999 til Et beløb på 200 mio. kr., (svarende til ca. 20 % af de eksterne kortlægningsudgifter) vurderes således ikke at være urealistisk. 5) Større detaljeringsgrad end forventet Omkostningerne til kortlægningen blev estimeret helt tilbage i Detaljeringsgraden for kortlægningen blev først fastlagt i forbindelse med zoneringsvejledningen fra I vejledningen var der en præcisering af detaljeringsgraden, f.eks. har grundvandsmodellering fået en meget fremtrædende plads, ligesom der opereres med en detaljeringsgrad på mark- eller matrikelniveau. I forbindelse med forhandlinger med lodsejere om indsatsplaner for områder med stærkt modstridende interesser i arealanvendelsen har det i praksis vist sig særdeles vigtigt at have meget præcis information om konsekvenserne ved forskellige (indsats-)scenarier. Dette forhold har udover at fordyre selve kortlægningen også været stærkt medvirkende til at fordyre arbejdet med indsatsplaner. Dette skyldes, at dialogen med interessenterne (vandværker, virksomheder, landbrug m.v.) i sagens natur er væsentlig mere omfattende og stiller større krav til overbevisende argumentation. 6) Mere proces i indsatsplanlægningen end oprindeligt antaget Der har generelt været et politisk ønske om at undgå at anvende Miljøbeskyttelseslovens 26, som ellers i princippet vil kunne bidrage til at afkorte forhandlingsprocessen med lodsejerne. Bestemmelsen giver myndighederne adgang til at påbyde indskrænkninger i arealanvendelsen. Den kan ganske vist først anvendes, når der foreligger en indsatsplan, men eftersom private interessenter ikke har veto i forhold til indsatsplanen er det i 23

24 princippet muligt at vedtage denne og derefter gøre brug af lovgivningens muligheder for at gennemtvinge den. Derudover var opgaven med indsatsplaner en ny og ukendt opgave. Dette betød i praksis, at flere amter valgte at tilgå opgaven ved at udpege vanskelige prøveområder med henblik at udvikle et koncept, som efterfølgende vil kunne anvendes på flere områder samtidig. De første indsatsplaner har derfor været uforholdsmæssigt dyre pr. km 2. Andre årsager til at opgaven er blevet dyrere og mere længerevarende end forventet Udover de arbejdsopgaverelaterede årsager til projektets fordyrelse er der specielt to forhold der har haft betydning for omkostningerne og fremdriften. 1) De vanskelige områder er kortlagt først Indsatsen i de tidligere og amter og de nuværende Miljøcentre har været karakteriseret ved, at kortlægningen af de udpegede områder er blevet prioriteret således, at de mest problematiske eller (strategisk) vigtige områder er blevet kortlagt først. Amternes udpegning af problematiske og strategisk vigtige grundvandsområder har i praksis varieret, idet amterne har stået over for forskellige objektive udfordringer. I de amter, hvor store dele af vandressourcerne eksempelvis var koncentreret på et lille areal, har man prioriteret dette først, da det af hensyn til fremtidens forsyning var afgørende, at disse områder ikke blev forurenet. I andre amter har problemstillingen været, at der i områder typisk tæt på større byer enten har fundet overindvinding sted eller at forureningsproblemer har været så påtrængende, at det har været essentielt at få kortlagt de områder, som i nær fremtid vurderes at skulle forsyne en given (større) by. Fælles for de mange forskellige problemstillinger er dog den generelle vurdering, at de områder som af den ene eller den anden grund oprindeligt blev vurderet som problematiske eller strategisk vigtige er blevet kortlagt med en større detaljeringsgrad end, hvad der vurderes nødvendigt for de resterende områder, der er mindre problematiske. 2) Glidning i det administrative grundlag En af grundene til at arbejdet har taget længere tid end forventet er, at den fireårige kadence med amternes regionplaner i praksis har forsinket arbejdet. Ifølge loven er det således hensigten, at arbejdet med grundvandskortlægningen prioriteres i henhold til retningslinier, der skulle udarbejdes som led i regionplanlægningen. At disse retningslinier først som det var planlagt ift. kadencen ifm. regionsplanerne forelå officielt i 2001, kan være en medvirkende 24

25 faktor til, at visse amter har ventet med igangsætte projekter i større skala indtil 2 3 år efter vedtagelsen af loven. I andre amter er indsatsen dog startet tidligere på det foreliggende grundlag. Hertil kommer, at regionplanerne i flere tilfælde fastlægger længere tidshorisonter end forudsat i bemærkningerne til loven. 6 Selvom udførelsen af kortlægningen er tidsmæssigt bagefter i forhold til hvad loven forudsætter, vil dette altså i nogle tilfælde være i overensstemmelse med regionplanerne. Den statslige udmelding til regionplanrevision 2001 om, at regionplanerne skulle indeholde prioriteringer for hele regionplanperioden frem til 2013, er af flere amter blevet set som en accept af en længere horisont for kortlægningen end oprindeligt forudsat. I enkelte amter er det også blevet tillagt betydning, at gebyrerne til kortlægningen først er kommet på takstbladet for 2000 og at kortlægningen det første år derfor skulle ske på forventet efterbevilling. Nogle har således ventet med at gå i gang indtil finansieringen var helt på plads. 6 I bemærkningerne står følgende: "Det forudsættes, at kortlægningen gennemføres over en periode på 10 år, svarende til en hurtig, men realistisk gennemførelsestakt af hensyn til Danmarks implementering af Nitratdirektivets regionale foranstaltninger." 25