HVORDAN FÅR VI MERE OG BEDRE KOLLEKTIV TRAFIK FOR PENGENE?

Transkript

1 Debatoplæg HVORDAN FÅR VI MERE OG BEDRE KOLLEKTIV TRAFIK FOR PENGENE? Bud på fremtidens organisering af den kollektive trafik i Greater Copenhagen Maj 2017 Udarbejdet af Managementkonsulent Per Als, A2 A/S Professor Otto Anker Nielsen, Danmarks Tekniske Universitet (DTU) Seniorforsker Claus Hedegaard Sørensen, Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) Lektor Per Homann Jespersen, Roskilde Universitet (RUC) - formand for ekspertgruppen

2 INDHOLD Indledning... 3 Overordnet tilgang... 3 Dot 1.0 Styrker og svagheder i den nuværende organisering... 4 Dot 2.0 Bedre koordinering inden for den nuværende lovgivning... 8 Dot 3.0 Potentialet i strategisk lederskab og operationel koordinering...13 Afrunding

3 DEBATOPLÆG INDLEDNING Region Hovedstaden har i sin regionale vækst- og udviklingsstrategi (ReVUS) sat nogle strategiske rammer for en grøn og innovativ metropol med høj vækst og livskvalitet. Et af de strategiske pejlemærker handler om Effektiv og bæredygtig mobilitet. Hovedstadsområdet har i dag store trafikale udfordringer med kø på vejene samt trængsel i busser og tog. Ud - fordringerne vil kun vokse i de kommende år, hvor indbyggertallet forventes at stige med over Der er behov for en sammenhængende planlægning, som kan medvirke til at reducere trængslen og dermed understøtte den økonomiske vækst og udvikling. Region Hovedstaden har taget initiativ til et arbejde, der skal skabe større sammenhæng i den kollektive trafik i den danske del af Greater Copenhagen. Hvis den kollektive trafik skal løfte en større del af trængselsudfordringen, skal der arbejdes på at udbygge kapaciteten, forbedre servicen og sikre en større sammenhæng på tværs af transportformerne. Køer på motorveje og trængsel i den kollektive transport er dyrt for samfundet. Til at understøtte arbejdet har Region Hovedstaden nedsat en ekspertgruppe, der med faglige briller kommer med sit bud på, hvilke udfordringer den kollektive trafik skal kunne imødekomme. Ekspertgruppen består af managementkonsulent Per Als, A2 A/S, professor Otto Anker Nielsen, DTU, seniorforsker Claus Hedegaard Sørensen, Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) og lektor Per Homann Jespersen, Roskilde Universitet. Oplægget tager udgangspunkt i paraplyorganisationen Din Offentlige Transport (DOT), og hensigten er: Gruppen har ikke gennemført en ny, selvstændig analyse. Arbejdet bygger på eksisterende analyser og på den viden og erfaring, som gruppens medlemmer besidder. Oplægget beskæftiger sig alene med trafikken i Movias område, dvs. Danmark øst for Storebælt, eksklusiv Bornholm. Dette kaldes her Greater Copenhagen. Øresundstrafikken bliver ikke særskilt behandlet. OVERORDNET TILGANG Ligesom Trængselskommissionen tager dette oplæg udgangspunkt i kundeperspektivet, og det ser på, hvordan ændringer i organiseringen kan gøre den kollektive transport mere attraktiv for både nuværende og fremtidige brugere. Trængselskommissionen har også inspireret ekspertgruppen til at tage udgangspunkt i den kollektive del af dør-til-dør-rejsen. Det vil sige, at kundens samlede rejse er i centrum - ikke den enkelte togrejse eller bustur. Den samlede rejse omfatter også dét at komme til og fra stationer, busstop osv., uanset om det foregår til fods, på cykel eller i bil. I forhold til organiseringen af den kollektive trafik er det vigtigt at have et langt tidsperspektiv. Ændringer i organisationen skal være robuste over for udvikling i teknologi og rammevilkår. at påpege styrker og svagheder i den nuværende organisation (DOT 1.0) at komme med bud på, hvordan man inden for den nuværende lovgivning kan imødegå nogle af den kollektive trafiks udfordringer (DOT 2.0) at komme med bud på, hvordan man med en ændret lovgivning yderligere kan forbedre den kollektive trafiks sammenhæng og attraktivitet (DOT 3.0) 3

4 DOT 1.0 Styrker og svagheder i den nuværende organisation RESUMÉ I Greater Copenhagen er aktørerne i den kollektive trafik hver for sig rimeligt velfungerende, men borgernes tilfredshed med det storkøbenhavnske kollektive trafiksystem er klart lavere end i de andre nordiske metropoler. Årsagen skal bl.a. findes i manglende sammenhæng og koordinering på tværs af selskaber, trafiksystemer og transportformer. Paraplysamarbejdet DOT Din Offentlige Transport har formaliseret det mangeårige direktørsamarbejde mellem Movia, DSB og Metroselskabet. Direktørsamarbejdet er gennem tiderne kommet i mål med nogle gode, fælles løsninger, men generelt er samarbejdet stærkt hæmmet af en svag organisering og manglende incitamenter til at tænke i fælles, tværgående løsninger, der kan løfte kundernes samlede rejseoplevelse. Den nuværende organisering af direktørsamarbejdet egner sig som udgangspunkt ikke til at levere god, hurtig, billig og sammenhængende kollektiv trafik. Derfor er der god grund til at undersøge, hvordan man opnår en bedre koordinering på det operationelle og strategiske niveau. VELFUNGERENDE TRAFIK SELSKABER Ser man på de enkelte trafikselskabers præstationer over en længere periode, er aktørerne i den kollektive trafik i Greater Copenhagen hver for sig relativt velfungerende. Innovationsniveauet er rimeligt, og på adskillige felter har selskaberne et fint samarbejde. Det gælder bl.a. om rejseplanen, den basale trafikinformation, billet- og takstsystemer, herunder rejsekortet. Desuden kan det nævnes, at: Movia har opnået betydelige besparelser ved at out source busdriften, og selskabet har også en god realtidsinformation. Metroen har god fremkommelighed, høj frekvens, kører til tiden og er stabil i drift, bl.a. på grund af den helhedsorienterede kontrakt med operatørselskabet. Lokalbanerne har høj regularitet, stabil drift og relativt lave driftsomkostninger. S-banen er relativt punktlig, og muligheden for gratis medtagning af cykler har sikret S-togene en ny kundegruppe. Til gengæld har regional- og fjerntog problemer med punktligheden. TILFREDSHEDEN DEN LAVESTE I NORDEN Helt så godt ser det ikke ud, når det kommer til den generelle tilfredshed med den kollektive trafik. Her skiller det storkøbenhavnske kollektive trafiksystem sig klart negativt ud i forhold til de øvrige metropolområder i Norden (figur 1). En af forklaringerne på den lave tilfredshed er formodentlig manglen på sammenhæng i den kollektive trafik, og bl.a. Trængselskommissionen har peget på udfordringer i samarbejdet og koordineringen på det operationelle og strategiske niveau, f.eks.: Koordineringen af køreplanlægning er mangelfuld, især ved spor- og vedligeholdelsesarbejder og ved større uregelmæssigheder. Løsninger på tværs af transportformer - f.eks. terminalprojekter og parkér-og-rejs - kræver, at mange parter bliver enige, hvilket hæmmer realisering og nytænkning. Regularitet bliver målt inden for de enkelte transportformer uden fokus på dør-til-dør rejsen. 4

5 DEBATOPLÆG Trafikselskaberne mangler incitamenterne til at vælge de løsninger, der giver størst totalværdi for kunder og samfund. Der er ikke fokus på kollektiv transport som et middel til at afhjælpe trængsel, og der er ingen strategisk kobling mellem planlægningen af den individuelle og og den kollektive transport. Desuden er mangelfuld viden om de samlede passagerstrømme et problem, fordi det medvirker til, at trafiksystemerne i udpræget grad bliver planlagt med udgangspunkt i det enkelte transportmiddel i stedet for brugernes samlede dør-til-dør rejse. Selskaberne har hver deres formål, ejerkreds, bestyrelse og geografiske funktionsområde, som deltagerne i direktørsamarbejdet skal arbejde for. I lov om trafikselskaber står der, at de tre selskaber skal samarbejde om kunderettede aktiviteter under fælles logo (DOT). Samarbejdet skal omfatte billetsalg, kundeservice, hittegodsadministration, rejseregler, trafikinformation, markedsføring, kommunikation m.v. Det kan også omfatte opgaver i relation til takster, indtægtsdeling, koordinering af køreplanlægning, analyse og benchmarking m.v. DOTs UDFORDRINGER Umiddelbart er det en naturlig tanke, at sammenhæng og koordinering skal ske i samarbejdet mellem trafikselskaberne, som alle formodes at have en interesse i et effektivt og velfungerende kollektivt trafiksystem med tilfredse kunder. Så enkel er virkeligheden imidlertid ikke. Samarbejdet mellem trafikselskaberne Movia, DSB og Metroselskabet er bl.a. organiseret i DOT Din Offentlige Transport. DOT er en formalisering af det mangeårige samarbejde mellem de tre selskabers direktører, også kaldet direktørsamarbejdet. OM DOT DOT har foreløbig valgt et meget begrænset felt for samarbejde. Sekretariatet er lille, og det meste af arbejdet foregår som fælles projekter, hvor hvert af de tre selskaber stiller medarbejdere til rådighed. Lige nu er DOT mest et omstillingsnummer og en hjemmeside. Der er p.t. ikke fremlagt eller drøftet en strategi for samarbejdet og dets udvikling. 90% 80% 70% 60% Stockholm Oslo Helsinki København Bergen 50% 40% 30% 20% 10% 0% FIGUR 1 Benchmark af den generelle tilfredshed med den kollektive trafik i nordiske storbyer. Bergen er først kommet med i undersøgelsen i (Kilde: BEST-undersøgelsen, der både omfatter brugere og ikkebrugere af kollektiv transport) 5

6 MANGLENDE HELHEDSTÆNKNING DOT har altså hjemmel i loven til at styrke en mere helhedsorienteret planlægning, koordinering og sammenhæng mellem transportformerne, men med den nuværende organisering er det vanskeligt at få til at ske i praksis. Erfaringen viser, at kun når en løsning kommer alle tre selskaber til gode, og når finansieringen er umiddelbart overkommelig, er DOT en effektiv organisation. Det er f.eks. Rejseplanen og samarbejdet om trafikinformation eksempler på. Det sker dog alt for ofte, at selskaberne ikke samarbejder om relevante og påtrængende opgaver. Arbejdet kan tage urimeligt lang tid og kræve mange ressourcer, og det dræner organisationerne for midler og svækker deres gennemslagskraft. Resultatet er tunge beslutningsgange og løsninger, der kredser om laveste fællesnævner. For eksempel har fordelingen af billetindtægter siden årtusindeskiftet været et tilbagevendende konflik t- emne, som oven i købet har ført til voldgiftssager mellem selskaberne - selvom de alle er offentligt ejede. Når man nærstuderer de steder, hvor samarbejdet mellem Movia, DSB og Metroselskabet har ført til gode løsninger, er det ofte personer med en særlig gennemslagskraft eller perioder med en god kemi mellem de involverede ledelser, der har skabt rum til at se potentialet i at skabe en bedre sammenhæng. NULSSUMSPIL PRÆGER SAMARBEJDE Direktørsamarbejdet er på mange måder det, der i spilteorien hedder et nulsumsspil. Dvs. et taktisk spil, hvor forhandlingerne mellem trafikselskaberne primært drejer sig om at få så stort et stykke som muligt af den fælles kage, og mindre om at finde ud af, hvordan de sammen kan bage en større kage, som endnu flere kunder vil købe, og som dermed kan forbedre indtægtsgrundlaget. Nulsumsspillet skaber en konkurrentrelation mellem aktørerne og ikke et samarbejde om det fælles bedste. Og problematikken bliver forstærket, når der som det ofte er tilfældet bliver fokuseret på enkeltelementer: Én terminal, én funktionalitet, én trafikart. Også manglende etablering af gode terminalfaciliteter, henvisningsskilte og information om andre operatørers kørsel viser den manglende helhedstænkning. REJSEKORTET - ET EKSEMPEL PÅ NULSUMSSPILLET Da Rejsekortet blev formuleret som projekt for mere end 15 år siden, var idéen at skabe en ensartet takststruktur, som afhang af afstand og rejsefrekvens. Sådan en reform ville uvægerligt ændre rabatsystemerne og taksterne for mange passagerer dvs. gøre nogle rejser dyrere og andre billigere. Imidlertid valgte flertallet af trafikselskaberne at lade Rejsekortets takststruktur næsten fuldstændigt følge den eksisterende takststruktur. I 2007 blev harmoniseringen af taksterne lovbestemt, men i 2016 var stort set intet blevet gennemført endnu, og Rigsrevisionen gik derfor ind i sagen med kritik. Det fik Transportministeren til at lægge pres på trafikselskaberne og DSB/Arriva, og nu er de nye takster gennemført i Movias område. 6

7 DEBATOPLÆG INCITAMENTER SOM STYRE MEKANISME Også andre steder i den kollektive trafik ser vi elementer af nulsumsspil, f.eks. i forhandlingerne om kommunernes finansiering af bustrafik. Men her ser vi også eksempler på, at man med de rette incitamenter kan fremme aktørernes helhedsperspektiv. Kommunerne betaler hovedsageligt i forhold til den mængde af bustrafik, der sker inden for kommunegrænsen. Det har gjort det svært at finansiere ruter, som krydser kommunegrænserne. I den seneste revision af lov om trafikselskaber har man dog indlagt et solidarisk element for at få kommunerne til at deltage i tværkommunale ruter. På den måde har man forsøgt at komme ud over nulsumsspillets begrænsninger. DOT ER IKKE NOK Som udgangspunkt understøtter samarbejdet i DOT ikke gode, hurtige, billige og sammenhængende løsninger, der - set fra et kundeperspektiv - kan få det kollektive trafiksystem i Greater Copenhagen til at virke som ét, velfungerende system. Der er derfor god grund til at se nærmere på, hvordan en bedre koordinering på det operationelle og strategiske niveau kan bidrage til et mere kundevenligt kollektivt transportsystem. Lovændringen har også medført en mere helhedsorienteret tilgang til fremkommelighedstiltag. Den enkelte kommune bærer anlægsudgifterne til vejombygninger, og får del i gevinsten ved fremgangen i bussernes passagertal og faldet i driftsomkostningerne. Det mest almindelige er etablering af busbaner, og ombygningen af Nørre Allé/Tagensvej/Lyngbyvej med buskorridor i gaderummets midte er det mest markante eksempel. Der er også aspekter af nulsumsspil i kontrakterne mellem Movia og busentreprenørerne. Movia skal som udgangspunkt vælge den entreprenør, der leverer det samlet set mest fordelagtige tilbud. Hvis prisen var det eneste parameter, ville busentreprenørerne have en interesse i så få passagerer som muligt, fordi det gør det lettere at holde køreplanen, rengøre bussen etc. Der skal altså incitamenter til for at sikre, at busentreprenøren rent faktisk har en fordel af at tiltrække flere passagerer. Nettokontrakter, hvor entreprenøren får en del af billetindtægten, eller bruttokontrakter, der inkluderer bonus for at tiltrække passagerer, er her veje ud af nulsumsspillet. I praksis er det dog ikke let at gennemføre i stort omfang, fordi passagertallet på en buslinje også afhænger af faktorer, som busentreprenøren ikke har indflydelse på. 7

8 DOT 2.0 En bedre koordinering inden for den nuværende lovgivning RESUMÉ En stor del af opgaven med at koordinere samarbejdet mellem aktørerne er delt mellem stat, regioner og kommuner. I Greater Copenhagen er koordineringen dog ekstra kompliceret. Det skyldes ikke alene trafikkens omfang, men også trafikselskabernes meget forskellige ejerkredse og organisering. Lovmæssigt er der ikke noget til hinder for at give DOT ansvaret for en mere strategisk planlægning og koordinering af den kollektive trafik i Greater Copenhagen. Den nuværende samarbejdsform egner sig næppe til formålet, men med en række ændringer som loven giver hjemmel til er det muligt at geare DOT-samarbejdet til at løfte opgaven. Med en ny organisering med egen bestyrelse og direktion, et sekretariat og en budgetmæssig ramme kan DOT udarbejde en langsigtet plan og skabe grobund for et mere udviklingsorienteret og tværgående partnerskab mellem trafikselskaberne. SPREDNING AF ANSVAR I løbet af 1990 erne holdt New Public Managementstrategien sit indtog i den danske kollektive transportsektor. Centrale organisationer blev opdelt i selvstændige selskaber, operatørrollen blev udliciteret, og ansvaret blev spredt ud på mange aktører i stedet for at være placeret samlet i én organisation. Det tidligere DSB er i dag blevet opdelt i DSB, Banedanmark og Trafikstyrelsen, og interne funktioner - lige fra rådgivning til kiosker - er blevet udliciteret. I Vest- og Midtjylland ud fyldes operatørrollen nu også af Arriva, og snart vil Region Nordjylland styre den regionale togtrafik i sit område. Så godt som al busdrift i Danmark udføres for trafikselskaberne af private bus operatører på bruttokontrakter. FOR FÅ RESSOURCER TIL OPGAVEN I dag sker meget af koordineringen via det offentlige styringssystem med Transportministeren, Transportministeriet, styrelserne og Folketingets Transportudvalg som vigtige aktører på det nationale plan, og regioner og kommuner på det lokale plan. På vegne af Transportministeren skal Trafikstyrelsen sørge for at koordinere den kollektive trafik. Indtil videre er opgaven ikke blevet udført med nogen særlig stor ressourceindsats, og styrelsens rolle som sektormyndighed har ikke sat sig mange spor i form af udmeldinger og plantiltag, der har virket styrende for udviklingen. Styrelsen har dog via statslige puljemidler til bl.a. businfrastruktur medvirket til en betydelig udvikling og realisering af projekter, der blandt andet har forbedret sammenhængen i den kollektive trafik. Udviklingen med decentralisering og udlicitering har utvivlsomt skabt en billigere og mere effektiv kollektiv trafik med konkurrence, målstyring og andre mekanismer kendt fra den private sektor. Men opsplitningen af ansvaret har også medført et behov for en øget koordinering, der kan sikre et sammenhængende og velfungerende kollektivt transportsystem, især i Greater Copenhagen. 8

9 DEBATOPLÆG KOORDINERING ER IKKE ALTID DET BEDSTE I mere end 20 år har jernbanetrafikken efter krav fra EU været opdelt, så operatøren er adskilt fra ejeren af infrastrukturen. I Danmark er det bl.a. DSB og Arriva over for Banedanmark. På nogle områder er Danmark gået længere end EU s krav. Det gælder bl.a. på S-banen, hvor man har gennemført adskillelsen på samme måde som på det landsdækkende jernbanenet, selv om det ikke kræves på bybaner. Således er stort set alle bybaner og metroen organiseret med et single-point-of-responsibility af driften. Dette sikrer en høj grad af driftshensyn ved vedligehold, ensartet layout og information på stationerne og koordineret opfølgning på driftsforstyrrelser. Når Banedanmark står for trafikinformationen, kan man opleve, at uregelmæssigheder på S-banenettet ikke kommunikeres til bl.a. elektroførerne, som så heller ikke kan orientere passagererne. Også den omplanlægning, der skal ske ved driftsforstyrrelser, kræver en interaktion mellem to organisationer, hvilket næppe er hensigtsmæssigt. Koordinering mellem forskellige organisationer er altså ikke altid den bedste løsning. I stedet for en ressourcekrævende koordinering mellem DSB og Banedanmark, kunne man med fordel integrere funktionerne i en ejerorganisation til S-banen. Den kan selv stå for driften eller - ligesom metroen - udlicitere den til et privat driftsselskab, der varetager både operatørrollen og de dele af infrastruktur ejerrollen, som er essentielle for den daglige drift. MINISTEREN HAR ANSVARET, MEN IKKE ALTID INDFLYDELSEN Som forberedelse til et møde i rejsekortets bestyrelse opstillede daværende transportminister Magnus Heunicke en bod på Københavns Hovedbanegård, hvor han modtog klager over rejsekortet. Resultatet af mødet senere på dagen var, at de såkaldte dummebøder blev halveret, og at rejsekortselskabet påtog sig at udvikle en app, så man kunne tjekke ud på sin mobiltelefon, hvis man havde glemt at gøre det på rejsen et forslag, det ikke før havde været muligt at få igennem. Ekstrabladet.dk - 1. december

10 FORSKELLIGE KOORDINERINGS MEKANISMER Da de statslige aktører finansierer en stor del af den kollektive trafik, kan de også stille krav til trafikselskaberne og de andre aktører. Koordineringen sker via mekanismer som ejerskab og instruktion og via kontrakt (tabel 1). I Greater Copenhagen er koordineringen af den kollektive trafik dog mere komplicereret, bl.a. fordi trafikselskaberne har forskellige ejerkredse. Direktørsamarbejdet er nu med DOT fastsat ved lov, og en række kundevendte aktiviteter må kun udføres via DOT. DOT KAN GEARES TIL STRATEGISK PLANLÆGNING Som nævnt giver lov om trafikselskaber mulighed for, at DOT også kan stå for et operationelt samarbejde om takster, indtægtsdeling, koordinering af køreplanlægning, analyse og benchmarking m.v. Lovmæssigt er der altså ikke noget til hinder for at gøre DOT ansvarlig for at skabe de overordnede rammer for en strategisk planlægning af den kollektive trafik. Den konkrete udmøntning skal fortsat ske i de respektive trafikselskaber. Den nuværende organisationsform rummer næppe mulighed for at få dette til at fungere i særligt stort omfang, men DOT kan styrkes inden for de eksisterende lovgivningsmæssige rammer: Hvis DOT organiseres med egen direktion, sekretariat og budget, kan DOT fastlægge principperne for sit arbejde og udarbejde en langsigtet udviklingsplan, der på årsbasis fastlægger projekter og budgetmæssige rammer. Det skaber grobund for et mere udviklingsorienteret partnerskab mellem trafikselskaberne og for en bredere palet af initiativer, der kan gavne den kollektive transportsektor og kunderne, uden at hvert enkelt projekt nødvendigvis skal komme alle trafikselskaber til gode. Bestyrelsen for DOT 2.0 kan konkret bestå af repræsentanter fra trafikselskaberne og deres ejerkredse, dvs. staten, regionerne og kommunerne. Ejerskab og instruktion Kontrakt Partnerskab Gensidig forståelse Definition Koordinering via direkte instruktion eller mulighed for indgreb via ejerskabsbeføjelser Koordinering via kontrakt, som præciserer, hvordan koordinering skal foregå Koordinering via etablering af frivillige, men forpligtende, samarbejder Koordinering via gensidig forståelse og fælles problemformulering Nøgle til koordinering Direkte/indirekte instruktion Kontrakt rets systemet Tillid Tillid Relaterede begreber om koordinering Hierarki Vertikal Marked/Hierarki Horisontal og vertikal Netværk Horisontal Netværk Horisontal og vertikal Tabel 1 Koordineringsmekanismer i kollektiv transport, udarbejdet af Claus Hedegaard Sørensen. 10

11 DEBATOPLÆG Dermed er ikke blot de driftsmæssige, men også de langsigtede interesser repræsenteret. En ekstern bestyrelsesformand vil kunne styrke DOT yderligere og give samarbejdet mere slagkraft. DOT 2.0 kan matche nogle af de udfordringer, som ikke kan løses inden for den nuværende praksis. Men yderligere udfordringer adresseres i næste afsnit om DOT 3.0. ORGANISERING AF KØREPLANLÆGNING I udgangspunktet laver DSB, Movia og Metroselskabet hver sin køreplan. Øst for Storebælt eksisterer der dog en såkaldt Køreplangruppe med Movia, DSB, Metroselskabet og Banedanmark, og med Trafikstyrelsen som observatør. Gruppen arbejder med helt centrale, koordinerende aktiviteter i forbindelse med de årlige køreplanskift, og der er fastlagt en proces med tidsfrister for udveksling af udkast til køreplaner m.m. Busserne er her den fleksible part men også sårbar på grund af et kompliceret net af underliggende kontrakter. I den løbende køreplanlægning er det naturligt at fastlægge togenes køreplaner først, og derefter tilpasse busserne til dem i så god tid, at man kan nå at kommunikere dem til operatører og kunder med passende varsel. Der findes dog flere eksempler på manglende koordinering undervejs, især i forbindelse med spor- og vedligeholdelsesarbejder. Konsekvensen er ofte, at Movia i sidste øjeblik må tilpasse buskøreplaner til togdriften - nogle gange med udgifter for kommuner og regioner til følge, fordi fristen for aflevering af de endelige køreplaner til busoperatørerne bliver overskredet. 11

12 MÅLSTYRING SKAL AFSPEJLE KONSEKVENSERNE FOR KUNDERNE Med fornyelsen af DSBs kontrakt for perioden indførte man et nyt mål for rettidighed: I stedet for at belønne/straffe DSB for antallet af tog, der kørte til tiden - dvs. med mindre end seks minutters forsinkelse - har man indført et kunderettidighedsmål, hvor man tæller antallet af forsinkede kunder. Samtidig er rettidigheden nu fastsat til forsinkelser på mindre end tre minutter. Til gengæld tillader man flere tog at bryde målet. Det er en forbedring, fordi det er mere relevant at tælle kunder end tog, og en rettidighed på tre minutter er nødvendig, hvis man vil opfylde ambitionerne om en hurtigere og mere pålidelig jernbanetrafik. Men det er alligevel ikke den bedste måde at måle på. DSB bliver nemlig straffet, lige meget om et tog er 3½ min. eller 15 min. forsinket, og derfor har DSB ikke noget incitament til at minimere forsinkelsen, selvom det kan gøre en stor forskel for kunderne. Der er heller ingen mekanismer, som sikrer koordinering af driften ved forsinkelser. Er et regionaltog forsinket fem minutter, vil busser og lokalbaner ikke vente på det, fordi det påvirker deres lokale resultatmål negativt. Målstyringen af rettidighed bør så vidt muligt afspejle konsekvenserne for kunderne, og en præcis målstyring via kontrakter kan udgøre et godt supplement til koordinering via andre mekanismer. 12

13 DEBATOPLÆG DOT 3.0 Potentialet i strategisk lederskab og operationel koordinering RESUMÉ Ingen har for alvor det strategiske lederskab og ansvar for operationel koordinering af den kollektive trafik i Greater Copenhagen. De sidste 25 år er flere nationale og regionale trafikplaner strandet, ansvaret er flyttet rundt mellem forskellige organisationer, og ingen har konkret defineret, hvad sektoransvaret indebærer. Aktørerne i den kollektive trafik har ikke noget fælles orienteringspunkt, og det forstærker tendensen til, at de hver især trækker på egen hammel. På sigt er der behov for en organisation, som med baggrund i nationale, regionale og lokale interesser kan forny den trafikale planlægning i Greater Copenhagen med områdets særlige udfordringer. Det er vanskeligt at forestille sig eksisterende institutioner, der ville kunne bære denne opgave alene. Der vil skulle etableres en ny organisation med én ejerkreds og med økonomisk handlekraft i forhold til at investere i drift, materiel og infrastruktur. Også udviklingen af stationerne er et element, der er væsentligt at beskæftige sig med i arbejdet med at skabe en sammenhængende, kollektiv trafik. PLACERING AF STRATEGISK LEDERSKAB Op til år 2000 gennemførte HT og DSB et fælles arbejde med at udarbejde Kollektive Trafikplaner hvert 4. år, og frem til kommunalreformen i 2007 havde Hovedstadens Udviklingsråd (HUR), der dækkede den nuværende Region Hovedstaden og det daværende Roskilde Amt, en planlægningsforpligtelse. Den pålagde rådet at udarbejde en regionsplan og en trafikplan, hver med en fireårig frekvens, men med forskydning. HUR nåede i sin levetid at producere én af hver af planerne, men ingen af dem var procesmæssigt eller indholdsmæssigt stærke. Med kommunalreformen blev regionsplanen (Fingerplanen) gjort til en del af landsplanlægningen. Trafikplanen fik ikke en formaliseret afløser, men blev lagt i Transportministeriets departement. Den nyoprettede Trafikstyrelse fik sektoransvaret for den kollektive trafik i hele landet. Transportministeriets departement tog nogle tilløb til at lave en trafikplan, men der er ikke publiceret resultater fra dette arbejde. Det er da også vanskeligt at forestille sig, at et ministerielt departement producerer en regional trafikplan, uden at der opstår en lang række konflikter og interessemodsætninger. Til sammenligning bliver Fingerplanen således ikke produceret af et departement, men af en styrelse under Miljøog Fødevareministeriet, der har større vægt på faglighed og politisk uafhængighed. EN SAMLET TRAFIKPLAN Trafikstyrelsen har som nævnt sektoransvaret for den kollektive trafik. Det er imidlertid aldrig blevet udmøntet, hvad dette sektoransvar går ud på, og der har ikke været bevilget midler til at varetage opgaven. I princippet kunne Trafikstyrelsen producere en kollektiv trafikplan for Greater Copenhagen, men det ville ikke være en sektorplan, der tog de samlede mobilitetsudfordringer op og fandt løsninger på tværs af transportformer. Trængselskommissionens betænkning kan på nogle måder betragtes som en trafikplan for Hovedstadsområdet, men den når slet ikke ud i hjørnerne og beskæftiger sig hovedsagelig med mobiliteten, hvor der er trængselsproblemer. Greater Copenhagen har på et overordnet niveau udarbejdet et Trafik Charter, som udpeger nogle meget overordnede prioriteringer. Men egentlige planer er der 13

14 ikke tale om - og der er intet samspil mellem staten og det kommunale/regionale niveau. Hvis de trafikale investeringer skal gennemføres effektivt og med fuldt udbytte, er der behov for en organisation, der med baggrund i nationale, regionale og lokale interesser løbende kan etablere og forny en trafikal planlægning i Greater Copenhagen med dens særlige udfordringer. Det er vanskeligt at forestille sig eksisterende institutioner, der ville kunne bære denne opgave alene. Det manglende strategiske lederskab resulterer i, at aktørerne i den kollektive trafik ikke har noget fælles orienteringspunkt, og det forstærker tendensen til at trække på egen hammel. ØKONOMISK INDFLYDELSE GØR EN FORSKEL I en afrapportering fra Struensee & Co. til Region Hovedstaden er der foretaget sammenligninger mellem DOT og fem tilsvarende trafikselskaber i London, Helsinki, Stockholm, Oslo og Hamburg. Disse seks selskaber har meget forskellig struktur, men DOT adskiller sig ved ikke at have nogen form for økonomisk magt, hverken i forhold til finansiering af drift eller finansiering/ejerskab af materiel og infrastruktur. Som det eneste selskab har DOT heller ikke nogen som helst indflydelse på investeringsbeslutninger - den ligger hos de tre trafikselskaber. Eksempler på investeringsbeslutninger, som ville vinde ved at blive set i et samlet perspektiv, kunne være etableringen og udformningen af Ny Ellebjerg Station, hvor Metro, to S-baner og regional- og fjerntog møder bustrafikken. Tilsvarende Glostrup-knudepunktet, hvor regional- og fjerntogstrafik mødes med S-tog, busser og den nye letbane - i øvrigt på den meget højklassede vejforbindelse, Ring 3. Trafikselskaberne orienterer sig naturligt nok mod ejerne, som køber deres trafik og finansierer infrastrukturforbedringer. Men da ejerkredsen er forskellig for de tre trafikselskaber, og da deres scope er nationalt (DSB), lokalt/ regionalt (Movia) og lokalt (Metroselskabet), er der meget forskellige interesser knyttet til det operationelle niveau. EN FÆLLES TRAFIKKØBERFUNKTION En mulig løsning på dette dilemma kunne være at etablere en organisation, der som minimum finansierer driften af den kollektive trafik i Greater Copenhagen, og altså køber trafik fra DSB, Metroselskabet og busvognmænd. Der findes ikke noget naturligt ophæng for en sådan orga nisation, der skal repræsentere en blanding af nationale, regionale og kommunale interesser, og som også skal finansieres fra disse kilder og fra billetindtægter. Via kontrakter med trafikselskaber og trafikoperatører vil organisationen, Transport for Greater Copenhagen, kunne være en væsentlig part i koordineringen af den kollektive trafik og have en interesse i at udvikle den kollektive trafiks rolle og derigennem få et større indtægtsgrundlag. På statsligt initiativ blev der i 2010 udført et udredningsarbejde om styrket organisering af den kollektive trafik i Movia-området (af det tyske konsulentfirma BSL), og i 2016 har Region Hovedstaden ladet et arbejde af lignende karakter udføre af konsulentfirmaet Struensee & Co. Disse input udgør et godt udgangspunkt for videre overvejelser på dette felt. EN OFFENTLIG UDREDNING SOM GRUNDLAG FOR TRAFIK UDVIKLING? I Sverige er der tradition for, at man lader en velanskrevet person inden for et område foretage en offentlig udredning, f.eks. den svenske jernbanestrategi. Vi kender modellen lidt fra Peter Taksøe-Jensens udredning om dansk udenrigspolitik. En sådan model kunne overvejes for at få etableret et plangrundlag for trafik- og mobilitetsudviklingen i Greater Copenhagen. 14

15 DEBATOPLÆG STATIONSUDVIKLING - ET CENTRALT PUNKT Stationerne er vigtige for sammenhængen i det kollektive trafiksystem med busser, biler og cykler på den ene side og togene på den anden. I et mere kundevenligt kollektivt trafiksystem skal der være meget mere fokus på stationerne. Der skal udvikles parkeringsfaciliteter for cykler og biler, stationerne skal gøres attraktive til ventetid, og de må også gerne være en integreret del af det bysamfund, de ligger i. På større park-and-ride stationer skal der om muligt etableres servicefaciliteter som indkøb, pakkeafhentning og -udlevering, børneinstitutioner, bilservice etc. Bilparkeringen skal organiseres, så brugerne af park-andride også er sikret en parkeringsplads. Hvis sådanne tanker skal realiseres, kræver det et samarbejde mellem DSB, Movia og ikke mindst kommuner og private aktører. I 1990 erne etablerede det daværende samlede DSB og HT et Terminalsamarbejde, som med en økonomisk fordelingsnøgle udarbejdede og gennemførte terminalprojekter med deltagelse fra DSB, HT og den berørte kommune. Gennem dette samarbejde blev projekter på bl.a. Valby Station, Station Friheden og terminalen på Bernstorffsgade ved Københavns Hovedbanegård etableret. Den nuværende ejerskabsstruktur er slet ikke skruet sammen til at varetage en så kompliceret opgave. Man kunne måske lære af Sverige, der har etableret et selvejende stationsselskab, som netop kan udvikle stationerne til gavn for kollektivrejsende og lokalområdet. MOVIA PÅ SKINNER? Jernbaneaftalen , som danner grundlag for Statens trafikkontrakt med DSB, blev vedtaget i 2015 af rød blok, og efterfølgende transportministre har videreført den med nogle finansielle og udbudsmæssige stramninger. I aftalen står der, at der skal ske et genudbud af jernbanetrafikken i Vest- og Midtjylland, men at der ikke skal ske yderligere udbud frem til Derimod skal der laves en udbudsanalyse, som bl.a. skal se på muligheden for, at DSB ophører med at være togoperatør og i stedet kommer til at stå for udbuddet af al trafik på det statslige jernbanenet. Movia på skinner, som det formuleres. Bliver dette realiseret, åbner det en mulighed for en regional overtagelse af den regionale togtrafik - ikke ulig den model, der p.t.er ved at blive rullet ud i Nordjylland. Her overtager regionen den regionale togtrafik. DSB vil dog fortsat køre intercity-trafik til Aalborg og Frederikshavn. Jernbanetrafikken i Greater Copenhagen er selvfølgelig langt mere kompliceret. Da en betragtelig del af den nationale togtrafik starter eller slutter i København, og da denne trafik har meget stor betydning for bl.a. pendlertrafikken, vil en national togoperatør have stor betydning, også for den regionale trafik. Men hele regionaltogssystemet med start og slut øst for Storebælt vil - sammen med S-togssystemet - kunne tage udgangspunkt i de regionale prioriteringer. En overtagelse af jernbanetrafikken i Greater Copenhagen vil kræve en ny organisation, som samler de regionale og kommunale interesser, og som også har statslig indflydelse, da investeringer i banerne (inklusive metro og letbaner) også i fremtiden forventes at være et statsligt anliggende. 15

16 AFRUNDING Der er ingen tvivl om behovet for at skabe mere sammenhæng og bedre koordinering i den kollektive trafik i Greater Copenhagen. Og mulighederne er til stede. Den eksisterende lovgivning gør det muligt at styrke organiseringen af DOT, så samarbejdet bliver gearet til at skabe rammer og retning for den strategiske planlægning og koordinering mellem de tre trafikselskaber. På sigt er der et potentiale for at etablere en ny organisation, der via kontrakter med trafikselskaber og trafikoperatører påtager sig koordineringen af den kollektive trafik i Greater Copenhagen. Per Als Otto Anker Nielsen Claus Hedegaard Sørensen Per Homann Jespersen Debatoplæg, maj 2017 HVORDAN FÅR VI MERE OG BEDRE KOLLEKTIV TRAFIK FOR PENGENE? Bud på fremtidens organisering af den kollektive trafik i Greater Copenhagen Oplægget er udarbejdet af en faglig ekspertgruppe på foranledning af Region Hovedstaden. KONTAKTOPLYSNINGER Managementkonsulent Per Als, A2 A/S pal@a-2.dk Professor Otto Anker Nielsen, Danmarks Tekniske Universitet (DTU) oani@dtu.dk Seniorforsker Claus Hedegaard Sørensen, Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) claus.h.sorensen@vti.se Lektor Per Homann Jespersen, Roskilde Universitet (RUC), formand for ekspertgruppen phj@ruc.dk RegionH Design 19138