Arktis fortsat samarbejde mellem de fem arktiske kyststater?

Transkript

1 2013 Arktis fortsat samarbejde mellem de fem arktiske kyststater? Udarbejdet af KL Jes Hultquist Forsvarsakademiets stabskursus , Vejleder MJ Michael Jedig Jensen, Institut for Strategi Antal ord:

2 Abstract Based on neoliberal institutionalism this essay will argue that cooperation between the five arctic coastal states will dominate the situation in the Arctic region. The current regime provides the legal framework which facilitates a unique possibility of settling territorial disputes in a peaceful and orderly manner. At the same time the Arctic coastal states are faced with the challenges of an increased accessibility to the area which calls for improved surveillance and capability to handle search and rescue, environmental protection and sustainable development. Given the distances and the level of infrastructure in the area the arctic coastal states are dependent on each other s behavior. The essay will argue that it is possible to maintain and develop cooperation despite the huge amount of natural resources. Interdependencies between the coastal states and the merging of national interests with common interests in the area suggest that the present peaceful and stabile development will continue. 1

3 Resumé Det arktiske område tiltrækker sig i stigende grad opmærksomhed. Dette skyldes, at isens udbredelse i det Arktiske Hav gradvist reduceres. Dermed opstår en særlig og sjælden situation, hvor et nyt område på kloden bliver tilgængeligt for menneskelig aktivitet. Fem stater har kystlinjer, der grænser op til det Arktiske Hav. USA, Rusland, Canada, Norge og Danmark skal fremadrettet forholde sig til de muligheder og udfordringer, denne øgede tilgængelighed vil medføre. Området vurderes at indeholde store mængder af olie og gas, hvilket har givet anledning til spekulationer om, hvorvidt den fremtidige udvikling i Arktis vil blive præget af en form for guldfeber, der kan medføre konflikt mellem stater i jagten på naturressourcer. Områdets udstrækning er endvidere enormt, og den etablerede infrastruktur er yderst begrænset. Situationen er dog fortsat præget af stabilitet og fredeligt samarbejde. Dette speciale tager udgangspunkt i denne fredelige situation og søger efter forklaring på hvordan og hvorfor, dette samarbejde kan finde sted. Specialet ønsker at besvare spørgsmålet; Er forudsætningerne for et fortsat fredeligt samarbejde om fordelingen af ressourcer og ansvar i det arktiske område til stede? Spørgsmålet søges besvaret ved anvendelse af neoliberal institutionalisme som teoretisk tilgang. Dette valg indebærer, at specialet må undersøge de institutioner, der faciliterer samarbejdet og staternes motivation for deltagelse i samarbejdet. Havretskonventionen af 1982 og Arktisk Råd udgør de to væsentligste institutioner i relation til Arktis. Specialet undersøger den ramme, de to institutioner stiller til rådighed for samarbejdet, og derefter analyseres de fem arktiske kyststaters motivation for samarbejde gennem de to institutioner. De to undersøgelser er indbyrdes afhængige og tegner tilsammen et billede af det nuværende samarbejdes styrke og udgør dermed et svar på spørgsmålet. Konklusionen er, at forudsætningerne i høj grad er til stede. Forhold som interdependens, udsigt til absolutte gevinster og fælles interesser gør, at de fem arktiske kyststater forventeligt vil søge at fastholde den nuværende stabile og fredelige situation gennem samarbejde. Der kan ligeledes identificeres områder i samarbejdet, der kan styrkes yderligere. Konklusionen viser også, at Havretskonventionen har formået at opstille en regelbaseret referenceramme til afklaring af territorielle uenigheder, men at fortolkningsspørgsmål fortsat primært afklares gennem bilaterale forhandlinger og ikke ved de instanser, Havretskonventionen stiller til rådighed. Den seneste udvikling i Arktisk Råd viser endvidere, at rådet tillægges værdi og kan forventes at spille en væsentlig rolle i det videre samarbejde mellem de fem arktiske kyststater. 2

4 Indholdsfortegnelse Abstract... 1 Resumé Indledning Motivation og relevans Problemformulering Metode og valg af teori Afgrænsning og definitioner Empiri Struktur Operationalisering af teori Neoliberal institutionalisme Det arktiske regime UNCLOS Arktisk Råd Vurdering Motivation til samarbejde USA Rusland Canada Norge Danmark Vurdering Konklusion Perspektivering Litteraturliste

5 1. Indledning Denne indledning har til formål at definere opgavens struktur. Indledningen vil gennemgå de overvejelser, der ligger til grund for valg af emne og problemformulering. Herefter opstilles opgavens metode og valg af teori. Undervejs træffes en række argumenterede til- og fravalg, der er nødvendige for kapitlets helt overordnede målsætning. Nemlig at opstille en relevant og håndterbar problemformulering, der kan besvares med et relevant analyseværktøj, og som samtidig er hensigtsmæssig i relation til de formelle krav, der er stillet til specialet Motivation og relevans Klimaforandringer og den deraf følgende reduktion af isforekomster i det Arktiske Hav vil medføre en øget tilgængelighed i det arktiske område. Områder, der tidligere var dækket af is, vurderes at kunne besejles inden for en overskuelig fremtid. Dette vil medføre en markant reduktion i distance for de kommercielle fragtruter mellem Asien, USA og Europa. Allerede på nuværende tidspunkt anvendes Nordøstpassagen af civil skibsfragttrafik med assistance fra russiske isbrydere. Det danske rederi Nordic Bulk Carriers gennemførte således i 2012 ti sejladser mellem Europa og Kina via Nordøstpassagen. 2 Besparelsen er til at få øje på. Sejladsen kan gennemføres på dage mod 45 dage, hvis sejladsen gennemføres som hidtil gennem Suezkanalen. 3 Meget tyder på, at denne udvikling vil fortsætte. National Aeronautics and Space Administration (NASA) og National Snow and Ice Data Center konkluderede i august 2012, at isens udbredelse i Arktis var på det laveste niveau, der hidtil var målt. 4 Samtidigt vil adgang til ressourcer i undergrunden blive en reel mulighed. Det præcise omfang af olie- og gasforekomster er fortsat ukendt, men United States Geological Services anslog i 2008 i 1 Stabskursus , Vejledning i udarbejdelse af speciale, Forsvarsakademiet juni Nordøstpassagen fremgår af indsat kort med rød farve. Kort stammer fra journalist Martin Breums hjemmeside Civil Engineering, October 2012, p. 32 4

6 den første offentligt tilgængelige rapport over forventede olie- og gasforekomster for det samlede arktiske område, at omkring én femtedel af verdens endnu ikke opdagede olie- og gasforekomster befinder sig i det arktiske område. 5 Dertil kommer muligheden for fiskeri i takt med, at afsmeltningen giver afgang til hidtil ikke benyttede områder. Der er således mindst to oplagte årsager til, at Arktis tiltrækker sig øget opmærksomhed i disse år. Nye og kortere ruter for skibstrafikken samt adgang til nye områder for udnyttelse af naturressourcer. Kongeriget Danmark er direkte involveret i denne udvikling i kraft af rigsfællesskabet med Grønland. Dermed er Danmark én af de aktører, der må forholde sig til de muligheder og udfordringer, som en øget tilgængelighed i det arktiske område vil medføre. Som officer i søværnet har jeg ligeledes en faglig interesse i denne udvikling. Da jeg tilmed er planlagt til at forrette tjeneste i inspektionsskibe af THETIS-klassen 6 efter gennemgang af stabskursus, var det overordnede valg af emne til specialeprocessen ikke vanskelig. En række interessante spørgsmål rejser sig umiddelbart, såfremt isen periodisk forsvinder helt eller delvist i det arktiske område. Hvem kan og vil udnytte denne øgede tilgængelighed? Indeholder denne udvikling sikkerhedspolitiske udfordringer og for hvem? Vil disse udfordringer kunne håndteres gennem fredeligt samarbejde, eller rummer Arktis potentialet til en militær konflikt? Min egen umiddelbare opfattelse forud for skriveprocessen var, at udviklingen tilsyneladende forløber fredeligt og reguleres gennem et institutionelt samarbejde. Denne opfattelse bliver kun understøttet ved at læse de gældende officielle strategier, som de fem arktiske kyststater USA, Rusland, Canada, Norge og Danmark har udgivet. Overalt understreges behovet for et fredeligt samarbejde i det arktiske område. Det ændrer dog ikke på, at alene sammensætningen af arktiske kyststater er interessant både i historisk perspektiv og i en nutidig kontekst. De fem arktiske kyststater udtrykker officielt enighed om, at fordelingen af territorier og adgang til ressourcer skal følge de konventioner, de Forenede Nationer (FN) har defineret gennem Havretskonventionen af 1982 (United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS). Ganske vist har USA ikke ratificeret UNCLOS, men har ved sin tiltrædelse af The Ilulissat Declaration i 2008 tilkendegivet, at USA ikke ser nødvendigheden af, at der udvikles særlige regler for det arktiske område, samt at eventuelle uenigheder skal afklares i rammen af eksisterende konventioner. 7 5 Tallet er justeret jævnligt, men illustrerer størrelsesordenen. 6 Søværnets enheder af THETIS-klassen udøver suverænitetshåndhævelse og fiskerikontrol i grønlandske farvande 7 The Ilulissat Declaration kan læses i sin helhed på Udenrigsministeriet hjemmeside ( 5

7 Udviklingen i Arktis kunne således ved første øjekast opfattes som et godt eksempel på, hvordan afklaring af territorielle spørgsmål og fordeling af ressourcer håndteres på en fredelig måde i rammen af et institutionelt samarbejde. Det vil derfor være interessant at se nærmere på, hvad der ligger bag denne tilsyneladende enighed om samarbejde blandt de arktiske kyststater. Specialet er således helt overordnet tiltænkt at give læseren en øget forståelse for udviklingen i Arktis med særligt fokus på samarbejdet. Hvad motiverer de respektive stater til samarbejde, og hvordan understøttes dette samarbejde gennem eksisterende institutioner? Dette er relevant i forhold til at kunne vurdere, hvilken styrke det eksisterende samarbejde har og dermed forholde sig til specialets titel: Arktis fortsat samarbejde mellem de fem arktiske kyststater? Problemformulering I det følgende diskuteres relevante overordnede problemstillinger med det sigte at indsnævre problemfeltet og derved komme en opstilling af problemformulering nærmere. Som anført ovenfor indeholder situationen i Arktis en lang række af relevante sikkerhedspolitiske spørgsmål. Jævnligt publiceres artikler og litteratur, der forudser fremtidige konfliktscenarier i det arktiske område som følge af jagten på ressourcer, men indtil videre er der ikke tegn på, at disse profetier omsættes til virkelighed. Præmissen for dette speciale er derfor, at der finder et samarbejde sted mellem de lande, der har kystlinjer i det arktiske område. Det er dette samarbejde, der udgør kernen for specialets problemfelt. Afsmeltningen og den deraf følgende øgede tilgængelighed er virkelig og målbar, men det er vanskeligt at forudsige i hvilket tempo denne udvikling vil fortsætte. Det er naturligvis en nøgleparameter i denne situation, idet samarbejdet må antages at afhænge af det reelle behov. Endvidere er de potentielle ressourceforekomster baseret på skøn. Derfor er det vigtigt at holde sig for øje, at den fremtidige udvikling i Arktis vil være afhængig af de faktiske forekomster og den faktiske tilgængelighed. Dette speciale kan således ikke beskæftige sig med en prognose af denne udvikling, men må forholde sig til den konkrete nuværende situation og de parametre, der lader sig analysere. Valg af problemformulering er styrende for opgavens metode og valg af teoriapparat. Som beskrevet i motivationen for opgaven søges en forklaring på, hvilken styrke det nuværende samarbejde har. Dermed rettes fokus mod en nærmere undersøgelse af hvilken institutionel ramme, der understøtter dette samarbejde. Opgaven dykker dermed ned i den nuværende situation baseret på en analyse af det eksisterende samarbejde og kyststaternes motiv til at deltage i samarbejdet for at kunne give en vurdering af, hvorvidt det nuværende fredelige 6

8 samarbejde i Arktis har potentialet til at fortsætte. Med andre ord søger specialet et svar på hvordan og hvorfor. Dette fører frem til opgavens egentlige problemformulering; Er forudsætningerne for et fortsat fredeligt samarbejde om fordelingen af ressourcer og ansvar i det arktiske område til stede? Denne problemformulering danner i det følgende den styrende ramme for valg af metode og teori Metode og valg af teori Problemformuleringen er styrende for valg af metode og teori. Specialets titel og problemformulering indeholder implicit en påstand om, at der faktisk foregår et fredeligt samarbejde mellem de involverede arktiske kyststater USA, Rusland, Canada, Norge og Danmark. Denne tilgang kan kritiseres for på forhånd at opstille en præmis, der favoriserer visse teoretiske tilgange. I det følgende argumenteres for, hvorfor dette valg er truffet samt betydningen for valg af metode og teori. Specialet benytter den kvalitative metode og bygger videre på eksisterende viden. Analysen anvender teori fra disciplinen international politik som værktøj og søger dermed ikke at validere eller udfordre det teoretiske grundlag. Formålet med specialet er at forklare og beskrive det eksisterende samarbejde i Arktis gennem en argumenteret teoretisk tilgang. Specialet kan dermed ikke angive et endegyldigt svar på problemformuleringen, men kan give en mulig forklaring baseret på den udvalgte teori. Nedenfor følger en diskussion af mulige teoretiske tilgange til besvarelse af problemformuleringen. En realistisk tilgang vil fokusere på faktorer som anarki, magtbalance og sikkerhedsdilemmaer. Men det konkrete udgangspunkt for den nuværende situation i Arktis er tilsyneladende præget af samarbejde og enighed om regulering gennem fælles regler. En neorealistisk tilgang vil hævde, at staten ultimativt søger at sikre sin egen overlevelse gennem sikkerhed. 8 Denne sikkerhed kan overordnet set opnås ved at søge en balancering af systemets stærkeste stat. Staten vil i dette system have fokus på relative gevinster. Samarbejde gennem institutioner vil naturligt forekomme, men det er den stærke stat, der definerer samarbejdets indhold. Kenneth N. Waltz beskriver det således; Strong states use institutions, as they interpret laws, in ways that suit them. 9 Neorealismen underkender således ikke, at samarbejde gennem institutioner forekommer, men påpeger at det vil foregå som en delproces i et system af stater, der ultimativt fortsat vil søge mod balancering. 8 Waltz, 2008, p Ibid, p

9 Et institutionelt samarbejde kan dermed eksistere så længe den respektive stat ser en egen relativ fordel ved dette. Med USA som eneste supermagt i systemet, vil det være USA, der overordnet set definerer indholdet af samarbejdet. Denne meget brede systemiske tilgang kunne levere forklaringskraft til det arktiske område set i forhold til det øvrige system, men giver et mindre nuanceret værktøj til at forklare drivkraften bag samarbejdet. Det tidsmæssige perspektiv har ligeledes en betydning for valg af teori. Der kan argumenteres for, at de relative fordele, de respektive aktører kan opnå, endnu er ukendte. Dermed kan den nuværende situation være en overgangsfase, hvor aktørstaterne ikke ser nødvendigheden af at påvirke magtbalancen i det arktiske område, eller vurderer at de relative gevinster ikke står mål med de eventuelle konsekvenser for det samlede system. Neorealismen forholder sig også til disse perioder, hvor supermagten ikke er udfordret; In the absence of counterweights, a country s internal impulses prevail, whether fueled by liberal or other urges. 10 Neorealismens hegemoniske tilgang tilskriver den stærkeste stat den største indflydelse på et samarbejde. Samtidigt understreger denne teoretiske tilgang, at samarbejde ikke kan betragtes fragmenteret afhængigt af område, men må ses i en systemtilgang, hvor hegemonen udstikker de fælles spilleregler. Anvendelse af neorealismen som analyseværktøj ville således give forklaringskraft til en mere overordnet tilgang, hvor fokus var rettet mod det arktiske område betragtet i en større systemisk sammenhæng, hvor en regional magtbalance nok bliver påvirket som følge af øget tilgængelighed, men hvor hegemonens opmærksomhed er rettet mod den globale magtfordeling. En neorealistisk teoretisk tilgang ville derfor kunne belyse andre aspekter omkring den arktiske region. Bekymringen er, at analysen i for høj grad vil få en spekulativ karakter baseret på en vurdering af, hvordan USA på sigt kan fastholde sin status som eneste supermagt (status quo) og dermed fortsat kunne definere samarbejdets indhold. Usikkerheden omkring de faktiske forekomster og den tidsmæssige horisont for en øget tilgængelighed gør ligeledes, at den neorealistiske tilgang vælges fra. Der vil være en risiko for, at analysens resultat i nogen grad er givet på forhånd. Hvis de relative gevinster er store nok, vil én eller flere aktører for egen vindings skyld søge at balancere USA. Specialet søger ikke at modvise neorealismens logik, men besvarelsen af problemformuleringen tilsiger muligheden for en mere nuanceret tilgang. En anden teoretisk tilgang til besvarelse af en problemformulering, der indeholder begrebet samarbejde, kunne være den engelske skole. Institutioner defineres her som sæt af vaner og praksisser, der kan realisere fælles mål. I modsætning til neorealismens systemtilgang, opererer 10 Waltz, 2008, p

10 den engelske skole med et internationalt samfund, hvor staterne handler gennem institutioner. Institutioner er her ikke fysiske størrelser, men adfærdsmønstre der regulerer staters handlinger og adfærd. Som repræsentant for den den engelske skole fremhæver Hedley Bull betydningen af regler for opretholdelse af orden mellem stater. Regler opstår som følge af fælles interesser. Bull fremhæver eksempelvis UNCLOS som et eksempel på et regelsæt, der er opstået som resultat af, at samfundet af stater kan indgå aftaler om regler, der ikke er absolut påkrævede for sameksistens. Dermed mener Bull at kunne påvise, at det ikke er den stærkeste stat, der nødvendigvis sætter dagsordnen, men at samfundet i sin stræben efter at etablere orden søger fælles spilleregler. 11 Disse fælles regler opstår således, når et system af stater er bevidst om, at de deler fælles interesser og fælles værdier. Herved opstår en udvikling af systemet i retning af et samfund. Det er derfor samfundet, der leverer orden og på sigt retfærdighed. De ordensskabende institutioner er magtbalance, folkeret, diplomati, stormagtsstyring og magtanvendelse. Den engelske skole ville være anvendelig, såfremt opgavens primære fokus var rettet mod en mere global og overordnet tilgang til ordensbegrebet, men specialet søger bevidst efter en forklaringskraft på det specifikke samarbejde mellem de fem stater i Arktis og styrken af de eksisterende institutioner, der udgør rammen for samarbejdet. Der søges dermed fortsat et analyse- og begrebsapparat, der kan medvirke til at forklare, hvorfor og hvordan et samarbejde inden for et specifikt område fungerer, og hvorvidt dette samarbejde indeholder forudsætningerne til at fortsætte. Neoliberalismen forkaster ikke realismens logik, men anfører at realismen ikke i tilstrækkelig grad kan give forklaringskraft til den institutionalisering, der konkret eksisterer og fortsat udvikles. Neorealisterne vil hævde, at det er et udtryk for amerikansk dominans, der på nuværende tidspunkt ikke udfordres af andre stater eller alliancer af stater. Den amerikanske professor Robert O. Keohane anvendes i dette speciale som repræsentant for den neoliberale institutionalisme. Keohane forholder sig til modsætninger og sammenhænge mellem realismen og neoliberal institutionalisme. En væsentlig pointe fra realismen er ifølge Keohane, at institutioner er kendetegnet ved: Institutions rest on power and changes in power generate changes in institutions. 12 Neoliberal institutionalisme bygger dermed videre på neorealismens opfattelse af magt og dens betydning i et anarkisk system, hvor hver stat følger egne mål. Men neoliberal institutionalisme tillægger samarbejde gennem institutioner en større betydning og hævder samtidigt, at stater kan sætte sig ud over den konsekvente forfølgelse af egoistiske mål på bekostning af andre staters mulighed for opnåelse af mål. Institutioner kan spille en vigtig rolle for 11 Bull, 1995, pp Keohane, 2012, p

11 statens adfærd, idet institutionen giver staten en mulighed for at handle anderledes, end den ville have gjort, hvis ikke institutionen eksisterede. 13 Det er ikke relevant at tro, at anvendelsen af én teoretisk tilgang kan give svar på alt. Men teorien må udvælges og anvendes på baggrund af det spørgsmål, der søges besvaret. I dette tilfælde søges efter forklaringer på, hvorvidt forudsætningerne for et fortsat fredeligt samarbejde mellem de fem arktiske stater er til stede. Neoliberal institutionalisme forkaster som sagt ikke neorealismens udgangspunkt, men forholder sig mere nuanceret til betydningen af samarbejde i rammen af institutioner. Da specialet netop søger en forklaring på det eksisterende samarbejde i form af hvordan og hvorfor, er det min vurdering, af neoliberal institutionalisme vil kunne give mere forklaringskraft til den opstillede problemformulering, end en neorealistisk eller engelsk skole tilgang ville kunne. Et yderligere argument for anvendelse af neoliberal institutionalisme er, at denne teoretiske tilgang forholder sig til og understøtter muligheden for, at samarbejde kan foregå på ét område mellem to eller flere stater samtidigt med, at de samme stater ikke kan samarbejde om andre spørgsmål. Netop denne opfattelse er relevant i forhold til sammensætningen af de arktiske kyststater, hvor Rusland på andre områder ikke udviser den store lyst til at indgå i samarbejde med USA. Neoliberal institutionalisme behandles yderligere i afsnit to med henblik på at udfolde teoriens indhold og udvælge det fra teorien, der kan belyse problemstillingen. Valget af neoliberal institutionalisme som specialets teoretiske værktøj medfører samtidigt en begrænsning i de aspekter, der kan belyses gennem analysen. Fokus vil blive rettet mod de elementer, der kan forklare samarbejdet, og tilgangen vil være præget af, at institutionerne tillægges en værdi i relation til staternes adfærd. Dette gøres bevidst, men i erkendelse af at det kan sløre for en mere kritisk tilgang Afgrænsning og definitioner En række øvrige aktører har udvist interesse for at påvirke udviklingen i Arktis, herunder Kina og EU. 14 Denne vinkel indgår kun perifert i forbindelse med argumentationen i analyseafsnittet og behandles ikke som en selvstændig problemstilling. Dette valg er truffet ud fra den valgte problemformulering, valg af teori samt krav til specialets omfang. Dog vil perspektiveringen indeholde en kort diskussion af de udfordringer, det nuværende samarbejde blandt de arktiske kyststater kan blive udsat for på lang sigt. 13 Keohane, 1989, p Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis , p

12 Denne afgrænsning er samtidig delvis styrende for valg og fravalg af de institutioner, specialet behandler. Min vurdering er, at de to mest relevante udgøres af FN (specifikt UNCLOS) og Arktisk Råd. Denne vurdering understøttes af teoriens operationalisering i afsnit to. En række øvrige institutioner er beskæftiget med det arktiske område, men behandles ikke i dette speciale. Et eksempel på fravalg er Barentsrådet, der er et koordinerende forum mellem EU (Europakommissionen) og en række af lande med interesser i det arktiske område. Danmark er permanent medlem ligesom Norge og Rusland, mens USA og Canada har observatørstatus. Barentsrådet har som overordnet formål at sikre bæredygtig udvikling i Barents-regionen og har arbejdsgrupper, der behandler emner som eksempelvis transport, turisme og kultur. Barentsrådet har endvidere et formaliseret samarbejde med Arktisk Råd. 15 Barentrådet inddrages ikke i dette speciale, idet ikke alle fem arktiske kyststater deltager som permanente medlemmer, og da rådets arbejde er rettet mod en delregion i Arktis. Arktis anvendes som betegnelse for det geografiske område, der er placeret nord af den nordlige polarcirkel (66 34 N). Der eksisterer ikke en endelig definition af Arktis, men i den indhentede empiri og litteratur anvendes som oftest denne definition. 16 Dette udgør ikke et egentligt problem, idet opmærksomheden er rettet mod de fem arktiske kyststater, der besidder kystlinjer i direkte forbindelse med det Arktiske Hav. Arktis anvendes som en bred betegnelse og inkluderer således både landområder og det Arktiske Hav. En præmis for opgaven er, at afsmeltningen rent faktisk fortsætter i et sådant omfang, at kommercielle aktører finder det interessant at investere i og anvende det arktiske område. Specialet forholder sig ikke til klimapolitik som en selvstændig størrelse, men klimapolitik indgår som en faktor i analysen af staternes strategi for Arktis. Det er specialets ambition at være rettet mod såvel læsere med specifik indsigt i det arktiske område som personer, der har en almen interesse i emnet. Derfor er det relevant at give en ganske kort simplificeret introduktion til den tekniske ramme, som UNCLOS bidrager med i forbindelse med grænsedragning til havs samt en nærmere definition af de nøglebegreber, som vil indgå i analyseafsnittene. UNCLOS fastsætter, at enhver kyststat kan etablere sit territorialfarvand i en afstand af maksimalt 12 sømil 17 fra land, hvor staten har jurisdiktion. Den enkelte stat har endvidere ret til at kontrollere et område på yderligere 12 sømil fra kystlinjen med henblik på at hindre overtrædelse af regler, der Forsvaret i Arktis, Center for militære studier, Københavns Universitet, januar 2012, p UNCLOS, Artikel 3 11

13 gælder i territorialfarvandet. Denne kontrol må omfatte regler for told/skat, fiskeri, immigration og sanitære forhold. Denne zone fra 12 til 24 sømil fra kystlinjen benævnes den tilstødende zone. 18 Som udgangspunkt kan øvrige stater gennemføre uskadelig passage af en stats territorialfarvand. 19 Derudover definerer konventionen den eksklusive økonomiske zone (EEZ), hvor kyststaten har eneret på eftersøgning og indvinding af ressourcer fra havbunden. Denne zone strækker sig maksimalt 200 sømil fra land. 20 Hertil kommer begrebet kontinentalsokkel. Konventionens artikel 76 definerer kontinentalsoklen som den naturlige forlængelse af kyststatens landmasse. Kyststaten kan således gøre krav på rettigheder ud til 350 sømil fra land. Indholdet af disse rettigheder er fastsat i UNCLOS artikel 77 og omfatter eftersøgning og indvinding af olie og gas. UNCLOS er en omfattende og teknisk tung konvention. UNCLOS forholder sig ikke til Arktis som et særligt område. Ovenstående er medtaget med henblik på at lette læsning, idet terminologien anvendes i analyseafsnittet. Af litteraturlisten fremgår internetadresse til konventionens komplette indhold via FN hjemmesiden Empiri Specialet anvender udelukkende materiale, der er publiceret og udgivet uden klassifikation. For at tilsikre nyeste og opdaterede versioner af eksempelvis strategier og referater fra afholdte møder, har anvendelsen af internet til indsamling af empiri været et vigtigt værktøj. Ved at anvende de respektive institutioners officielle hjemmesider, vurderer jeg ikke, at denne metode stiller sig i vejen for den indholdsmæssige validitet af dokumenterne. Ved siden af officielle dokumenter inddrager specialet videnskabelige artikler, bøger, lærebøger samt enkelte avisartikler. Da udviklingen i Arktis er dynamisk, har det været nødvendigt med en kritisk tilgang i relation til tidsmæssig relevans og dermed kvalitet af inddraget empiri. Dette er gjort med henblik på at levere et opdateret og aktuelt billede af situationen i Arktis. Litteraturlisten indeholder link til alt internetbaseret kildemateriale. Link er kontrolleret for funktionalitet den 29. april UNCLOS, Artikel UNCLOS, Artikel UNCLOS, Artikel 57/58 12

14 1.6. Struktur Som afslutning på dette indledende afsnit opstilles opgavens overordnede struktur. Indledningen har diskuteret problemfeltet og opstillet en problemformulering. Herefter blev opgavens metode og valg af teori behandlet. Andet afsnit uddyber og operationaliserer den valgte teoretiske tilgang, således teorien kan anvendes på empirien. Herefter følger tredje afsnit, hvor første del af analysen gennemføres med henblik på at vurdere styrken af det institutionelle samarbejde, der regulerer samarbejdet mellem de fem kyststater. Anden del af analysen følger i afsnit fire, hvor motivationen for de respektive stater til samarbejde analyseres. Begge analyseafsnit afsluttes med en vurdering, der skal udgøre grundlaget for analysens samlede konklusion i afsnit fem. Afslutningsvist perspektiveres konklusionen i relation til øvrige relevante problemstillinger, som analysen har identificeret. Figuren nedenfor illustrerer opgavens overordnede struktur og udgør overgangen til operationaliseringen af teorien. Som det vil fremgå af næste afsnit kan de to analysedele ikke adskilles. Neoliberal institutionalisme fremhæver netop sammenhængen mellem eksistensen af et institutionelt samarbejde og tilstedeværelsen af motivation for deltagelse. Denne opfattelse uddybes i det følgende. 13

15 2. Operationalisering af teori Dette afsnit vil uddybe og præcisere den valgte teoretiske tilgang til den opstillede problemformulering. Dette gøres med henblik på at identificere de nøglebegreber, teorien benytter sig af samt at omsætte disse til en praktisk anvendelig analysemodel ved udvælgelse af de elementer fra teorien, der giver forklaringskraft til specialets problemformulering Neoliberal institutionalisme Som nævnt i den indledende diskussion af teorivalg forkaster den neoliberale institutionalisme ikke realismens grundlæggende antagelse om, at verden er et anarkisk system, hvor staten må kæmpe for sin overlevelse. Til gengæld baserer neoliberal institutionalisme sin tilgang på, at staternes adfærd i betragteligt omfang kan påvirkes af internationale institutioner. De internationale institutioner påvirker ifølge Keohane statens adfærd på tre områder: 21 The flow of information and opportunities to negotiate. The ability of governments to monitor others compliance and to implement their own commitments hence their ability to make credible commitments in the first place Prevailing expectations about the solidity of international agreements Denne påvirkning af staters adfærd gennem institutioner indeholder en selvforstærkende effekt, idet staterne vil finde institutionerne attraktive, såfremt mekanismerne i institutionen virker efter hensigten. At indgå i et institutionelt samarbejde reducerer omkostningerne for tilvejebringelse af information og understøtter muligheden for forhandling. Institutionen giver samtidigt mulighed for at iagttage de øvrige staters vilje til at efterleve deres forpligtelser samt at demonstrere egen vilje. Et institutionelt samarbejde vil således over tid reducere staternes usikkerhed, idet staterne opbygger en forventning om, at de øvrige følger de aftaler, institutionen træffer beslutning om. Usikkerheden omkring forventninger til andre staters adfærd reduceres derfor, og tilliden til at indgå aftaler styrkes. En forudsætning for samarbejde er, at staterne har en grad af fælles interesser, samt at institutionerne ikke er statiske, men udvikler sig i overensstemmelse med det behov, der skabes af fælles interesser. De to parametre er afgørende for, hvorvidt en institutionel tilgang overhovedet er relevant. 22 For at omsætte dette teoretiske begrebsapparat til en arktisk kontekst må én primær sammenhæng fra neoliberal institutionalisme fremhæves. Et samarbejde mellem stater eksisterer kun, såfremt staterne har fælles interesser. Hvis denne forudsætning er til stede, er der mulighed 21 Keohane, 1989, p Ibid, p. 3 14

16 for samarbejde gennem internationale institutioner. For at samarbejdet i den internationale institution omkring de fælles interesser skal kunne fortsætte kræves (foruden den fortsatte tilstedeværelse af fælles interesser), at staterne kan påvirke og udvikle institutionen i en retning, der understøtter såvel statens interesser som fælles interesser. Relevans og dermed eksistens af en institution afhænger derfor med andre ord af, hvorvidt staten ser sine interesser varetaget i et samarbejde samt statens mulighed for at påvirke dette samarbejde. Denne helt overordnede opstilling af neoliberal institutionalisme kræver en nærmere definition af begrebet samarbejde. Som anført ovenfor, er en forudsætning for samarbejde altså et sammenfald af interesser. Dette påvirker ligeledes definitionen af samarbejde. Keohane gør opmærksom på, at samarbejde ikke opstår uden et behov, men at samarbejde kan forstås som en tilstand, der befinder sig mellem en tilstand af harmoni (intet behov for samarbejde) og en tilstand af strid (intet hensyn til andre staters mål). 23 For at kunne tale om samarbejde i denne begrebsmæssige sammenhæng, er det således en forudsætning, at staternes adfærd påvirker hinanden, og at samarbejdet har en grad af nødvendighed. Et samarbejde er dermed karakteriseret ved, at staten bevidst vælger samarbejdet til velvidende, at statens adfærd vil blive påvirket, men også i forvisningen om, at staten kan påvirke de øvrige staters adfærd. Denne sammenhæng fører videre til begrebet reciprocitet. Keohane diskuterer den reciprocitet, der kan føre til udvikling af institutioner og regimer. Denne noget for noget antagelse belyses ved at opstille to yderpunkter på et kontinuum, der spænder fra specifik reciprocitet til diffus reciprocitet. Reciprocitet som begreb søger at forklare, hvordan stater kan sætte sig ud over mistillid til øvrige stater gennem en adfærd, hvor staterne er opmærksomme på den påvirkning, deres adfærd har på andre stater. Forenklet set består det i, at hvis stat A gør noget, der gavner stat B, vil stat B på et senere tidspunkt gøre noget, der gavner stat A. 24 Hvorvidt specifik reciprocitet fører til egentligt samarbejde reguleres ifølge Keohane af tre forhold; 25 the extent to which the players have interests in common the shadow of the future the number of players in any given game I den anden ende af dette kontinuum befinder sig diffus reciprocitet, der kræver relativt stærke regimer. Her eksisterer en tilstand, hvor staten har tillid til, at noget for noget princippet gælder mere generelt. I modsætning til specifik reciprocitet er der således ikke en entydig sammenhæng 23 Ibid, p Ibid, p Ibid, p

17 mellem en konkret handling, der forventes besvaret med en tilsvarende konkret handling. Men derimod en forventning om, at en konkret handling vil blive belønnet på et senere tidspunkt og muligvis i en helt anden sammenhæng. Pointen er, at begrebet reciprocitet dækker over, at stater bevidst overvejer konsekvenserne af deres adfærd i relation til andre stater og opbygger en forventning om og tillid til, at statens adfærd vil påvirke andre staters adfærd. Begrebet regime, som blev anvendt ovenfor i forklaringen af reciprocitet, er tæt forbundet med interdependens. Keohane udtrykker det således; Interdependence affects world politics and the behavior of states; but governmental actions also influence patterns of interdependence. By creating or accepting procedures, rules or institutions for certain kinds of activity, governments regulate and control transnational and interstate relations. We refer to these governing arrangements as international regimes. 26 Disse regimer kan bestå af internationale institutioner, der enten hver for sig, eller tilsammen udgør et regime. Et regime er denne sammenhæng defineret af Keohane: Regimes are institutions with explicit rules, agreed upon by governments, that pertain to particular sets of issues in international relations. For at adskille regimer fra institutioner, definerer Keohane samtidigt hans opfattelse af en institution: persistent and connected sets of rules (formal and informal) that prescribe behavioral roles, constrain activity, and shape expectations. 27 Hvor regiment indeholder eksplicitte regler, kan institutionen omfatte såvel eksplicitte som implicitte regler. For at kunne etablere en stringent anvendelse af terminologi og analyseapparat, er det hensigtsmæssigt med en mere indgående diskussion af begreberne institution og regime. Stephen D. Krasner redigerede en samling af artikler omkring regimeteori i bogen International Regimes, 28 der blev udgivet i Blandt bidragyderne var Robert O. Keohane. Krasner definerer i denne sammenhæng et regime som bestående af; sets of implicit or explicit principles, norms, rules and decision-making procedures around which actor expectations converge in a given issue-area. 29 Krasner har ligeledes opstillet en præcisering af, hvad begreberne principper, normer, regler og procedurer dækker over. Principper, beliefs of facts, causation and rectitude Normer, standards of behavior Regler, specific prescriptions or proscriptions for action Procedurer, prevailing practices for making and implementing collective choise 26 Keohane/Nye, 2001, p Ibid, p Krasner, Ibid, p

18 Krasner henleder opmærksomheden mod Keohanes pointe om, at et regime definitionsmæssigt adskiller sig fra aftaler mellem stater. 30 Et regime faciliterer indgåelse af aftaler. Samtidigt understreger Krasner en skelnen mellem på den ene side principper og normer og på den anden side regler og procedurer. I Krasners definition er principper og normer de to størrelser, der definerer et regimes karakteristika. Principper og normer kan og vil afspejles i regler og procedurer, men ændringer til regler og procedurer i regimet er en intern proces. I hvilket omfang, ændringer i regler og procedurer forekommer, kan dermed kædes sammen med i hvor høj grad regimets medlemmer har en fælles opfattelse af principper og normer. Der er således ikke én endegyldig definition af regimer og institutioner, men til brug for dette speciale, er det nødvendigt at operationalisere en definition, der dermed leverer analysens målepunkter. Fælles for de to definitioner er tilstedeværelsen af regler og påvirkning af statens adfærd. Sammenfaldene mellem Krasners definition af et regime og Keohanes definition af en institution, gør det muligt at udlede en hensigtsmæssig fællessum til analyse af relevante institutioner i den arktiske kontekst, specialet bevæger sig i. Samtidigt vurderes denne fællesmængde at være tro mod en neoliberal institutionalistisk tilgang til vurdering af et samarbejdes styrke, hvilket er dette speciales formål. Analysens første del vil derfor søge at identificere følgende for det arktiske samarbejde; Principper og normer Regler og procedurer Dette medfører for den arktiske region, at det bliver relevant at se nærmere på de regimer og institutioner, der kan bidrage med principper, normer, regler og beslutningsprocedurer. UNCLOS kan i denne sammenhæng betragtes som et regime, der leverer eksplicitte regler og procedurer til et specifikt område. Arktisk Råd bliver dermed også relevant at undersøge nærmere i kraft af normer for adfærd og i mindre grad eksplicitte regler. UNCLOS og Arktisk Råd er i definitionsmæssig sammenhæng en del af et Arktisk regime for den aktørgruppe, problemformuleringen har opstillet. Interdependens anvendes i dette speciale med forsigtighed. I sin mest simple betydning, kan interdependens udlægges som gensidig afhængighed i bred forstand. I rammen af neoliberal institutionalisme anvender dette speciale begrebet interdependens som værende en del af forudsætningen for et regime. I modsætning til neorealismen fremhæver neoliberal institutionalisme, at der eksisterer en tilstand af gensidig afhængighed mellem staterne. Denne tilstand kan udvikle sig til kompleks interdependens, såfremt omkostningerne ved at bryde med en 30 Keohane/Nye, 2001, p

19 eksisterende tilstand vurderes at være for høj. 31 Keohane og Nye karakteriserer idealtilstanden for kompleks interdependens; Multiple channels connect societies Absence of hierarchy among issues Military force is not used by governments toward other governments within the region, or on the issues, when complex interdependence prevails Neoliberal institutionalisme leverer hermed en analyseramme, der til forskel fra neorealismen gør det muligt at betragte en specifik regional situation ud fra en mere nuanceret tilgang. En tilgang der opstiller en mulighed for at se nærmere på et samarbejde ud fra andre kriterier. Analysen af de fem arktiske kyststaters motivation for deltagelse i samarbejdet gøres på baggrund af de kriterier, den neoliberale institutionalisme opstiller for samarbejde. Tilstedeværelsen af fælles interesser, der kan understøtte statens nationale interesser er en forudsætning for samarbejde. Hvorvidt det er tilfældet, vurderes gennem en analyse af den betydning, som de fem arktiske kyststater tillægger det arktiske regime. Dette gøres ved at se på staternes officielle strategier sammenholdt med deres faktiske adfærd. På baggrund af dette kan analysen belyse i hvilket omfang, staterne opfatter, at deres nationale interesser er i overensstemmelse med de fælles interesser. Tilsvarende analyseres graden af interdependens mellem de fem arktiske kyststater med henblik på at vurdere styrken af samarbejdet. Den valgte teoretiske tilgang har dermed defineret de områder af samarbejdet, der skal analyseres nærmere; Lever staterne op til samarbejdets principper, normer, regler og procedurer Hvilke absolutte fordele drager staterne af samarbejdet I hvilken grad eksisterer en tilstand af interdependens mellem staterne Neoliberal institutionalisme giver dermed specialet to håndterbare tilgange til besvarelse af problemformuleringen. Dels må styrken af det eksisterende samarbejde analyseres. Dels må de deltagende staters motivation for deltagelse i samarbejdet analyseres. Samtidigt er det nødvendigt at være opmærksom på den indbyrdes afhængighed, der med den valgte teoretiske tilgang eksisterer mellem de to elementer i analysen. Hvis analysens anden del finder frem til, at staterne ikke lever op til de normer, regler og procedurer regimet definerer, vil dette svække styrken af regimet. På tilsvarende vis vil styrken af samarbejdet afhænge af, i hvilken grad analysen kan påvise, at alle fem kyststater opnår absolutte gevinster ved et samarbejde samt i hvilket omfang, der kan siges at eksistere en tilstand af interdependens. 31 Keohane/Nye, 2001, p

20 Umiddelbart kan det virke omfattende for et speciale af dette omfang at analysere alle fem kyststaters strategi for Arktis. Der kan være en reel bekymring for, at analysen ikke bliver tilstrækkelig grundig. Dette søges imødegået ved konsekvent at rette analysen mod aspekter, der indeholder potentielle udfordringer til samarbejdet. Dette vurderes at være i overensstemmelse med den valgte teoretiske tilgangs definition af samarbejde. Derfor vil specialet ikke beskæftige sig med de dele af samarbejdet, hvor der reelt set eksisterer en grad af harmoni, men derimod målrettet gå efter de områder, der allerede nu udgør en udfordring for samarbejdet. I det følgende analyseres UNCLOS og Arktisk Råd. Det er oplagt, at en udtalt fokusering på samarbejde kan sløre øvrige tendenser i regionen. Dette kan udgøre en svaghed ved specialet, der søges imødegået ved en kritisk tilgang til det eksisterende samarbejde. 19

21 3. Det arktiske regime I det følgende analyseres regimet UNCLOS og institutionen Arktisk Råd med henblik på at belyse i hvilket omfang og hvordan, de stiller principper, normer, regler og procedurer til rådighed for det eksisterende samarbejde UNCLOS Analysen af UNCLOS er styret af problemformuleringen. Det er således ikke hensigten at præsentere konventionen i sin helhed, men derimod at slå ned på de specifikke afsnit i konventionen, der direkte har indvirkning på samarbejdet mellem de fem arktiske kyststater. Det vil sige, at analysen er målrettet mod det indhold i UNCLOS, der kan udgøre problemområder for samarbejdet mellem de fem arktiske kyststater. Det er dog indledningsvist nødvendigt med en ganske kort præsentation af forløbet frem mod vedtagelsen af UNCLOS. Principper og normer Den hollandske jurist Hugo Grotius introducerede begrebet Mare Liberum tilbage i begyndelsen af 1600-tallet. 32 Begrebet har været rammesættende for tilgangen til regulering af havområder og anvendes fortsat i en nutidig kontekst. Freedom of the Seas eller Frit Hav kom til at spille en grundlæggende rolle i den tankegang, der ligger til grund for diskussioner omkring regulering af adfærd til søs, grænsedragning og udnyttelse af naturressourcer. I takt med den teknologiske udvikling gjorde det muligt at udvinde olie og gas fra havbunden, og det kommercielle fiskeri tog til, opstod et behov for en nærmere regulering. UNCLOS er resultatet af en meget langstrakt proces. Den amerikanske præsident Harry S. Truman proklamerede i 1945, at USA havde eneret på udvinding af olieforekomster, der befandt sig inden for den amerikanske kontinentalsokkel. Denne opfattelse blev formelt vedtaget i kongressen under Outer Continental Shelf Land Acts i Dette kan betragtes som en tidlig indikation af et opgør med princippet om frit hav. Den amerikanske tilgang medførte, at en række andre nationer gjorde krav på søterritorier ud fra deres kystlinje. 34 I 1967 fremlagde Maltas FN ambassadør Arvid Pardo et forslag om, at etablere en overnational regulering af krav. Pardo efterspurgte; "an effective international regime over the seabed and the ocean floor beyond a clearly defined national jurisdiction". It is the only alternative by which we can Holmes, Stephanie, Breaking the Ice: Emerging Legal Issues in Arctic Sovereignty, Chicago Journal of International Law, Vol. 9, No. 1, 2008, p Perspective 20

22 hope to avoid the escalating tension that will be inevitable if the present situation is allowed to continue". 35 Dette vidner om en forståelse af, at regulering gennem fælles regler er nødvendigt. Dette arbejde blev formelt indledt i 1973 og resulterede ni år senere i UNCLOS. Denne udvikling kan opfattes som en enighed om, at området skal reguleres gennem en international lovgivning. UNCLOS kan samtidigt hævdes at repræsentere et delvist opgør med Frit Hav tankegangen, idet området nu søges reguleret via fælles spilleregler. En pointe Keohane og Nye fra et amerikansk perspektiv allerede inden konventionens færdiggørelse tilskriver en øget grad af kompleks interdependens. 36 Den amerikanske tilgang behandles nærmere i analysens anden del. I Krasners definition af normer tales om en standard for adfærd. UNCLOS afspejler dette i kraft af, at konventionen netop opstiller krav til staternes adfærd. Konventionen leverer således ikke kun rettigheder, men pålægger ligeledes staterne et ansvar. Beskyttelse af miljøet, pligt til at informere andre stater om farer samt udveksling af forskningsresultater er blot enkelte uddrag af konventionens ambition om et øget samarbejde. Støtte til udviklingslande behandles eksempelvis specifikt i konventionens artikel 202 og 203 omkring beskyttelse af havmiljø, hvor stater skal stille videnskabelig og teknisk assistance til rådighed for udviklingslande med henblik på at forhindre eller reducere konsekvenserne af forurening af havmiljøet. Konventionen kan dermed siges at adressere en fælles international interesse for at skabe et fælles regelsæt, men på samme tid at forholde sig til, at de respektive lande har forskellige udgangspunkter. Nogle stater må bære en større byrde i kraft af deres relative forspring til gavn for mindre udviklede stater. UNCLOS konkretiserer et ønske om fælles normer, men med et differentieret ansvar mellem staterne. UNCLOS fremstår derfor som en fordel for den mindre og svage stat, idet konventionen direkte adresserer de stærke staters særlige ansvar. Samtidigt definerer konventionen et fælles regelsæt for et meget bredt område, der spænder fra havmiljø til grænsedragning. I denne sammenhæng er det relevant at se nærmere på, hvilke regler og procedurer der regulerer de områder, hvor de fem arktiske stater har uafklarede spørgsmål. Regler og procedurer Der kan primært identificeres tre områder, der bidrager til uenighed blandt de fem arktiske kyststater. Fastsættelse af grænser til havs, krav vedrørende udvidet EEZ under kontinentalsoklen 35 Perspective 36 Keohane/Nye, 2001, p

23 samt status for farvandsafsnit. I denne sammenhæng er det derfor relevant at se nærmere på reglerne inden for disse tre områder. UNCLOS symboliserer en bred accept af, at behovet for regulering af territorielle stridigheder er til stede. UNCLOS opstiller de tekniske forudsætninger for staternes krav. Dermed leverer UNCLOS den referenceramme, de enkelte stater skal forholde sig til, når det kommer til at gøre krav gældende. UNCLOS definerer begrebet territorialfarvand som et område ud til 12 sømil fra land 37, hvor den pågældende stat har jurisdiktion og eneret til ressourcer. Konventionen søger ligeledes at opstille regler for, hvordan stridigheder kan løses i tilfælde af, at stater ikke er enige om spørgsmål, der reguleres via UNCLOS. Denne del af konventionen er særligt interessant, idet stringensen fra opstillingen af de tekniske regler for opstilling af krav ikke i samme grad afspejles i konventionens afsnit om håndtering af stridigheder. Konventionens artikel 280 og 281 illustrerer denne problemstilling. Artikel 280 omhandler staternes ret til at indgå andre individuelle aftaler og slår fast, at Nothing in this Part impairs the right of any States Parties to agree at any time to settle a dispute between them concerning the interpretation or application of this Convention by any peaceful means of their own choice. Stridsspørgsmål omhandlende emner, der søges reguleret gennem konventionen kan altså afgøres direkte mellem to eller flere stater. Dette medfører, at selvom konventionen opstiller regler, har FN reelt ikke jurisdiktion til at håndhæve disse regler. Der kan omvendt argumenteres for, at dette er sund fornuft. Hvis staterne kan blive enige på fredelig vis og indgå en aftale, de begge er tilfredse med, kan dette være at foretrække. UNCLOS regulerer ligeledes gennem artikel 76, hvordan stater kan gøre krav på at udvide statens EEZ. For at kunne gøre krav gældende for kontinentalsoklen, skal staten have underskrevet og ratificeret konventionen. Krav skal fremsættes senest ti år efter, staten har ratificeret konventionen. Fremsendte krav behandles af UN Commision on the Limits of the Continental Shelf (CLCS). CLCS er primært optaget af tekniske spørgsmål i forbindelse med opstilling af krav og besidder ikke beslutningskompetence i tilfælde af, at to eller flere stater har overlappende krav. 38 En anden udfordring i reglerne for afklaring af uenigheder er, at staterne skal være enige om, hvordan stridigheden skal afgøres. Såfremt de ikke kan blive enige, er konventionen reelt ude af stand til at opstille det juridiske udgangspunkt for en afgørelse. 39 Der kan altså opstå en situation, hvor to stater, der begge har underskrevet og ratificeret konventionen kan udskyde og eventuelt helt 37 UNCLOS, Artikel 3 38 Holmes, 2008, p Traner, 2011, p

24 undgå en afgørelse. Konventionens artikel 83 forholder sig til overlappende krav og mulige løsningsmuligheder, men det ændrer ikke ved, at staterne de facto skal være enige om ved hvilken instans, sagen skal afgøres. 40 Alternativt kan de involverede stater vælge at være enige om ikke at være enige. 41 Dette kan udgøre et væsentligt problem i forhold til at finde en permanent løsning. Som det senere skal vise sig i gennemgangen af de fem arktiske stater, er dette dog ikke nødvendigvis et problem. Der kan endda argumenteres for, at en status quo situation er at foretrække frem for en tvungen afgørelse, der vil efterlade den ene af parterne som vinder. Reglerne i UNCLOS opstiller således et regelsæt, der er anvendeligt til at afgøre territorielle stridigheder mellem stater, men indeholder ligeledes en uklarhed omkring håndtering af stridigheder, hvor de involverede stater ikke er enige omkring hvilken måde, stridigheden skal løses. For dette speciale er det endvidere relevant, at USA ikke har ratificeret konventionen, hvilket behandles nærmere i analysens anden del, hvor den amerikanske motivation for det arktiske samarbejde undersøges nærmere. UNCLOS kan betragtes som et eksempel på, hvor kompliceret det kan være at tage forbehold for alle tænkelige situationer, når regler skal konkretiseres og nedfældes i en bindende aftale med deltagelse af 162 stater. Alene processens tidsmæssige udstrækning vidner om, at det er vanskeligt og tidskrævende at samle opbakning til en konvention af dette omfang. Hertil kommer den efterfølgende nationale proces, hvor konventionens indhold skal ratificeres af de enkelte stater, før konventionen har en juridisk bindende karakter. På den anden side kan der argumenteres for, at successen ligger i, at det overhovedet er muligt at gennemføre den langstrakte proces og nå frem til et produkt i form af UNCLOS. Forklaringen vil med en neoliberal institutionalistisk tilgang følge logikken for samarbejde tæt. Konventionen bliver ikke til for selve samarbejdets skyld, men der opstår en situation, hvor et behov for regulering bliver en fælles interesse. Konsensustilgangen til en sådan beslutningsproces er pr. definition tidskrævende, men kan samtidig hævdes at være nødvendig for, at staterne vil tiltræde konventionen. Som beskrevet ovenfor skal stater aktivt tage stilling til, hvordan uenigheder i rammen af UNCLOS regimet skal afgøres. UNCLOS opstiller i artikel 287 fire muligheder; 42 Den Internationale Havretsdomstol i Hamburg Den Internationale Domstol i Haag 40 Ibid 41 Byers, Michael, 2010, Arctic Region, pkt. 32. Link fremgår litteraturliste 42 Den nærmere sammensætning af voldgifttribunaler fremgår af UNCLOS, Annex VII og VIII 23

25 Voldgiftstribunal Særlig voldgiftstribunal (tribunal sammensat af emneeksperter) De fire arktiske kyststater, der har ratificeret UNCLOS, har valgt forskelligt og med undtagelse af Norge, benytter de tre øvrige sig af artikel 298, der giver staten ret til ikke at forpligtige sig til en bindende afgørelse gennem nogen af de fire opstillede muligheder angående spørgsmål, der falder ind under artikel 83 (Delimination of the continental shelf between States with opposite or adjacent coasts). 43 I praksis betyder det, at stater med tilstødende kontinentalsokkel og overlappende krav kan være henvist til at afgøre uenigheder gennem almindelige bilaterale forhandlinger 44, såfremt de ikke er enige om ved hvilken instans, uenigheden skal afgøres. UNCLOS stiller principper, normer, regler og procedurer til rådighed for de fem arktiske kyststater. USA har underskrevet konventionen, men ikke ratificeret dem. Analysen viser imidlertid, at regler og procedurer ikke nødvendigvis fører til klare afgørelser i sager, hvor staterne har forskellig tolkning af reglerne, eller i tilfælde hvor staterne fremsætter krav i relation til udvidelse af EEZ. UNCLOS respekterer hermed staternes suverænitet og ret til frit at vælge en anden løsning gennem forhandling. Ulempen kan være, at sager om uenighed ikke afgøres. Dette er ikke nødvendigvis et problem, såfremt staterne er enige om at være uenige. Men i vurderingen af UNCLOS styrke i relation til normer, regler og procedurer kan det udlægges som en svækkelse Arktisk Råd Arktisk Råd blev oprettet i 1996 med deltagelse af Canada, USA, Rusland, Norge, Danmark, Finland, Sverige og Island. Samarbejdet blev formelt vedtaget ved underskrivelsen af Ottawa deklarationen. Deklarationens artikel 1 (a) definerer samarbejdets overordnede formål og begrænsning; 1. The Arctic Council is established as a high level forum to; (a) provide a means for promoting cooperation, coordination and interaction among the Arctic states, with the involvement of the Arctic indigenous communities and other Arctic inhabitants on common Arctic issues (The Arctic Council should not deal with matters related to military security), in particular issues of sustainable development and environmental protection in the Arctic Holmes, 2008, p Traner, 2011, p Ottawa deklarationen er tilgængelig i sin helhed: Note 1 til deklaration indsæt i parentes. 24

26 Principper og normer Dannelsen af Arktisk Råd kan ses som et udtryk for, at de deltagende stater anerkender et behov for samarbejde omkring den arktiske region. Særligt miljømæssige spørgsmål og bæredygtig udvikling tildeles en central rolle i denne første deklaration. Med en regimeteoretisk tilgang kan der derfor argumenteres for, at principperne skaber den platform, der fordrer et mere systematisk samarbejde om netop de emner, hvor de deltagende stater har fælles interesser. Til gengæld er deklarationen meget lidt konkret omkring det faktiske indhold af samarbejdet, hvilket på dette tidspunkt er forventeligt. Det interessante i denne sammenhæng er at identificere, hvorvidt dette samarbejde har udviklet sig jf. Keohane og sammenhængen mellem fælles interesser og udvikling af institutioner. 46 For at betragte de tidsmæssige yderpunkter vil det derfor være relevant at se nærmere på, hvor samarbejdet i Arktisk Råd er på nuværende tidspunkt. Da samarbejdet er baseret på konsensus, fokuseres tilgangen på de konkrete bindende resultater, der er opnået ved møder på ministerniveau. Nuuk deklarationen fra 2011 er interessant at tage afsæt i, idet deklarationen indeholder to meget konkrete tiltag, der har til hensigt at styrke Arktisk Råd. Etableringen af et permanent sekretariat og indgåelse af en juridisk bindende aftale omkring samarbejde angående eftersøgning og redningsberedskab (SAR aftalen). 47 Det permanente sekretariat blev i januar 2013 indviet i Tromsø. Nuuk Deklarationen kan udlægges som et ønske om at signalere et øget fokus på Arktisk Råd. De ovennævnte nye aftaler præsenteres under overskriften STRENGTHENING THE ARCTIC COUNCIL. Hvis fokus i stedet rettes mod, hvad samarbejdet oprindeligt var tiltænkt at omfatte (miljøspørgsmål og bæredygtig udvikling), kan det virke mindre oplagt, at en aftale om SAR markerer en markant styrkelse af Arktisk Råd. Alligevel kan der argumenteres for, at det, at der rent faktisk sker en udvikling og ikke en afvikling, repræsenterer et sundt udviklingstræk for Arktisk Råd som organisation og institution. Medlemsstaterne har fortsat en interesse i selve samarbejdet, mens de emner, der kan indgås mere konkrete aftaler om, devierer fra Ottawa Konventionens udgangspunkt. Deklarationen demonstrerer under alle omstændigheder et fælles ønske fra medlemsstaterne om at sende et signal om styrkelse af Arktisk Råd. Således har overskriften om styrkelse sin placering helt fremme i teksten foran de mere traditionelle kerneområder som miljø og bæredygtig udvikling. Oprettelsen af et fast sekretariat skal understøtte arbejdet i de respektive 46 Keohane, 1989, p

27 arbejdsgrupper og håndtere en øget interesse omkring Arktis. Såvel fra medlemmerne, men også fra udefrakommende stater med observatørstatus. Arktisk Råds struktur og aftalen om SAR samarbejdet kan samtidigt anvendes til en nærmere analyse af den standard for adfærd, Arktisk Råd søger at understøtte. Arktisk Råd består af seks permanente arbejdsgrupper. Arctic Contaminants Action Programme (ACAP) Arctic Monitoring and Assessment Programme (AMAP) Conservation of Arctic Flora and Fauna (CAFF) Emergency Prevention, Preparedness and Response (EPPR) Protection of the Arctic Marine Environment (PAME) Sustainable Development Working Group (SDWG) Disse arbejdsgrupper definerer overordnet set det sæt af normer, Arktisk Råd søger at omfatte. Denne organiseringsform, sammenholdt med Ottawa Deklarationens forbehold om at Arktisk Råd ikke skal beskæftige sig med militære sikkerhedsspørgsmål, vidner om en bevidst afgrænsning af interesseområde for rådet. Det underbygger samtidigt en forståelse af, hvad det præcist var og er muligt at definere som værende fælles regionale interesser for de underskrivende stater. Regler og procedurer Udgangspunktet for Arktisk Råd er, at det er et mødested for drøftelser på højt niveau. Rådet besidder ikke en egentlig beslutningskompetence. Dog viser etableringen af det permanente sekretariat, at der eksisterer et fælles ønske om at styrke rådet inden for det nuværende mandat. Aftalen om Search and Rescue samarbejde i det arktiske område kunne ligeledes indikere, at det i fremtiden bliver relevant at tilføre rådet en højere grad autoritet. 48 Når aftalen om SAR beskrives som den første juridisk bindende aftale, skyldes det, at aftalen indeholder konkret formulerede forpligtelser for de deltagende stater. Aftalen afgrænser fysisk de områder i den arktiske region, hvor de respektive stater har ansvaret for søredning; Each Party shall promote the establishment, operation and maintenance of an adequete and effective search and rescue capability within its area as set forth in paragraph 2 of the Annex to this Agreement. 49 Den mere præcise definition af, hvad der menes med tilstrækkelig og effektiv er uklar, men samarbejdet i Arktisk Råd giver netop i 48 Young, 2012, p SAR Agreement Nuuk 2011, Artikel 3, pkt. 3. Hele aftalen inklusiv den geografiske opdeling er tilgængelig via udenrigsministeriets hjemmeside; 26

28 en neoliberal institutionalistisk kontekst muligheden for at udveksle information og monitere de øvrige staters engagement i overholdelse af indgåede aftaler. Mere konkret er aftalens afsnit om udvekling af relevant information. Staterne pålægges i aftalen at informere hinanden om ændringer i deres respektive organisering og ansvarsfordeling i relation til udførelse af SAR operationer. Samtidigt skal staterne oplyse hinanden om praktiske forhold og tilgængelige ressourcer. Dette omfatter landingsbaner, adgang til brændstof samt muligheder for medicinsk assistance. Endelig fremhæver aftalen behovet for fælles øvelser og udveksling af erfainger. 50 Aftalen er et udtryk for de udfordringer, som en øget tilgængelighed vil medføre. Områdets størrelse og begrænsede infrastruktur gør, at staterne ser et behov for at optimere brugen af de installationer og ressourcer, der eksisterer. SAR aftalen kan dermed tolkes som et udtryk for en tilstand af interdependens mellem de arktiske stater. Samtidigt kan aftalen medføre en absolut gevinst. Information og adgang til øvrige staters installationer sikrer en effektiv udnyttelse og et bedre beredskab. Områdets udstrækning alene gør, at aftalen bliver attraktiv og dermed mulig at indgå. SAR aftalen er et eksempel herpå, men den grundlæggende organisering af Arktisk Råd peger i retning af de områder, hvor staterne anerkender, at de er gensidigt afhængige af hinanden. Beslutninger i Arktisk Råd træffes efter konsensusprincippet 51, hvilket udgør såvel en styrke som en svaghed ved Arktisk Råd. Konsensusbeslutninger vil virke effektive ud ad til, men svagheden ligger indbygget i, at indholdet skal accepteres af alle medlemsstater, hvilket kan medvirke til at udvande indholdet. Dette afspejles i nogen grad af det løst formulerede eller helt fraværende værktøj til håndhævelse og kontrol med staternes adfærd i forhold til vedtagne deklarationer. Der kan argumenteres for, at konsensusprincippet øger de mindre staters indflydelse. Men samtidigt kan det begrænse de emner, der kan behandles og indgås aftaler om. En anden udfordring for Arktisk Råd er, at de fem kyststater i et vist omfang ser et behov for koordination gennem Arctic 5. Denne udvikling kan potentielt føre til et problem omkring arbejdsfordeling mellem A5 og Arktisk Råd 52, men kan ligeledes i nogen grad udvande betydningen og dermed efterspørgslen efter permanent observatørstatus i Arktisk Råd. Det var således i rammen af Arctic Five, at Ilulissat deklarationen blev til, hvilket kortvarigt afstedkom en vis undren fra rådets øvrige medlemmer. 53 Den efterfølgende Nuuk deklaration vidner dog modsat om, at Arktisk Råd fortsat betragtes som en vigtig institution. 50 Ibid, Artikel 9, 10, Ottawa Konventionens artikel 7 52 Young, 2012, p Ibid 27

29 Vurdering Analysen har vist, at UNCLOS regimet og institutionen Arktisk Råd faciliterer muligheden for samarbejde gennem principper, normer, regler og procedurer. Det er samtidigt belyst, at det nuværende samarbejde ikke fratager den enkelte stat muligheden for at vælge til og fra. Der eksisterer ikke en altomfattende overnational regulering af området, men der stilles et regelsæt til rådighed for anvendelse af de enkelte stater. UNCLOS regimet kan udfordres gennem individuel fortolkning af reglerne og kan ikke i alle tilfælde regulere afklaring af stridigheder. Der kan dermed opstå udfordringer for samarbejdet i takt med, at staterne fremsætter krav vedrørende kontinentalsoklen. Derudover kan forskellig tolkning af konventionens indhold angående definition af farvandsafsnit udgøre et potentielt problem. At USA ikke har ratificeret konventionen kan umiddelbart opfattes som en svaghed ved regimet. Betydningen af dette forhold vil blive behandlet i gennemgangen af staternes motivation for deltagelse. Arktisk Råd fungerer som det samarbejdsforum, det var tænkt. En konsensusbaseret institution, der beskæftiger sig med områder, hvor staterne grundet en høj grad af interdependens har en interesse i at deltage. Vedtagelsen af SAR aftalen og oprettelsen af et fast sekretariat må betragtes som et udtryk for, at institutionen tillægges værdi. De emner, rådet behandler, indikerer, at forudsætningerne for et fortsat stabilt samarbejde gennem Arktisk Råd er til stede. 28

30 4. Motivation til samarbejde Dette afsnit analyserer, hvilken tilskyndelse de fem kyststater har for det nuværende og fremtidige samarbejde i Arktis. Som værktøj til denne del af analysen anvendes neoliberalismens argumentation for udvikling og eksistens af samarbejde ved hjælp af de målepunkter, der blev opstillet i forbindelse med operationaliseringen af teorien. Henset til specialets problemformulering, vil gennemgangen af de officielle strategier primært fokusere på de dele af strategien, der giver forklaringskraft til det eksisterende samarbejde. Herefter analyseres de respektive staters adfærd i forhold til de konkrete uenigheder, deres strategier belyser. Endelig analyseres hvilke absolutte fordele staterne opnår ved samarbejdet samt i hvilken grad, der eksisterer en tilstand af interdependens, der understøtter samarbejdet. Afsnittet afsluttes med en sammenfattende vurdering USA Den officielle amerikanske strategi for Arktis udtrykkes gennem National Security Presidential Directive 66 (NSPD 66) fra januar Dette direktiv afløste et tidligere fra 1994 (Presidential Decision Directive 26), der omfattede både Arktis og Antarktis. NSPD 66 kan således i sig selv betragtes som udtryk for et øget fokus på de arktiske forhold. Dette fokus er grundlæggende af sikkerhedsmæssig karakter. Første prioritet er derfor også national sikkerhed. Alligevel er NSPD anvendelig i specialets tilgang, idet fokusområderne afspejler en helhedsbaseret tilgang. Helt overordnet oplistes seks primære fokusområder for amerikanske interesser i Arktis; 54 Meet national security and homeland security needs relevant to the Arctic region; Protect the Arctic environment and conserve its biological resources; Ensure that natural resource management and economic development in the region are environmentally sustainable; Strengthen institutions for cooperation among the eight Arctic nations (the United States, Canada, Denmark, Finland, Iceland, Norway, the Russian Federation, and Sweden); Involve the Arctic's indigenous communities in decisions that affect them; and Enhance scientific monitoring and research into local, regional, and global environmental issues. I denne sammenhæng er det interessant, at samarbejdet mellem de arktiske stater skal udvikles ved at styrke de institutioner, der binder staterne sammen. Direktivet virker dermed bekræftende i forhold til viljen til samarbejde. Den amerikanske underskrivelse af Ilulissat Deklarationen i 2008 kan tolkes som en pragmatisk håndtering af, at senatet ikke vil stemme for en ratifikation af 54 NSPD 66: 29

31 UNCLOS. Ved at underskrive deklarationen, signalerer USA en opbakning til det eksisterende samarbejde i den arktiske region. På trods af erklæringen om at ville styrke det institutionelle samarbejde, ser USA ikke et behov for at styrke Arktisk Råds mandat: It is the position of the United States that the Arctic Council should remain a high-level forum devoted to issues within its current mandate and not be transformed into a formal international organization, particularly one with assessed contributions. Strategien understreger dermed, at det primære regime udgøres af UNCLOS, hvilket understøttes yderligere gennem underskrivelsen af Ilulissat deklarationen. Strategien slår også fast, at USA vil forfølge nationale interesser, men at dette er i overensstemmelse med en ratifikation af UNCLOS. Senere anføres det i NSPD 66; The Senate should act favorably on U.S. accession to the U.N. Convention on the Law of the Sea promptly, to protect and advance U.S. interests, including with respect to the Arctic. Joining will serve the national security interests of the United States, including the maritime mobility of our Armed Forces worldwide. It will secure U.S. sovereign rights over extensive marine areas, including the valuable natural resources they contain. Accession will promote U.S. interests in the environmental health of the oceans. And it will give the United States a seat at the table when the rights that are vital to our interests are debated and interpreted. Det må derfor antages, at officiel amerikansk holdning på statsniveau er, at en ratificering af UNCLOS er i amerikansk interesse. Citatet ovenfor formulerer på samme tid den absolutte gevinst, USA kan opnå gennem ratificering af UNCLOS. En sikring af formel ret til de naturressourcer, der forventes at være i havbunden samt større indflydelse på selve UNCLOS konstruktionen. USA kan eksempelvis ikke deltage i arbejdet ved CLCS, da dette kræver, at staten har ratificeret konventionen. Dette kan samtidigt være et udtryk for, at USA accepterer den neoliberale institutionalismes påstand om, at staten søger samarbejdet, fordi det letter adgangen til information og stiller en ramme for forhandling til rådighed. NSPD 66 slår fast, at USA ikke ser behovet for etablering af yderligere institutioner eller skabelsen af særlige aftaler og regler for den arktiske region. Afsnit C, pkt. 3 lyder: The geopolitical circumstances of the Arctic region differ sufficiently from those of the Antarctic region such that an "Arctic Treaty" of broad scope -- along the lines of the Antarctic Treaty -- is not appropriate or necessary. NSPD 66 tillægger dermed det nuværende regime tilstrækkelig kapacitet til regulering af det arktiske område. Denne amerikanske opfattelse er i sig selv interessant, idet USA ikke har ratificeret UNCLOS og i øvrigt taler om at styrke Arktisk Råd inden for det nuværende mandat. 30

32 Sammenfattende peger den officielle amerikanske strategi i retning af, at Arktis skal reguleres efter de nuværende regler baseret på indholdet af UNCLOS. Betydningen af samarbejdet understreges i NSPD 66, og det kan konstateres, at USA ikke ser et behov for, at Arktis skal underkastes særlige aftaler. NSPD 66 understreger ønsket om at styrke nuværende institutioner som Arktisk Råd, men indeholder samtidigt en erklæring om, at Arktisk Råd skal fortsætte med sit nuværende mandat. Direktivet adresser direkte de udeståender, USA har med de øvrige arktiske stater omkring grænsedragning. USA og Canada har indtil videre ikke kunnet nå til en aftale omkring grænsedragningen i Beauforthavet. Fra amerikansk side anbefales en løsning baseret på medianlinjeprincippet 55, hvilket kan være en sandsynlig løsning inspireret af en lignende aftale mellem Norge og Rusland i Endvidere er de to lande uenige om, hvorvidt Nordvestpassagen hører til canadisk territorialfarvand, eller om ruten skal have status som et internationalt stræde. Kompleks interdependens blev i afsnit 2 forklaret ud fra tre idealtilstande. I hvilken grad kan interdependens give forklaringskraft til den amerikanske vilje til at fokusere på samarbejde. Specialets fokus på de fem arktiske kyststater gav allerede i indledningen anledning til at konstatere det interessante i kyststaternes sammensætning. Rusland skiller sig ud fra de fire øvrige, men Canada, Norge og Danmark er alle NATO medlemslande og forholdet mellem USA, Canada, Norge og Danmark kan karakteriseres som indeholdende delmængder af alle tre forudsætninger for kompleks interdependens. Omfattende økonomisk samarbejde mellem USA og Canada 57 og alliancefællesskab gennem NATO gør det yderst vanskeligt at forestille sig en situation, hvor anvendelse af militær magt er løsningen på uoverensstemmelser. Den 11. december 2012 underskrev USA og Canada eksempelvis to aftaler om øget samarbejde i Arktis. The Tri-Command Framework for Arctic Cooperation og The Tri-Command Training and Exercise Statement of Intent. 58 Aftalerne skal sikre en styrkelse af samarbejde og udveksling af information omkring den arktiske region mellem NORAD 59, USNOTRHCOM og Canadian Joint Operations Command. På trods af visse uoverensstemmelser omkring status for dele af Nordvestpassagen samt grænsedragningen i Beauforthavet, er der ikke meget, der tyder på, at disse stridigheder vil udgøre en trussel for et fortsat stabilt samarbejde. De konfrontationer, der kan 55 NSPD, Afsnit D, pkt Young, 2011, p Canada er USAs største handelspartner. I 2012 eksporterede USA for næsten 300 milliarder dollar til Canada NORAD: North American Aerospace Defense Command, etableret 1958 mellem USA og Canada for overvågning af Nordamerikansk luftrum 31

33 opstå som følge af de eksisterende uenigheder, vil med meget stor sandsynlighed blive håndteret gennem diplomati og forhandling. Rusland skiller sig som sagt ud. En mulig forklaring på amerikansk vilje til samarbejde med Rusland kan eventuelt hentes i den neoliberale institutionalismes forklaring på den reciprocitet, der kan føre til samarbejde. Tanken om at godt modsvares af godt, og at stater derfor overvejer deres adfærd i relation til andre stater kan i dette tilfælde tilføre forklaringskraft til, at USA ser en interesse i et regionalt samarbejde med Rusland. Ved deltagelse har begge parter en mulighed for at konstatere og besvare denne tilgang, hvilket over tid kan reducere frygten for, at modparten ikke lever op til den indgåede aftale. På det praktiske plan er det rimeligt at antage, at Rusland vil være en markant aktør i Arktis alene ud fra den enorme kystlinje. I en sikkerhedspolitisk kontekst vil det være vanskeligt for amerikanerne at acceptere en russisk regulering af skibstrafikken, da muligheden for at projicere magt fra havet udgør et væsentligt værktøj for USA. 60 Der udestår således en form for afklaring af, hvorvidt russerne vil fortsætte med at omtale og behandle status for Nordøstpassagen som russisk territorialfarvand. I øjeblikket har det ikke den helt store praktiske betydning, idet sejlads i området kræver assistance fra russiske isbryder for at være mulig, men hvis afsmeltningen fortsætter, og sejlads uden assistance bliver en mulighed i perioder, vil det kunne udgøre problem. Derfor kan det være yderst hensigtsmæssigt at opbygge et tættere forhold til regionens potentielt vigtigste stat. Endelig vil neoliberal institutionalisme pege på, at samarbejde fører til mere samarbejde. I takt med Rusland konstaterer, at samarbejdet i Arktisk Råd fører til absolutte fordele, sænker transaktionsomkostninger, reducerer usikkerheden om øvrige staters adfærd samt oplever, at Rusland spiller en vigtig rolle i Arktis vil dette teoretisk kunne føre til samarbejde på andre områder, hvor fælles interesser kan identificeres. Fra amerikansk perspektiv kunne samarbejdet i den arktiske region fungere som et eksperiment for et udbygget samarbejde med RS, hvor de to stater kan se hinanden an inden for et afgrænset område, uden det påvirker den globale orden. Den amerikanske tilslutning til det arktiske samarbejde i rammen af UNCLOS og Arktisk Råd udtrykt gennem NSPD 66 er for dette speciale en væsentlig indikation af, at USA opfatter en fortsat stabil og fredlig udvikling i Arktis som værende i national interesse, og at denne nationale interesse bedst forfølges gennem et samarbejde baseret på det eksisterende regime. 60 Wang, 2012, p. 5 32

34 4.2. Rusland Ruslands strategi for Arktis blev fremlagt i Til brug for denne del af analysen er anvendt en oversættelse fra American Foreign Policy Council. 61 Strategien definerer indledningsvist Ruslands primære nationale interesser for Arktis; The utilization of the Russian Federation s Arctic zone as a national strategic resource base capable of fulfilling the socio-economic tasks associated with national growth; The preservation of the Arctic as a zone of peace and cooperation; The protection of the Arctic s unique ecological system; The use of the North Sea passage as a unified transportation link connecting Russia to the Arctic Den russiske strategi fokuserer i høj grad på den forventede adgang til ressourcer og de absolutte økonomiske gevinster, som forventes at følge efter. 62 Strategien understeger ligeledes en hensigt om at fastholde Arktis som en fredelig region baseret på samarbejde. Afsnit syv i strategien beskriver nærmere, hvordan dette samarbejde ønskes gennemført i praksis;..active interaction of the Russian Federation with other Arctic states for the purposes of delineating maritime boundaries on the basis of international legal norms and cooperative agreements, taking into account the national interests of the Russian Federation samt..strengthening of Russia s relations with other Arctic states, both bilateral and multilateral, including the Arctic Council and the Barents Euro- Arctic Region, by promoting greater economic, scientific, technological and cultural interaction, Den officielle russiske strategi udtrykker en vilje til samarbejde gennem etablerede institutioner samt afklaring af grænsestridigheder gennem international lov. Som tilfældet var med den amerikanske strategi, ser Rusland heller ikke behovet for et særligt Arktisk regime i form af særlige regler. Dette kan samtidigt være et udtryk for, at Rusland finder den nuværende regulering hensigtsmæssig, idet Rusland står til at opnå de største fordele i form af adgang til ressourcer. Strategien fra 2008 tillægges også en anden betydning af flere iagttagere. Tilgangen til Arktis som beskrevet i strategien kan tolkes som en mere kompleks forståelse af sammenhænge i det arktiske område og en mere nuanceret tilgang til, hvad der er i national interesse. Den konsekvente understregning af samarbejde og øget interaktion med de øvrige arktiske stater kan tyde på, at Rusland i nogen grad nærmer sig de øvrige arktiske stater i perceptionen af de forestående 61 Den komplette oversættelse er tilgængelig via link: 62 Zysk, 2010, pp The Foundations of Russian Federation Policy in the Arctic until 2020 and Beyond, Issued September 18, 2008, pkt. 7a/7c. Adgang til oversættelse jf. Note 45 33

35 udfordringer i Arktis. 64 Selve formuleringen understøtter ligeledes i nogen grad denne opfattelse, hvilket af nogle iagttagere udlægges som et skifte fra den tidligere russiske strategi fra , der i langt højere grad var fokuseret omkring sikkerhedsmæssige trusler og militær kapacitetsopbygning i det arktiske område. 66 Den russiske strategi understreger behovet for samarbejde, men i hvilken grad stemmer faktisk adfærd overens med strategiens indhold? En af de mere omtalte episoder fandt sted i 2007, hvor en russisk ubåd plantede det russiske flag på havbunden ved Nordpolen. Denne episode afstedkom stor international opmærksom særligt blandt de øvrige fire arktiske kyststater og kan direkte have medvirket til, at staterne fandt det nødvendigt at udgive opdaterede strategier for det arktiske område. Placeringen af det russiske flag på bunden af det Arktiske hav var spektakulær, men overordnet set følger Rusland den senere ordlyd fra strategien omkring samarbejde. I 2010 indgik Rusland og Norge således en aftale om grænsedragningen i Barentshavet. En aftale der afsluttede en uenighed, der havde været forsøgt løst siden Resultatet af aftalen blev, at Rusland og Norge praktisk talt delte det omdiskuterede område i to lige store dele, hvilket vidner om, at udsigten til den absolutte gevinst ved at kunne indlede planer for udvinding havde førsteprioritet. Dette eksempel understøtter på flere områder neoliberal institutionalisme. Som anført ovenfor på grund af udsigten til en absolut gevinst for begge parter, men også med tanke på, at det er institutionen, der faciliterer et samarbejde. Aftalen tog netop afsæt i UNCLOS regler og terminologi, hvilket medvirker til en fælles forståelse af, hvad det præcist er, uoverensstemmelsen omfatter og indenfor hvilken ramme, uoverensstemmelsen skal afklares. Det kan ligeledes indikere, at samarbejdet indeholder en grad af reciprocitet, hvor Rusland ved indgåelse af aftalen har en forventning om, at dette vil blive opfattet som en positiv handling, der på et senere tidspunkt vil blive gengældt i en anden sammenhæng. Med afsæt i den russiske strategi for Arktis er det tydeligt, at den forventede adgang til betragtelige naturressourcer spiller en afgørende rolle for den russiske tilgang. Den russiske økonomi er i forvejen tungt baseret på indvinding og videresalg af gas og olie. En stabil udvikling i det arktiske område vil derfor være i russisk interesse. Der kan således konstateres en sammenhæng mellem nationale interesser og en fortsættelse af et stabilt samarbejde baseret på de regler, der giver Rusland en forventet absolut gevinst i form af adgang til ressourcer i det arktiske område. Denne 64 Voronov, 2012, pp Zysk, 2010, p Ibid. 34

36 sammenhæng kan samtidigt identificeres i Ruslands faktiske adfærd i konkrete spørgsmål som indgåelsen af aftalen omkring Barentshavet med Norge. Aftalen kan ligeledes hævdes at indeholde en grad af interdependens i forholdet til Norge, idet begge stater havde en udpræget interesse i at indgå en aftale, således eftersøgning og udvinding i det lukrative område kunne indledes. En anden indtægtskilde for Rusland kan være Nordøstpassagen. Strategien beskriver således behovet for: the use of the North Sea passage as a unified transportation link connecting Russia to the Arctic. For nuværende er det ikke afgørende, hvorvidt Rusland opfatter Nordøstpassagen som sit eget territorialfarvand, idet assistance fra russiske atomisbrydere er nødvendig for at gennemføre sejlads 67, men på sigt kan det udgøre et potentielt problem. Særligt i forhold til USA og den amerikanske tilgang til fri bevægelighed. Med hensyn til samarbejde kan der konstateres en sammenhæng mellem officiel strategi og adfærd. Ruslands strategi er meget tydelig omkring russiske prioriteringer i området. Der er fokus på udsigten til national økonomisk gevinst gennem øget adgang til det arktiske område. Denne adgang sikres bedst ved, at udviklingen fortsat er stabil og fredelig. Ved at indrette sig under det gældende regime opnås således både absolut gevinst og legitimitet Canada Canada offentliggjorde i 2010 landets nuværende strategi for Arktis. Arctic Foreign Policy er bygget op omkring fire primære fokusområder; 68 Exercising Sovereignty Promoting Economic and Social Development Protecting the Arctic Environment Improving and Devolving Governance: Empowering the Peoples of the North Strategien adresserer direkte de nuværende uafklarede territoriale spørgsmål. Som første prioritet anfører strategien; Canada will seek to resolve boundary issues in the Arctic region, in accordance with international law. Videre lyder det; All disagreements are well managed, neither posing defence challenges for Canada nor diminishing Canada s ability to collaborate and cooperate with its Arctic neighbours. Canada will continue to manage these discrete boundary issues and will also, as a priority, seek to work with our neighbours to explore the possibility of resolving them in accordance with international law. Strategien afspejler en bevidsthed om 67 Sharp, 2011, p Strategien kan læses i sin helhed via link: 35

37 eksistensen af konkrete stridigheder, men forsøger tilsyneladende på samme tid at nedtone betydningen. Fra canadisk perspektiv skal stridighederne søges løst gennem gældende regler, men tilstedeværelsen af selve stridighederne forhindrer ikke et samarbejde. Den canadiske strategi uddyber endvidere, hvad Canada betragter som grundlaget for international lov i relation til de omtalte uafklarede spørgsmål; Canada, like other Arctic nations, stands by the extensive international legal framework that applies to the Arctic Ocean. Notably, UNCLOS, as referred to earlier, provides the legal basis for delineation of continental shelves and goes well beyond this to address the protection of the marine environment, freedom of navigation, marine scientific research, conservation and utilization of marine living resources, and other uses of the sea. UNCLOS defineres hermed som værende det lovmæssige grundlag for afklaring af territoriale stridigheder. Formuleringen understreger samtidigt, at UNCLOS ikke blot stiller lovgivning til rådighed for afklaring af territoriale spørgsmål, men også for andre områder, herunder freedom of navigation. Netop denne vinkel er relevant i det følgende afsnit, hvor analysen ser nærmere på den faktiske canadiske adfærd i Arktis. Strategien udpeger som nævnt de uenigheder, Canada er involveret i. Grænsedragningen i Beauforthavet mellem USA og Canada samt den formelle status af Nordvestpassagen betragtes som de to væsentligste udfordringer. 69 Den canadiske adfærd er dog præget af pragmatisme. 70 Canada opretholder kravet om, at dele af Nordvestpassagen er en del af det canadiske territorialfarvand og omdøbte således i 2009 Nordvestpassagen kortvarigt til Canadian Northwest Passage. Dette synspunkt deles ikke af amerikanerne, der konsekvent opfatter og omtaler Nordvestpassagen som et internationalt stræde, der kan besejles uden canadisk regulering. Den primære bekymring for USA er i mindre grad knyttet til Nordvestpassagen, men derimod til at enhver indrømmelse kan skabe grundlag for præcedens andre steder. 71 Fra canadisk side er det primært retorikken om uenigheden, der varierer, men ikke selve synspunktet. 72 Behovet for en løsning vokser, idet afsmeltningen gør, at Nordvestpassagen bliver mere tilgængelig. Dermed vokser trafikken og behovet for overvågning og beredskab. Alene områdets størrelse gør, at Canada ikke alene kan varetage det enorme areal, hvilket kan anspore til en løsning i form af samarbejde. 73 Konfliktens karakter og parter indikerer, at Nordvestpassagen nok kan udgøre et 69 Sharp, 2011, p Byers, 2011, p Ibid, p Sharp, 2011, p Byers, 2011, p.70 36

38 spørgsmål, parterne ikke er enige om. Men det er næppe sandsynligt, at emnet kan overskygge det i øvrigt tætte samarbejde mellem USA og Canada. Den canadiske strategi anerkender det eksisterende regime uden forbehold. I tilfældet med Canada bunder uenigheden i fortolkningen af UNCLOS. Som beskrevet i analysen af UNCLOS kan dette udgøre en udfordring med hensyn til afklaring, men når dette sammenholdes med, at striden er mellem USA og Canada, peger den samlede vurdering i retning af, at dette forhold afklares gennem bilaterale forhandlinger Norge Den norske strategi for Arktis blev udgivet i 2006 under titlen The Norwegian Government s High North Strategy. Allerede i forordet til strategien afspejles Norges fysiske placering gennem strategiens prioritering. Som første punkt i forordet angives; We will continue to build on our good neighbourly relations with Russia, which were resumed at the end of the cold war. 74 Forholdet til Rusland tillægges stor betydning for Norges tilgang til den arktiske region og ikke mindst Barentshavet specifikt. Naboskabet og den deraf følgende fælles grænse i Barentshavet betyder, at Norge er direkte påvirket af den russiske adfærd. Strategien beskriver, hvordan Norge vil håndtere forholdet til Rusland; The Government s policy towards Russia is based on pragmatism, interests and cooperation. 75 Netop den pragmatiske tilgang har medført, at Norge har etableret et stabilt samarbejde med Rusland. Dette er i norsk interesse med henblik på at kunne optimere udbyttet af de forventede naturressourcer ikke mindst i Barentshavet. 76 Den nuværende olieproduktion, der primært er baseret på felter i Nordsøen, kan have toppet, og derfor er det vigtigt for Norge at etablere en stabil indtægtskilde fra andre felter. 77 Den norske strategi udvikles løbende gennem hvidpapirer fra regeringen. Den seneste opdatering er fra november 2011 ( The High North Visions and strategies ). Heri opstilles primære fokusområder for den norske tilgang til Arktis; 78 To safeguard peace and stability and provide predictability; to ensure an integrated, ecosystem-based management regime that safeguards biodiversity and provides a basis for sustainable use of resources; to strengthen international cooperation and the international legal order; 74 The Norwegian Government s High North Strategy, 2006, p. 5. Adgang til komplet tekst via link jf. litteraturliste 75 Ibid, p Wang, 2012, p Ibid, p The High North Visions and Strategies, NOV 2011, p. 25. Adgang til komplet tekst via link jf. litteraturliste 37

39 to strengthen the basis for employment, value creation and welfare throughout the country by means of an regional and national effort in cooperation with partners from other countries and relevant indigenous groups. Hvor den oprindelige strategi fra 2006 i høj grad fokuserede på forholdet til Rusland, kan den seneste opdatering betragtes som et skridt i retning af en mere bred forståelse af samarbejde. Forholdet til Rusland er fortsat i fokus, men fremhæves i højere grad på baggrund af de resultater, Norge og Rusland har opnået ved samarbejde. 79 Den seneste opdatering fra den norske regering indeholder ligeledes en opprioritering af Arktisk Råds betydning. The Arctic Council is the only circumpolar body and the leading political body for Arctic issues. Norge vil medvirke til en styrkelse af Arktisk Råd 80 og anbefaler, at yderligere lande tildeles permanent observatørstatus. Som allerede femhævet under gennemgangen af Ruslands strategi og adfærd indgik Norge og Rusland i 2010 en bilateral aftale om grænsedragningen i Barentshavet. Denne aftale tillægges stor betydning som et eksempel på, hvordan stridigheder omkring grænsedragning kan løses på fredelig vis. Et andet væsentligt udestående for Norge, der kan nuancere billedet, er situationen omkring øgruppen Svalbard. På baggrund af en aftale fra 1920 har Norge suverænitet over øen, men fortolkningen af hvorvidt dette omfatter jurisdiktion over Svalbards EEZ har givet anledning til uoverensstemmelser mellem Norge og blandt andre Rusland. Den oprindelige strategi fra 2006 behandler specifikt spørgsmålet omkring Svalbard. Norge opfatter Svalbard som norsk territorium og har derfor ret til at etablere maritime zoner omkring øgruppen. 81 I praksis har Norge oprettet en fiskerizone (1977) og ikke etableret en EEZ. Hvidbogen fra 2011 indeholder ikke en uddybning af det norske standpunkt angående EEZ ved Svalbard, men spørgsmålet er fortsat relevant for den norske adfærd i Arktis. Ved udenrigsministeriets sikkerhedspolitiske konference i Bodø (oktober 2012) blev spørgsmålet drøftet. Den norske udenrigsminister Espen Barth Eide (2012-) slog fast, at Svalbard er norsk, og at Norge har ret til at etablere en EEZ, men understregede også at det var vigtigt med en god og forudsigelige forvaltning af området. 82 Udtalelsen kan udlægges som et udtryk for, at Norge er meget bevidst om sin adfærd i relation til denne situation og ved, at emnet er følsomt for øvrige aktører. Derfor vælges en afdæmpet tilgang, hvilket indikerer, at Norges adfærd påvirkes af det eksisterende samarbejde samt en forståelse af reciprocitet. 79 Ibid, p The High North Visions and Strategies, NOV 2011, p The Norwegian Government s High North Strategy, 2006, p Sikkerhet i nord er vi forberedt?, Utvalget for sikkerhetspolitikk, nedrustning og internasjonale utfordringer mot norsk sikkerhet, 2012, p. 12. Hele rapporten er tilgængelig via link: 38

40 Et fornuftigt og regelbaseret samarbejde med Rusland er i norsk interesse. Dels i form af en sikkerhedsgevinst, men også i kraft af et øget samarbejde omkring indvinding af olie- og gas forekomster, der kan medføre en økonomisk gevinst. Norge tilslutter sig det eksisterende regime og har gennem aftalen om Barentshavet demonstreret en forhandlingsvilje, der yderligere understøtter en fredelig og stabil udvikling Danmark Danmark udgav i august 2011 Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis Strategiens struktur opstiller fire primære søjler for den danske tilgang til Arktis; Et fredeligt og sikkert Arktis Selvbærende vækst og samfundsmæssig bæredygtighed Udvikling under respekt for Arktis sårbare klima, miljø og natur Tæt samarbejde med vore internationale partnere Et fredeligt og sikkert Arktis skal ifølge strategien tage udgangspunkt i UNCLOS, der udgør et solidt fundament for kyststaternes samarbejde om udviklingen i Arktis. 83 Strategiens kapitel fem understreger betydningen af et stærkt internationalt samarbejde. I punktform opstilles de danske primære fokusområder: Kongeriget vil prioritere globalt samarbejde med relevans for Arktis, herunder særligt en ambitiøs indsats ift. klimaændringer, beskyttelse af natur og miljø, stærke globale maritime regler samt videreføre høj prioritering af oprindelige folks rettigheder. Kongeriget vil styrke samarbejdet i Arktisk Råd. Samarbejdet med EU skal fremmes og Arktis vægtes højere i nordisk regi. Arctic 5 er et væsentligt komplementært regionalt forum for kyststaterne i Det Arktiske Ocean. For at optimere interessevaretagelsen vil Kongeriget opprioritere bilateralt samarbejde og dialog vedr. Arktis, både med etablerede partnere og nye aktører i Arktis. 84 Samarbejde tillægges således en væsentlig rolle i den danske strategi, hvilket kan opfattes naturligt for en småstat. Den inkluderende tilgang hindrer naturligvis ikke, at Danmark vil gøre krav gældende for kontinentalsoklen senest i 2014, men strategien viser, at Danmark ser de nationale interesser sikret gennem en høj grad af samarbejde. Også Danmark vil styrke samarbejdet i Arktisk Råd og fremhæver specifikt Arctic 5 som et vigtigt regionalt forum. Dette kan tyde på, at Danmark ser A5 som et koordinerede forum, hvor Danmark i højere grad kan gøre sig gældende 83 Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis , p Ibid, p

41 grundet fælles interesser med de øvrige fire kyststater. Den faktiske betydning af A5 er dog blevet mindre synlig efter underskrivelsen af Ilulissat deklarationen, men det understreger billedet af, at Danmark betragter samarbejde som den primære vej til en stabil og fredelig udvikling i Arktis. Strategien beskriver de territorielle udeståender, Danmark har i den Arktiske region. Uoverensstemmelsen med Canada omkring Hans Ø samt forventede overlap ved fremsættelse af krav om kontinentalsoklen. Om Hans Ø lyder det; Både Kongeriget og Canada hævder suverænitet over øen. I september 2005 enedes Danmark/Grønland og Canada om en fælles erklæring vedrørende Hans Ø, og der pågår jævnligt konsultationer om øen. Indtil der er fundet en permanent løsning på spørgsmålet, bliver uenigheden håndteret professionelt, som det bør ske mellem to nabolande og allierede. 85 Citatet illustrerer, hvordan Canada og Danmark er enige om at være uenige og fremhæver den indbyrdes relation de to stater imellem. Efterfølgende har Canada og Danmark/Grønland i november 2012 indgået en aftale om grænsedragningen af havet mellem Canada og Grønland, men uenigheden omkring Hans Ø betød, at øen er en undtagelse i aftalen. Status for Hans Ø er forsat uafklaret. Det kan umiddelbart undre, at det ikke er muligt for Danmark og Canada at opnå enighed omkring Hans Ø. Som Danmarks strategi fremhæver, er staterne naboer og allierede. Neoliberal institutionalisme vil hævde, at et langvarigt samarbejde på øvrige områder vil brede sig og medføre en grad af reciprocitet, men det sker tilsyneladende ikke her. Tilsyneladende er der heller ikke enighed om i hvilket regi, løsningen skal findes. I 2005 blev staterne enige om, at fortsætte et bilateralt forhandlingsforløb, men det har indtil nu ikke bidraget til en løsning. Der kan argumenteres for, at den nuværende situation også håndteres i rammen af UNCLOS regimet, idet artikel 280 netop understreger, at konventionens regler ikke forhindrer bilaterale aftaler, men resultatet udebliver indtil videre. Der kan dog argumenteres for at sagen har mindre reel betydning. Flere tilskriver snarere stridspunktet som et udtryk for indenrigspolitiske overvejelser 86, men ikke desto mindre er Hans Ø et eksempel på et uafklaret spørgsmål. Som tidligere drøftet i afsnittet omhandlende Canadas adfærd, er selve aftalen omkring grænsedragningen mellem Grønland og Canada et væsentligt skridt frem. Uoverensstemmelsen omkring Hans Ø har muligvis en tendens til at fjerne fokus fra, at der blev opnået enighed om en søgrænse, der strækker sig over mere end tre tusinde kilometer med den ene undtagelse, at status for Hans Ø er uafklaret. Når det kommer til absolutte gevinster i form af adgang til naturressourcer i undergrunden, er Danmark tvunget til en balancegang, idet Rigsfællesskabet med Grønland bevirker, at indtægter vil 85 Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis , p Wang, 2012, p.5 40

42 tilfalde hjemmestyret. 87 Dette vil som udgangspunkt være i dansk interesse som erstatning for det årlige bloktilskud. Afhængigt af den fremtidige profit, kan udviklingen medvirke til yderligere hjemtagelse af ansvarsområder for det grønlandske hjemmestyre, men det ligger sandsynligvis et godt stykke ud i fremtiden. Vurdering Alle fem arktiske kyststater understreger betydningen af samarbejde i Arktis. Alle fem strategier anerkender vigtigheden af fælles regler for etablering af grænser. Underskrivelsen af Ilulissat deklarationen underbygger dette standpunkt yderligere. Strategierne adresserer direkte de uenigheder, der fortsat eksisterer og anviser forhandling som løsningsmodel. Staternes adfærd indikerer ligeledes en vilje til at forhandle aftaler på plads. Aftalen omkring Barentshavet mellem Rusland og Norge samt grænsedragningen mellem Canada og Grønland (Danmark) er eksempler herpå. Der er fortsat uenigheder, men disse håndteres på nuværende tidspunkt gennem diplomati og forhandling. Striden om Hans Ø og status for Nordvestpassagen illustrerer dette. Strategierne afspejler også indbyrdes forskelle i vægtningen af fokusområder. Rusland har særligt fokus på de potentielle økonomiske gevinster, hvilket kan påvirke motivationen til at indgå aftaler, der kan skabe afklaring, men bidrager samtidigt med en potentiel udfordring for særligt samarbejdet med USA i relation til status for Nordøstpassagen. Såfremt Nordøstpassagen bliver sejlbar uden assistance, vil det være vigtigt for USA at sikre sig adgang. Forholdet mellem Canada og USA indeholder en høj grad af kompleks interdependens, hvilket taler for, at de stater ikke har noget reelt alternativ til forhandlingsvejen. Samme tendens kan identificeres i forholdet mellem USA, Norge og Danmark. Analysen har ikke belyst, hvorvidt det russiske engagement i det arktiske samarbejde er baseret på en decideret lyst til samarbejde, men konstaterer, at det for Rusland er af afgørende betydning, at udviklingen fortsætter i en fredelig og stabil retning, der gør det muligt for Rusland at realisere de potentielle indtægtskilder. I relation til specialets problemformulering er der således en solid motivation for deltagelse i det eksisterende samarbejde. 87 Wang, 2012, p. 6 41

43 5. Konklusion Analysen har identificeret et solidt grundlag for fortsat samarbejde i Arktis mellem de fem kyststater. Første del af analysen har vurderet styrken af det eksisterende institutionelle grundlag for dette samarbejde. UNCLOS bidrager med det regelsæt, der kan udgøre fundamentet for afklaring af uoverensstemmelser mellem de fem arktiske kyststater. UNCLOS indeholder endvidere procedurer for løsning af stridigheder, der opstår som følge af fortolkning af UNCLOS regelsæt samt ved situationer, hvor to eller flere stater har krav, der overlapper hinanden. En styrkelse af UNCLOS ville kunne opnås ved en ratificering fra amerikansk side. På trods af et de facto tilsagn om at følge UNCLOS i arktiske spørgsmål gennem Ilulissat Deklarationen, ville en ratifikation kunne medføre øget legitimitet og styrke det generelle samarbejde i Arktis. De fem arktiske kyststaters respektive strategier for Arktis fremhæver UNCLOS og international lov generelt som løsningsmetode til territorielle stridigheder. En styrkelse af det nuværende UNCLOS regime kunne bestå i, at staterne enes om i hvilket regi under UNCLOS, stridigheder skal afgøres, men indtil videre har det vist sig, at staterne har evnen og viljen til at indgå bilaterale aftaler. Det understreger ligeledes, at staterne foretrækker denne løsning frem for at overlade en bindende afgørelse til de instanser, UNCLOS stiller til rådighed. Arktisk Råd fungerer som debatforum for de arktiske stater og medvirker til at definere normer for staternes adfærd i den arktiske region. Arktisk Råd fungerer sideløbende som en institution, hvor viden udvikles og samles. Oprettelsen af et fast sekretariat i Norge samt en juridisk bindende aftale om samarbejde i forbindelse med eftersøgning og redning i Arktis understreger staternes engagement i Arktisk Råd. Rollen for Arktisk Råd kan således være under udvikling, hvilket vil være en naturlig udvikling for et velfungerende samarbejde, der fortsat er efterspurgt blandt de deltagende stater. Alle fem arktiske kysstater understreger behovet for et fortsat og styrket samarbejde gennem Arktisk Råd. Rådet kan ikke beskæftige sig med spørgsmål angående militær sikkerhed, hvilket kan udlægges som en styrke, idet der ikke kan konstateres et behov for drøftelse af disse spørgsmål i den arktiske kontekst for nuværende. Analysen af den amerikanske motivation for samarbejde peger på, at USA har en udpræget interesse i et fortsat og stabilt samarbejde. Den amerikanske strategi anbefaler ratificering af UNCLOS for at legitimere de amerikanske krav til kontinentalsoklens undergrund, der er baseret på UNCLOS regler. Ratifikation af konventionen vil ligeledes sikre USA mere direkte indflydelse gennem eksempelvis CLCS. Ilulissat deklarationen demonstrerer en amerikansk vilje til samarbejde på trods af manglende ratificering. USA har udsigt til en række absolutte gevinster ved en fortsat stabil udvikling i Arktis. Reduceret transporttid på oversøiske ruter og indvinding af naturressourcer udgør de primære økonomiske gevinster. I en sikkerhedspolitisk kontekst er det 42

44 fordelagtigt at opbygge et samarbejde med regionens geografisk største aktør Rusland. Samarbejdet i Arktis kan udgøre en platform for øget samarbejde med Rusland på øvrige områder, såfremt den fremtidige udvikling understøtter en øget tillid. De territorielle stridigheder med Canada omkring Beauforthavet og status for Nordvestpassagen vil ikke kunne true samarbejdet i Arktis. Der hersker en grad af kompleks interdependens mellem USA og Canada, der hindrer, at netop disse stridigheder kan løses med andre midler end samarbejde og forhandling. Det er således en fordel for samarbejdet, at to af de primære stridsspørgsmål for USA er et anliggende med netop Canada. Denne tendens gør sig ligeledes gældende for forholdet mellem USA, Norge og Danmark, hvor en langvarende alliancemæssig sammenknytning gør, at samarbejde og forhandling er den primære option. Rusland forventes at opnå de største absolutte gevinster ved en øget tilgængelighed i det arktiske område. Dette afspejles i den russiske strategi, hvor det primære fokus er rettet mod de naturressourcer, som vil kunne understøtte udviklingen af det russiske samfund generelt og medføre øget indflydelse. Det er derfor afgørende for Rusland, at regionen forbliver fredelig og stabil, således den økonomiske og indflydelsesmæssige gevinst optimeres. Det er derfor naturligt, at Rusland har en interesse i at følge UNCLOS konventionen og i øvrigt udbygge det regionale samarbejde. I praksis har aftalen med Norge fra 2010 omkring Barentshavet demonstreret en russisk vilje til forhandling og kompromis. Forholdet mellem Rusland og de øvrige fire arktiske kyststater er forskelligt fra de forhold, der karakteriserer de indbyrdes relationer mellem USA, Canada, Norge og Danmark. Rusland indtager derfor en særlig position i samarbejdet. Dette til trods (eller måske netop derfor) optræder Rusland som den mest aktive aktør i forhold til at anvende det eksisterende regime. Dette kan på sigt udvikle sig til elementer af kompleks interdependens, hvor Rusland ikke kan adskille sin politik i Arktis fra øvrige emner, og hvor anvendelse af militær magt i den arktiske region vil underminere den stabilitet, der er forudsætning for den absolutte gevinst, der søges realiseret. Samarbejdet mellem USA og Rusland kan udfordres, såfremt Rusland fastholder, at Nordøstpassagen er russisk territorialfarvand. Norge har i lighed med Rusland demonstreret en sammenhæng mellem strategi og handling. Aftalen om opdelingen af det omdiskuterede område i Barentshavet viser, at Norge vil samarbejdet. Som nabo til Rusland har Norge såvel økonomiske som sikkerhedspolitiske interesser i et stabilt forhold til Rusland. Danmarks håndtering af arktiske spørgsmål gennem strategi og adfærd demonstrerer en klar interesse i, at området reguleres efter fælles spilleregler. Nok kan Danmark opnå absolutte fordele, men det helt overordnede mål er at sikre en stabil udvikling for regionen. Specialets teoretiske tilgang har defineret analysens indhold. Analysen har belyst, at de fem arktiske kyststater har en fælles interesse i, at den arktiske region forbliver fredelig. De fem har 43

45 ligeledes en fælles interesse i at blive enige internt. Regionen indeholder fortsat uafklarede spørgsmål angående grænsedragning, krav til kontinentalsoklen og status for visse farvandsafsnit. Derved eksisterer en tilstand, der befinder sig mellem harmoni og strid, hvilket gør, at samarbejdet er relevant og dermed efterspurgt af de fem arktiske kyststater. Det nuværende regime besidder en væsentlig styrke, idet UNCLOS leverer normer, regler og procedurer, der kan anvendes direkte på de uafklarede spørgsmål. Dette udelukker ikke forskellige tolkninger af regler og overlappende krav, men UNCLOS kan i sin nuværende form danne rammen for afklaring af sådanne spørgsmål. Såvel staternes strategi som adfærd viser, at UNCLOS påvirker staternes adfærd. Analysen har til gengæld også vist, at den primære proces for afklaring af uenigheder foregår gennem bilaterale forhandlinger og ikke gennem de af UNCLOS opstillede muligheder. Dette viser, at staterne viger tilbage fra at overlade beslutningskompetencen til en overnational autoritet. Institutionen Arktisk Råd danner rammen om et samarbejde, hvor staterne kan få adgang til information og drøfte arktiske spørgsmål. Den seneste udvikling tyder på, at Arktisk Råd tillægges relevans af alle fem kyststater. Dels gennem strategiernes ordlyd, men også ved oprettelsen af et fast sekretariat i Tromsø og indgåelsen af en juridisk bindende aftale omkring eftersøgning og redning. Der er således tale om en institution, der er i udvikling og tilpasses de behov for samarbejde, der efterspørges af medlemsstaterne. Særligt aftalen om eftersøgning og redning afspejler, at interdependens ikke kun ensrettet påvirker statens adfærd, men at statens adfærd også påvirker graden af interdependens. Med strategiernes ordlyd in mente og oprettelsen af et fast sekretariat er sandsynligt, at Arktisk Råds autoritet som institution vil stige i takt med de arktiske spørgsmål bliver mere og mere relevante. På trods af den indledende bekymring for, at specialets fokusering på samarbejde ville kunne sløre andre tendenser, har analysen dog belyst de områder, der kan udfordre det fremtidige samarbejde mellem de fem kyststater. Hvad analysen ikke har belyst, er de eksterne dynamikker der kan påvirke samarbejdet på sigt. Men for nuværende kan det konkluderes, at det eksisterende samarbejde i Arktis mellem de fem kyststater indeholder solide forudsætninger for at kunne fortsætte. 44

46 6. Perspektivering Dette speciale har rettet sit fokus mod det eksisterende samarbejde i Arktis med en teoretisk indgangsvinkel baseret på neoliberal institutionalisme. Denne tilgang har været styrende for analysens målepunkter, hvor den indbyrdes afhængighed mellem et regimes styrke og staternes motivation for deltagelse har været central. Det kunne derfor være relevant at se nærmere på, hvorvidt erfaringerne fra den arktiske region kan overføres til andre regioner med lignende udfordringer. Det Sydkinesiske Hav har givet anledning til flere konfrontationer omkring territorielle spørgsmål, hvilket har afstedkommet øget spænding mellem de involverede aktører. Det ville være interessant at se nærmere på, hvorvidt erfaring fra Arktis i nogen grad kan overføres til denne region. Er der et grundlag for et institutionelt samarbejde, og i hvilken grad er sammensætningen af aktører afgørende for, om et institutionelt samarbejde kan etableres og videreudvikles. Udarbejdelsen af specialet har endvidere medført en øget nysgerrighed omkring Ruslands fremtidige regionale og globale rolle. Umiddelbart står Rusland til at opnå de største absolutte gevinster ved en øget tilgængelighed i det arktiske område. Det afgørende spørgsmål er, hvad denne gevinst omsættes til i form af indflydelse og adfærd. Har Rusland på sigt potentialet til at genoptage en balancering af verdens eneste tilbageværende supermagt eventuelt i samarbejde med et fremadstormende Kina, eller vil Rusland rette sin opmærksomhed mod Europa og Nordamerika og gradvist udvikle sig i en vestlig liberal retning for at understøtte en positiv samfundsøkonomisk udvikling. Rusland fremstår som en interessant aktør at følge i den arktiske kontekst. Endelig kunne det være interessant at undersøge nærmere, hvilke indre faktorer der har indflydelse på den enkelte stats ageren i det arktiske område. Den uafklarede strid om Hans Ø kunne være et interessant afsæt for en analyse af, hvordan en sådan strid kan fortsætte over lang tid med varierende intensitet. Hvilken betydning har persongalleriet for den førte politik og i hvilken grad influerer indenrigspolitiske forhold den udenrigspolitiske agenda. Der kan således identificeres en række relevante indgangsvinkler til yderligere undersøgelse af forholdene i Arktis. Såfremt forskerne har ret, og isen fortsætter med at forsvinde, vil Arktis indeholde store muligheder og udfordringer for de stater, der vælger en aktiv profil i regionen. 45

47 7. Litteraturliste Link er kontrolleret 29. april Anderson, Liv/Friese, Ditte/Kjær Nielsen, Gorm (2012). IP i praksis. Jurist- og Økonomforbundets Forlag Breum, Martin (2011). Når isen forsvinder. Gyldendal Bull, Hedley (1995). The Anarchical Society: A study of Order in World Politics. Keohane, Robert O. (1989). International Institutions and State Power. Westview Press Keohane, Robert O./Nye, Joseph S. (2001). Power and Interdependence, (3rd ed.) Krasner, Stephen D. (1983). International Regimes, Cornell University Press Krasner, Stephen D. (1982). Structural causes and regime consequences: regimes as intervening variables, International Organization, 36-2 Spring 1982, pp Rahbek-Clemmensen, Jon/Salling Larsen, Esben/Vedby Rasmussen, Mikkel (2012). Forsvaret i Arktis, Center for Militære Studier, Københavns Universitet Waltz, Kenneth N. (2008). Realism and International Politics. Routledge Dansk rederi vinder stort på Nordøstpassagen ( ). Hentet fra Politiken: 90 Billion Barrels of Oil and 1,670 Trillion Cubic Feet of Natural Gas Assessed in the Arctic ( ). Hentet fra U.S. Geological Services: The Ilulissat Declaration. (2008) Hentet fra Udenrigsministeriet : Blunden, Margeret (2009). The new problem of Arctic Stability, Survival, Vol. 51, no. 5, October- November 2009, pp Blunden, Margeret (2012). Geopolitics and the Northern Sea Route, International Affairs 88:1 (2012), pp Holmes, Stephanie (2008). Breaking the Ice: Emerging Legal Issues in Arctic Sovereignty, Chicago Journal of International Law, Vol. 9, No. 1, pp Keohane, Robert O. (2012). Twenty Years of Institutional Liberalism, International Relations 26(2) pp Mortensen, Jens Ladefoged (2009). Made in Copenhagen: Design af et holdbart klimaregime i en krisetid, Tidsskriftet Politik, Nr.1, Årgang 12, 2009, pp Sharp, Todd L. (2011). The Implications of Ice Melt on Arctic Security, Defence Studies, Vol. 11, No. 2, pp

48 Traner, Helena (2011), Resolving Arctic Sovereignty From a Scandinavian Perspective, 2011, p , Case W. Res. J. INT L L. Vol. 44:497 Voronov, Konstantin. (2012) The Arctic Horizons of Russia s Strategy, Russian Politics and Law, vol. 50, no.2, March-April 2012, pp Young, Oran R. (2011) International Affairs 87: I, 2011, pp Young, Oran R (2012). Arctic Politics in an Era of Global Change, The Brown Journal of World Affairs, Fall/Winter 2012, Vol. XIX, Issue I, p Zysk, Katarzyna (2010), Russia s Arctic Strategy, Joint Force Quarterly, issue 57, 2nd quarter, pp Wang, Nils (2012), Sikkerhedspolitik i Arktis en ligning med mange ubekendte, Atlantsammenslutningen, Sikkerhedspolitisk INFO, JAN 2012, pp. 3-8 Hjemmesider: United Nations/UNCLOS: Arctic Council: Barents Euro-Arctic Council: Who owns the Arctic: Strategier, deklarationer og aftaler US: National Security Presidential Directive 66: RS: The Foundations of Russian Federation Policy in the Arctic until 2020 and Beyond: CA: Arctic Foreign Policy: NO: The Norwegian Government s High North Strategy: 47

49 NO: The high North Visions and Strategies: DK: Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis : 3/Udenrigsdirektoratet/Selvstyrets_Udenrigspolitiske_Kompetencer/Kongerigets%20Arktiske%20St rategi.aspx Ottawa deklarationen: declarations Nuuk deklarationen: SAR Agreement Nuuk 2011: Tal for handel mellem USA og Canada: cal Perspective/ Tri-Command aftale US-CA: norad-usnorthcom-and-canadian-joint-operations-command-sign-cooperative-u.s./canadadocuments/ Sikkerhet i nord er vi forberedt?, Utvalget for sikkerhetspolitikk, nedrustning og internasjonale utfordringer mot norsk sikkerhet, 2012, p. 12. Hele rapporten er tilgængelig via link: 48