GLADSAXE KOMMUNE By- og Miljøforvaltningen Fjernvarmeforsyningen Anvendelse af overskydende CO2-kvoter fra kommunale og fælleskommunale selskaber NOTAT Dato: 9. januar 2009 Af: Mette Nedergaard Forslaget til CO2-rammeplan for Gladsaxe Kommune indeholder et forslag om at der ses bort fra køb af CO 2 kvoter i den kommende CO 2 handlingsplan, fordi køb af kvoter ikke medfører en blivende reduktion af CO 2. På grund af EU s CO 2 -kvotesystem får energibesparelser på el- og fjernvarmeområdet ingen CO 2 -effekt på kort sigt. Det sker, fordi energibesparelserne frigør kvoter, som det pågældende selskab ikke længere skal bruge på grund af faldet i CO 2 -udledningen, og som derfor kan sælges og anvendes af trediepart. CO 2 -effekten kan sikres ved at trække kvoter ud af kvotesystemet svarende til den mængde CO 2, de realiserede energibesparelser forårsager. Dette notat indeholder en kort gennemgang af EU s CO 2 -regulering, EU s kvotesystem, systemets betydning for CO 2 -effekten af energibesparelser gennemført i kommunen samt de muligheder og begrænsninger der er for at anvende køb og salg af kvoter til at nedbringe CO 2 -udledningen i Gladsaxe Kommune. 1. EU s CO 2 -regulering Den overordnede ramme for reguleringen af CO 2 -udledning i EU er EU s forpligtelse under Kyoto-protokollen til at reducere fællesskabets samlede CO 2 -udledning med 8%. Forpligtelsen er udmøntet i en byrdefordeling mellem medlemslandene. For Danmark betyder byrdefordelingen af CO 2 -udledningen skal reduceres med 21% i 2012 i forhold til niveauet i 1990. EU s kvotesystem udgør hovedelementet i EU s strategi for at opfylde Kyoto-forpligtelsen. I EU-27 er cirka 50% af den samlede drivhusgasudledning omfattet af kvotesystemet. Det samme gør sig gældende i Danmark. Resten af forpligtelsen skal opnås i de sektorer, der ikke er omfattet af kvotesystemet, det vil sige landbrug, transport og husholdninger. I det omfang Danmark ikke er i stand til at opfylde reduktionsforpligtelsen med tiltag i Danmark, kan man købe CO 2 -kvoter af andre EU-lande eller investere i CO 2 -kreditter fra såkalde JI- eller CDM-projekter i andre lande 1. CO 2 -kreditterne kan i et begrænset omfang veksles til CO 2 -kvoter og handles i kvotesystemet. 2. EU s CO2-kvotesystem EU s kvotesystem lægger et loft over den samlede CO 2 -udledning fra en række industrielle sektorer herunder el- og varmeproduktion i EU i perioden 2008-2012. Systemet pålægger alle produktionsanlæg i de pågældende sektorer med en indfyret effekt over 20 MW et loft over CO 2 -udledningen. Kvotesystemet skal sikre, at den samlede CO 2 -udledning fra de kvotebelagte sektorer ikke overstiger kvoteloftet. Dette sker ved at der uddeles en endelig mængde CO 2 -kvoter svarende til den samlede CO 2 -udledning, der er tilladt under kvoteloftet. Det endelige kvoteloft er fastlagt således at CO 2 -udledningen reduceres i forhold til udledningsniveauet før periodens start. Kvotesystemet administreres af de enkelte EU-medlemslande. Hvert medlemsland beslutter, hvor mange CO 2 -kvoter, der eksisterer i den 5-årige kvote-periode. Hvert medlemsland (sta- 1 JI- og CDM-projekter, er projekter, der reducerer CO2 i lande uden for EU for eksempel i udviklingslande. J. nr. 00.17.00K07
ten) beslutter herefter, hvordan kvoterne skal fordeles mellem de forskellige sektorer og hvordan fordelingen til de enkelte virksomheder skal være. Endelig beslutter staten hvor mange kvoter, der tildeles gratis og hvor mange staten eventuelt vil sælge. Hvert medlemsland udfærdiger en såkaldt allokeringsplan for tildelingen af kvoter, som skal godkendes af EU- Kommissionen. Den første kvoteperiode (2008-2012) skal bidrage til at EU lever op til Kyoto-protokollens forpligtelser. Kvoteperioden vil blive efterfulgt af en ny kvoteperiode (formentlig 2013-17), som skal bidrage til at EU leverer yderligere CO 2 -reduktioner efter 2012. Kvoteloftet må således forventes at blive sænket i den kommende kvoteperiode. De omfattede virksomheder og selskaber kan selv afgøre, om de vil overholde kvoteloftet ved at gennemføre konkrete CO 2 -reduktioner eller ved at købe kvoter fra andre, som har kvoter i overskud. Herved opnår virksomhederne en vis fleksibilitet, fordi markedsdynamikken vil bidrage til at de virksomheder som har billige potentialer for CO 2 -reduktion vil gennemføre disse og sælge overskydende kvoter til virksomheder hvor CO 2 -reduktioner er dyre. I Danmark er der uddelt i alt 24,5 millioner tons CO 2 per år og således i alt 122,5 millioner tons CO 2 for perioden 2008-2012. Kvoterne er delt gratis ud til virksomheder og selskaber på grundlag af et gennemsnit af den enkelte virksomheds historiske CO 2 -udledning i perioden 1998-2004. På basis af den historiske udvikling i CO 2 -udledningen, forventer Energistyrelsen, at CO 2 -udledningen fra de omfattede sektorer ligger på omkring 29,7 millioner tons CO 2 per år eller 148,5 millioner tons CO 2 for hele kvoteperioden (2008-12). De omfattede sektorer skal således reducere CO 2 -udledningen med 26 millioner tons CO 2 fra 2008-2012 for at holde sig under kvoteloftet. Fjernvarmesektoren modtager 87% af de gennemsnitlige historiske udledninger i perioden 1998-2004 og skal således som gennemsnit også levere en CO 2 -reduktion. Virksomhederne og selskaber omfattet af kvotesystemet kan øge udledningen ved at købe kvoter fra andre kvotebelagte virksomheder indenfor EU eller købe kreditter fra JI eller CDM projekter i udviklingslande (dog i begrænset omfang). Virksomheder og selskaber, der udleder mindre CO 2 end de tildelte kvoter tillader, kan sælge de overskydende kvoter til andre kvotebelagte virksomheder inden for EU. For at handle med kvoter, skal man have en konto i et europæisk kvoteregister. I Danmark administreres kvoteregisteret af Energistyrelsen. Virksomhederne skal hvert år senest den 30. april returnere kvoter eller kreditter, der svarer til deres CO 2 -udledning det foregående år. På den måde dokumenterer virksomhederne, at de lever op til deres forpligtelse. Hvis ikke virksomheden gør det, pålægges den en afgift 100 Euro per manglende kvote. Virksomheden skal derudover aflevere den manglende mængde kvoter. Tildeling af kvoter sker primo hvert år i kvoteperioden inden udgangen af februar måned. Fordi årets kvoter tildeles i februar, og kvoter for det foregående års udlednings først skal returneres inden udgangen af april, opnår produktionsenheden en fleksibilitet. Det er således muligt at skyde et eventuelt underskud af kvoter foran sig, dog kun frem til kvoteperiodens udløb den 31. december 2012. Overskydende kvoter ved kvoteperiodens udløb kan erstattes med et tilsvarende antal kvoter med gyldighed for den næste kvoteperiode. Kvotesystemets markedsdynamik betyder, at så længe der uddeles færre kvoter end de kvotebelagte sektorer har brug for, vil enhver kvote, der ikke anvendes af en virksomhed i for eksempel Danmark blive købt og anvendt i en anden virksomhed indenfor EU. Dette forhold får betydning i forhold til energibesparelser indenfor de kvotebelagte områder herunder altså elog fjernvameforsyning. J. nr. 00.17.00K07 2
3. Energibesparelser i kvotebelagte områder De danske energiselskaber er som følge af regeringens forlig på energiområdet i begyndelsen af 2008 pålagt at sikre energibesparelser hos slutforbrugerne. Disse energibesparelser medfører en konkret reduktion i udledningen af CO 2 hos den producent, slutforbrugeren modtager sin energi fra. Hvis energibesparelsen finder sted i en kvotebelagt sektor, som for eksempel el- og fjernvarmeforsyningen, kan CO 2 -reduktionen imidlertid på kort sigt blive opslugt af kvotesystemet. Det sker fordi energibesparelserne frigør kvoter, som det pågældende selskab ikke længere skal bruge på grund af faldet i CO 2 -udledningen. I en situation hvor det pågældende energiselskab udleder mere CO 2 end det har kvoter til, vil energibesparelser udført af andre, for eksempel af Gladsaxe Kommune, hjælpe energiselskabet med at nå ned under kvoteloftet. I den situation medfører energibesparelserne altså en reel CO 2 -reduktion men også at energiselskabet sparer sin egen indsats (eller køb af kvoter). Hvis energiselskabet overholder kvoteloftet (udleder samme mængde som det har kvoter til eller mindre), vil energibesparelser frigøre kvoter som selskabet enten kan anvende til at øge produktionen til andre kunder, sælge til andre selskaber eller spare op til senere brug. I det tilfælde at de frigjorte kvoter sælges, vil den sparede mængde CO 2 blot udledes et andet sted indenfor EU. Den eneste måde, CO 2 -effekten kan fastholdes er ved at trække CO 2 -kvoter ud af systemet svarende til den effekt, energibesparelserne reelt har. Energibesparelserne vil imidlertid få effekt på langt sigt. Når den nuværende kvote-periode udløber med udgangen af 2012, trækkes alle kvoterne ud af systemet, dog kan overskydende kvoter fornys. Herefter skal der uddeles nye kvoter for den næste periode. Den endelige udformning af regler for den næste kvoteperiode (som formentlig bliver 2013-17) er endnu ikke fastlagt, men der vil blive tale om en yderligere stramning af systemet, hvis EU skal opfylde den allerede vedtagne målsætning om en 20% reduktion af CO 2 -udledningen på EU-niveau i 2020. I praksis vil det sige at den samlede mængde kvoter vil falde yderligere i forhold til mængden i indeværende periode. EU lægger allerede nu op til, at en stor del af kvoterne i næste periode vil blive bortauktioneret i stedet for at blive tildelt gratis. Da energiselskaberne således efter 2012 skal købe CO 2 - kvoter i stedet for at få dem tildelt gratis, vil der kun blive købt det antal kvoter, der svarer til selskabets CO 2 -udledning. Ved auktionering vil energibesparelser gennemført af selskabets kunder (for eksempel Gladsaxe Kommune) betyde, at der skal indkøbes færre kvoter og dermed får energibesparelserne en effekt. 4. Køb af kvoter i forbindelse med Gladsaxe Kommunes CO 2 -handlingsplan CO 2 -rammeplanen indeholder følgende forslag: Forvaltningen foreslår, at der ses bort fra køb af CO 2 kvoter i den kommende CO 2 handlingsplan, fordi køb af kvoter ikke medfører en blivende reduktion af CO 2. Forvaltningens forslag betyder, at kommunen ikke vil købe CO 2 -kvoter af andre aktører herunder i udlandet, for at opfylde det CO 2 -mål, der opstilles i den kommende CO 2 -handlingsplan. Forslaget er begrundet med, at indkøbte CO 2 -kvoter udløber med kvoteperiodens udløb med udgangen af 2012. Det betyder, at de indkøbte kvoter skal erstattes med nye kvoter i næste kvoteperiode for at fastholde den CO 2 -reduktion, de repræsenterer. J. nr. 00.17.00K07 3
Hvis kommunen ønsker at bidrage med blivende CO 2 -reduktioner, er det nødvendigt at nedbringe energiforbruget og anvende mindre CO 2 -tunge energiforsyningsformer. I praksis betyder køb af CO 2 -kvoter for at opnå en CO 2 -reduktion således blot, at kommunen udskyder det tidspunkt, hvor der skal reduceres CO 2. Kommunen pådrager sig således en driftsudgift ved løbende at skulle forny kvoter for at fastholde CO 2 -effekten. Forvaltningen foreslår i stedet, at Gladsaxe Kommune satser på investering i energibesparelser, omlægning til fjernvarme, ændringer på trafikområdet og lignende. Ud over en konkret og blivende CO 2 -reduktion vil sådanne investeringer også bidrage med økonomisk aktivitet i kommunen samt reducere udgifter til indkøb af energi og CO 2 -kvoter samt reduktion af lokale miljøgener. 5. Forslag om tilføjelse vedrørende undladelse af salg af overskydende CO 2 -kvoter Formanden for Miljøudvalget, Trine Henriksen; EL, foreslår følgende tilføjelse: Kommunen vil heller ikke medvirke til salg af uforbrugte CO 2 kvoter, inklusive kvoter fra fælleskommunale selskaber som vi indgår i, da salg af kvoter modvirker en blivende reduktion af CO 2 udledningen. CO 2 -kvoter tildeles til produktionsanlæg med en indfyret effekt over 20 MW. For Gladsaxe Kommunes vedkommende er to fælleskommunale selskaber omfattet af kvotesystemet, og hvor kommunen derfor har indflydelse. Det er Centralkommunernes Transmissionsselskab, CTR, og Vestforbrænding. Høje Gladsaxe spidslastcentral er reguleret under kvotesystemet, men administreres imidlertid af CTR, som en del af den samlede drift af varmetransmissioner i CTR s område. Derudover modtager Vestforbrænding CO 2 -kvoter for diverse anlæg til støttefyring i varmeforsyningen. Det er CTR, der administrerer de kvoter, som Høje Gladsaxe spidslastcentral og Vestforbrænding 2 modtager. CTR har som anbefalet af Energitilsynet udarbejdet en CO 2 -kvote-risikopolitik, som fastlægger at overskydende kvoter sælges. På grund af monopolreguleringen af varmeforsyningen er der lavet særlige regler for hvordan køb og salg af CO 2 -kvoter kan foregå i sektoren. Det er varmeforsyningslovens bestemmelser om prisregulering, det vil sige hvile-i-sig-selv-princippet, der lægger begrænsninger på handel med kvoter. Energitilsynet har til opgave at administrere at varmeforsyningslovens prisbestemmelser overholdes i forbindelse med køb og salg af CO 2 -kvoter. Det er Energitilsynets opfattelse, at køb eller salg af under- eller overskydende kvoter som udgangspunkt skal indgå som et almindeligt led i prisfastsættelsen efter hvile-i-sig-selv-princippet. Energitilsynet har den 5. januar 2009 oplyst telefonisk, at undladelse af salg af overskydende kvoter med henblik på at reducere CO 2 -udledning er i strid med varmforsyningslovgivningens bestemmelser om regulering af varmeprisen (hvile-i-sig-selv princippet). Varmeforsyningsloven fastslår, at kun nødvendige omkostninger må indregnes i varmeprisen. Det betyder, at det tildelte antal gratiskvoter fuldt ud skal komme varmekunderne til gode. Eventuelt overskydende kvoter som følge af et fald i varmeforbruget (energibesparelser) skal således komme varmeforbrugerne til gode enten ved at sælge kvoterne og modregne salgsværdien i varmeprisen eller ved at opspare kvoterne til senere brug. Hvis kvoterne trækkes ud af systemet og dermed ikke anvendes, lider varmeforbrugerne i princippet et økonomisk tab. Dette tab kan betragtes som en unødvendig omkostning, som derfor ikke kan indregnes i varmeprisen. 2 Dog kun for den del af varmeproduktionen, som sendes ind i CTR s system. J. nr. 00.17.00K07 4
Derudover gælder det, at varmekunderne alene må påføres en meromkostning som følge af kvotereglerne, hvis varmeproducenternes CO 2 -udledning overstiger den udledning, der svarer til gratiskvoterne. Det betyder, at en opsparet mængde kvoter skal anvendes til at dække eventuelle senere stigninger i CO 2 -udledningen inden der kan købes ekstra kvoter. Sådanne stigninger kunne være udvidelse af fjernvarmeforsyningen, uforudsete skift i brændelsanvendelse (for eksempel uregelmæssigheder i CTR s produktionsmix) eller lignende. Man kan således ikke øremærke overskydende kvoter til opsparing. Det er således i strid med varmeforsyningslovens bestemmelser at undlade at sælge overskydende kvoter med henblik på at opnå en CO 2 -effekt. Langtids-opsparing af kvoter Der er imidlertid ingen krav om at overskydende kvoter skal sælges. Overskydende kvoter ved periodens udløb kan veksles til nye kvoter under den næste kvoteperiode. I princippet kan man således opnå den samme CO 2 -effekt ved at langtids-opspare kvoter som ved at trække kvoterne ud af systemet. Varmeforsyningsselskaber kan således undlade at sælge kvoter med den begrundelse, at man ønsker at anvende kvoterne på et senere tidspunkt. To aspekter gør sig gældende i forhold til langtidsopsparing. For det første betyder langtidsopsparing af kvoter, at man hermed skaber en kontinuerlig ophobning af værdier i form af de opsparede CO 2 -kvoter. Dette kan være i modstrid med Energitilsynets langvarige praksis om, at en over- eller underdækning, som følge af afvigelser mellem budget og regnskab, skal indregnes i budgettet for det umiddelbart efterfølgende år. For det andet kan opsparingen af kvoter medføre et værditab. Risikoen for værditab afhænger af prisudviklingen på kvotemarkedet. Spørgsmålet er om det betragtes som en unødvendig omkostning. Alle virksomheder og selskaber omfattet af kvotesystemet skal med udgangen af kvoteperioden i 2012 have returneret den mængde kvoter, der er svarer til den samlede udledning i perioden. Eftersom der i udgangspunktet er tildelt færre kvoter, end der er behov for, forventes kvoteprisen at stige hen mod slutningen af 2012. Eventuelt opsparede kvoter forventes med udgangen af 2012 have en høj værdi. Værdien af nye kvoter i den næste kvoteperiode afhænger af markedet. Da regler for næste periode herunder i særdeleshed mængden af kvoter i forhold til behovet endnu er uklart, er det ikke muligt at forudsige, om en omveksling til nye kvoter vil medføre et værditab. Varmeforsyningsselskaberne vil i næste kvoteperiode (2013-17) skulle købe en del af kvoterne på auktion, og de omvekslede kvoter fra første periode vil således antage samme værdi som auktionsprisen. Hvis den næste kvoteperiode indeholder samme fleksibilitet som indeværende periode i forhold til at skubbe eventuelle kvote-underskud fra år til år indenfor perioden, er der en vis sandsynlighed for, at kvoteprisen falder ved begyndelsen af den næste kvoteperiode. Veksling af overskydende kvoter fra denne til næste kvoteperiode kan således påføre varmeforbrugerne et værditab. Da kvotesystemet er nyt, er det usikkert, hvordan Energitilsynet vil forholde sig til dette spørgsmål. I Energitilsynets vejledning om CO 2 -kvoter på varmeområdet anbefales det i afsnit 56, at man sikrer en omhyggelig og forsigtig forvaltning af kvotereglerne. Videre fremgår det at en omhyggelig og forsigtig forvaltning kan forebygge tab og minimere udgifter. Anbefalingen om en forsigtig tilgang kan betyde, at Energitilsynet vil betragte et værditab som unødvendigt. Det er forvaltningens vurdering, at Energitilsynet ikke vil godtage en opsparing og overføring af kvoter til næste kvoteperiode. J. nr. 00.17.00K07 5