Nye spilleregler for finanspolitikken: Muligheder og begrænsninger

Nye spilleregler for finanspolitikken: Muligheder og begrænsninger Nationaløkonomisk Forening Den 6. marts 2013 John Smidt Sekretariatschef i DØRS

Oversigt 1. Kort om de hidtidige finanspolitiske rammer 2. Erfaringerne fra Europa 3. Nye rammer budgetlov og udgiftslofter 4. Risici og udfordringer ved de nye rammer 5. Den strukturelle saldo det nye omdrejningspunkt 6. Implikationer for den fremtidige finanspolitik

De hidtidige finanspolitiske rammer Mellemfristede planer Mål for saldoudviklingen (mindst i overensstemmelse med MTO) Fokus påfinanspolitisk holdbarhed opnået gennem (ofte uspecificerede) krav til beskæftigelsen Årlige budgetter og finanslove i god overensstemmelse med planerne. Men: Systematiske overskridelser af planlagte udgifter til offentligt forbrug For lempelig finanspolitik før krisen Dansk finanspolitik dog overordnet set en klar succes Saldoudvikling i rimelig overensstemmelse med planer Gældsreduktion og ikke mindst signifikante reformer Væsentligt bedre end de fleste andre lande i Europa

Offentlig saldo Før velfærdsaftalen, for fem år siden og nu Pct. af BNP 10 5 0-5 -10-15 -20 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 Nu (2012) Før VF (2004) E07 2040 2050 2060 2070

Markant mindre disciplin i Europa Offentlig saldo i pct. af BNP Pct. af BNP 6 4 2 0-2 -4-6 -8-10 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Danmark Italien Frankrig Tyskland Kilde: OECD, EO92 2012 2014 ØMU-krav

førte til statsgældskrisen 10-årige rentespænd til Tyskland Pct.point 5 4 3 2 1 0-1 2000 2002 2004 2006 2008 Danmark Italien Frankrig 2010 2012

Den europæiske gældskrise Alvorlige politikfejl i kølvandet på ØMU en Store underskud igennem nullerne trods gode konjunkturer Ingen eller svag gældsnedbringelse => stor eksponering overfor rentestigninger. Basis for en tillidskrise skabt Stabilitets- og vækstpagten for svag Ikke politisk vilje til sanktioner trods underskud over 3 pct. Underskud på3 pct. i normale eller gode konjunkturer implicerer strukturelle underskud, der er alt for store Stabilitetsprogrammer med fokus påstramninger næste år og med for lidt fokus på holdbarhed og strukturel saldo Respons: Nødlån, ESM, OMT, Fiscal Compact og Six-Pack Akut krisehjælp og forsøg på opbygning af troværdighed

De nye rammer: Budgetlov og udgiftslofter Dansk udgave af Fiscal Compact Strukturel saldo skal være i overskud eller i balance Maximalt strukturelt underskud ½ pct. af BNP Som hidtidig MTO. EU s mindste krav dog ændret til -¾pct. af BNP Korrektion, hvis underskud ventes at blive større end ½pct. af BNP Strukturel saldo skal forbedres med mindst ½ pct.point Kan (kun) afviges i Ekstraordinære tilfælde Udgiftslofter for de kommende 4 år Fastlægges i reale termer ud fra de mellemfristede fremskrivninger Lofter skal sikre overholdelse af budgetmål (dvs. balance ) givet de forventede indtægter (givet aftalte reformer) Permanentgørelse af sanktioner mod kommuner DØR som finanspolitisk vagthund

Udgiftslofter en udfordring Endnu uklart præcis, hvordan de fastsættes og håndteres Nogle typer af overskridelser er måske ikke så slemme Flere SU-modtager, flere på barsel, influenza-epidemi i december osv. Brug af opsparing (risiko for benzinafbrænding!) Kan føre til (uhensigtsmæssig) opbygning af mange decentrale reserver Hvordan vil flerårigheden blive håndteret Nye forudsætninger gør ændringer i lofter naturlige Ændres de allerede lagte lofter eller tages hele tilpasningen i år 5? Hvordan lægges lofter overfor kommuner Realistisk => risiko for, at de fungerer som gulv mere end loft Strategisk => signalforvirring og forhindrer lofter i at kunne bruges lokalt

Yderligere risici ved de nye rammer For stor fokus påden strukturelle saldo medfører risiko for procyklisk finanspolitik og begrænsninger på reformer Ikke plads, hvis det strukturelle underskud er nær -½pct. of BNP Risiko for uhensigtsmæssig brug af kreative tiltag: Off budget -investeringer (kloakker, energi, almene boliger osv.) Prokurator-kneb (fremrykning af pensionsbeskatning) og OPP Vil udgiftsloft tyranni komme til at ståi vejen for gode reformer og aftaler? Krav til offentlig forbrug erstatter krav til reformer

Den strukturelle saldo Udtrykker den underliggende stilling på den offentlige saldo Ændringen i den strukturelle saldo er dermed udtryk for: Strukturelle ændringer, herunder reformer, demografi, renter og Nordsø Aktiv finanspolitik Supplerer beregninger af finanseffekter og holdbarhed Forskel mellem faktisk og strukturel saldo er udtryk for konjunkturernes påvirkning og andre midlertidige forhold Stor usikkerhed omkring opgørelsen af den strukturelle saldo Der findes ikke én opgørelse Store principielle og praktiske problemer Krav om at reagere påen størrelse, der er vanskelig at opgøre

Konjunktur gab, faktisk og strukturel saldo Pct. af BNP 6 4 2 0-2 -4-6 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 Faktisk saldo Strukturel saldo Konjunktur gab, pct. 2020 Anm.: Konjunktur gab = 0,65 (½ BNP gab + ½ besk. gap)

Beregning af den strukturelle saldo To tilgange Finansministeriet Top down (som EU, OECD og andre), men med korrektioner B* = Faktisk saldo Korrektion for konjunktur Øvrige korrektioner Fremskrivning af den faktiske saldo er nødvendig Metoden giver kun begrænset mulighed for at dekomponere God sammenhæng til overordnet konjunktur Det Økonomiske Råd Bottom up (som KI i Sverige og Finansministeriet i Norge) B* = i B* i B* i = Strukturelt niveau for individuel budgetpost Eksempel: Faktiske skattesats gange strukturel base, eller Dagpengeniveau gange strukturel ledighed Detaljerede, eksplicitte og sammenhængende antagelser om strukturelle niveauer giver mulighed for fuld dekomponering Mindre klar sammenhæng til overordnet konjunktur

Faktisk og strukturel saldo To forskellige bud Pct. af BNP 6 4 2 0 Faktisk saldo Strukturel, FM Strukturel, DØR -2-4 -6 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Nogle centrale problemstillinger Dekomponering er central for forståelsen Bidrag fra finanspolitik (og reformer) er særligt relevante Finansministeriet supplerer med bottom-up historiefortælling (+EU) DØR s tilgang kræver eksplicitte forudsætninger om det strukturelle niveau for alle budgetposter I Finansministeriets top-down tilgang ligger disse antagelser gemt i fremskrivningen af den faktiske saldo FM antager alm. poster svinger med et fælles konjunktur gab Mens særlige poster særbehandles (PAL, Nordsø, registreringsafgift mv.) Andre poster kan være unormale, f.eks. renteudgifter i husholdninger Begge beregninger afhænger af antagelse om strukturelt BNP Højere strukturelt BNP => Strukturel saldo forbedres

Strukturelt BNP DØR hhv. Finansministeriet (Konvergensprogram 2012) Mia. 2005-kr 1900 1800 1700 1600 1500 1400 1300 2000 2002 DØR 2004 2006 2008 2010 Konvergensprogram 2012 2014 2016 2018 2020

Strukturel saldo DØR og alternativ Alternativ er DØR-beregning med FM s strukturelle BNP Pct. af BNP 3 2 1 0-1 -2-3 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 DØR Alternativ Forskel i stukturel BNP (pct.) 2020

Strukturel saldo DØR og alternativ og FM Alternativ er DØR-beregning med FM s strukturelle BNP Pct. af BNP 3 2 1 0-1 -2-3 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 DØR Alternativ FM Forskel i stukturel BNP (pct.)

Den nuværende finanspolitik EU-henstilling har dikteret finanspolitikken i 2010-13 Bør overholdes uanset at den næppe burde være givet i første omgang DK har gjort alt muligt inden for den givne fortolkning af henstillingen Forbedring af struktursaldo holdt til det minimale (+1½pct. af BNP), prokurator-kneb og off budget -investeringer Den økonomiske situation tilsiger en mere lempelig finanspolitik Ingen vækst i BNP i to år og beskæftigelse 80-90.000 under normalt Betalingsbalance overskud på over 5 pct. af BNP Investeringer er meget lave, opsparing relativt høj Strukturel balance nu, udsigt til strukturel balance i 2020 og finanspolitikken holdbar

Danmarks finanspolitik på kort og længere sigt Nogle centrale spørgsmål Kan Danmark lempe finanspolitikken i 2014? Kan/bør DK planlægge med underskud større end ½pct. af BNP i 2014 Begrundet i ekstraordinære omstændigheder eller reform ønske? Forhindrer budgetloven det? Og hvad vil EU og de finansielle markeder sige, hvis vi gør det? Revision af regler i S&V-pagt/Fiscal Pact bør overvejes Holdbarhed bør have større fokus (og dermed hensyntagen til institutionelle forskelligheder) Overholdelse af ½-pct.-krav giver overholdbar finanspolitik => uhensigtsmæssig profil for saldo pålængere sigt => generationskonsekvenser Behov for at revidere EU s metode til beregning af strukturel saldo FM bør nok også genoverveje metode/valg af særlige poster

Ekstra slides

Ændring i strukturel saldo Og dekomponering heraf Samlet Finanspolitik Nordsø, PALskat og nettorenter Andet, herunder demografi og strukturel besk. 2002-08 FM 1,5-2,9 2,2 2,2 DØR -0,8-3,7 2,5 0,3 2008-10 FM -3,9-3,3 0,1-0,7 DØR -2,2-2,5 0,2 0,1 2010-13 FM 1,5 2,4-0,1-0,8 DØR 2,0 2,7-0,1-0,6 2002-13 FM -0,9-3,8 2,2 0,7 DØR -1,1-3,5 2,6 0,2

Faktisk og strukturel lønkvote Høj lønkvote trods lavkonjunktur en arv fra højkonjunkturen Pct. 68 66 64 62 60 2000 2002 2004 Faktisk 2006 2008 Strukturel 2010 2012 2014 2016 2018 2020

Renteudgifter i husholdninger og selskaber Unormalt lave både i høj- og lavkonjunkturen Pct. 0-1 -2-3 -4-5 -6 2000 2002 2004 Faktisk 2006 2008 Strukturel 2010 2012 2014 2016 2018 2020

Sammenhæng mellem konjunktur og alm. poster... er ikke perfekt. Problem eksempelvis i 2009 Pct. 6 4 2 0-2 -4 2000 2002 2004 2006 Konjunktur gab 2008 2010 2012 2014 Korr. forskel ("alm. poster") 2016 2018 2020 Brun kurve viser forskellen for de almindelige poster, jf. FM s definition dvs. ekskl. Nordsø-skat, PAL-skat, off. nettorenter osv. Konjunktur gab = 0,65*(½*BNP-gab+½*besk.gap)

Ses bort fra særlig lav rente og høj lønkvote er sammenhængen meget tæt Pct. 6 4 2 0-2 -4 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 Konjunktur gab Korr. forskel ("alm. poster") +rente+lønkvote Rød kurve viser forskellen for de almindelige poster, jf. FM s definition, ekskl. husholdningernes renteudgifter og effekt af lønkvote (renter og lønkvote altid strukturelle)

Prokuratorknebet Effekt på offentlige saldo af fremrykket pensonsbeskatning Pct. af BNP 6 4 Grundforløb Fremrykket pensionsbeskatning Fiscal compact 2 0-2 -4 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070

Prokuratorknebet Effekt på skatteprovenu(primær saldo) Pct. af BNP 6 Skat af indbetalinger Reduktion i skat af udbetalinger 4 Reduktion i PAL-skat Samlet 2 0-2 -4-6 2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095 2105 2115

Prokuratorknebet Effekt på bruttogæld Pct. af BNP 100 80 Grundforløb Fremrykket pensionsbeskatning 60 40 20 0-20 -40 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070